CNT 83140/2016/1/RH1

Asociación del Personal Superior de Autopistas

e Infraestructura APSAI c/ Autopistas del Sol
S.A. s/ acción de amparo.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

Buenos Aires, 4 de Marzo de 2021

Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por la

demandada en la causa Asociación del Personal Superior de
Autopistas e Infraestructura APSAI c/ Autopistas del Sol S.A. s/
acción de amparo”, para decidir sobre su procedencia.

Considerando:

Que la cuestión planteada en el sub lite encuentra

adecuada respuesta en el dictamen del señor Procurador Fiscal a
cuyos fundamentos y conclusiones corresponde remitir a fin de
evitar repeticiones innecesarias.

Por ello, y lo dictaminado, se hace lugar a la queja, se

declara procedente el recurso extraordinario y se confirma la
sentencia apelada. Con costas. Agréguese la queja al principal.
Reintégrese el depósito de fs. 1 bis. Notifíquese y,
oportunamente, devuélvase.

DISI-//-
 -//-DENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON RICARDO LUIS LORENZETTI

Considerando:

Que el recurso extraordinario, cuya denegación

originó esta queja, es inadmisible (art. 280 del Código Procesal
Civil y Comercial de la Nación).

Por ello, se desestima la presentación directa. Declárase

perdido el depósito de fs. 1 bis. Notifíquese y, oportunamente,
archívese.

Firmado Digitalmente por ROSENKRANTZ Carlos Fernando Firmado Digitalmente por HIGHTON Elena Ines

Firmado Digitalmente por MAQUEDA Juan Carlos Firmado Digitalmente por LORENZETTI Ricardo Luis
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Asociación del Personal Superior de Autopistas
e Infraestructura APSAI c/ Autopistas del Sol
S.A. s/ acción de amparo.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

Recurso de queja interpuesto por el Dr. Martín Basualdo, en representación de

Autopistas del Sol S.A.

Tribunal de origen: Sala VII de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo.

Tribunal que intervino con anterioridad: Juzgado Nacional de Primera Instancia

del Trabajo n° 43.
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"Asociación del Personal Superior de Autopistas e Infraestructura APSAI el Autopistas del Sol
S.A. si amparo"

sU Prem a C o r t e:
-1-
La Sala VII de la Cámara Nacional de Apelaciones del
Trabajo confirmó la sentencia de primera instancia que había hecho lugar al
amparo deducido por el sindicato Asociación del Personal Superior de Autopistas e
Infraestructura (ApSAl), y había declarado la inconstitucionalidad del artículo 38
de la ley 23.551 de Asociaciones Sindicales, por ser contrario al artículo 14 bis de
la Constitución Nacional y al Convenio 87 de la Organización Internacional del
Trabajo (OIT). En consecuencia, ordenó a Autopistas del Sol S.A. que, en forma
inmediata, proceda a retener la cuota sindical por planilla salarial respecto de los
afiliados de APSAl y cese en toda obstaculización al accionar gremial de la actora
(fs. 232/235).
La Cámara compartió los argumentos del juez de primera
instancia referidos a la supralegalidad del mencionado Convenio 87 de la OIT y al
carácter vinculante de las opiniones de la Comisión de Expertos en Aplicación de
Convenios y Recomendaciones (CEACR) de dicha organización. En ese sentido,
recordó que los órganos de control y aplicación de la OIT han efectuado reiteradas
observaciones al artículo 38 de la ley 23.551 -que impone obligaciones en materia
de retención de aportes sindicales-, señalando que establece privilegios
discriminatorios en favor de las asociaciones con personería gremial. Además, citó
precedentes propios en los cuales ya había sostenido que lo dispuesto en el referido
artículo 38 implica un cercenamiento de la libertad sindical y del libre ejercicio de
los derechos de los trabajadores, quienes expresamente decidieron optar por
determinada entidad, permitiendo sus aportes el desarrollo de las actividades
necesarias de la organización gremial.

