Адміністративна юстиція та організація

адміністративного судочинства

План
1. Адміністративна юстиція як інститут судового
захисту.
2. Кодекс адміністративного судочинства України.
3. Завдання адміністративного судочинства.
4. Принципи адміністративного судочинства.
(Продовження в іншій лекції)
5. Зміст і форми адміністративного судочинства.
6. Система адміністративних судів.
7. Адміністративна юрисдикція (предметна, інстанційна,
територіальна).

1. Адміністративна юстиція як інститут

судового захисту.

Адміністративна юстиція – це інститут судового

захисту прав людини від порушень з боку влади.
Під адміністративною юстицією ми розуміємо
механізм судового захисту прав, свобод та інтересів
учасників правовідносин, що виникають у сфері
публічної адміністрації (управлінської діяльності
держави та місцевого самоврядування).
Таке визначення одночасно вказує на основне
завдання адміністративної юстиції – захист прав,
свобод та інтересів у сфері публічно-правових
відносин і на суб‘єкта, що уповноважений
забезпечити такий захист, - суд.

Процесуальною складовою адміністративної

юстиції є адміністративне судочинство, тобто
урегульована законом діяльність адміністративних

1
судів щодо розгляду і вирішення адміністративних
справ.
Завдання і предмет адміністративного
судочинства обумовлюють більшість його
особливостей, тобто те, що відрізняє його від інших
видів судочинства. Завдання відображає
спрямованість адміністративного судочинства – його
кінцеву мету, а предмет вказує на сферу
правовідносин, на яку поширюється юрисдикція
судів, що здійснюють адміністративне судочинство.

У Кодексі адміністративного судочинства

України вживається термін “інтерес”.
Однак судовий захист може надаватися не будь-
якому інтересу, а лише правовому, або інакше –
легітимному.
Раніше для позначення такого інтересу
вживалися терміни «законний інтерес» та
«охоронюваний законом інтерес». Конституційний
Суд України визначив його як «прагнення до
користування конкретним матеріальним та/або
нематеріальним благом, як зумовлений загальним
змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у
суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є
самостійним об'єктом судового захисту та інших
засобів правової охорони з метою задоволення
індивідуальних і колективних потреб, які не
суперечать Конституції і законам України,
суспільним інтересам, справедливості,
добросовісності, розумності та іншим
загальноправовим засадам».
2
 Див. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 50
народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої
статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом
інтерес) від 1 грудня 2004 року // Офіційний вісник України. – 2004. - №50. - Ст. 3288.

Конституційна основа адміністративної юстиції в

Україні закладена в статті 55 Конституції від 28 червня
1996 року, яка кожному гарантує право на оскарження в
суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади,
органів місцевого самоврядування, посадових і службових
осіб.
Отож спрямованість більшості адміністративних
справ можна визначити як “особа проти суб‘єкта владних
повноважень”.

В Україні адміністративна юстиція представлена

адміністративними судами і спеціалізованим
адміністративним судочинством. Запровадження
адміністративної юстиції такого зразка спрямоване
насамперед на:
1) посилення відповідальності суб’єктів владних
повноважень за свою діяльність перед особою, а також
підвищення гарантій захисту прав, свобод та інтересів
особи від свавілля з боку влади;
2) підвищення ефективності процедури судового
вирішення адміністративних справ внаслідок урахування
специфіки публічно-правових відносин;
3) покращення якості вирішення адміністративних
справ внаслідок спеціалізації судів і суддів.

Необхідно вважати недостатнім, якщо держава

лише визнаватиме існування прав людини.
Вона повинна і покликана їх активно захищати.
Така точка зору набуває в нинішні часи, за яких
ринки опановуються приватними монополіями та
олігополіями, все більшої актуальності.
Як правило той, хто має владу – чи завдяки
приналежності до панівної більшості, чи з огляду на
3
те, що йому вдається реалізувати свої інтереси
всупереч інтересам більшості (наприклад, завдяки
фізичній або економічній перевазі), – не потребує
прав людини.

Тому права людини переважно діють на захист

та на користь меншості та/або слабких.

