AUTONOMIA, ESPACIO Y GESTION 31 municipio cercenado sabriel Salazar - Jorge Benitez Compiladores) OLECCION i SERIE TIN NORTE l PUNTO DE FUGA UNIVERSIDADARCIS“El Municipio Cercenado” (La lucha por la autonomia de la asociacién municipal en Chile, 1914-1973) Gabriel Salazar .- El contexto histérico de la lucha municipal en Chile “Ordenamos que d las ciudades, villas y lugares de nuestros Reynos les sean guardados sus privilegios y oficios que han tenido y tienen de los Reyes antepasados nuestros progenitores y de Nos, los quales confirmamos; y que les sean guardados, y sus libertades y franquezas y buenos usos y costumbres...” (Don Alonso, en alladolid, 1325). “Mandamos que las nuestras ciudades, villas y lugares de nuestra Corona Real, que tienen por privilegio, o por costumbre antigua que el Derecho iguala 4 privilegio, de dar y proveer los oficios de Concejo de cada ciudad, villa o lugar, asi como Regimientos, Escribanias y Mayordomias, Fieldades y otros oficios que son de los dichos Concejos, que los puedan libre y desembargadamente dar y proveer; y persona alguna no se entrometa en ello: y si algunas cartas contra ello manddremos dar, aunque tengan qualesquier cliusulas derogatorias, que no valan” (Don Juan I, en Madrid, 1419). (Novisima Recopilacién de las Leyes de Espafia. Madrid, 1805. Libro VII, Leyes ly VD). Las corporaciones municipales tuvieron un desarrollo hegeménico en periodo anterior a la revolucién industrial y a la expansién mundial del apitalismo liberal. Especialmente en los paises latinos del mundo mediterraneo. Y fue también en su mismo ambito comunal donde surgié y seconsolidé la primera y més fundamental manifestacién de lo que puede lamarse ‘espacio ptiblico de ciudadanos’. La historia municipal revela que la configuraci6n de ese tipo de espacio piiblico precedié a la constitucién del Estado Moderno. Més aun: que, en gran medida, éste se constituyé a si mismo “cercenando” progresivamente los fueros, atribuciones y soberanfa trabajosamente conquistadas, a lo largo de siglos y duras luchas, por las comunidades locales. Tal cercenamiento constituyé el piso histérico de lo que J. Habermas, en términos filos6ficos, ha descrito como “invasion del mundo de la vida” por los grandes poderes politicos y econémicos. Las sucesivas invasiones y despojos sufridas por las corporaciones civicas locales produjeron una transformacién radical -para muchos, irreversi- ble- no sélo del espacio piblico de articulacién comunal, sino también del ciudadano de responsabilidad e identidad comunitarias. Puede decirse, en suma, que la modernizacién industrial, estatal y cosmopolita propia de los siglos XVIII, XIX y XX, infiltré y desintegré la modernizacién comunal, civica y humanista que, de hecho, habia sido su antecesora y precursora. Sobre sus residuos la nueva ‘modernidad’ edificé un sistema social de base territorial amplificada, que, por su enorme peso estructural, desencadené la desmembracion y pulverizacién individualista de Jas comunidades locales. El ser social se vio lanzado por un irrefrenable tobogan de individuacién En Hispanoamérica, sin embargo, la tradicién comunal sobrevivié hasta comienzos del siglo XIX, soterradamente, adherida, sobre todo, ala significativa institucién del “cabildo”. Este, como se sabe, logré mantenerse -sobreviviendo a los agitados procesos de descubrimiento, conquista y colonizaci6n- como el legitimo aunque residual depositario de la soberania de “los pueblos”; lo que fue valido tanto para comunidades sedentarias como para comunidades en movimiento (caso de las “compafias” y “huestes” de conquistadores). El avance avasallador de las soberanias modernas (de “derecho divino”, de “derecho dinastico”, de “derecho mercantil”, o de “razones de Estado”, todas las cuales tendian a consolidar tm mismo tipo genérico de centralismo y un mismo tipo profesional de élite ditigente) no logr6, pese a todo, evitar que los cabildos y concejos locales continuaran esprimiendo, tan porfiada cuanto ritualmente, Jos ‘premodernos’ pendones de 1a soberanfa comunal. No fue facil a las autoproclamadas soberanias modernas arrebatar a los cabildos locales las 1 Karl Mars trabaja el eoncepto de individuacién en La cuesti6n judta (1843), y en La sagrada familia (1845). Ver también JHabermas: The Structural Transformation of the Public Sphere (London, 1989), passim,codiciadas ‘fuentes de la iegitimidad’. De un modo u otro, en América, los _ cabildos (sobre todo bajo su forma de “cabildo abierto”) retuvieron por mucho tiempo su calidad de instancia fundante. Sobre todo, en tiempos de crisis y emergencia. Como si los cabildos no fueran otra cosa que manifestaciones del derecho inalienable de las comunidades vivas para auto-convocarse y decidir por si mismas, publica y legitimamente, lo que fuese necesario para resolver los problemas que le afectaban *. Y es sorprendente que, bastante después de la instalacién del Estado Moderno, las comunidades latino-americanas hayan mtinuado insistiendo en recurrir instintivamente al “cabildo abierto” cada ‘vez que -lo que ha ocurrido a menudo- los sistemas centvalizados y los poderes ‘cupulares han ingresado en un cicio de desbarajuste y crisis de representatividad ®, _» Considerando Ja profundidad de esa tradicién comunalista, no es extrafio en Chile la crisis politica del (centralizado) sistema colonial y post-colo- quese extendié desde 1808 hasta aproximadamente 1829, se haya intentado Iver, en términos de legitimidad, inaugurando ciclos de ‘cabildeo’ en todos “pueblos” de alguna significacién; ciclos que, en virtud de la ausencia de idos politicos ‘modernos’, permitieron movilizar y catapultar ricamente a las respectivas comunidades locales ‘, Sin embargo, en érminos generales, los historiadores han tendido a obviar o devaluar el rol ‘otagénico que esas comunidades intentaron -sin éxito- jugar en dicha crisis, shistorizando con ello el problema de la legitimidad. Ese rol ha quedado en virtud de tal olvido, asociado a la calificacién derogatoria de juismo”. Como en contrapunto, el andlisis historiografico se ha centrado enzudamente en Ia descripcién y exaltacién del rol interviniente, decisivo, élites dirigentes (y de su inventariado socio militar). Después de la revolucién de 1829-30, los poderes facticos triunfantes -for- dos ahora como un Estado econ6micamente liberalizante y politicamente fario- se concentraron en el fortalecimiento de los poderes centrales y el amiento de la soberania de las comunidades locales. El espacio ptiblico, mente comunal, fue atrapado, centralizado, estatizado y, en muchos idos; ademés, militarizado. A ese (reducido) espacio sélo tuvieron acceso dante de ios cabildos (basado en Ia posesiGn inalienable de las “fuentes de Ia legitimidad’) ha ido en América Latina y Chile, més tarde, portaaccién pragmitica de las dictaduras, regimenes etza ¥ clases politicas (apoderes fécticos»), que han impuesto la fundaciGn vertical y revertido el tido direccional de Ia legitimidad. -Alemparte: El cabildo en Chile colonial (Santiago, 1966), alazar: «Grandes coyunturas politicas en la historia de Chile: ganadores (previsibles) y perdedores ')», en Propasiciones 16 (1988), Contrastar con A.Jocelyn-Holt: La Independencia de Chile, modernizacidn y mito (Madrid, 1992).los representantes politicos del gran empresariado mercantil-financiero (de cual pendia el sistema de haciendas y la mineria de Copiapé y Norte Chico), de él fue politicamente erradicado y proscrito el viejo poder cabildante de “lo; pueblos”, a titulo de ser promotor de ‘anarquismos’. Naturalmente, la exclusiéx y discriminaci6n de las masas peonales fue aun mayor, escriturada en término: explicitos en la propia Constitucién’. Dada su tendencia (estructural) a erosionar y cercenar el espacio ptiblicc de ciudadanos, el Estado Centralista instalado en 1830 no implementé ningun; politica positiva sobre las corporaciones municipales y las comunidades lo cales, Su interés estratégico no estaba centrado en esas comunidades sino ene desarrollo del comercio exterior y la delimitacién geopolitica de los territorio: abarcados por las actividades productivas y comerciales. La compulsiv: extraversién del proyecto nacional de desarrollo impulsado por el Estado di 1830, dejé a los municipios y comunidades locales en una posicién no sél. marginal, sino ademés espuria: debian transformarse en el vertedero natural: en los responsables administrativos de las ‘sobras’ (costos) que incomodabar al sistema estatal y mercantil centralizado, a saber: la pobreza marginal, e desarrollo manufacturero, la salud piiblica, la educacién publica, el vagabundaj: “mal-entretenido”, la delincuencia, la policia, los servicios urbanos, etc. E Estado ‘extravertido’ montado en 1830 privilegié el mercado externo y la fronteras exteriores, y desprivilegié de modo notorio lo doméstico y lo local Por ello, propiamente, no tuvo ninguna politica industrial, ni social, ni policial etc.; ausencia que se materializé en que no hubo, propiamente hablando, politic: municipal, pese a que existi6 ‘responsabilidad’ municipal por todo ello. Ene vacio existente sélo podian prosperar opacas iniciativas privadas, y en todi caso, en lo que a ‘lo social’ se refiere, el rol de la Iglesia Cat6lica. Expresién d: todo esto fue que, entre 1833 (fecha en que se promulgé la Constitucié: centralista-mercantil) y 1854, no se aprobé ninguna ley orgénica d municipalidades. Fue un perfodo en que los gobiernos locales, o se hallaro: aherrojados por la burocracia centralista desplegada fétreamente por la autoridades portalianas, 0 vegetaron ritualmente en la cdscara carcomida d los viejos cabildos coloniales. En ausencia de una institucionalida: municipalista, las comunidades locales, inermes, perdieron en gran parte ¢ control de sus medios de produccién y excedentes econémicos, siend: inexorablemente invadidas y colonizadas por el conglomerado empresarie 5 Verde G Salazar: «El empresariado industrial en Chile: liderazgonacional y conducta hist6rica» (Santiag’ 1988. Informe CONICYT). 2 vols.de los grandes mercaderes-banqueros, chilenos tanto como extranjeros, bajo el amparo de un Estado Centralista ostensiblemente militarizado * Pese a esa ‘invasién’, ni las comunidades locales desaparecieron del todo, _ ni el espiritu cabildante se extinguié por completo. Y fue porque esas " comunidades -reemergiendo de su derrota y sometimiento- se amotinaron con- tra el poder central (desde 1846, sobre todo), llenando calles y pueblos con acciones directas y ‘cabildos abiertos’ (1851 y 1852), que las élites centralistas e decidieron, en 1854, a dictar la primera Ley Orgdnica de Municipalidades’. ‘Lo que vino a demostrar que el centralismo autoritario instalado en 1833, pese a su ostensible cardcter discriminatorio y represivo, no pudo extinguir Ia apacidad auto-regenerativa de las fuentes comunales de la “legitimidad” °. La historiografia ha subrayado con fuerza que la “insurreccién de las provincias” fue militar y politicamente derrotada en 1851-52 y de nuevo en 1859 por “el Gobierno de orden” del presidente Manuel Montt (apoyado en el = General Manuel Bulnes). Lo cual no puede negarse, particularmente si esos | nechos se inscriben en la perspectiva centralista de la Historia Politica, Pero la ontundencia de ese conjunto de ‘hechos’ resulta relativizada si se le inscribe, n cambio, en los ‘procesos’ en que se desenvolvia por entonces el ciudadano local. Pues en este caso se observa que, por debajo y mas alla de esas (espectaculares) derrotas politico-militares, se configur6 un opaco, difuso, pero irreversible avance (0 victoria) ciudadana: la instalacién de fundamentos lemocraticos en la base misma del viejo edificio centralista portaliano. Instalacién que se hace visible no tanto en los ‘hechos politicos’ de superficie uanto, mas bien, en los ‘procesos sociales’ de fondo. En éstos, las ‘derrotas iudadanas’ de 1852 y 1859 son el hito que marca el inicio del fin del utoritarismo irrestricto surgido de la ‘revolucién’ de 1829. Pues, en verdad, _ esas derrotas no detuvieron la direccién y sentido del movimiento ciudadano le mediano y largo plazo, pero si detuvieron el impetu autoritario y centralista ie las élites dirigentes. Y fue por esto también que, desde 1860, el tema de la ‘descentralizacién del Estado” se convirtié en uno de los focos algidos del debate politico gubernamental y parlamentario. Este proceso esti desorito en G.Salazar: Labradores, peones y proletarios. Formacién y crisis de la sociedad popular chilena del siglo XIX (Santiago, 1985), y también en «Empresariado popular industrializacidn en Chile. La guerrilla de los mercaderes, 1820-1885» Proposiciones 20 (1990). También "en M.Angélica Manes: «Azote, salario y ley. Disciplinamiento de la mano de obra en la minerfa de Atacama, 1817-1850», Proposiciones 19 (1989). M.Angélica Manes: «fil proyecto comunal en Chile», Historia 27 (1993), Sobre le resiliencia de las tradiciones efvicas, ver de G.Salazar: «Descentralizacién y sinergia histérica _, local. Frustraciones y perspectivas», en Departamento de Ciencias Histéricas de la Universidad de Chile Ba.): Bases histéricas del desarrolio regional en Chite» (Sartiago, 1996).La explicacién profunda de esta apatente paradoja puede hallarse en la lenta pero progresiva densificacién de la asociatividad ciudadana, que tuvo lugar, sobre todo, durante la segunda mitad del siglo XIX (multiplicacién de clubes sociales, sociedades mutuales, sociedades de beneficencia, clubes politicos, filarménicas, gremios patronales, clubes militares, etc.). Sin duda, tal densificacién no consistia tanto en la revitalizacién de las viejas ‘comunidades’ coloniales 0 post-coloniales, como en la aparicién y multiplicacin de nuevas formas de agrupacién flexible entre ‘individuos’ de diversa condicién y residencia. Con todo, los nuevos canales de densificacién ciudadana no tenian menos radicacién territorial que los viejos canales comunitarios, sino, mas bien, ‘un modo distinto de radicacién. La fuerza social de la comuna roturaba asi nuevos caminos histéricos para su vieja causa: la instalacién del espacio ptiblico de ciudadanos. La defensa de las fuentes sociales de la legitimidad. ‘La consolidacién de 1a sociedad civil chilena, durante la segunda mitad del siglo XIX, no fue un constructo politico producido directamente por laaccién estatal, sino, més bien, el resultado de procesos sociales auténomos, lentos y sotetrados. Sin embargo, pese a ese desarrollo soterrado, la presencia de la sociedad civil se hizo sentir de modo insoslayable, como una inesperada matejada o contra-invasién desde el “mundo dela vida”, acaso tortuosamente, pero, definitivamente, insoslayable e incluso determinante. Una vezemergida, esa ‘presencia’ ya no pudo ser ignorada. Las clases politicas, presionadas, se sintieron constrefiidas de ahi en adelante a medir sus actos perfilandose una y otra vez en ese ancho e inquietante espejo. Ya no podian ser abierta e impunemente autoritarias. Ni limitarse, contra indios y rotos “alzados”, a lanzar el poder factico de los militares, oa jugar entre ellas mismas bulliciosas “frondas aristocraticas”. Ahora, estaban siendo observadas. Tal vez, rigurosamente vigiladas. Y, aun, de vez en cuando, amenazadas. La creciente omnipresencia de la sociedad civil llevé a pensar que algiin tipo de responsabilidad ‘hacia abajo’ era necesario y conveniente incorporar en las précticas del poder centralista para continuar gobernando sin graves sobresaltos. Debfa ampliarse el derecho a sufragio? Debian instituirse los gobiernos locales y provinciales? {Debia incluirse la “cuestién social” en los programas de los partidos? De un modo u otto, la preocupacién por la representatividad, la gobernabilidad, la estabilidad y la participacién devino en un tema candente. El surgimiento de esas nuevas preocupaciones ‘politicas’ (antes habian. sido preocupaciones ‘militares’) plante6 un dilema préctico: tales temas, debian utilizarse como un fundamento para Ja instalacién de una nueva ética politica, distinta