1
 -II-
Contra esa resolución, Autopistas del Sol S.A. interpuso
recurso extraordinario federal (fs. 237/246), cuya denegatoria (fs. 253/254) dio
origen a la presente queja (fs. 29/33 del cuaderno correspondiente).
Para sustentarlo, invoca la doctrina de la arbitrariedad, por
entender que el fallo no es una derivación lógica y razonada de las constancias de
la causa y del derecho vigente.
Sostiene, en lo sustancial, que el artículo 38 de la ley 23.551
resulta muy claro al imponer la obligación a los empleadores de retener aportes
únicamente respecto de asociaciones sindicales con personería gremiaL Al
respecto, afirma que la sentencia se aparta de la aplicación de dicha norma -y, en
consecuencia, del derecho vigente- limitándose a declararla inconstitucional, sin
tener en cuenta que la parte actora no habría demostrado un perjuicio reaL En ese
sentido, argumenta que el hecho de no actuar como agente de retención no vulnera
ningún derecho de APSAI ni le provoca ningún impedimento a sus afiliados, sino a
lo sumo la "incomodidad" de tener que arbitrar los medios para pagar la cuota
sindical en persona.
Alega también que la cámara omitió tener en cuenta lo
dispuesto por el decreto 467/88, reglamentario de la ley 23.551. Refiere que para
que la obligación de retener les resulte exigible, la asociación sindical debe tener
personería gremial, mediar resolución del Ministerio de Trabajo disponiendo la
retención, y comunicar al empleador la resolución de la autoridad de aplicación
con una antelación no menor a diez días al pago.
Expresa que en nada afecta al sub lite lo resuelto por la
Corte Suprema en el precedente "Asociación Trabajadores del Estado cf Ministerio
de Trabajo si Ley de Asociaciones Sindicales" (Fallos: 331:2499), puesto que se
trató de un caso de aristas fácticas diferentes, en que el máximo tribunal declaró

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SAo si amparo"

la inconstitucionalidad exclusivamente del artículo 41 de la ley 23.551, no del

resto de las disposiciones de esa ley.
-III-
Considero que los agravios suscitan una cuestión federal
suficiente pues se ha cuestionado la validez constitucional de una ley del Congreso
(ley 23.551), y la decisión ha sido contraria a su validez (art. 14, inc. 1, ley 48).
-IV-
La cuestión federal radica en determinar si el artículo 38 de
la ley 23.551, al establecer que los empleadores están obligados a actuar como
agente de retención de las cuotas sindicales únicamente respecto de trabajadores
afiliados a sindicatos con personería gremial, vulnera la libertad sindical de las
entidades simplemente inscriptas.
A fin de abordar este asunto corresponde señalar que el
artículo 14 bis de la Constitución Nacional establece que el trabajo, en sus
diversas formas gozará de la protección de las leyes, las que asegurarán al
trabajador la organización sindical libre y democrática, reconocida por la simple
inscripción en un registro especial (art. 14 bis, primer párrafo, en sentido
concordante Convención Americana sobre Derechos Humanos, arto 16.1, Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, arts. 22.1 y 22.3 y Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, art.8).
Por su parte, el Convenio 87 de la OIT, denominado
"Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación"
(aprobado por ley 14.932 y ratificado el 18 de enero de 1960), de jerarquía
constitucional en virtud de su inclusión en el artículo 8.3 del Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y 22.3 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, reconoce a los trabajadores y los empleadores, sm
ninguna distinción y sin autorización previa, el derecho de constituir las

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orgamzaclOnes que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas
orgamzaclOnes (art. 2). Estipula que estas organizaciones tienen el derecho de
redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, elegir libremente sus
representantes, organizar su administración y actividades y formular su programa
de acción, e impone a las autoridades públicas el deber de abstenerse de toda
intervención que tienda a limitar estos derechos o a entorpecer su ejercicio legal
(art. 3). Además, el artículo 8, inciso 2, sostiene que "La legislación nacional no
menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas por
el presente Convenio" y el artículo 11 dispone el deber de los Estados de "adoptar
las medidas necesarias y apropiadas para preservar el ejercicio del derecho de
sindicación" .
En materia de libertad sindical de las entidades
simplemente inscriptas, la Corte Suprema fijó doctrina, entre otros, en los
precedentes "Asociación Trabajadores del Estado cl Ministerio de Trabajo si Ley de
Asociaciones Sindicales" (Fallos: 331:2499), "Rossi, Adriana María cl Estado
Nacional· Armada Argentina si Sumarísimo" (Fallos: 332:2715) y "Asociación de
Trabajadores del Estado si acción de inconstitucionalidad" (Fallos: 336:672). Estos
precedentes, aun cuando versaron sobre la validez de otras disposiciones de la ley
23.551 -las condiciones exigidas para ser designado delegado del personal
(Fallos: 331:2499), la tutela sindical (Fallos: 332:2715) y la legitimación procesal
de una asociación simplemente inscripta (Fallos: 336:672)- establecieron
principios constitucionales que resultan aplicables al sub lite.
En el caso "ATE" (Fallos: 331:2499) la Corte Suprema de
Justicia de la Nación destacó que quienes están bajo la protección de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos tienen no sólo el derecho y la
libertad de asociarse libremente con otras personas, sin intervención de las
autoridades públicas que limiten o entorpezcan el ejercicio del respectivo derecho,