Вони спрямовуються проти тих сил, які

внаслідок їх правового та/або фактичного владного
становища спроможні визначати умови життя
окремої особи – також проти її бажання.
З огляду на зазначене вище права людини
повинні передусім обмежувати, проте також і
визначати порядок діяльності держави.
Вони є складовою частиною великих завоювань
сучасної історії, зокрема того переконання, що будь-
яке владне повноваження держави має бути
обмежене правом:
«Законодавство зв’язане конституційним
порядком, виконавча влада і правосуддя – законом і
правом».
Таке формулювання міститься в Основному
Законі Німеччини.
Основоположні права є «серцевиною» правової
держави.
Вони «визначають зміст та спрямованість
діяльності держави»; їх утвердження та
забезпечення «є головним обов’язком держави» –
таке наочне та ясне формулювання міститься в ст. 3
української Конституції.

4
 Але лише закріплення чинності прав людини
саме по собі не вважається достатнім для того, щоб
забезпечити їх захист.

Права людини не повинні лише

проголошуватися, і держава не повинна лише
встановлювати обмеження стосовно своїх дій з
метою дотримання прав людини.
Безперечно, вкрай важливо забезпечити
можливість реалізації прав людини в примусовому
порядку.
В дійсності це означає, що особа, яка зазнала
порушення своїх прав, повинна мати право
ініціювати судове провадження проти держави.
Лише таким чином можна забезпечити
дотримання державою обмежень, які вона сама для
себе встановлює, а також недопущення
зловживання, неналежного застосування або
перевищення нею своїх повноважень.

Потрібна незалежна інстанція, в якій громадяни

можуть отримати захист від порушення їх прав, і від
якої вони можуть вимагати забезпечення їх
дотримання.
Зважаючи на це майже всі кодифікації прав
людини ХХ та ХХІ століть передбачають право
громадян користуватися – у зв’язку з порушенням їх
основоположних прав – засобами правового
оскарження в незалежному та неупередженому суді.

Звісно можна сперечатися з приводу того, а чи

не можна було б забезпечувати такий захист
5
основоположних прав у межах діяльності
спеціальних судових складів у судах загального
судочинства?
Чи все ж самостійна система адміністративних
судів робитиме це краще?
Переважна більшість держав Європи – у тому
числі Німеччина – вирішила це питання на користь
створення та діяльності самостійної системи
адміністративної юстиції.
Запровадження самостійного адміністративного
судочинства є найкращим рішенням та сприймається
майже як безальтернативне.
Треба визнати, що все ж існують відчутні
відмінності між тією ситуацією, коли в суді
сперечаються дві приватні особи із однаковим
статусним рівнем, та спором в якому громадянинові
протистоїть держава: ефективний захист прав
людини у такому випадку вимагає, щоб така владна
та практична перевага врівноважувалась за
допомогою особливостей процесуального права та
способу ведення судового провадження.

6
Моделі організації адміністративної юстиції в державах
– членах Європейського Союзу
Практично в усіх країнах світу реалізується той чи інший
спосіб організації зовнішнього контролю за діяльністю публічної
адміністрації через систему судових або квазісудових органів.
У деяких країнах система зовнішнього контролю була
сформована самостійно, у деяких – запозичувалася.
У будь-якому разі конкретний стан організації судового або
квазісудового контролю безпосередньо пов’язаний з історичним
розвитком держави, її правовими та історичними традиціями.
Інститут адміністративної юстиції не є винятком, набуваючи
особливої актуальності у зв’язку зі становленням та розвитком
інститутів громадянського суспільства в державі, демократичних
цінностей та забезпеченням особливої поваги до основоположних
прав та свобод людини та громадянина, їх захисту й реалізації у
публічно-правовій площині.
У науковій літературі пропонуються різні підстави
класифікації моделей адміністративної юстиції, що дає змогу так чи
інакше групувати країни зі схожим підходом до організації
зовнішнього контролю за діяльністю публічної адміністрації.
Найбільш комплексний спосіб класифікації систем
адміністративної юстиції запропонований А.Б. Зєлєнцовим, який за
критерієм наявності або відсутності адміністративних судів вказує,
насамперед, на блок країн, у яких зовнішній
контроль за публічною адміністрацією
здійснюється за допомогою системи судів
загальної юрисдикції (Велика Британія, США,
Австралія, Нова Зеландія, Данія, Норвегія тощо), і
7
 на блок країн, у яких такий контроль
здійснюється системою судів спеціалізованої
юрисдикції (Німеччина, Італія, Швеція, Греція
тощо).