a la autoritaria; 0 sélo como un pretexto o mera externalidad -o sea, como una méscara- para actualizar o modernizar el mismo viejo régimen 10‘oligdrquico? Este dilema, en todo caso, las élites politicas s6lo podfan resolverlo (en su propia l6gica) reajustando, en términos teédricos, juridicos y practicos, la formalidad de las decisiones publicas. Es decir, a través de una operacién o gjercicio polftico-parlamentario, Otro modo -es decir, al modo de la soberania ciudadana- era, para elas, suicida. Por eso, fue a través de tal ejercicio (rutinario) que se canaliz6, entre 1860 y 1925, el crucial debate de la “descentralizacion del Estado”, El modo ciudadano -que habria implicado convocar a una Asamblea Popular Constitituyente- fue, naturalmente, descartado, En los hechos, el viejo cabildeo ciudadano, aplastado dos veces entre 1830 y 1860, reaparecié después de 1860 revestido con los ropajes holgados de Jamodernidad (como ‘sociedad civil’), perono menos reivindicante de las nunca olvidadas ‘fuentes sociales de Ja legitimidad’ °. Si las viejas comunidades se » habian manifestado a través de cabildos cerrados o abiertos, la emergente sociedad civil lo hizo a través de inquietos y ubicuos ‘movimientos sociales’, cuya variada gama de acciones mutualistas y mancomunalistas reconstituyeron por abajo, de otro modo y en un momento critico para la oligarquia chilena, el ‘espacio ptiblico de ciudadanos’ ". De hecho, desde su proclamada “victoria” de 1859, el sistema centralista-portaliano fue crecientemente acosado y perforado por diferentes procesos civicos de ‘transicién por abajo’, cuya asociatividad no se encarné ya en la histérica institucién del cabildo, pero si, en diversos formas corporativas extra-municipales; gravitando en tornoa una legitimidad ciudadana en proceso de reconstitucién y actualizacién ™. El viejo cabildo encontré asi un sucedneo: la “sede social” del emergente mutualismo popular. Un sucedaneo, si se quiere, de retaguardia, més privado que publico, aparentemente mds social que politico, pero con una importante ventaja comparativa: podia ser militarmente reprimido pero no politica 0 econémicamente “invadido” por el Estado o el Mercado. Alli refugiada, la soberania cidadana, molecularmente, pudo reconstituirse y revivir. Latradicién, la Localidad y la vecindad son cualidades releventes de! civismo contenido en las comunidades locales destruidas porla modemnizaci6n capitalista. La consolidacign de intereses comunes y los proyectos racionales de accién colectiva son, por su parte, cualidades relevantes del civismo contenido en las asociaciones espontineas de los individuos afeciados por el cercenamiento politico y econémico de las comunidades locales. Ambos civismos, sin embargo, constituyen tejidos basicos de la ‘sociedad civil’. Siel primero fue e! fundamento originario de ésta, el segundo es el fundamento de su reinsercién en los rocesos histéricos y en la reconquista del espacio piblico de ciudadanos. Pues la sociedad civil noes un concepto juridico sino una entidad histérica. Este proceso puede ser observado en los sendos estudios que los profesores Julio Pinto y Sergio Grez dedican al desarrollo dei movirniento social de obreros y artesanos, de proxirna apaticién, GSotazar: «Crisis en la altura, transicién en la profundidad: la época de Balmaceda y el movimiento popular», en L.Ortega (Ed.): La guerra civil de 1891. Cien afios hoy (Santiago, 1991). 11La emergente presencia de la sociedad civil -tempranamente, Diego Portales, elitista y autoritario, la sintié en su piel como un fatidico “peso de la noche”-, fuere en su condicién de comunidad local 0 como asociacién de ciudadanos, forzé a la clase dirigente (autoritaria) a realizar movimientos ‘reflejos’, peristélticos, de adaptacién y estabilizacién. Uno de estos movimientos fue lo que la Ilevé a presentar y discutir, parlamentariamente, diversos proyectos de descentralizacién del Estado. De este modo, penitencialmente, ingresé en un ciclo ‘reflejo’ de reforma de sf misma ™. Como cabia esperar, las leyes que resultaron de ese movimiento ‘reflejo’ acogieron las demandas ciudadanas, pero a la vez acomodaron de otro modo los intereses centralistas del Estado y del Mercado. La Ley Organica de Municipalidades aprobada en 1854, por ejemplo, mantuvo en el texto legal la casi totalidad de las facultades y atribuciones del viejo cabildo colonial {educacién, salud, policia, desarrollo econémico, obras publicas, etc.), pero,al mismo tiempo, anul6 su autonomia (los alcaldes dependieron en todo del Intendente nombrado por el Presidente, quien, ademés, controlaba las elecciones) y redujo sus recursos tributarios y econémicos a tal punto que anul6 también su poder operativo ®, Es evidente que, mediante la ley de 1854, el Estado centralista -como se dijo més arriba- se descargé de la politica ‘interior’ orientada al desarrollo integral de las comunidades locales, a efectos de concentrarse en la gran politica ‘exterior’ de la Nacién (0 de sus élites). Pero también es evidente que, al crear municipios con grandes funciones y atribuciones pero sin recursos y con autoridades locales sujetas a rigida subordinacién, generé también, dentro det ‘estamento’ de alcaldes y regidores, una tensién flagrante y una disposicién generalizada a ctiticar acidamente el régimen municipal existente. El doble fondo de la Ley de 1854 -centralista con exterioridad descentralizadora- oper6, simplemente, como una bomba histérica de explosién diferida. Sin contar con que, por la misma instalada impotencia de los municipios, los problemas sociales y locales comenzaton a ser asumidos privadamente: de un lado, por la Iglesia Catdlica, y de otro, por las multiples redes corporativas de la ciudadania. En cierto modo, la engafiosa ‘trampa’ contenida en la Ley de 1854 contribuy6 a acelerar el proceso privado de asociatividad ciudadana. Fue por esto que la puntual victoria politico-militar - del presidente Montt y del general Bulnes fue, a la larga, una derrota histérica. ® Eltema se describe en M.A.tllanes: «il proyecto comunal...», loc.cit. © RAnguita (Bd.): Leyes promulgadas en Chile, 1870-1914 (Santiago, 1914), 5 vols. 12 ‘La famosa Ley de Comuna Auténoma dictada en 1891 a insistencia del Mder conservador J.M.Irarrdzaval (‘reflejando’ de nuevo la creciente autonomizacién de la sociedad civil) contuvo la misma ambigiiedad y doble fondo. De una parte, reformando drasticamente el verticalismo politico de la Ley de 1854, se concedié a las comunidades locales una gran autonomia politica, no s6lo para designar sus autoridades sino también para decidir acerca de sus programas de regulacién, inversién y desarrollo (la Asamblea de Electores llegé a tener, en el papel, un rol determinante y decisivo en los nuevos municipios) #, Sin embargo, por otro lado, la autonomia acordada a las comunidades locales servia a la vez para que las camarillas parlamentarias pudieran disminuir, en su propio beneficio, el aplastante poder electoral del Gobierno Central. Lo anterior amerita una explicacidn lateral: hacia 1891, la declinacién empresarial de la oligarquia chilena frente al creciente poder de las compaitias extranjeras, fue compensada -entre otras férmulas- mediante la profe- sionalizacién de la carrera politica y la instrumentalizacion econémica del estatismo. La creciente pérdida de los mercados externos indujo ala progresiva colonizacién olig4rquica del principal mercado interno: el Estado. Los beneficios de esa ocupacién, por tanto, debian ser distribuidos de un modo oligarquicamente igualitario: todo para todos. Sin embargo, frente a ese principio, ‘los hombres del Presidente’ (0 sea, la camarilla del poderoso Gobierno Central, cada vez mas auténomo del Congreso) constituian un estorbo en varios sentidos. Era preciso erradicar ese estorbo. Y el tinico modo de hacerlo era desmontande la arrasadora maquinaria electoral del centralismo. O sea, eliminando el pilar del Estado Portaliano y de sus coligados poderes facticos. Se busc6, en su reemplazo, homogeneizar oligdrquicamente los poderes Fjecutivo, Legislativo y Municipal, transformandolos en un despejado y abierto pasadizo de circulacién para la ‘carrera’ politica ©. En esta légica, la autonomia comunal debia ser, para las ansiosas camarillas parlamentarias que se sentian fuera del circulo exclusivo del Presidente, sélo un instrumento electoral, como de hecho lo seria luego para los (ricos) “mayores contribuyentes” de cada ircunscripcién. Evidentemente, la Ley de Comuna Autonoma de 1891 -que de hecho transformé el municipio auténomo en la puerta de entrada de la carrera politica- constituy6 la piedra angular del parlamentarismo anti- democratico y neo-centralista que, al achatar y fundir los poderes Ejecutivo, Un mayor desarrollo de este problema en M.A. Illanes: «El proyecto comunal...», loc.cit., yen G.Salazar: «Historia de la democracia municipal en Chile» (Santiago, 1995. Informe Proyecto CONICYT). Un mayor desarrollo del tema en G.Salazar: «l_a clase politica civil y los movimientos sociales en Chile, 1914-1973» (Santiago,, 1993. Informe CONICYT).. 13Legislative y Municipal, terminé por disolver el ‘bloque de poder’ quimi- camente puro que quisieron instalar Diego Portales y otros en 1830 (cuando atin los mercados externos eran asequibles para el empresariado local). La engafiosa trampa contenida en la Ley Municipal de 1854 fue asf rearmada y potenciada por la Ley Municipal de 1891. Como puede observarse, la forma en que el Estado absorbié la emergencia de la Sociedad Civil, a fines del siglo XIX, apuntaba a reestabilizar el Estado més bien que a organizar el desarrollo de aquélla. Esta estrategia (centrada en la supervivencia del poder oligdrquico mercantil) tuvo, entre otros, dos resultados significativos: de una parte, los movimientos sociales, aprovechando la textualidad descentralizadora y sociocrética de la Ley de 1891, y saliendo de su corporativismo privado, comenzaron a desarrollar auténoma y comunalmente su potencial politico (caso de las mancomunales de Recabarren, por ejemplo); mientras que, de otra, el cuerpo corporativo de alcaldes y regidores comenzé a moverse, o bien hinchando las vias corruptas del parlamentarizado sistema politico y munici- pal (alimentando una de las hogueras), 0 bien hinchando las vias de la critica y la regeneracién ética tanto de la vida municipal como de la politica nacional (alimentando la hoguera contrapuesta). Es evidente que ambas hogueras amenazaban -y amenazaron- con desestabilizar el ya precario sistema de poder instalado en 1830 y reinstalado en 1891 '*. Ala larga, tendieron a consolidarse, en torno al problema del gobierno local -no resuelto durante el siglo XIX chileno-, dos vias de asociacionismo y accién ciudadanas: una, la de los movimientos sociales que, por entonces, Jevantaron Ja bandera de un cierto tipo de “socialismo municipal” (odemocracia 2 directa), y otra, la del movimiento corporativo de alcaldes y regidores, quienes comprendieron que, asociadamente, podian y debian luchar para regenerar la institucién municipal y rescatarla, autonomizada, de los intereses y rencillas de la clase politica central. Los movimiehtos sociales jugaron sus cartas sociocraticas y socialistas entre 1908 y 1925, orientados de un modo u otro por LE.Recabarren y otros lideres ‘civicos’. La mayoria de esos movimientos comulgaron en la idea de convocar a una Asamblea (o Cabildo) Popular Constituyente formada exclusivamente por ciudadanos, con exclusién de politicos y militares. La © oportunidad de convocarla se presenté a comienzos de 1925. El evento, en si mismo, dio una prueba rotunda de la fuerza proponente del movimiento so- cial-ciudadano, pero no fue suficiente para sobreponerse a los “poderes facticos” © % G.Salazar: «L.E.Recabarren y el municipio popular en Chile», Revisia de Sociologia 9 (1994. U. de, Chile). 14 xie todo tipo que, en respuesta a ello, movilizaron las cipulas parlamentarias y “ nilitares ”. El movimiento municipalista de alcaldes y regidores jugé sus cartas jmulténeamente a partir de 1908, aunque por separado, logrando structurarse como un movimiento protagénico desde 1914. Su demanda ntral -autonomizar y despolitizar los municipios- implicaba una reforma “profunda, descentralizadora y democratizante, no sdlo del municipio, sino imbién del Estado nacional. Por esto, el asociacionismo municipalista result6, lesde el punto de vista de las clases dirigentes, tan peligroso y desestabilizador ara el statu quo politico como el asociacionismo sociocratico popular. No es xtrafio, pues, que el movimiento municipalista fuera también derrotado por fuerte reaccién neo-centralista promovida en postas por Arturo Alessandri alma (representando a la clase politica civil) y Carlos Ibafiez del Campo (en spresentacién de la clase politica militar) entre 1920 y 1938. Resulta hoy sorprendente -al revisar en retrospectiva este proceso- que = Jos dos movimientos sociales surgidos hacia 1900 en torno al problema mu- L nicipal, pese a que ambos luchaban contra la hegemonia centralista de la clase -©. politica, no legaran a coligarse ni fundirse en un solo gran movimiento de - iudadanos. Como una mancomunada accién de un sector mayoritario de la sociedad civil. Y sorprende atin mas que, después de la derrota de los afios 20, ue afecté a ambos movimientos, las nuevas coyunturas tendieron a separarlos davia mas, sobre todo después de 1932. Antes de 1924, fue determinante en sa separacin el hecho de que el movimiento municipalista fue, en esencia, movimiento social-oligarquico que buscé, principalmente, el saneamiento ivico del municipio y ético de la politica, sin recoger las demandas ciudadanas “del movimiento popular. Después de 1932 y sobre todo después de 1938, por contraste, influyé la dencia de los partidos de centro y de izquierda -que monopolizaron la “mayoria electoral y la conduccién del movimiento popular~ a afianzar el viejo _centralismo politico, o bien incentivando el reivindicacionismo social frente al istado, o bien transformando el Estado en un Estado-Empresario y Social- jenefactor. Esta tendencia fortalecié 1a asociatividad partidario-militante al ‘osto de erosionar y desintegrar progresivamente la asociatividad mancomunal, -_estrictamente ciudadana. Como es légico, este nuevo cuadro asociativo © (‘populista”) incubé un régimen municipal tan débil y marginal como era la G Salazar: «Movimiento social y construccién de Estado: Ia Asamblea Constituyente de Trabajadores Intelectuales de 1925», Dacumento de Trabajo SUR 133 (1992). También en Pagina Abierta, Nos, 50 y 51 (Santiago, 1991). 15 \concepcién de ‘ciudadano’ que lo sostenfa, En consecuencia, después de 1930, las leyes municipales del ‘democratizado’ Estado chileno no hicieron mas que abrir generosos espacios para la consolidacién del nuevo centralismo estatista, despojando a los municipios de toda autonomia y de todas sus atribuciones histdricas (las politicas de salud, educacién, desarrollo productivo y aun de policia local pasaron a otras tantas Direcciones Generales del Estado central). Después de 1930, por tanto, los municipios quedaron convertidos -segtin dijera un regidor de la Reptiblica- en poco mas que “una empresa de barridos” ¥, Lo anterior explica que, después de 1930, mientras el movimiento popu- Jar tendia a negociar, interlocutar y /o luchar en relacién directa y proporcional a la légica politica del poder central, el movimiento de alcaldes y regidores continuara buscando diversas formulas de asociatividad corporativa y resucitando, una y otra vez, su viejo discurso autonomista, sus tradiciones civicas y su critica a un sistema hipercentralista que, pese a su populismo, no estaba resolviendo ninguno de los graves problemas que aquejaban a la mayoria de las comunidades y municipios locales del pais. Se trataba de un mero anacronismo? 