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lo que representa, por lo tanto, un derecho de cada individuo, sino que, además,
gozan del derecho y la libertad de buscar la realización común de un fin lícito, sin
presiones o intromisiones que puedan alterar o desnaturalizar su finalidad
(considerando 6°), y señaló que "la afiliación libre y consciente no puede verse
herida con supuestas razones de interés sindical y bien común". Expresó también
que la libertad sindical "tiene el propósito de que los sindicatos puedan realizar
sus actividades sin obstáculos o limitaciones del Estado que reduzcan,
injustificadamente, las funciones que les son propias, esto es, la promoción,
ejercicio, defensa, fomento y protección de los intereses legítimos de orden
gremial" (considerando 7°).
Al reproducir lo expuesto por el Comité de Libertad Sindical
puntualizó: "de manera general, la posibilidad para un gobierno de conceder una
ventaja a una organización determinada, o de retirársela para beneficiar a otra,
entraña el riesgo, aunque no sea esa su intención, de acabar por favorecer o
desfavorecer a un sindicato frente a otros, cometiendo un acto de discriminación.
Es más, favoreciendo o desfavoreciendo a determinada organización frente a otras,
los gobiernos pueden influir en la decisión de los trabajadores cuando elijan una
organización para afiliarse, ya que es indudable que estos últimos se sentirán
inclinados a afiliarse al sindicato más apto para servirlos, mientras que por
motivos de orden profesional, confesional, político u otro, sus preferencias los
hubieran llevado a afiliarse a otra organización" (considerando 8°, en sentido
análogo "Rossi", considerando 5°, y dictamen de esta Procuración General de la
Nación en CSJ, 5399/20141RH1 "Asoc. Pers- Municipal Las Colonias clFed. Sind.
Trab. Munic. FESTRAM y otros s/acción de amparo, del 4 de noviembre de 2016).
Con cita de ese órgano sostuvo, asimismo, que si bien la
legislación nacional puede establecer una distinción entre las asociaciones
sindicales más representativas y las demás organizaciones, esa diferenciación no

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puede privar a las organizaciones sin personería gremial "de los medios esenciales
para defender los intereses profesionales de sus miembros ni del derecho de
organizar su gestión y su actividad". Y remarcó que "esa distinción no puede tener
como consecuencia conceder a las asociaciones con mayor representatividad
privilegios que excedan de una prioridad en materia de representación en las
negociaciones colectivas, en la consulta por las autoridades y en la designación de
delegados ante organismos internacionales" (Fallos: 331: 2499, considerando 8°, en
igual sentido se pronunció al resolver in re "Nueva Organización de Trabajadores
Estatales el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados
s/amparo", N. 143. XLVIII. RHE, sentencia del 24 de noviembre de 2015).
A la luz de estos principios constitucionales, entiendo que la
exclusión de los sindicatos simplemente inscriptos del régimen de retención de
cuotas sindicales previsto en el artículo 38 de la ley 23.551, configura una
injerencia del Estado que reduce injustificadamente la capacidad de estas
entidades de desarrollar funciones propias relativas a la promoción, eJerCICIO,
defensa, fomento y protección de intereses legítimos de orden gremial.
En efecto, los aportes de los afiliados a una organización
sindical, que integran su patrimonio (art. 37 de ley 23.551), "son un medio esencial
para la defensa de sus intereses profesionales", en tanto resulta la fuente de
financiamiento que contribuye a sostener en el plano económico las actividades del
sindicato. En tal sentido se ha expresado: "La autonomía e independencia
financiera de las organizaciones de trabajadores y de empleadores, al igual que la
protección de sus fondos y bienes, constituyen elementos esenciales del derecho a
organizar libremente su administración" (OIT, "Dar un rostro humanos a la
globalización", 101 a Conferencia de la Organización Internacional del Trabajo,
2012, ILC.101!III!IB, párr.109).