Потім у межах кожного блоку ним виділяються специфічні

моделі організації адміністративної юстиції [5, c. 399].

У блоці країн, у яких зовнішній контроль за

публічною адміністрацією здійснюється
загальними судами, можна виділити такі моделі
організації адміністративної юстиції:
(1) модель виняткової юрисдикції
загальних судів, у якій повністю виключено
наявність як адміністративних судів, так і квазісудів.
Судовий контроль здійснюється за правилами цивільного
процесу (Данія, Норвегія, Мальта, Марокко тощо);

(2) англосаксонська модель, у якій разом

із загальними судами контроль за
публічною адміністрацією
здійснюється різноманітними
спеціалізованими квазісудовими

8
 органами – адміністративними
трибуналами (Велика Британія, США,
Австралія, Нова Зеландія, Індія, Канада,
Кенія, Бельгія, Данія, Норвегія тощо).
Термін «трибунал» може застосовуватися до спеціалізованих
органів, різних за своєю правовою природою.
Так, існують трибунали, що перебувають «на стику»
виконавчої та судової влади.
Вони не виконують управлінських функцій; за структурою,
складом і процедурами вони ближчі до судів, проте складаються не
з суддів, а з чиновників, для яких служба в трибуналі є основною.
В англомовній юридичній літературі їх називають
«установами – замінниками судів» (court – substitute institutions) [11,
c. 73].
Як приклад таких установ можна назвати податкові суди,
митні суди в США, промислові трибунали, Трибунал з питань
психічного стану у Великій Британії тощо.
Проте трибунали можуть перебувати й у тіснішому зв’язку з
публічною адміністрацією, формуватися з державних службовців,
для яких робота в трибуналі не є основною.
Близькість адміністративних трибуналів і судів дістає вияв і у
схожій процесуальній регламентації порядку розгляду спорів.
Так, незважаючи на відсутність єдиного процесуального акта,
що регулює порядок провадження в трибуналах, при розгляді
адміністративних справ квазісуди зобов’язані дотримуватися
принципів «природного правосуддя».

9
 Першим із цих принципів є «правило проти упередження»
– відсутність у квазісудового органу особистої заінтересованості в
результаті розгляду справи.
Другим принципом є «правило справедливого
вислуховування» – можливість сторони виступити в процесі,
надати докази, спростувати аргументи іншої сторони, оскаржити
винесену ухвалу тощо;

(3) модель судів загальної юрисдикції із

спеціалізованим адміністративним
судочинством (японська модель).
Контроль за діяльністю виконавчої влади в Японії
здійснюють суди загальної юрисдикції, але провадження в
цивільних і адміністративних справах здійснюються за різними
процесуальними правилами, встановленими згідно з Актом про
порядок розгляду цивільних спорів 1960 р. і Актом про порядок
розгляду адміністративних спорів 1962 р. (АПРАС).

(4) модель адміністративної спеціалізації

всередині єдиної системи судів, за якої
у складі єдиної судової системи
існують окремі палати в
адміністративних справах (Іспанія,
Мадагаскар, Мексика тощо). Ця модель не
виключає створення адміністративних судів. Наприклад, в

10
 Іспанії разом з палатами з адміністративних спорів існують
адміністративно-економічні суди.