20, por el contrario, representaba de modo parcial y precariamente la soterrada, larga y tortuosa lucha de la sociedad civil chilena contra sus enemigos de siempre? pebpepE EEE R EOE Este trabajo se propone examinar histéricamente la asociatividad corporativa de regidores, alcaldes y otros “hombres civicos” desde que, en 1914, constituyeran su primera asociacién formal. No cabe duda que el movimiento municipalista ‘fundado’ ese afio es de dificil identificacién social y politica. De un lado, porque su representatividad respondia a problemas “ocales’ que, de hecho, se trataron de modo distinto y a veces contrapuesto a los problemas ‘nacionales’ que representaba la clase politico-parlamentaria, pese a que regidores, alcaldes y parlamentarios podian tener una misma filiacién politico-partidaria. De otro lado, porque, pese a estar domiciliado (margi- nalmente) en el aparato estatal, el movimiento municipalista no actué dentro de los canales internos de ese aparato o del sistema partidario, sino fuera de ellos -como se vera-, en una modalidad que era mas bien propia de los movimientos sociales o de la Sociedad Civil, que luchaban en contra de los poderes e intereses centralistas del Estado. Y de otro lado, porque, pese a su A Nalenzuela: The Political Brokers in Chile (Durham, N.C., 1977), passim. 16publico discurso ciudadano y a su no menos puiblico abanderamiento con los intereses de las comunidades locales, alcaldes y regidores tendieron, sin em- bargo, en el mediano y largo plazo, a regirse por las exigencias disciplinarias de sus respectivas ‘carreras politicas’, terminando la mayorfa por ser cooptados y subordinados por los partidos politicos de accién centralista y parlamentaria. A menudo, el movimiento municipalista luché en la liza publica sin identidad consecuente y desangrandose en tierra de nadie. qin qué nivel de representatividad operan, en ultimo andlisis, los movimientos municipalistas? ;Constituyen el escalén més bajo -pero ascen- dente- de las citpulas politicas, o son el escalén organico mas alto de las comunidades civicas y de los actores sociales? ,Cual es el alcance politico estratégico de su perenne conflicto con los sistemas centrales, fueren éstos liberales o populistas? ;Cual es el potencial de cambio estructural que contiene su tantas veces resurrecto discurso sociocratico y autonomista? gImplican, en este sentido, virtualidades de profundizacién democratica, 0 sélo neo- centralistas? No es el propésito de este trabajo responder en integridad a tales pregunias, sino, tan sélo, describir, a grandes rasgos, la trayectoria de esta ignorada e historiograficamente invisible asociatividad y movimiento de ciudadanos (0 de sub-polfticos?), Creemos que es necesario, en esta época de neo-municipalismo (zo neo-centralismo?) develar y debatir este proceso, hasta ahora semi-oculto, de nuestra historia. IL- El Consejo permanente del Gobierno local (1914-1924) En estricto rigor, la Ley de Comuna Auténoma de 1891 -sin duda, la més osada y democratica de las leyes municipalistas chilenas- no fue un revolucionario proyecto de descentralizacién del Estado (en beneficio directo de la sociedad civil), sino un contragolpe politico dirigido a descentralizar y re-distribuir el concentrado poder electoral de que disponian el Gobierno y los ‘hombres del Presidente’ (sobre todo de los presidentes Santa Maria y Balmaceda). La Ley no fue impuesta ni por los movimientos sociales ni por las redes dealcaldes y regidores, sino por grupos parlamentatistas que se hallaban marginados de las camarillas aledafias al Poder Ejecutivo. Como se dijo, en el fondo, la Ley estaba destinada a restablecer el equilibrio y el pacto horizontal entre todos los segmentos de una clase politica que, hacia fines de siglo, tendia 7 ‘yaa la profesionalizacién ¥. Por ello, la Comuna Auténoma, pese al discurso utépico y purista que la origind, constituyé en los hechos una mera reforma del poder electoral-oligérquico, en virtud de la cual se sustrajo poder de su ciipula nacional para redistribuirlo en sus bases locales. En este juego, las necesidades e intereses especificos del desarrollo local no ocuparon un rol cen- tral, ni estratégico. El Municipio portaliano no fue reformado en 1891 para satisfacer esas necesidades e intereses, sino para ensanchar las bases reproduc- tivas dela clase politica y paliar su creciente crisis financiera otorgindole mayor clasticidad a sus manejos estatales, No cabe extrafiarse, pues, de quela Comuna Auténoma, pese a que la Ley creé para ella nuevos instrumentos tributarios, acabé muy pronto enredindose en miiltiples contratos de crédito o de obra con las empresas privadas, que la entramparon en situaciones de bancarrota corporativa y escdndalos administrativos; sin contar la aparicién, bajo su amparo, de un nutrido trafico de cargos parlamentarios ”. La corrupcién penetré profundamente en las prdcticas municipales, generando una crisis aun mayor que la existente en los pasillos del Congreso Nacional. La famosa “crisis moral de la Reptiblica” proclamada por Enrique Mac Iver y otros, fue, en gran medida, no otra cosa que la ‘ctisis moral de la Comuna Auténoma’, vertedero inicial de la crisis oligérquica conjunta”. Los escéndalos administrativos y electorales en que se vio envuelta la Comuna Auténoma llevé a diversos ciudadanos respetables a organizar redes (o “ligas”) civicas, a objeto de regenerar las prdcticas administrativas de regidores y alcaldes y tornar transparentes los negocios puiblicos en general. Promovida activamente por don Ismael Valdés Vergara, se constituyé en Santiago, el 5 de junio de 1908, la Junta de Reforma Municipal (“un movimiento espontaneo de opinién”). La Junta, desde su fundacién, concité un amplio apoyo de las masas ciudadanas. Los periddicos irformaron en 1908 que més de 5.000 personas habian desfilado en las calles en apoyo de la Junta. Tres afos después, los desfiles totalizaban sobre 10.000 personas, y en febrero de 1912 la movilizacién superé las 15.000 #. Las razones que despertaron tal apoyo ciudadano fueron resumidas, en 1909, por Augusto Vicuiia Subercaseaux, secretario de la Junta de Reforma: “Muchos cardidatos a municipales no son elejidos en cuanto a personas que merezcan la confianza jeneral por su preparacidn i dedicacién al bien ptiblico, 1 GSalazar: «La clase politica civil...», loc.cit. 28 J Montt: Tres aiios de administracién en la municipatidad de Valparaiso (Valparafso, 1918). 2 Ver J.Valdés: Sinceridad. Chile intimo (Santiago, 1908). : 22 Junta de Reforma Municipal (Ed): El Libro de la Reforma Municipal (Santingo, 1913. Imp Barcelona), p.128. 18 ‘sino en cuanto elementos titiles al partido i al candidato a senador o diputado que los Heva en su lista. Una vez instalados en el Municipio, esos mismos rejidores i aun los de espiritu mis desapasionado, se sienten contaminados sin quererlo por el espiritu de partido, forméndose mayorias y minorfas que se acechan mutuamente, se libran batallas por la primern atcaliia i otros puestos que se suponen de influencia electoral, etc. ; Todo por el maridaje entre la politica jeneral i la politica locall...”*, La Junta inicié una activisima campaiia ptiblica para que los alcaldes, sgidores y jefes de oficinas municipales que fueran sorprendidos en acciones losas fueran juzgados por los tribunales de justicia. Tras algiin tiempo, la mpafia, en este sentido, tuve pleno éxito, pues los tribunales expidieron una je de sentencias contra los ediles corruptos *. El impacto provocado por ta “ruda y honrosa campaiia de bien piblico” y por las sentencias resultantes, ndujo a que el movimiento se extendiera también a varias ciudades de provincia, dado que “el mal no se hallaba localizado sélo en la capital, sino endido en toda la Repiiblica” *. No obstante, las “ligas civicas” estaban mas preocupadas de moralizar las prdcticas administrativas y politicas de los alcaldes y regidores que de antener o desarrollar la autonomia plena de los municipios respecto al Poder ijecutivo o Judicial. La acci6n moralizante -que definié nitidamente su perfil iblico- generé agrias pero aglutinantes respuestas de parte de los que efendian la “honorabilidad y relevancia” de los partidos politicos y del imen existente *, La débil referencia a la autonomia comunal, en cambio, juedé en evidencia cuando la Junta se propuso eliminar de la Ley de Comuna \uténoma no sdlo sus vicios electorales, sino también sus virtudes jemocraticas. En efecto, entre 1912 y 1914, la Junta logré que se aprobara no s6lo una nueva Ley de Elecciones, sino también que la Asamblea de Electores _(intersticio democritico utilizado por los partidarios del socialismo munici- es! = _ Mayores Contribuyentes (es decir: por los hombres mas ricos de cada comuna). 1} in definitiva, la Liga de Accién Civica, aunque logré introducir practicas de /' ptobidad administrativa en el manejo dela Comuna Auténoma, lo hizoa costa © Consejo Permanente de Gobiemo Local (Ed. P10. Archivo de la Municipalidad de Santiago (AMS), vol.426, sesién de 1/06/1915, p.167. *. Gustavo Silva: «Palabras preliminares», Revista de Gobierno Locat 1:1 (1916), pp.1-4, Galvarino Gallardo: Liga de Accién Civica (Santiago, 1912). rrimer Congreso de Gobierno Local (Santiago, 1918), 19 ‘de imposibilitar legalmente el desarrollo de los contenidos de democratizacién sociocratica de la Ley de 1891, con lo cual cerré las puertas, al mismo tiempo, para el avance de los movimientos social-populares hacia el control del Gobierno Local. Del mismo modo, no logré resolver el crénico déficit financiero en que se debatian los municipios chilenos. De este modo, tras la primera ofensiva del movimiento municipalista, la bancarrota municipal y el centralismo politico continuaron, al igual que antes de 1908, caracterizando la coyuntura, del mismo modo que la separacién y aun oposicién entre el movimiento mu- nicipal y el movimiento popular”. El modeio de asociacién y accién ciudadanas utilizado por la Junta de Reforma Municipal, sin embargo, permanecié como un método ejemplar y una herramienta util. En cierto sentido, el movimiento civico promovido du- rante una década por esa junta constituyé uno de las fases culminantes del proceso de desarrollo de la sociedad civil, iniciado a mediados del siglo XIX. La Junta demostré practicamente que las asociaciones ciudadanas podian constituirse esponténeamente, convocarse a s{ mismas, promover acciones judiciales e incluso modificar leyes. Podian, en suma, co-legislar, imponiendo su ‘legitimo poder civico’ (cabildante) al propio Congreso Nacional. Demostr6, por tanto, que en Chile era posible convocar a una Asamblea Constituyente formada por los propios ciudadanos. Y que podia, incluso, llevar sus candidatos (independientes) al mismo Municipio (el Presidente de Ja Junta de Reforma Municipal, Ismael Valdés Vergara, por ejemplo, fue electo Primer Alcalde de Santiago). Por contraste, en 1915, varios regidores -militantes de partido politico- clectos segtin los procedimientos de las nuevas leyes, protestaron por la permanencia de la Junta de Reforma Municipal y por la tutela e influencia que ésta siguié manteniendo sobre los municipios: “La Junta de Reforma Municipal, nacida al calor de un movimiento espontineo de opini6n... cumplié ya con su labor. Consiguié que los tribunales superiores de justicia se abocasen a los cargos que pesaban sobre varios rejidores y jefes de oficinas municipales.... Consiguid también la reforma de la Ley Orgénica de 1891... Esta injerencia extra-legal que la Junta de Reforma tuvo en los asuntos locales, parece que debié terminar cuando fueron cumplidos los fines a que debid su existencia. No obstante, con gran sorpresa de muchos... esta agrupacién de caballeros ha continuado en su intromision, no yaen la eleccion de municipales, sino también en Ia instalacién misma del municipio... Si ala Junta de Reforma se le dé derecho para apreciar y puntualizar los grados de honorabilidad que 7 RAnguita: Leyes promulgadas... op.cit. 20 \tiene enda rejidor de Santingo, siendo una reunion de vecinos sin existencia legal no tendriamos nosotros que formamos una corporacién de derecho piiblico, el mismo o mayor derecho para calificar la moralidad de las personas que componen In Junta?...” ®, La Junta de Reforma se habia propuesto reemplazar los municipios politizados por municipios administrativos. No obstante, como lo revela la cita anterior, las elecciones de 1915 Ilevaron al cargo de regidor a numerosos militantes de partido politico, que se sintieron amenzados por la accién “ex- tra-legal” de la Junta. La politizacién parlamentarista de los municipios, por accién de estos regidores, se reanud6. Pero otros regidores, que encarnaban los principios del ‘municipio administrativo’, se sintieron a su vez amenazados, no por Ia Junta, sino por los partidos politicos y, sobre todo, por el viejo ceniralismo inmutable del Estado. De cualquier modo, todo ello desembocé en un movimiento gremial de regidores y alcaldes que culminé con la convocatoria a un Congreso de Gobierno Local y a la fundacién de un nuevo tipo de Junta: el Consejo Permanente de Gobierno Local. Las razones que explicitamente se dieron para justificar esa fundacién las resumié, en 1918, don Jorge Gustavo Silva: “Pero In lei no iba a bastar, seguramente, para restaurar las cosas a su quicio, en un pais en que hacia veinte afios andaba perdida la verdadera nocién de municipio. Por eso, aun antes de que esa lei fuera dictada, hubo quienes, con plausible buen juicio i con espiritu priblico no menos plausible, pensaron que era necesario prestijiar Ia Institucién del Municipio, tan traida y Tevada, tan estropeada i venida a menos; i, ademds, esforzarse por formar nuevos criterios i casi imueoas costumbres en lo concerniente al Poder Municipal i su ejercicio. Para lograr tales propésitos se lanzé Ia idea de reunir, por primera vez en Chile, un Congreso de Gobierno Local que, en efecto, celebré sus sesiones en los dias 13, 14, i 15 de septiembre de 1914... el municipio que habia caido en lamentable descrédito e impotencia desastrosa, alzaba la cabeza, anheloso de reconstituir sus fueros morales ilegales...” ”. El Primer Congreso de Gobierno Local se realizé en Santiago, con gran concurrencia de alcaldes, regidores y delegados municipales, en los dias sefialados. Asistié también, para inaugurar el evento, el Ministro del Interior. * AMG, vol.462, sesi6n 1/06/1915, pp.164-66. ® Consejo Permanente de Gobierno Local (Ed.): Primer Congreso..., op.cil., pp.12-13. 