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Cabe remarcar que para los sindicatos de reciente fundación,

las cuotas sociales aportadas por los afiliados, son casi siempre su fuente principal
de ingresos. En este orden de ideas, la adecuada canalización de los aportes
resulta determinante para que las organizaciones de trabajadores desplieguen
regularmente su gestión y su actividad gremial, y por ello el derecho colectivo del
trabajo instrumenta formas promocionales o preferenciales de recaudación,
tendientes a asegurar su puntual y efectiva percepción, evitando que la concreción
de los pagos quede librada exclusivamente a la iniciativa de los asociados.
Al mismo tiempo, el ágil acceso a los recursos
presupuestarios fortalece la autonomía del sindicato frente al Estado y al sector
empresario. De allí que resulte inocuo proclamar la autonomía de las entidades
gremiales para fijar su programa de acción y su estrategia con miras al
cumplimiento de sus fines, si no se les asegura al mismo tiempo la disponibilidad
de los medios económicos indispensables para su funcionamiento y su actividad
externa.
Bajo este pnsma, el régimen de retención de cuotas
sindicales, tal como está regulado en el cuestionado artículo 38, menoscaba la
libertad sindical de las entidades simplemente inscriptas pues al encontrarse con
mayores obstáculos para el ingreso de las cuotas, ven limitadas su sostenibilidad y
capacidad de acción y, con ello, sus posibilidades de representar a los trabajadores
y de sumar nuevos afiliados que les permitan, eventualmente, disputar la
personería gremial.
Además, desde otra perspectiva, este régimen de retención
de cuotas puede influir de forma indebida en la decisión de los trabajadores de
afiliarse a una determinada asociación sindical, pues la facilidad que brinda el
descuento automático de los aportes favorece la opción en favor de aquellas
asociaciones que cuentan con esa prerrogativa, más allá de su ideario político y

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gremial. Es decir, el mecamsmo de cobro fijado en la ley puede operar en la
práctica como un incentivo o desincentivo para la afiliación, que afecta la libre
elección por el trabajador del sindicato al que desee asociarse.
A su vez, el sistema de retención de cuotas sindicales del
artículo 38 constituye un privilegio para las asociaciones con personería gremial
en detrimento de las simplemente inscriptas, que produce una disparidad de trato
irrazonable entre los dos tipos de organizaciones.
En primer lugar, no se logró acreditar la existencia de un
interés público imperioso que resulte necesario resguardar y justifique, en
consecuencia, la exclusión de las asociaciones simplemente inscriptas de un medio
esencial para la defensa de sus intereses gremiales.
En segundo lugar, el privilegio legal no es de aquéllos que
pueden otorgarse a las organizaciones más representativas en tanto no se vincula
con su prioridad de representación en las negociaciones colectivas, en la consulta
por las autoridades o en la designación de delegados ante organismos
internacionales, únicas prerrogativas admitidas en el Convenio 87 de la OIT,
según lo ha sostenido esa Corte Suprema.
Al respecto, la Comisión de Expertos en Aplicación de
Convenios y Recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo
(CEACR) ---cuyos criterios han sido tenidos en cuenta por el máximo tribunal
federal para interpretar el alcance de los convenios vigentes en nuestro país-
(Fallos: 331:2499, considerando 8°; Fallos: 332:2715, considerando 6°; Fallos:
336:672, considerando 4°) se ha pronunciado ya sobre la materia puesta en tela de
juicio en las presentes actuaciones. En particular, manifestó que el artículo 38 de
la ley 23.551, que sólo permite a las asociaciones con personería gremial la
retención en nómina de las cuotas sindicales, otorga un privilegio que perjudica y
discrimina indebidamente a las organizaciones simplemente inscritas (observación

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S.A. si amparo"

adoptada en 2010, Publicación: lOO" reunión CIT (2011); observación adoptada en

2011, Publicación: 101" reunión CIT (2012); observación adoptada en 2012,
Publicación: 102" reunión CIT (2013), entre otras, en sentido similar CLS, Caso
2878 (El Salvador), Informe definitivo 365, 2012, Caso 3095 (Túnez), Informe
provisional 378, Junio 2016).
Por último, estimo que la extensión de los supuestos de
retención de la cuota sindical que se deriva de la postura que aquí propicio, no
afecta a los empleadores ni les impone una carga excesiva, pues el procedimiento
para implementarla respecto de los trabajadores afiliados a los sindicatos
simplemente inscriptos es el mismo que utilizan para los trabajadores afiliados al
sindicato con personería gremial.
En consecuencia, a mi entender el artículo 38 de la ley
23.551, en cuanto excluye en forma arbitraria a las asociaciones simplemente
inscriptas del régimen de retención de aportes a sus afiliados, lesiona la libertad
sindical, en su faz individual y colectiva, por lo que resulta inconstitucional.
-v-
Con el alcance expuesto, opino que corresponde hacer lugar a
la queja, rechazar el recurso extraordinario y confirmar la sentencia recurrida.
Buenos Aires, ;,~ de agosto de 2019.
ES COPIA VlCTOR ABRAMOVlCH