У блоці країн, у яких зовнішній

контроль за публічною адміністрацією
здійснюється системою судів спеціалізованої
юрисдикції, запропоновано виділяти такі
моделі адміністративної юстиції:
Дуалістична (французька) модель.
Основою її є специфічне тлумачення принципу поділу
влад, що не дає змоги судам загальної юрисдикції
втручатися в діяльність органів виконавчої влади.
Це призвело до формування адміністративно-судових
органів у межах власне публічної адміністрації.
Так, у Франції загальний суд, навіть при розгляді цивільної
або кримінальної справи, усувається від вирішення
адміністративно-правових спорів і звертається із запитом до
адміністративного трибуналу.
Думка адміністративного трибуналу матиме преюдиційне
значення для подальшого розгляду справи. За статусом такі органи
максимально наближені до інших судів, а їх діяльність
розглядається як один з видів правосуддя.
Крім власне Франції, ця модель реалізована в Італії й Греції.
У 1985 р. французьку модель було успішно впроваджено в Єгипті,
де до цього адміністративні справи розглядали загальні суди.

11
 Німецька модель адміністративної юстиції
функціонує шляхом «розподілу» судової гілки
державної влади на окремі «відгалуження».
Таким чином, досягається відокремлення юстиції від
публічної адміністрації, а сфера публічних інтересів стає предметом
спеціального судового розгляду.
Адміністративні суди повністю відокремлені від загальних
судів і очолюються Вищим адміністративним судом.
Ця модель також прийнята Швецією, Індонезією та
Мозамбіком;

Модель множинності органів,

уповноважених розглядати адміністративні
спори. Ця модель надає можливість здійснення
контролю як адміністративними судами й
трибуналами (квазісудами), так і загальними судами
(Швейцарія, Фінляндія, Бельгія). При цьому часто юрисдикція
загального суду в адміністративній справі є так само значущою, як і
юрисдикція адміністративного суду.

Іншою поширеною класифікацією

систем адміністративної юстиції є їх поділ на
 англосаксонську,
 французьку,

12
  німецьку.
У межах цієї класифікації за основу береться певний спосіб
організації органів адміністративної юстиції, що склався в ході
історичного розвитку у Великій Британії, Франції та Німеччині.

Організація адміністративної юстиції у

Франції
Франція є державою, в якій адміністративна
юстиція дієво функціонує вже не перше століття, що
дає змогу називати цю країну родоначальницею
європейської адміністративної юстиції.
Французький спосіб побудови адміністративної
юстиції є однією з еталонних моделей побудови
адміністративної юстиції у світі.
Вона не лише запозичується багатьма
державами, а й була використана при створенні
Європейського суду правосуддя, що, поза сумнівом,
характеризує цю модель з позитивного боку.
Основу французької адміністративної юстиції
становить специфічне «жорстке», або
«проадміністративне» розуміння розробленої Ш.
Монтеск’є теорії поділу влади.
Згідно із законом від 24 серпня 1790 р. судові функції
неодмінно мають відокремлюватися від адміністративних функцій
13
органів виконавчої влади; судді не можуть втручатись у діяльність
адміністративних органів влади. Виконавча влада повинна
безперешкодно здійснювати державне управління [3, c. 7].
Французьке адміністративне судочинство, мабуть, має право
називатися одним з найстаріших у світі. Починаючи з XIV століття,
спори з королівською владою розглядали Парламент і Рада короля.
У зв’язку з посиленням абсолютизму Парламент поступово
став втрачати судові функції в адміністративній сфері, які перейшли
до Королівської ради.
В обґрунтування такого стану справ покладався принцип
«судити адміністрацію – означає ще управляти» [10, c. 39].
Королівська (Державна) рада й представники королівської
адміністрації на місцях розглядали будь-які вимоги, адресовані
владі, аж до Великої французької революції 1789 р., що
ознаменувала собою злам усієї державної машини.
Проте революційна влада виявилася нездатною створити
дієву альтернативу старій системі судових органів, і в 1791 р.
Державна рада була відновлена.
У 1799–1800 рр. сформувалася дворівнева система
адміністративних судів, що складалася з Державної ради й Рад
префектур.
Але широких контрольних повноважень, що давали змогу
блокувати діяльність виконавчої влади, цим судам надано не було
[7, c. 393].
Для Наполеона Державна рада була оплотом реакції й
монархістських настроїв, осередком «ворогів революції».
Відтак, остаточне рішення при вирішенні адміністративного
спору мав право приймати глава держави, а Державна рада лише
готувала рішення у справі.