21 \Presidié las sesiones don Ismael Valdés Vergara. E] Congreso, en general, se caracteriz6, de una parte, por el gran consenso que se dio entre los delegados en cuanto a la necesidad de prestigiar la institucién municipal y en cuanto a exponer bien fundados aportes y propuestas para la realizaciOn de esa tarea en los diversos frentes de la accién corporativa. De otra parte, sin embargo, los acuerdos tendieron a ser m4s técnicos que politicos, sin reflejar, necesariamente, el tenor de los discursos de fondo. En este sentido, el avance realizado por el Congreso respecto a la Junta de Reforma que lo habia precedido fue notoriamente menos rotundo. Con todo, a través de él, la primera asociacién nacional de los municipios chilenos qued6, inapelablemente, constituida. Su unidad, seriedad y productividad técnica constituyeron, de todos modos, un poder latente que dejé sentir su presencia més alla de sus propias sesiones. A través de ese Congreso (y del Consejo Permanente que le sucedié), los ediles tendieron a actuar, en el escenario nacional, como un actor presente e interviniente. Un extracto de los discursos inaugurales y de clausura del Congreso de 1914 puede dar una idea de cudl era el pensamiento profundo de los delegados asistentes: Ismael Valdés Vergara (Primer Alcalde de Santiago): “El estudio de nuestras instituciones patrias revela un singular fendmeno cuya esplicacién debe buscarse en el estado social del pais, en la época de su emancipacién i en las necesidades primordiales que ésta impuso. Me refiero al contraste manifiesto que se advierte entre el progreso de las instituciones nacionales i el de las municipales... El gobierno local permanece aun en pafiales, haciendo penoso contraste con la adelantada organizaci6n del gobierno nacional... (Durante la colonia) los Cabildos no abdicaron jams el caracter de representantes del pueblo i se les vio defender con denuedo los intereses de las comunidades. Asi, el primer grito de independencia i libertad resoné en el seno de estas envilecidas municipalidades. Un siglo después que el Cabildo de la Colonia cedié su puesto a la Municipalidad de in Repttblica, se desconoce aun el verdadero rol que corresponde al Municipio en el desenvolvimiento i progreso politico i social i econdmico del pais... Después de nuestra Carta Fundamental, no se ha promulgado quizds en Chile una lei de mayor trascendencia politica i social que Ia de Municipalidades de 1891... La creacién de la Comuna Auténoma obedeci6, ante todo, a la necesidad de arrancar al Presidente de la Repiiblica el poder electoral... Pero no ha sido ésta, en realidad, la importancia que ha tenido la emancipacién del poder local. Ella la servido a fires més remotos i de mayor 22trascendencia, que aconsejan la conservacién de la Comuna Auténoma como una preciosa conquista. La actividad de los vecinos encaminada a Ia atencién i al manejo de los intereses locales es la mejor escuela del ciudadano... a quien ensefia a hacer uso de sus derechos i habilita para el ejercicio de las funciones puiblicas... Debemos creer que los municipios politicos cedieron su lugar a los municipios administrativos. Despojados de las funciones electorales, se ha estirpado el jérmen de los vicios que todos heros palpado i deplorado”*, Rosamel del Solar (En representacién de las Municipalidades del pats): “Bl centralismo, que se ha venido marcando en Chile en el iiltimo tiempo relativo a muchos servicios de caracter edilicio, es un mal para el gobierno central porque le produce una plétora de asuntos por resolver, y es una rémora para los departamentos, cuyos habitanies, habituados a que el Gobierno resuelva y satisfaga sus necesidades, se tornan indiferentes por la suerte de sus localidades respectivas. Las iniciativas particulares, los estimulos de Ia rejién, el ejercicio de muchos derechos que son sagrados para el ciudadano de un pais de réjimen de libertad, todo se amortigua en los individuos cuando pertenecen a uno de estos paises centralizados... Cuando las tendencias centralizadoras se van abriendo camino y absorbiendo facultades que antes no le habian sido otorgadas al poder central, se disponen medidas para dirijir por el Jefe del Estado asuntos de importancia estrictamente local, como podemos observar hoi en Chile, en que Su Excelencia tiene a su cargo 1a policta de seguridad, los servicios de agua potable y alcantarillados, la concesion de los permisos para tender en las calles lineas eléctricas, etc. que las leyes habian puesto al cuidado de los municipios..." #. Ram6n Subercaseaux (Representante de la Municipalidad de Valparaiso): “La misma palabra latina Municeps indica la agrupacién comunal, el gobierno local i propio, el primer paso constitutivo de la vida pitblica en comtin, la transicién del plan i pensamiento de la familia hacia la vasta i fecunda comprensi6n del Estado... El Estado moderno, que ha quitado, desde ta supresion « de las antiguas corporaciones i gremios, todo intermediario entre él iel individuo, “Toidem, pp.371-177. dem, pp.386-387.encuentra en las comunas i Municipios ef mejor elemento de compensacion; el gran conjunto es de armonia...”®. José Maria Venegas (Representante de la Municipalidad de Rengo): “Con la vista eternamente fija en el poder central, las diversas porciones del territorio lo han esperado todo del Estado i nada de sf mismas; con paciencia musulinana han aguardado siempre que la mano del Gobierno Hegue hasta ellas con sus beneficios. En realidad, a la masa de cittdadanos sélo ha destumbrado la vision brillante de ese Gobierno Central, con el aparatoso escenario de la politica i el desfile alegre e incesante de los hombres priblicos, pues tal es el espectaculo que ha ofrecido Santiago a las provincias... {Quién podria negar la necesidad imprescindible de robustecer el poder comunal cuando, seflores, en los misinos momentos en que ha estado funcionando este Congreso de Gobierno Local, vemos en Santiago que se han reunido también en su pequefio Congreso los seflores cantineros, en resguardo de los derechos individuales ala embriaguez i a la intoxicacién?...” *. Luis Alberto Mesa Torres (En representacién de las comunas rurales): “En las poblaciones rurales cada tres afios sopla la fortuna: es en la época de Ins elecciones en que se les ofrece la realizacién de los mas bellos ideales... pero el tiempo transcurre i ouelven a correr tres aftos sin que el labrador... vea cumplidas las promesas... Necesitantas que el Supremo Gobierno no continite en la ingrata tarea de subdividir hasta lo infinito el territorio comunal i que no proceda en lo sucesivo a Ia creacidn de nuevas Municipalidades sin consultar previamente alos alcaldes en cuyo perjuicio proceda Ia medida, porque estas idivisiones se hacen frecuentemente para complacer a los hacendados pudientes que con tres o cuatro fundos forman un feudo comunal sin poblacién creada i sin base electoral...” El Congreso acordé establecer el Consejo Permanente de Gobierno Local, para mantener activa laasociacion, dirigirla Revista de Gobiemo Local (establecida en 1916), atender las consultas técnicas de los municipios asociados y preparar el % Tbidem, pp.391-195. 3 Tide, pp.402 y 405. * Ibidem, pp.410 y 412. 24 ‘Congreso de Municipalidades. El Consejo quedé compuesto por 55 delegados y ios alcaldes en ejercicio por derecho propio”. Entre los miembros de este Consejo eabe citar a Emilio Bello Codesido, Joaquin Diaz Garcés, Alberto Edwards, Moisés azo de la Vega, Luis Mesa Toxses, Julio Philippi, Alejandro del Rio, Ramon ‘Subercaseaux, Renato Valdés, Ladislao Errézuriz, Julio Prado, Rosamel del Solar, Guillermo Subercaseaux, Marcial Rivera y Manuel Garcia de la Huerta, entre ‘otros, todos los cuales tendrian activa participacién en los diversos debates publicos que el movimiento municipalista desencadené entre 1914 y 1924 8. El Consejo se dio un estatuto, en el cual se estipulé que el financiamiento basarfa en las “erogaciones de los municipios”, de los mismos concejales y de “las demas personas que quieran contribuir”, mds los “auxilios que le acuerde el Estado”. La erogacién daba derecho a recibir gratuitamente cuatro jemplares de la revista y de otras publicaciones, y a solicitar todo tipo de informacién técnica *. Paralelamente, se abrié una Oficina de Informaciones Municipales, que tuvo una intensa actividad desde su misma fundacién. En general, el Consejo se mantuvo fiel a sus principios, por lo que “ha merecido ‘onfianza, crédito y respeto, porque en su senono actiian pasiones ni intereses | de partidos politicos y porque sus miembros no persiguen la satisfaccién de intereses personales ni otra aspiracién que la de cimentar municipios respetables” ”, Entre 1914 y 1919 (afio de realizacién del Segundo Congreso de Gobierno Local), el Consejo, “con la adhesién de 140 municipalidades, es decir, poco menos de la mitad de las que forman el mapa comunal”, realizé una labor importante en tres planos fundamentales: 1) manteniendo un continuo intercambio edilicio en materia de reflexiones, aportes y estudios técnicos acerca de la funcién mu- nicipal, sobre todo a través de su Revista; 2) sosteniendo eficazmente Ja Oficina de Consultas e Informaciones Municipales, y 3) preparando diferentes proyectos de reforma a las leyes municipales, sobre la base del consenso, la experiencia y las propuestas de los ediles asociados. En este tiltimo sentido, actuando como ‘una suerte de ‘parlamento municipal’, el Consejo incursioné co-legislativamente en campos tales como la habitacién rural “para obreros e inquilinos”, fornento de la industria pesquera, apertura de cdtedras de Derecho Municipal, reforma de la Ley de Alcoholes, de la Ley de Patentes, de Caminos, de Pesos y Medidas, de la reorganizacién del Tribunal de Cuentas, reconstruccién de mataderos y bafios piblicos, de un nuevo reglamento sanitario, etc. Sin embargo, pese a esta ** Ibidem, pp.363-365, * Consejo Permanente de Gobiemo Local: Revista de Gobiemo Local 1:1 (1916), pp.4-5. % Tbfdem, 1:2 (1916), pp.69-70. 25 \actividad, no todos los municipios se adhirieron al Consejo y no todos los adheridos prestaron toda su colaboracién *. El Segundo Congreso de Gobierno Local, celebrado en el Teatro Colén, Valparaiso, los dias 23, 24 y 25 de febrero de 1919 -habia sido originalmente pensado para 1916-, revelé la prominencia alcanzada por el Consejo Permanente. De acuerdo a las actas, ademas de los 50 miembros permanentes del Consejo (presidido ahora por Emilio Bello Codesido), asistieron cerca de 150 delegados de los municipios, 25 representantes de instituciones como la Camara Industrial de Chile, Camara Predial de Valparaiso, Consejo de Habitaciones Obreras, Federacién Sportiva Nacional, Instituto de Ingenieros de Chile, Liga Patridtica Militar, Patronato Nacional de la Infancia, Proteccién Mutua de Empleados Ptiblicos, Sociedad Agronémica de Chile, Federacién de Clases Medias de Valparaiso, Sociedad de Fomento Fabril, Sociedad Médica de Chile, Sociedad Protectora de Animales y la Sociedad Unién de Matronas de Chile, ademas de varias personalidades esponténeamente adherentes (Arturo Alessandri Palma, Arturo Alessandri Rodriguez, Pedro Bannen, Roberto Hunneus, Roberto Lyon, Santiago Marin Vicufia, Guillermo Marshall, y Federico Puga Borne, entre muchos otros) ®, El Segundo Congreso de _ Gobierno Local, sin lugar a dudas, se transformé en un gran foro o Cabildo Abierto de ciudadanos. De un modo u otro, reunié a la mayoria de los segmentos importantes de la sociedad civil, aunque con la conspicua ausencia de las organizaciones obreras y estudiantiles. Dividido en comisiones, el Congreso se concentré en los siguientes temas: 1) Cuestiones de gobierno local, juridicas y financieras; 2) Trazado, trans- formacién y ornato de ciudades; 3) Policia Sanitaria y Asistencia Piiblica y So- cial, y 4) Administracién de los Servicios Municipales; el personal y sus funciones: © En cada comisién se presentaron numerosisimas ponencias, la mayorfa de las cuales se publicaron (algunos extractados) en los dos voltimenes que resumieron: el Congreso. En lineas generales, los temas que concentraron la mayor atencién. fueron la “instruccién obligatoria ila guerra alas enfermedades de trascendencia social”, especialmente el alcoholismo. Pero la unanimidad total se logré, al igual que en el Primer Congreso, en cuanto a la necesidad de defender el principio de Ja autonomfa comunal: “Ni hubo rivalidades ni prejuicios. Vibraron todos en la indispensable para la felicidad de Chile” ®, % dbédem, 5:38 (1920), pp.9-14. % Consejo Permanente de Gobiemo Local: Segundo Congreso de Gobierno Local (Santiago, 1920), vol. pp.7-15. i “© Luis Mesa Torres: alntroduceién», en ibidem, pp.24-25, 26 ‘Con todo, el espiritu critico y de reforma estuvo menos presente que en el Primer Congreso. El alto sentimiento civico y Ia obvia relevancia nacional del evento no lograron ocultar el hecho de que los problemas de fondo del municipio (dependencia del poder central, politizacién y desfinanciamiento) no habian sido erradicados, pese a la activa labor del Consejo. El discurso de _ su presidente, Emilio Bello Codesido, fue esta vez mas historiografico que critico 0 propositivo. No delineé ningtin plan de accién enérgico y eficiente. Una de Jas ltimas afirmaciones de su discurso inaugural refleja esa ausencia: “Ancho campo ofrece todavia a las tareas de una asociacién civica como el Consejo de Gobierno Local el estudio de las variadas materias que comprende la “administracién municipal. El Congreso que hoi inicia sus tareas i los que se celebren posteriormente irén fijando el programa de sus trabajos...” #. S Mas incisivo result6 el discurso del primer alcalde de Valparaiso, José Fabres Pinto: “En nuestros gobernantes -sefialé- (hablo en términos generales) parece existir la tendencia de colocar a los municipios en la imposibilidad de cumplir materialmentte sus funciones. No de otra manera se esplica el que desde algunos afios a esta parte se hayan dictado leyes que imponen al municipio la destinacion obligatoria de un tanto por ciento de sus entradas para servicios determinados iestraiios, a veces, a su funcién neta. Primero fue la propia Ley Orgénica... que oblig6 a dedicar el 10 % de sus entradas a los objetos que en ella se indicaban; luego Ia lei de patentes nos cercend otro 10 % del producto de las patentes industriales i profesionales para ponerlo en manos de la beneficencia. Posteriormente ha venido el Cédigo Sanitario que también obliga a las Municipalidades a consagrar el 10 % de sus entradas a los servicios que dicha lei establece; i pende todavia de la consideracién del Honorable Congreso la lei de instrucci6n obligatoria... en la cual nuevamente se impone a los municipios el gravimen de destinar otro 10 % para la atencién de esa rama piiblica... Si se sigue por este camino legaré el dia en que las Municipalidades quedardn con todas sus entradas comprometidas en objetos determinados... Vosotros que conocéis la Lei, sabéis perfectamente que para llevar a efecto lo que se ordena en los decretos que se espiden por el Alcalde es necesario recurrir al representante del Ejecutivo para que, a su vez, imparta las érdenes del cnso a fin de hacer cumplir dicho decreto...” *. «Discursos», en ibidem, voll, pp.670-671. Ibidem, vol.ll, pp.674-677. 27Indiscutiblemente, muchos de los trabajos leidos en el Congreso (y publicados luego) son de gran interés para comprender los miiltiples problemas que aquejaban a los municipios de entonces. Sin embargo, las conclusions prdcticas de conjunto, o de cardcter politico, fueron escasas. Los periédicos que informaron del evento reflejaron, de algtin modo, este resultado. El Mercurio de Santiago, por ejemplo, informé dia a dia del desarrollo del Congreso, dando especial relevancia al cardcter histérico del mismo y a los discursos lefdos, Criticé editorialmente, sin embargo, el discurso inaugural del Ministro del Interior, Armando Quezada Acharan, en el sentido de que desconocia “la importancia trascendental de la materia que trataba”, que conocia sélo “medianamente las necesidades municipales”, la historia de la Ley y el verdadero significado de la administracién comunal en una reptiblica democratica. Pero fue aun ms lejos: “4. desgraciadamente, las municipalidades aitn conservan las huellas del yugo parlamentario y atin obedecen a partidos y a compromisos, y en vez de hacer honorarias las funciones administrations de su dependencia, Ins distribuyen a ganapanes de pueblo chico, a opresores y abusadores de los pobres, a taberneros y burdeleros, e instrumentos de desmoralizacion y de ruina, también pudo el sefior ministro tocar este punto fundamental...” 8. La Nacién, en cambio, aparte de informar escuetamente, dedicé su edi- torial a exaltar Ja labor realizada por la Comisién Permanente de Gobierno Local, y particularmente la del Primer Congreso: “En el mes de septiembre de 1914 celebrése en Santiago una asamblea de tal cardcter que habria sido initil ir a buscarle precedentes en la historia del pais: no era una reunién politica, ni cientifica, ni académica, y sin embargo tenia algo de todo eso, entendido sea en la mas sana acepcién de tales vocablos”. Refiriéndose al Consejo mismo, agregé: “ha servido como de imparcial e ilustrado rector de los municipios y contribuido con eficacia a uniformar y perfeccionar la practica administrativa, y en algunas ocasiones, a defender sus fueros, no siempre debidamente respetados por los otros poderes piiblicos” “. El Ilustrado, por su parte, no oculté su percepcién critica y pesimista. En su edicién del 26 de febrero sefialé: “después de tanto discurso y de tanta abundancia de hermosos programas, cada cual se ira asu casa y nose acordara més de los proyectos; es decir: lo que ocurre en todas estas grandes asambleas El Mercurio, 25/02/1919, “ La Nacién, 22/02/1919, p.3. 28 ‘‘as de caballeros idealistas que no se acuerdan que han estado funcionando un cambio de 9 peniques...”. Y en la edicién del dia 27 agregé: “el concierto administrativo es profundo, especialmente en Santiago, donde buenas doctrinas y practicas municipales han resultado, hasta ahora, otentes para abrir siquiera la mds pequefa brecha en la valla de oralidad, de la incompetencia y del desorden...”*. Las actividades del Consejo declinaron notoriamente después del jongreso de Valparaiso. La Revista de Gobierno Local dejé de publicarse en 1. La agudizacién de la crisis econémica, social y politica general del pais élo afecté con especial fuerza a la institucién propiamente municipal -lo que desnud6 la fragilidad de la ‘autonomia’ alcanzada- sino también al movi- ento municipalista, dado que éste, aunque ‘ciudadano’ por estilo de accién, recia de bases organicas en el movimiento social, de modo que su dependencia (¢ la estabilidad institucional, financiera y politica del municipio era, por tanto, si total. No es extrafto pues que, después de 1921, los municipios chilenos, al jallarse de nuevo al borde del colapso terminal, como siempre lo habjan estado de hacia un siglo, no hayan podido alojar ni mantener un movimiento icipalista como el que habia existido entre 1908 y 1921. Sus raices sociales tructurales eran, todavia, demasiado efimeras. Es lo que se examinard a HL- Los congresos de alcaldes (1924-1931) Como Diego Portales en 1830, el presidente Arturo Alessandri, durante | primer gobierno, se negé rotundamente a aceptar las presiones sociales y alistas tendientes a reorganizar el Estado sobre una base federal y comunal. in este punto, Alessandri no hizo més que representar el sentir mayoritario de clase politica civil, que se opuso enfaticamente a toda forma de democracia cialmente ‘participativa’. La alta oficialidad de las Fuerzas Armadas no dudé n apoyar este predicamento neo-centralista de los politicos. No debe sorprender, entonces, que la Junta Militar que tomé el poder en eptiembre de 1924 derogara, por el Decreto-Ley No.13, la Ley Organica de icipalidades del 28 de enero de 1915, especialmente “las disposiciones contiene sobre las Asambleas de Contribuyentes”. De modo que, por el mismo Decreto, se ordené disolver los principales municipios del pais; El Diario ustrado, 26 y 27/02/1919, pp.7 y 3. 29nombrandose, en su reemplazo, Intendentes Municipales (para el rol de alcalde) y Juntas de Vecinos (regidores), todos ellos por expresa designacién ministe- rial’. Se explicé que, en el marco de la Constitucién Politica de 1925, se trataba de un régimen transitorio, en tanto se dictaba una nueva Ley Organica de Municipalidades. Sin embargo, este hiper-centralista régimen municipal estuvo en operacién durante diez afios, dado que sélo en 1934 se dicté la nueva Ley Organica. El régimen municipal instalado por Ja Junta de Gobierno y luego perfeccionado por la dictadura del general Carlos Ibafiez del Campo constituy6 una parte medular del proyecto de unidad nacional y orden social (contrapuesto al proyecto sociocratico y federalista de los movimientos sociales de entonces) impuesto por esos gobiernos. Se proclamé la necesidad de que todas jas fuerzas vivas de la nacién se fundiesen en un solo “plan integral” de desarrollo, bajo la tutela y conduccién del Gobierno Central; principio basico que tendia a contrarrestar los defectos de la ‘autonomia’ concedida a los municipios en décadas anteriores. De este modo, el Gobierno debia “ejercer sobre las municipalidades una doble tutela, de aspecio juridico y econémico”. En lo juridico, se procur6 unificar la hasta alli dispersa legislacién municipal, para adaptarla funcionalmente al plan integral de desarrollo nacional y separarla del juego politico-parlamentario. Tal adaptacién implicé subordinar los municipios a Ja tutela administrativa y politica del Departamento de Municipalidades del Ministerio del Interior (creado a ese efecto). En lo econémico, se sometié los municipios a la tutela de la Oficina de Presupuestos Municipales del mismo Ministerio (creada a ese mismo efecto), la que gestiond y avalé la obtencién de créditos internacionales para financiar los planes de desarrollo comunal (el més importante fue contratado en Estados Unidos, con el sindicato formado por el Grace National Bank of New York; Brown, Broth- ers & Co. y EH.Rollins & Sons) ”, La nueva politica municipalista fue bien resumida en 1919 por Santiago Macchiavello Varas: “ la administracién de Ia comuna no es algo tan auténomo, como se ha dicho. El buen éxito final requiere, también, que Ia accién de las diversas comunas sea uniforme y obedezca a un plan integral... Es preciso, por otra parte, que cada individuo se sienta ligado a su comuna... Para que esto suceda, la administracion comunal necesita de organismos auxiliares de acci6n, entre los que recordamos... Ia existencia de ‘comités de amigos de la comuna’, la celebracion anual de un 4 Consejo de Estado (Ed.): Recapilacién de Decretos-Leyes (Santiago, 1925), vol.XII, p.12. Oficina de Municipalidades (Ed.): Comuna y Hogar 1:4 (1929), pp.134-143. 30 ‘‘congreso de comunas’ y un ‘boletin de las municipalidades’... La comuna es algo asi como la Patria Chica...” *. La llamada “politica de regeneracién municipal” apunté, de un lado, a sformar los municipios en “cooperativas de bien piiblico cuya gerencia .sté en manos de los mas expertos y honrados” (juntas de vecinos designadas); otro, a financiar los planes de desarrollo local mediante créditos externos aval y supervisién del Estado y, de otro, a subordinar y disciplinar los unicipios bajo una conduccién administrativa nacional unificada®. De hecho, intentd “regenerar” Ja accién municipal separandola del juego politico parlamentario tanto como del movimiento sociocratico de Ja sociedad civil, sero, a la vez, subordinandola al juego politico centralista (0 caudillista) del oder Ejecutivo. El nuevo régimen era, pues, no sélo centralista, sino, ademas, sutoritario. Dentro de esta légica, se convocé, en enero de 1927, al “Primer Congreso ional de Alcaldes”, en parte para consolidar una asociacién municipal adicta “a lanueva politica, y en parte para discutir las bases de la esperada nueva ley génica de municipalidades. Es preciso tener presente que todos los alcaldes onvocados habian sido designados por el Gobierno y que, como congreso de junicipios, no era el primero sino el tercero. De todos modos, las expectativas ue provocé -relacionadas con Ia grave crisis en que se hallaban los municipios- fueron considerables. Al dia siguiente de la inauguracién -realizada en tiago, el 10 de enero de 1927-, El Mercurio, representando de algiin modo J'sentir general, editorializé lo siguiente: “Nos hallamos en una grave crisis del régimen municipal del pats. Las municipalidades han visto cercenadas sus rentas por disposiciones legales, y el Fisco no ha cumplido sus obligaciones financieras en diversos capitulos de rentas que la ley le mandaba entregar a aquellas corporaciones... Se puede decir con raz6n que no tenemos en este momento régimen alguno, sino confusion y anarquia... No pretendemos una vuelta a lo antiguo, nial régimen de esclavitud respecto del Ejecutivo anterior a 1891, ni a Ia comuna auténoma de Irarrézaval, monumento de ideologia y de recta intencién que In experiencia desacredité. Pedimos una reforma estudiada sobre la base de la observacin practica que puedan ofrecer los alcaldes reunidos en la capital” ®. -” Santiago Macchiavello: «Las municipalidades y la politica econémica nacional», ibidem 1:1 (1929), Pp.8-9. Ibidem, p.20. El Mercurio 10/01/1927, p.3. 31Bajo la presidencia respectiva de un Intendente Municipal, el Congreso trabajé en varias Comisiones (Finanzas, Reformas Legales, Servicio: Municipales, Cuestiones de Caracter Local y Asuntos Diversos). En lo medular, las comisiones propusieron una “norma para la reforma de la ley municipal : vigente” (sic). Sorpresivamente, no obstante haber sido designados por e Gobierno Central, los alcaldes asistentes no reconocieron ni aprobaron la politica centralista “de regeneracién” sostenida por aquél. Més aun: sus acuerdos se apartaron notoriamente de la misma; como si la asociatividad municipal, reactivarse, no reconociera otra politica que la emanada de su propia (tevivificada) autonom{a. Hasta El Mercurio se demostré sorprendido por ello: “El punto capital puede decirse que ha sido la unanimidad con que los Alcaldes se pronunciaron sobre la conveniencia de restablecer, hasta donde la experiencia lo aconseja, el régimen de autonomia que dio a los municipios la ley dictada en 1891... Se ha visto en este Congreso... que el ilustre estadista, jefe del Partido Conservador, se adelanté a su tiempo y dio a su pais un régimen municipal de avanzados principios democraticos, revolucionarios para entonces... Los Alcaldes estin hoy convencidos de que, sin autonomia, sin el principio de self govern- ment, no es posible organizar los municipios ni hacer eficaz su labor... El gobierno municipal debe permanecer independiente del gobierno central o polftico. Es conveniente que, en vez de crear un régimen uniforme para todas las comunas del pats, se aproveche la experiencia de casi todos los paises mas avanzados, que es también Ia nuestra... aceptando la diversidad (de municipios)... La reaccién en favor de In comuna auténoma es uno de los fendmenos mis curiosos de nuestra historia politica. Treinta avios ha se consideraba esa ley como un desastre...” *. La tendencia autonomista de los alcaldes no impidié que el Gobierno Central continuara implementando -y aun perfeccionando- su politica centralista de “regeneracién” municipal. De este modo, reorganiz6 las finanzas municipales desde la Tesoreria General de la Reptiblica y en base a créditos externos. A esto agregé un novedoso intento por integrar a la accién municipal el proceso de educacién y desarrollo cfivico-intelectual de la clase obrera. Para ello inicié la formacién de “una Casa del Pueblo en cada comuna”. Evidentemente, se trataba de reinstituir las Casas del Pueblo organizadas por las auténomas Sociedades Mancomunales de comienzos de siglo, pero esta vez bajo el alero del Municipio y dentro de la estrategia central de desarrollo orgénico del pais. “La Casa del Pueblo -se dijo- serd para el obrero... una especie 5! El Mercurio, 16/01/1927, p.9. 32 ‘‘de faro intelectual, ya que tendra por misién estrechar sus vinculos de avivencia, de amor, de solidaridad y de cooperacién”. En parte, era una zada contra el analfabetismo y la incultura. Pero también, y sobre todo, dia a “destruir los viejos prejuicios de antagonismo de clases, para unir el erzo de cada uno al esfuerzo de todos en la biisqueda de sanos ideales de az, justicia y dignificacion”, Su objetivo tiltima era, por tanto, que los obreros jjomen plaza en el movimiento nacionalista de progreso y resurgimiento, que, con undnime aplauso, realiza el Gobierno del Excelentisimo sefior Ibafiez” ™. |. Contodo, el sistema centralista de regeneracién municipal era un régimen de facto, inevitablemente transitorio. La discusién de una nueva ley orgdnica de icipios no podia ser ni evitada ni postergada. Tanto mas, cuanto que se habia wocado desde La Habana, al Primer Congreso Panamericano de Municipios, para discutir precisamente la indeclinable naturaleza democratica de los mos **, En Chile, a mediados de 1929, los Intendentes de Provincia, uno tras 70, a pretexto de conversar sobre Ja “aplicacién de la ley de alcoholes y el aratamiento de los articulos de primera necesidad”, tomaron la iniciativa y ‘convocaron a sucesivas Juntas Regionales de Alcaldes, donde terminaron por “discuti el Conjunto de la situacién municipal. Las opiniones eran undnimes en “cuanto a que “estas conversaciones son muy convenientes... en las cuales es posible, ademas, coordinar la acci6n municipal” ™, . Esta situacién desembocé, répidamente, en la convocatoria al Segundo ‘ongreso Nacional de Alcaldes, emanada de un Comité Organizador “inspirado ‘en los mismos propésitos que animan al Gobierno”. En ella se convocaba no _ -s6loa los alcaldes designados -como en el Primer Congreso-, sino también a “los ales de las Juntas de Vecinos, funcionarios municipales y demés personas eel Gobierno designe”®. Y también, en tanto miembros de las municipalizadas Casas del Pueblo, incluyé a los “representantes obreros”. Es de interés lo manifestado en este sentido por el Secretario del Comité Organizador del Segundo “El Municipio es, ha sido y sera siempre el hogar del pueblo, el érbol secular a cuya sombra han de abrazarse la democracia y la libertad... La clase popular, quees la que por su ntimero y necesidades muis necesita de la atencion vigilante del Estado, debe «Editorial», Comuna y Hogar 1:2(1929), p.55. Ver también J.Rojas: La dictadura de Ibditez y los sindicatos (Santiago, 1993), ® Comuna y Hogar 1:6 (1929), p.196. $4. Ibfdem, 2:10 (1929), pp.131 y 142-143. Tbidem, 3:14 (1930), pp.93-94. 33 ‘tener una intervencidn viva y eficaz en el gobierno de las conunas... (EI propésito del actual Gobierno ha sido) el de que las Juntas de Vecinos cuenten con uno o més representantes obreros, que sean intérpretes de los deseos y necesidades del pueblo dentro de los municipios. Su Excelencie... ha dispuesto que la totalidad de los mutnicipios integren su cuerpo de vocales 0 regidores con un miembro obrero... fo que hace que esns corporaciones vueluan.a ser ‘hogares del pueblo'.." *. Es evidente que, desde el interior desu estrategia centralista y autoritaria, el gobierno de Carlos Ibatiez del Campo intentaba reactivar 0 retornar, de algtin modo, la antigua accién municipalista (o mancomunalista) del movimiento popular, yendo en esto, por tanto, més lejos que la Ley de 1891 (Comuna ‘Auténoma) y que la Ley Organica de 1915. Aunque, por cierto, anulando la autonomia del movimiento social en si. De este modo, por primera vez, paradojalmente bajo una dictadura, Ja clase obrera como fal podia tenet voz y voto en un congreso nacional de municipios. Sin embargo, el intento por democratizar esos congresos se realiz6 cuando, precisamente, el movimiento social de ciudadanos estaba practicamente desmantelado. Al menos sus organizaciones de base. Los representantes obreros no tendrian, pues -ni tuvieron- como respaldo, un real movimiento popular. El problema central a discutiz, por ello, iba a ser menos la constitucién democratica o auténoma de Jos municipios y més la forma de su incorporacién efectiva al “movimiento nacionalista” de desarrollo, comandado por el Gobierno Central. Mas alld del interés politico de la Comision Organizadora del Segundo . Congreso de Alcaldes estaba, sin embargo, el problema de fondo, el cual no era otro que la crisis endémica, secular, del poder o gobierno local. Esta crisis, centralmente, giraba en torne a la indefinicion (politica) en que se hallaban las relaciones entre las comunidades locales (células bisicas de la sociedad civil del poder local) y el Estado o Gobierno Central. Preparar el texto de la nuev: ley municipal requetia, de un modo u otro, resolver ese punto. La solucién de facto interpuesta por el gobierno de Carlos Tbaftez habia sido centralizar politica municipal en un par de oficinas ministeriales; pero esto, que podia | tener sentido practico transitorio, no calzaba pien con el texto explicito de Ja. Constitucién de 1925, que, mas que centralizar, establecfa la descentralizaci de la administracién municipal, sobre la base de crear un cierto ntimero de. ‘Asambleas Provinciales, que debian ser la instancia de aglutinacién. regional y, representacién estatal de los municipios ®. 5 Thidem, 2:16 (1930), p.167. : 5 Rogelio Ugarte: «Ante el problema de 1a conformacién definitive de nuestros gobiernos comunales Thidem, 2:17 (1930), pp.211-213, y 2:18 (1930), p.247. 34[El Segundo Congreso Nacional de Alcaldes, realizado en enero de 1931, odujo, sin embargo, ni la ‘rebelién autonomista’ de los alcaldes ni el sobre problemas de fondo que, en cambio, se habfan observado en el agreso de 1927. Se hizo evidente que el Gobierno central hizo un esfuerzo por controlar los debates y cerrar pronto las discusiones, cuidando, de lo, que el proyecto de ley que pudiese emanar de este congreso reflejara ui centralismo nacionalista, y de otro, que se consolidaran antecedentes ados para llevar al Primer Congreso Panamericano que deberia realizarse, nto, en La Habana. El tenor de los discursos medulares de esta convencién icho més a la vista la agenda municipal del Gobierno que la agenda ca de los problemas de fondo. En Ja sesién inaugural, por ejemplo, el nistro del Interior, sefior Carlos Froedden, recaleé: “Se busca armonizar la estructura del edificio nacional orientando en un solo runtbo las iniciativas individuales... los municipios deben reflejar los anhelos del Gobierno de la Repiiblica, en orden a Ia solucién de los problemns de nuestra vida colectioa... Para el Gobierno es satisfactorio dejar testimonio de que sus ‘propésitos de depuracion nacional se estan viendo realizados en Ia regeneracién del poder comunal, hoy al margen de todo grupo partidista, sin otro oriente que al bien priblico” *. wr su parte, el Presidente del Segundo Congreso, don Almanzor Ureta, siguiente: "Este Segundo Congreso de Alcaldes, en mi sentir, tiene especial interés, porque permitird conocer los adelantos que se han alcanzado con Ia administracién unicipal en la forma en que hoy se ejerce... El Congreso permitird también mocer cémo se ha ido recuperando el crédito de los municipios, que se habia lo extinguiendo en las administraciones anteriores...” *. 10 (1931), p57. p.57-59,no puede ni debe abandonar una doble tutele, de aspecto juridico y econdmico. La primera, para evitar que la gestion de los municipios se oponga @ las leyes agencrales y para asignar vnided a las linens matrices de Ia directiva comunal. in segunda, con el objeto de supervigilar la politica financiera de los municipios y para defender a las comunas de sus malos administradores...” ®. Las contribuciones principales al debate (las de Guillermo Edwards Matte, Gregorio Guerra, Carlos Solis de Ovando, Francisco de Ja Cuadra, Eugenio Silva Espejo, Ratil Morales Beltran y Julio ‘Walton Hesse, entre otros) se movieron en aspectos secundarios y téenicos, sin innovar ni oponerse a la linea matriz marcada por el Ministro del Interior, el Presidente del Congreso y la revista Comuna y Hogar. La asociatividad y el movimiento municipalista fueron, de este modo, en este Congreso, anticipados y sofocados, Una mont: mental publicacién referente a los logros de la politica regenerativa impuesta por Carlos Ibaitez a los municipios coroné las sesiones de este Congreso, pero a la vez cerré, por mera coincidencia, Jas actividades gubernamentales de la imisma dictadura, que cay6 a mediados de ese mismo afio “. ‘Una nueva aunque no muy distinta etapa se inici6, paralos municipios, con la caida del régimen ibafiista. IV-- La asociatividad municipal durante la institucionalizacion del neo-centralismo (1932-1942) No cabe duda que, como quiera que haya sido el conflicto entre civiles y militares en otros respectos, los gobiernos de facto del periodo 1924-1931 coincidieron con los gobiernos democraticos del perfodo 1932-1942 en un aspecto crucial: todos ellos tendierona consolidar el movimiento neo-centralista jnaugurado por Arturo Alessandsi Palma desde 1920 y a cerrar todos los caminos constitucionales e jnstitucionales que pudieran desembocar en la autonomizacién de los municipios. Eso significaba fundar Ja democracia sobre Ja bace de consolidar el corporatismo de Estado y no el corporatismo comunal. Ts consecuencias de esta opcién serfan -no sélo para los municipios mismos- de vastos alcances. Le doctrina municipal establecida por Carlos Ibafiez, a saber: que la © thfdern, 2:21 (1931), p.101. Gres gilvas La nueva era de las municipatidades en Chile (Santiago, 1931. E-Pellegrin), passin. 36sidad de homogeneizar nacionalmente el desarrollo comunal exigfa, de in. lado, la integracién orgdnica de ese desarrollo a una plan nacional, y de , la centralizacién de la politica municipal en oficinas especializadas a nivel le Gobierno, fue, de hecho, bien acogida tanto por politicos civiles como por Jiticos militares. Para éstos el comunalismo encerraba, sin duda, riesgos y jigros tanto © més importantes que los que implicaban el socialismo o el anarquismo proletarios; dado que todos ellos propugnaban, de un modo u ‘otro, la ‘participacién popular o citudadana’ en la toma de decisiones ptiblicas. dado que este tipo de participacién, en cualquiera de sus formas, conducia a Ja marginacién, debilitamiento o eclipse de las ‘clases politicas’, asf como al fin ‘de todo centralismo auto-reproductivo. En los hechos, el predominio de la ‘doctrina Ibafiez’ se evidencié en la ‘notoria ‘omisién’ de las Asambleas Provinciales -nunca se discutié la ley sspectiva y nunca fueron instaladas, pese a que, de acuerdo a la Constitucién, nstituian el foro aglutinante y representativo de los municipios-, y también en.la no menos notoria tendencia a “cercenar” atribuciones y fondos municipales, para concentrar esas mismas atribuciones y fondos en las ergentes Direcciones Generales de dependencia estatal 0 gubernamental. r ello, entre 1932 y 1942, dado el predominio de la dicha doctrina en el rambo _ asumido por la clase politica civil, el asociativismo y el debate municipales, " desorientados, deambularon entre el pragmatismo de la dependencia estatal y el cuasi-utopismo de la autonomia comunal *. El Boletin Municipal de la Republica -que sustituy6 a la oficialista Comuna y Hogar del periodo ibafista pero que siguié dependiendo de la Oficina Municipal del Ministerio del Interior- expreso esa desorientacion. En "1932, por ejemplo, reflejé las propuestas municipalistas de la Hamada Repiiblica Socialista, afincadas a su vez en la propuesta de “socialismo municipal” de comienzos de siglo: “En un Estado Socialista las municipalidades estan lamadas a desempefiar un papel preponderante... Por de pronto, estén indicadas para realizar la municipalizacién de todos los servicios de uso piiblico... procurando el alivio no sélo de una clase social determinada, de los desheredados de Ia fortuna, sino mas bien el progreso y bienestar general de todas las clases sociales sin distincion alguna... Elindustrialismo municipal, como se le ha llamado por algunos, tende cada dia a una expansién mayor a medida que el desarrollo de las poblaciones Hermdndez: «Tres propuestas frustradas de descentralizacién, 1920-1938», Tesis de Licenciatura en Historia, Instituto de Historia (Universidad Catélica, 1994). 37 ‘hace necesario un cambio en la direccién de sus servicios... de Gas, Alumbrado, Tranvins, Luz Eléctrica, Alcantarillado, Aseo y Hornos Crematorios, Teléfonos Urbanos, Pavimentacién, Mataderos, Mercados...” ®, Ai parecer, hasta cuando menos agosto de 1932, el movimiento socialista tendia a canalizarse atin por el denominade socialismo 0 industrialismo mu- nicipal, en el quesin duda, de una forma u otra, habjan militado antes tanto las sociedades mancomunales de trabajadores como el propio Luis Emilio Recabarren “, Desde septiembre de 1932, sin embargo, el socialismo chileno, centrado crecientemente en el proceso estatal, tendié a sumarse, de modo tacito ono, ala doctrina municipal sentada por Carlos Ibéfiez, y el mismo Boletin Municipal, tras la cafda de la Republica Socialista, recuperé la doctrina ibafiista: “al dictarse la actual carta fundamental de la Reptiblica y la ley vigente orgénica de municipalidades, Decreto-Ley 740 del 7 de diciembre de 1925... innové algunos puntos fundamentales, en el sentido de cierta cooperacién del Gobierno Central... con el tinico objeto de obtener una administracién local eficiente y honrada... que en resumen vienen a regular y uniformar los procedimientos de presupuesto municipal, contabilidad y control...” ®, Incluso don Emilio Bello Codesido, gran defensor de la Comuna Auténoma en el Congreso de Gobierno Local de 1914, terminé sumandose a la doctrina ibafiista en 1933 “. El debate, confusamente, comenzé a fluctuar entre las definiciones descentralizadoras contenidas en la Ley de 1891 y las definiciones neo- centralisias del Decreto-Ley 740, de 1925, y de los “reglamentos” y nuevos DELs que le sucedieron®, En este contexto, después de 1982, el asociacionismo polftico-municipal, sin coherencia teérica y sin un contigente de ediles popularmente electos, demoré en recuperarse. De este modo, antes que resurgiera el asociacionismo transversal de alcaldes y regidores emergi6 el asociacionismo gremial de los empleados municipales, que, por primera vez en su historia, decidieron asociarse. En efecto, en el Palacio Consistorial de Santiago, el 5 de enero de 1934, celebraron lo que se denominé “Asamblea de la Primera Concentracién de los Empleados Municipales de la Reptiblica”. En ella, aparte de repasar el impacto que en ellos habia tenido la crisis municipal, © Editorial», Boletin Municipal de la Repiiblica 3:25 (1932), pp-1-2, y ORdeR.: «Municipalizacién de servicios piblicos», ibidem, pp.33-37. G Salazar: «Luis Emilio Recabarren...», loc.cit. © A.Alfaro: «La administracién comunal chilena», en Bolettn Municipal de la Repiiblica 3:26 (1932), pp.7-8. De hecho se reimprimieron en el Boletin diversos articuos publicados antes en Comuna y Hogar. % E.Bello: «Relaciones entre el poder central y el municipal», Ibfdem 3:35 (1933), pp.5-8. G.Varas: «Las atribuciones municipales ante Ia Iegislacién actual», ibidem 3:26 (1932), pp.21-22. 38 *acordaron promover el pronto despacho de un proyecto de ley sobre estabilidad, planta y sueldos de los empleados municipales. Al mismo tiempo, se acordé, por unanimidad, crear la Unién de Empleados Municipales de Chile, con su correspondiente estatuto legal ®, Esta asociacién, también de tipo transversal, vino a incentivar pero a la vez complicar el resurgimiento del movimiento _ municipalista. Alcaldes y regidores, siendo atin miembros de las Juntas de Vecinos establecidas por Decreto-Ley, y por tanto siendo todavia “designados” y no “electos”, optaron por esperar la nueva ley orgdnica para congregarse y expresarse. Osea, para operar desde un status democrético, puesto que ningtin asociativismo de ‘designados’ podia tener legitimidad y fuerza como colectivo. _ Elconjunto de esta situacién fue bien resumida, en enero de 1934, por Estanislao Arias, que no tenfa rango de aicalde o regidor sino de empleado (secretario) de la Municipalidad de Pitrufquén: “Las provincias claiman por la descentralizacién administrativa. En el Norte y en el Sur del pais entidades y organismos diversos han elevado su voz para pedir la desceniralizacién de los servicios del Estado... es necesario que los ciudadanos (de provincia) poseamos las condiciones inherentes a una mayor responsabilidad en el manejo y distribuci6n de fondos piiblicos... No puede dejarse de reconocer que durante la permanencia de las Juntas de Vecinos ha imperado un mayor orden... Ya vendré la oportunidad en que progresiuamente ira tomando mayor importancia a administracién en provincia si sabemos pediria y hacernos dignos de ella... Para esto, principiemos por fijar nuestra atencién en la proxima eleccién de municipalidades, por cuanto con éstas tendremos el Congreso y el Gobierno locales...” ©. © La Ley 5357 de Municipalidades, aprobada el 15 de enero de 1934, no sélo restablecié el origen electoral de los municipios sino que también ensanché su base ciudadana al conceder derecho a voto a las mujeres y alos extranjeros. De este modo -se creyé- se restablecia también la ‘autonomia civica’ en la generacidn del Gobierno Local. Pero, al mismo tiempo, se transé con la ‘doctrina Ibafiez’ al mantener la “designacién” de alcaldes por parte _-del Gobierno Central (para las ciudades de mAs de 100.000 habitantes) y las atribuciones del Departamento de Municipalidades del Ministerio del Inte- rior”. De hecho, hacia 1934-35, la opinién dominante constituia un flagrante Thidem 4:42 (1934), pp.15-19. © Estanislao Arias: «Verdades sobre descentralizacin administrativan, Ibidem 4:42 (1934), p.42. % Ver de Mario Bernaschina: Derecho Municipal Chileno (Santiago, 1952-1954, Ed.Jurfdica), passim. 39 ‘sincretismo entre el neo-centralismo politico que predominé después de 1932 y la ‘ideologia’ de la descentralizacion y ol municipalismo. Una de las editoriales del Boletin Municipal expresé bien ese hibidrismo tedrico y politico: “El régimen presidencial que concentra.en manos del Presidente de la Reptiblica una autoridad que antes estaba en parte dividida con el Congreso Nacional, exige como condicién para sit éxito la descentralizacién de los servicios vahainistrativos y una adecunda organizaci6n del poder comunal.. las especiales smodalidades de nuestro pais imponen por cierto una unidad de gobierno que en rad perjudica a Ia descentralizacién administration que es reclamada por la naturaleza misma de las regiones... Los gobiernos de facto acentuaron més el centralismo... el gobierno constitucional se ha apresurado a poner término a esta situacion y ent las tiltimas sesiones del Congreso ha quedado despachada la ley que organiza el poder comunal, base de la descentralizacién administrativa y politica del pais”. {Hasta qué punto los gobiernos constitucionales posteriores a 1932 pusieron término al centralismo acentuado por los gobiernos de facto del porfodo anterior? {Hasta qué punto ol “'xégimen presidencial” (neo-centralista) que prevalecié después de 1932 podia y pudo, coherente y permanentemente, se eaicionar sv propio centralismo, establecer un adecuado régimen local de ‘descentralizacién administrativa’? La nueva ley, largamente esperada desde 4924, despert6, sin duda, mas expectativas que las que podia de hecho concretar. Sobre todo, Jas que tenfan que ver con la no-injerencia de los partidos politicos om la administraci6n local y con la eventual intervencién de los municipios para resolver los problemas de la poblacién trabajadora ”. La tensién, apenas encubierta en Ja nocién ‘sincretista’ que predomind al elegirse los nuevos municipios, saltd jnmediatamente a 1a vista no bien los ediles ‘electos’ se yeunieron en un nuevo Congreso Local. En efecto, entre el 2 y el 4de abril de 1935 se realizé en Valdivia lo que se llamé el “Segundo Congreso Nacional de Alcaldes” (por uh curioso olvido, que se repetiria més tarde, no se consider6 que, en rigor, era el Tercer Congreso Nacional de Alcaldes y el Quinto ‘Congreso Nacional de Gobierno Local). Desde el primer momento quedazon planteadas las cuestiones més dlgidas, pues los 1 thidem 4:45 (1934), pp.37-38. 2 Labor y actividad de los nuevos municipios» (editorial), ibidem, 5:57 (1935), pp.3-4. 40jetivos definidos por el Presidente del Comité Organizador, sefior Jorge ustos, Alcalde de Valdivia, fueron: “obtener los recursos necesarios para In satisfaccién de los anhelos de progreso de quienes tienen actualmente a su cargo las funciones edilicins, y obtener una autonomia efectioa de los organismos de administracién municipal... sil espiritu 0 deseo de los actuales municipales es el de que, como un anhelo de autonomia, se considere a las municipalidades como un poder del Estado, habria necesidad, para acoger favorablemente este deseo, que se procediera al efecto no sélo a una reforma de las leyes vigentes, sino que a una reforma constitucional de nuestro Estado...”", En la restaurada matriz democratica del asociacionismo municipal, la ‘rebelién de los alcaldes’ reaparecié, de nuevo, en 1935, con el mismo discurso distuptivo ya escuchado en 1914, 1919 y 1927 (y sofocado en 1931). El paso del centralismo parlamentarista al neo-centralismo presidencial no hab{a alterado la logica central de ese discurso, en la misma medida en que la crisis municipal continuaba arrastrandose bajo diversos nombres, regimenes y sucesivos ‘olvidos’. Esta vez las voces rebeldes se concentraron, unanimes, en exigir el término de las contribuciones contra natura que los gobiernos centrales habian mpuesto a los municipios para financiar las Direcciones Generales que onsolidaban el centralismo: derogacién de la Ley 5037 y el DFL 561 que establecian la contribucién de los municipios para el sostenimiento del ahora entralizado Cuerpo de Carabineros; modificacién del DFI. 245 para restituir a los municipios parte del impuesto de Bienes Rafces, que habia sido captado or el Fisco; derogacién del Decreto 3559 que obligaba a los municipios a lestinar el 10 % de sus ingresos por via de Patentes a la Direccién de eneficencia Publica; derogacién del decreto que obligaba a los municipios a agar los honorarios de los peritajes de los juicios en que se ejercitaba la accion piblica...ete. En verdad, el resurrecto asociacionismo municipal, sin tener total _ conciencia de ello, estaba enfrentando al mas sistematico y demoledor de los avances centralistas sobre sus atribuciones histéricas, sus recursos y su autonomia. Pues el ‘centralismo democratico’ (de hecho, ‘corporatismo populista de Estado’), al captar para si, alternadamente, el amor y el odio elec- eee «Congreso Nacional de Alcaldes», ibidem, 5:65 (1935), pp.3-5. El subrayado es nuestro. * Congreso Nacional de Alcaldes (Bd.) Actas de las Sesiones Inauguraly de Clausura del Segundo Congreso Nacional de Alcatdes (Valdivia, 1935. Imp.Central), pp.13-14, 41 i :toral-callejero de los nuevos movimientos sociales (ahora “de masas”), resté a las luchas municipalistas casi toda la fuerza social disponible. Dejéndolas reducidas, en muchos casos, a combates consistoriales de puertas adentro, meramente verbales, sin impacto politico, ni social. Sin real trascendencia historica. Superadas incluso por el ‘movimiento de masas’ flamantemente inaugurado como lucha callejera por los “empleados y jornaleros municipales”. La crisis progresiva de los municipios, sin embargo, era real; lo mismo que la porfiada vida del movimiento municipalista de alcaldes y regidores. Es por esto que, justo por la institucionalizacién creciente del poderoso corporatismo de Estado, alcaldes y regidores, impertérritos pero inofensivos, continuaron celebrando -con memoria y continuidad o sin ellas- sus ritualizados Congresos de Gobierno Local. Asi, en diciembre de 1936, se celebré en Valparaiso un nuevo “Congreso de Municipalidades” (era el sexto de la serie), con una asistencia considerable: dos tercios de las 256 municipalidades del pais. El Boletin del Departamento de Municipalidades del Ministerio del Interior editorializé al respecto: “Las finalidades basicas-y en rentidad tinicas de este Congreso han sido las que andloga y principalmente lo fueron en el Congreso de Municipalidades celebrado en Valdivia en diciembre de 1935, a saber: la autonomia municipal y el aspecto econdmico de la administracién local de las comunas... En cuanto al problema econdmico, la politica que aparece reflejada en los acuerdos pertinentes tiene tres sentidos, a saber: Ia exencién o Ia abolicién de las obligaciones, aportes y contribuciones que especialmente afectan a los Municipios y que han sido legalmente establecidas; otro, el restablecimiento, a favor de dichas corporaciones, de algunos impuestos o rentas que antiguamente percibian y que han sido traspasados al Fisco u otros organismos priblicos auténomos, y, por iiltimo, el establecimiento de nuevas rentas municipales...” *. Laagonfa, por asfixia atribucional y financiera, era evidente. Se convocé entonces, casi mecénicamente, al “Sexto Congreso de Municipalidades”, a celebrarse en Antofagasta los dias 5, 6 y 7 de diciembre de 1937 (en rigor, era el séptimo: la amnesia respecto al propio pasado parecia ya completa). Los municipios asistentes, esta vez, no pasaron de cuarenta (menos del 20 %). El imperturbable Boletin informé que, esta vez, los ediles habian encarado “los asuntos edilicios con criterio més realista frente a sus causas y efectos y a la situacién de nuestro pais”. Que el intercambio de ideas habia sido “rapido”. Y 35 «Congreso de Municipalidades», ibidem 6:77 (1936), pp.3-6. 42 xque el acuerdo mds importante habia sido “mantener, ante la representacién parlamentaria respectiva, la vuelta a la completa autonomia comunal.., y la dificacién de ia Constitucién Politica a fin de dejar a las Asambleas 2rovinciales sdlo como organismos relacionadores de la legislaci6n municipal n:las materias y asuntos de cardcter intercomunal...” ”. E] optimismo de los (nuevos) ediles, pese al notorio bajo perfil del Congreso de Antofagasta, era, sin.embargo, alto. Algunos creyeron, incluso, que estaban a punto de lograr “Jos objetivos histéricos del movimiento municipalista, por lo que, pensaban, "ese movimiento estaba al borde de su muerte natural. Asi lo crey6, por ejemplo, lon Ricardo Gonzalez Cortés, arquitecto y regidor: “Creo que este Congreso sera ya uno de los tiltimos que se realicen de esta indole, y Io atribuyo a que en esta oportunidad el aporte oficial concurrente y el de los distinguidos parlamentarios que no excusaron sus votos de apoyo, son prendas seguras del éxito favorable a las expectativas econdmicas de los municipios, una de sus més sentidas aspiraciones... Después quedard siempre un fondo roméntico que pueda dar vida a uno que otro congreso mis..." 77. ~ ¢Creyé realmente el regidor Gonzalez Cortés, en tanto que edil, en los otos de apoyo” de los funcionarios y patlamentarios concurrentes? Como uiera que haya sido la profundidad o Ja intencionalidad de su afirmacién, lo ierto es que el propio Boletin, un afio después, editorializaba acerca de cémo, través de la conducta de los propios alcaldes y regidores ‘electos’, los partidos liticos desnaturalizaban la accién municipal, subordindndola a los juegos e tereses cotidianos de la politica parlamentaria o gubernamental. “Nos vemos oligados -seitalaba la editorial- a volver a referirnos a esta materia, pues... no an sido sélo algunos sino muchos [os casos en que... se ha evidenciado dargiiiblemente la intencién de un ntimero apreciable de regidotes y alcaldes de proceder, en el ejercicio de sus facultades y funciones, tinica y exclusivamente 2 acuerdo con el interés del partido o combinacién politica que representan y = ajenos por tanto al verdadero interés general de la localidad...” ”, No habia duda: a los ojos del propio Departamento de Municipalidades del Ministerio " del Interior, el centralismo politico tendia a debilitar la orientacién y fuerza del __ movimiento municipalista, cooptando para si, por la via democrético-electoral, recisamente, a los sostenedores de ese movimiento. «El Congreso de Municipalidades en Antofagasta», ibidem 7:89 (1937), pp.3-4. Ricardo Gonadlez: «Del Congreso de Municipalidades de Antofagastan, ibfdem, 8:90 (1937), pp.16-17. «La administracién municipal y la accién politico-partidarian, ibidem 8:96 (1938), pp.3-5.A mediados de 1938, pues, el movimiento municipalista parecia, ya, definitivamente anulado por el desarrollo del centralismo democratico. Sin embargo, la celebracién, en La Habana, en noviembre de ese mismo afio, del Primer Congreso Panamericano de Municipalidades -que exalté las mismas ideas de autonomia y autofinanciamiento del viejo discurso municipalista chileno- reanimé la discusién. Los municipios chilenos no enviaron delegados, por razones econémicas y otras no del todo aclaradas. Sus ponencias se enviaron através del Ministerio de Relaciones Exteriores, y el delegado oficial, don Anibal Alfaro, se limit6 a describir, en términos més bien elogiosos, la nueva legislaci6n municipal chilena ”. Irénicamente, la delegacién chilena logré que el Segundo Congreso Panamericano se realizara en 1a ciudad de Santiago, lo que ocurrié en septiembre de 1941, En este segundo Congreso, de nuevo, el delegado oficial chileno se limité a describir la legalidad existente. Pero esta vez se cre6 una Comisién Coordinadora Panamericana de Municipios ®. Entre 1937 y 1941, pues, el movimiento municipalista chileno entr6, practicamente, en receso. En contraposicién, el movimiento gremial de empleados municipales realiz6é su Segunda Convencién Nacional, logrando significativos avances en sus demandas especificas. De hecho, comenzé a ser reconocido como un movimiento més entre los movimientos de masas que agitaban reivindicaciones gremiales ". Sélo articulos aislados aparecieron en la Revista de las Municipalidades de la Republica (nuevo nombre que acordé dar al Boletin el Departamento de Municipalidades al celebrar sus propios diez afios de vida) respecto a la absoluta necesidad de crear las Asambleas Provinciales para permitir a las comunas integrarse democratica y regionalmente en torno a sus intereses, sobre todo después que la Hamada Ley Faivovich elimind el rol transitorio que, en ese sentido -y en ausencia de esas Asambleas-, habian jugado los Intendentes de Provincia. Es evidente quesélo a través de las discusiones (ajenas) de los Congresos Panamericanos se logré mantener la inquietud municipal como un simulacro de debate ptiblico. Y fue en este relajado contexto que se convocé, en octubre de 1941, a un Congreso Nacional de Municipalidades, que deberia tener lugar en Vitia del Mar en marzo de 1942, Tres fueron las materias que se incluyeron en la convocatoria: a) fundacién y organizacién de la Unién Nacional de Municipios; b) discusién de las Rentas Municipales, y c) discusién de la Autonomia Municipal. La agenda incluia -zpodia ser de otro modo?- Jas » Anfbat Alfaro: «Primer Congreso Panamericano de Municipios», ibidem 9:102 (1939), y otros. "Ver los informes correspondientes en ibfdem, 13:133-134 y 135 (1941). # «Segunda Convencién de los Empleados Municipales de la Repiilican, Tbidem 9:126-128, pp.7-9.demandas historicas del movimiento; no obstante, los convocantes fueron cuidadosos en sefialar que “aun cuando para nosotros es perfectamente claro el concepto de autonomia municipal, frente a la Organizacién Constitucional de nuestro Estado... y al Derecho Nacional Publico, estimamos que su consideracién en las disposiciones constitucionales y legales pertinentes esta en perfecta armonfa con dicho concepto” *, Aunque sofocado bajo el peso ya monumental del centralismo democratico, el movimiento municipal, respetuoso, insistié en reponer su discurso histérico. Pues su crisis continuaba viva y lacerante. _ V- La asociatividad municipal en el apogeo del . centralismo democratico (1942-1973) “El gobierno actual es un celoso guardador de la autonomia municipal, y ast lo ha demostrado en numerosas ocasiones... pero al mismo tiempo ha dejado establecida la necesidad de que las corporaciones edilicias respondan a esta actitud gubernativa con un profundo respeto a Ia ley...” (Hugo Rosende, Ministro del Interior, 5 de marzo de 1942, Hotel O'Higgins, Vifta del Mar). Presidido por don Ricardo Gonzélez Cortés, se inauguré el 5 de marzo de 1941, en el Hotel O'Higgins de Vifia del Mar, lo que se denominé “Primer Congreso Nacional de Municipalidades”. En rigor, como se ha visto, no era el Primero sino el Octavo. Alcaldes y regidores, condenados a una continua rotativa en sus cargos, no lograban retener los anales o una memoria precisa de la historia de su propio movimiento. No era, pues, la memoria edilicia sino Ja crisis misma la que, al prolongarse y agudizarse en el tiempo, daba continuidad reproduciendo el movimiento. Y la reproduccién, en la noche del mismo dia 5 de marzo, rapidamente, llevé con fuerza a la reasociacién: “fue en Ja sesién nocturna cuando se debatié y logré tomar forma efectiva la Unién de Municipalidades de Chile, para cuyo efecto se designé un Comité Ejecutivo” ®. Pese al discurso amigable pero indefectiblemente ‘politico’ del Ministro del Interior en Ja sesién inaugural de la mafiana, los ediles del Octavo Congreso . Nacional de Gobierno Local demostraron desde el primer dia que su voluntad «Prdximo Congreso Nacional de Municipalidades», Revista de Municipalidades de la Republica, 13:135 (1941), pp.3-4. ® «Primer Congreso de Municipalidades», Revista Comuna Autonoma 1:1 (1942), p9. 45rebelde y autonomista no habia suftido merma alguna tras dos décadas de: implacable neo-centralismo. Véase el tenor de las intervenciones: Oscar Gacittia, delegado del Municipio de Concepcié “cuando analizamos los resultados précticos de los congresos anteriores, Hegamos a la conclusién de que la enorme mayoria de las resoluciones alli tomadas... han quedado sencillamente en el papel... La Municipalidad fue conquistando Ia situacién que le corresponde como cuarto poder del Estado, y tras obtener su autonomia, ha tenido que ir defendiendo situaciones que la Constitucién y la Ley le reconocen, por el nfiin constante del Estado de cercenar sus atribuciones... tragico es, pues, el problema de los municipios, limitados en su autonomtia, en sus recursos, en sus posibilidades...” , Jaime Vidal, delegado del Municipio de Santiage “Actualmente las Municipalidades son las cenicientas de los poderes piiblicos... vegetan ahora penosamente, viéndose imposibilitadas para actuar debido al lento e implacable cercenamiento de todas sus facultades y atribuciones...” 8. Marmaduque Grove, Presidente Honorario: “Mucho se ha hablado de Ia invasién de atribuciones por parte del Estado en lo que se refiere a las actividades que son inherentes a los Municipios... si seguimos esperando que todo lo solucionen los Municipios, que nada tienen, continuaremos de mal en peor...” ®, La Comisién de Autonomia Municipal trabajé intensamente sobre Ja base de 10 “trabajos” (ponencias) que fueron presentados y tres mociones programéticas. Se tomaron 14 acuerdos, todos los cuales constituyeron propuestas de “reforma constitucional”. Por componer, en conjunto, un verdadero proyecto constitucional municipalista, se anotan a continuaci6n: ¥ Thidem, 1:1 (1942), pp.23-24. El subrayado es nuestro. © Ihidem, pp.26-27. El subrayado es muestro. * Tbidem, pp.27-29. El subrayado es nuestro. 46 ‘“1- Derogacién de la Ley 7164 del 3 de febrero de 1941 sobre control de los acuerdos municipales por los Intendentes, y pronta dictacién de la Ley de Organizacién y Atribuciones de las Asambleas Provinciales, 2- Supresin del actual Departamento de Municipalidades y creacién de un organismo estrictamente municipal que desempefie sus funciones, 3.- Establecimiento del sistema democratico Para la eleccién de todos los alcaldes de la Reptiblica 4- Suprimirla disposicién de la Ley... que exige que los acuerdos sobre declaracién de zonas secas que adopten las municipalidades deben | ser ratificadas por el Presidente de la Reptiblica. 5. Radicar en las Municipalidades la facultad de poder imponer determinadas contribuciones que la Constitucién Politica otorga a jas Asambleas Provinciales 6 Facultar a las Municipalidades para iniciar proyectos de ley en ma- teria de organizacién municipal y de interés regional... Establecer el fuero y la dieta de los regidores. Organizar la Corporacién de Fomento Municipal. Establecer que Jas Juntas de Beneficencia deban ser designadas a propuesta de los alcaldes y presididas por éstos. 10.- Que las funciones de Comisarios de Subsistencia, tanto en las comunas como en los departamentos, sean desempefiadas por los alcaldes. ML- Proceder ala municipalizacién de algunos servicios piblicos. 12.- Suprimir las limitaciones existentes en materia de otorgamiento de patentes comerciales e industriales, a fin de que esta facultad sea de Ja competencia exclusiva de los municipios. 13.- Otorgar alos alcaldes, en su carécter de Comisarios de Subsistencias, las facultades que actualmente ejercen las Juntas de Exportacion Agricola en todo lo relacionado con ja industria panadera. 14.- Disponer que todos los centros poblados ubicados en sectores in- dusttiales, mineros 0 agricolas de propiedad particular queden bajo el control de los municipios” ”, Ta Comision de Finanzas del Octavo Congreso no le fue en zaga a la ‘omisién de Autonomia: en tiempo récord, aprob6, en beneficio de las «Aulonomia municipal: reformas constitucionales», ibidem, 1:1 (1942), pp.51-52. 47corporaciones, un impuesto territorial sobre “el mayor valor del suelo, que siempre beneficia al propietario y no a los municipios”. Aprobé también un ajuste en el valor de las patentes, en proporciénal “capital en giro de los negocios e industrias”. Y por ultimo, recomendé la creacién de un Banco Municipal que, en conjunto con la Caja de Amortizacién, operara en el plano de los “empréstitos municipales”, ya contraidos y por contraer ®. El Congreso de Vifia fue cerrado con numerosos discursos, que no sélo afianzaron los acuerdos -se destacé sobre todo el que creé la Unién Nacional de Municipios- sino también afirmaron con fuerza una voluntad de futuro. El Secretario General del Congreso dijo, entre otras cosas: “la Unién Nacional de Municipios, que vosotros habéis formado... seré la madre espixitual y material de la organizacién municipal en Chile”. El delegado del Municipio de Ovalle, por su parte, declaré: “ha reinado en el Congreso, en esencia, la decision inquebrantable de defender Ja autonomia municipal contra el cercenamiento de atribuciones que ha significado la intromisién estatal en la administracién comunal...”. El presidente honorario del. Congreso acoté: “al perfeccionar la comuna auténoma, que en Chile creara ese gran patriota que fue don Manuel José Irarrazaval, afianzaremos no sdlo la vida civica, sino hasta la existencia misma de la Reptiblica” La asociacién y movimiento municipales, fuertemente revitalizados en el Congreso de 1942, perduraron en la accién que comenzé a desarrollar la Unién Nacional de Municipalidades, fundada segin la recomendacién del Primer Congreso Panamericano celebrado en La Habana en 1938 y no segtin la (perdida) memoria del Consejo Permanente de Gobierno Local fundado esponténeamente en 1914. La Unién -que se radicé en la Casa Consistorial de Vifia del Mar- inicié inmediatamente sus trabajos, ordenando publicar las actas del Congreso en un érgano propio: la Revista Comuna Auténoma. En respuesta a todo ello, el Gobierno organiz6 una comisién (la Unién fue invitada a participar en ella) para estudiar el problema econémico de los municipios; mientras numerosos proyectos municipales descansaban, desde hacia varios afios, en el Congreso Nacional. Para refrescar la memoria politica, la revista de la Unién publicé, en 1943, una completa revisién de lo que habia sido el “cercenamiento” legalizado de los recursos municipales. “Tenemos entonces -escribié don Carlos Flores Vicufia- que del impuesto a los bienes raices, que fue originariamente municipal, queda a las municipalidades s6lo la cuarta parte; que del impuesto a los valores mobiliarios, que fue también % tbidem, pp.66-67. 4% «Sesi6n de clausura>, ibidem, pp.134-139. 48originariamente municipal, les quedé s6lo $ 7.440.712 al ato, como summa in- variable para todos los municipios de Chile, y que del impuesto a la renta de bienes y actividades que debieran tributar para los municipios, no les queda nada... Lo justo es que... el Fisco deje de percibir esa diferencia y la entregue a las Municipalidades” ®, Lasituacién, de hecho, no cambié. Los combativos acuerdos del Congreso de Vifia, apenas recogidos por la Comisién Ad Hoc, se fueron difuminando en el tiempo. Las amigables frases del Ministro Rosende adquirieron pronto un sentido meramente retérico. Un dejo de demagogia. Por todo esto, los temores reaparecieron. Las denuncias en torno a la crisis municipal se multiplicaron y “se extendieron a todos los sectores. El Mercurio de Santiago, por ejemplo, sefialé: “.. se ha comprobado una tendencia de los poderes piiblicos en el sentido de reducir las rentas municipales, quitar a los municipios varias de sus finalidades, despojarlos de sus atribuciones y dejarlos en cierta relativa imposibilidad de atender en términos eficaces las necesidades locales...” *, Por su parte, el regidor por Santiago, don Francisco Leén Gaete, refiriéndose a la Municipalidad de la capital: “wes una de las mas brillantes de los tiltimos afios... Sin embargo, hoy seconcreta casi sdlo a hacer el aseo, y todavia en malas condiciones, porque carece de los necesarios elementos modernos... El Estado, en su intromisién en los asuntos municipales, esta llegando mas alla de lo conveniente y lo permisible... ;Esté en peligro Ia comuna auténoma!” Sorpresivamente, partidos politicos y parlamentarios también se jumaron a la denuncia del naufragio inevitable de la comuna auténoma. Primero lo hizo el Partido Conservador, luego el Democratico y més tarde el Comunista *. En diciembre, diversos diputados de distintas tiendas hicieron leclaraciones a la revista de la Unién, apoyando la lucha por la comuna -auténoma. Fue el caso de German Dominguez, del Partido Conservador; An- el Faivovich y Ratil Brafies, del Partido Radical; Astolfo Tapia y César Godoy, ® Carlos Flores Vicufia; «Rentas municipales, ibidem, 2:2 (1943), pp.33-36. El Mercurio, 20/07/1943. F.Le6n: «En peligro la comuna auténoman, Revista Comuna Auténoma 1;7 (1943), pp.21-22. Las itélicas son nuestras. «Autonomia comunal», ibidem, pp.45 y 56-57. 49del Partido Socialista; Humberto Abarca, del Partido Comunista, y Carlos Atienza, del Partido Liberal *. De un modo u otro, por razones de fondo o de tipo coyuntural, el Diario Ilustrado resumi6 el ‘sentir’ de todos: “No puede subsistir esta amenaza permanente para la autonomia comunal que constituyen las intromisiones arbitrarias en el campo de la funcién municipal, porque desnaturaliza esta tiltima... Pero la existencia de defectos no autoriza al Estado para buscar el camino mis corto y el més violento, como es la anulacién de facultades. Ello es menospreciar a la voluntad de la soberania popular y hacer abstraccién de uno de los fundamentos de la democracia” *. Laamenaza, sin embargo, no sdlo subsistié mas alld de las declaraciones de politicos, partidos y periddicos, sino que, incluso, pudo avanzar todavia més y extinguir el espiritu combativo resurgido en 1942. Tras las nuevas elecciones, la revista de la Union dejé de circular, y la Unién misma perdié presencia y relevancia. Se inicié un nuevo perfodo de silencio, en el que los partidos politicos y el centralismo redujeron el rol de alcaldes y regidores al de reunir clientelas locales para la elecci6n de los senadores y diputados “de la circunscripcién’, al paso que, en retribucién a ello, podian esperar recursos para la comuna si, disciplinadamente, viajaban a Santiago para hacer lobbying y antesalas. El centralismo democratico, entre 1942 y 1951, centrado cada vez més en el proceso electoral y las luchas gremiales, anulé, précticamente, la dignidad ciudadana de aicaldes y regidores, reduciéndolos, en lo local, a diligentes ‘traficantes de clientelas’, y en lo nacional, a obsecuentes ‘clientelas de ministros y parlamentarios’ **, Fue, tal vez, la fase histérica mds oscura de los municipios chilenos. No obstante, a comienzos de 1951, la crisis municipal, de un lado, y la propia dignidad edilicia, de otro, impulsaron a que se convocara a un enésimo “Primer Congreso Nacional de Municipios” (en nuestro recuento, era el Noveno). Nuevamente, como en 1942, surgieron muchas expectativas, lo que levé una alta asistencia (mas de 160 municipios) al evento que, a partir del 24 de mayo de 1951, tuvo lugar en Santiago. La razén dada para justificar este nuevo Congreso las resumié el Alcalde de Temuco, don Eduardo Rodriguez, con frases que eran todo un ritual histérico: “por las dificultades que encuentran las corporaciones edilicias para cumplir su cometido a causa del cercenamiento de sus atribuciones por organismos como el Comisariato de Subsistencias, la Direccién General de Transportes, y otros” ”. % «Los parlamentarios opinan sobre el proyecto de nuevas rentas municipales», ibidem, 1:8 (1943), pp.9-11. % atin defensa de la comuna», ibidem, pp.42-43. % ANalenzuela: The Political Brokers... op.cit., passim. El Mercurio: «Primer Congreso Nacional de Municipios», 24/05/1951, p.27. 50En la sesién inaugural, tanto el Secretario General del Congreso, Sergio Ceppi (Alcalde de La Cisterna), como el Alcalde de Santiago, don Mario Valdés, fueron relativamente prudentes en sentar la agenda a discutir, aunque ambos hablaron del “régimen municipal cercenado” y de que “Ia unin de todos los municipios superara toda consideracién de orden politico”. Por su parte, el Ministro del Interior, emulando lo dicho por sus colegas en los ocho congresos anteriores, aseguré que el Gobierno concurriria a “la mantencién de las prerrogativas de las entidades comunales de acuerdo con el espiritu del legislador” *. Los debates, como cabia esperar, se encendieron pronto. De este modo, ven la sesién plenaria del 25 de mayo, al cabo de un debate que seré memo- rable... las municipalidades representadas acordaron crear un organismo coordinador, al cual se dio el nombre de Confederacién Nacional de Municipalidades (CONAM), declaréndose que es de imprescindible necesidad crear un Boletin de todas las municipalidades de la Reptiblica” ®. La CONAM. (que estaria en actividad a lo largo de 22 afios, hasta 1973) fue fundada como un organismo coordinador, de investigacién, de encuentro y “en especial, para hacer cumplir los acuerdos adoptados en las conferencias nacionales anuales, ordinarias y extraordinarias”. Al nuevo pacto fueron incorporados delegados de los empleados y obreros municipales ™. La ‘atribucién especial’ -la de ser ‘ejecutora’ de los acuerdos intermunicipales- convertiria a la CONAM no sélo en un organismo de resistencia, sino también de avanzada -como luego se mostrard-, comprometido - en la gestién o bloqueo de los proyectos de ley atingentes a las corporaciones miembros. Como asociacién, la CONAM presidié un movimiento municipalista tan orgdnico como el iniciado en 1914 por el Consejo Permanente de Gobierno Local, pero por més largo tiempo y en un contexto de dificultades muchisimo més ‘cercenantes’. La actividad desplegada se evidenci6 en que la CONAM logré realizar 13 congresos o conferencias nacionales de municipios entre 1951 y 1972 (se logré por primera vez regularizar los anales y mantener continua la memo- ria histérica); lo cual revela que, como movimiento sectorial, fue uno de los mas activos y democraticos en un perfodo en que la movilizacién social era altisima. Sin embargo, pese a esta intensa actividad y protagonismo, el movimiento mu- nicipal pasé, como bien se sabe, inadvertido. Los problemas en torne a los cuales giré la nueva asociacién y movimiento * Ibidem, 25/05/1951, p.21. ~ ® «Cémo ha nacido la Revista Municipal», Revista Municipal 21 (1955), p.4. «Acuerdo para crear organismo coordinador de los municipios», El Mercurio, 26/05/1951. 51no fueron, como puede adivinarse, distintos a los de las décadas anteriores. Sélo varié el marco contextual del alegato y los términos que se emplearon. Asi, por ejemplo, la crisis de la comuna se entendié como algo mas profundo que el colapso de su mera autonomia: “observamos una estagnacién. evidente de la evolucién social, especialmente de la organizacién politico- administrativa de la colectividad... Esta falta de sincronizacién entre nuestra capacidad creadora y nuestra capacidad de organizamos... es una de las bases de los grandes conflictos que enfrenta el hombre” ®. La gravedad del problema consistia en que el centralismo, precisamente por tratar de absorber todas las atribuciones municipales de desarrollo local, no estaba en condiciones de hacer por sf mismo lo que no dejaba hacer a los municipios: “El resultado de esta equivocada politica es la imposibilidad en que se encuentran los organismios centrales para atender y resolver los numerosos problemas comunales, y lo que es mas grave, se ha desvinculado al ciudadano, al vecino, de sus propios problemas, lo que ha Nevado a la irresponsabitidad o al errado criterio de que ‘todo debe esperarse del Ejecutivo’...” *”. El punto en disputa tendia, pues, a desplazarse desde el concepto histérico o mitico de ‘comuna auténoma’ (ligadoa la figura de MJ. Irarrdzaval), al de ‘ciudadano’, y al modo como debia concebirse un ‘espacio ptiblico’ realmente democritico. Pues, de un modo u otro, el centralismo democratico- populista tendfa a sobreponer Ja masa al ciudadano, en el mismo sentido en que sobreponia el partido politico a la comunidad local y el Gobierno Central al Gobierno Local. El neo-centralismo, por ello, obligé al movimiento municipalista a plantear en otros términos 1a idea de autonomia y la de descentralizacién administrativa, dandole mas relevancia, esta vez, a la autonom({a del vecino-ciudadano y a la asociatividad local directa mas que ala figura puramente juridica y constitucional del Municipio o la Asamblea Pro- vinciai. Por ello, la CONAM planteé una radical oposicién al proyecto gubernamental del Presidente Eduardo Frei Montalva tendiente a organizar “juntas de vecinos” dentro del marco, altamente centralizado y politizado, de la Hamada “Promocién Popular’. Tal proyecto se oponia frontalmente al proyecto de organizacién vecinal promovido por la propia CONAM, que consideraba esas organizaciones como células basicas, precisamente, de la autonomia comunal y de! propio municipio. A este efecto, la asociacién mu- 40) «Hacia una mayor convivencia», ibidem 1:1 (1951), pp.1-2. 1 «Memorandum a Su Excelencian, ibidem, 2:10 (1957), pp.2-4. El subrayado es nuestro. 52ipal hizo puiblico, en julio de 1966, su tajante rechazo al proyecto aprobado la Cémara de Diputados: “Al amparo de una idea progresista... se esta consumando el sistematico intento de los idedlogos... en orden a consolidar este organismo de facto, como una su- per-institucion dotada de excesivos derechos y atribuciones y a establecer un odioso sistema de control politico sobre amplias agrupaciones de nuestra poblacién... Hemos valorizado, antes que ningtin otro organismo pitblico, la necesidad de que las juntas de vecinos actiien con plena potestad juridica en el plano especifico de organismos de integracion del poder comunal... Hemos abierto un frente de lucha contra Ia intencién politica de hacer de las juntas de vecinos nt organisino sustituctorio de los Municipios... Ia Hamada Promocién Popular ‘ha asunido una agresiva actitud en contra del Municipio... Ha sido la Promocién Popular, organismo de definitiva posicién anti-municipalista, la encargada de elaborar un proyecto de reforma del Régimen Municipal... Corresponde a los partidos politicos de Chile el definir su responsabilidad ante el hecho histérico de consolidar en Chile una pretension totalitaria de control de la vida nacional", En verdad, la transformacién del corporatismo de Estado desde una orientacion nacional-desarrollista (1927-1955), a una orientacién nacional- opulista (1956-1973), llevé el centralismo al intento de planificar y manejar la evolucién social de los chilenos en sus mismas comunidades locales. Eso equivalia a extender el espacio ptiblico-estatal hasta el nivel comunitario, o, si se prefiere, a vaciar de contenido propio el espacio ptiblico ‘de ciudadanos’. Mientras més activo y profundo era el populismo puesto en juego por el Estado Social-Benefactor, mayor era la “desvinculacién” del ciudadano respecto de sus propios problemas y mayor su “expectativa” de que el Gobierno Central resolviera todo. Es evidente que la “invasién del mundo de la vida” (Jiirgen Habermas) implicaba marginar, casi definitivamente, no sélo la autonoméa del Municipio, sino también la soberanfa de la propia comunidad local. La CONAM, por ello, entendié que ya no era un problema de ‘cercenamientos’ puntuales, sino, esta vez, de una “pretensién totalitaria” de control sobre el “mundo de la vida” local. La situacién conducia a redefinir el concepto mismo de autonomia comunal, en un sentido que rebasaba los marcos de la famosa Ley de 1891. El XI Congreso Nacional de Municipios (de los liderados por la CONAM), celebrado en Osorno, demostré una muy marcada tendencia a profundizar los ‘© «Los municipios en pie de guerra», ibidem, 29 (1966), pp.5-7. 53