14
 Самостійність була надана Держраді лише після ухвалення
законів 1849 і 1872 рр.
Зауважимо, що принцип невтручання судової влади в справи
публічної адміністрації діє у Франції й досі. Зокрема, про це
свідчить повний структурно-функціональний розподіл двох судових
юрисдикцій – цивільної й адміністративної.
Трирівневу вертикаль цивільного судочинства очолює
Касаційний суд (Cour de cassation).
Система органів адміністративного судочинства також
складається з трьох рівнів:
 адміністративні трибунали,
 апеляційні трибунали й
 Державна рада (Counsil d’Etat), що виконує роль
касаційної інстанції.
Юрисдикція французьких адміністративних судів сформована
як загальна клаузула й охоплює всі можливі випадки спростування
рішень і дій публічної влади, починаючи з органів місцевого
самоврядування й закінчуючи президентом Республіки.
При цьому французьке право допускає виникнення колізій
юрисдикції між загальними й адміністративними судами.
Для вирішення подібних спорів про підвідомчість був
створений спеціальний Трибунал з розгляду конфліктів (Tribunal
des conflicts), до складу якого на паритетних основах увійшли судді
Касаційного суду й Державної ради.
Разом з адміністративними трибуналами, що є органами
«загальної юрисдикції» з розгляду адміністративних спорів, у
сучасній Франції діють і адміністративні трибунали спеціальної
юрисдикції.

15
 Так, для розгляду спорів у сфері розподілу державних
грошових фондів створений Суд аудиторів (Cour des comptes).
Існують і спеціалізовані трибунали:
 Рахунковий суд,
 Центральна комісія із соціальної допомоги,
 Комісія із скарг біженців.

Проте спеціалізовані адміністративні трибунали, як і загальні

трибунали, організаційно підпорядковані Державній раді.
У зв’язку з особливим, «французьким» тлумаченням теорії
поділу влади постає питання: до якої гілки влади – судової чи
виконавчої – відносити адміністративні трибунали та інші
адміністративні суди?
У дореволюційній літературі йшлося про французьку
адміністративну юстицію як про форму реалізації виконавчої влади,
підконтрольної уряду [4, c. 79].
Втім, на сьогодні ці міркування втратили актуальність. На
думку одного з видатних французьких адміністративістів сучасності
Г. Бребана, французька адміністративна юстиція належить саме до
судової гілки влади, оскільки є самостійним видом правосуддя, що
вирішує адміністративні спори [1, c. 364].
Верховною інстанцією адміністративного судочинства у
Франції є Державна рада – один із найстаріших державних
інститутів у Франції.
Її історія починається з XIII століття, часу становлення
Королівської ради як органу влади, наділеного правом відправляти
правосуддя «ім’ям короля».

16
 Консультативна функція Державної ради полягає в наданні
висновків щодо проектів нормативно-правових актів, що їх
приймають найвищі органи виконавчої влади.
Уряд має право звернутися до Державної ради з проханням
роз’яснити порядок застосування певної норми адміністративного
права, а також оцінити програму соціально-економічного розвитку
або комплекс заходів на предмет відповідності закону.
Для того, щоб унеможливити конфлікт інтересів, секції
Державної ради, що займаються консультативною роботою,
організаційно відокремлені від Судової секції (Section du
Contentieux), що реалізує судові функції.
Судова секція у свою чергу розподіляється на десять палат,
або «субсекцій» (Subsections).
Щорічно Державна рада розглядає 10–11 тис. справ.
Вона може розглядати справи як суд першої інстанції, що
допускає вирішення спорів щодо відновлення та/або захисту
певного права й установлення юридичного факту.
Це стосується передусім справ «особливої значущості», таких
як скасування декретів уряду або розгляд дисциплінарного спору
щодо державного чиновника.
Зауважимо, що рішення французької влади, які порушують
чиїсь права за межами Франції (наприклад, рішення французького
посла), можуть оскаржуватися також до Державної ради.
У певних випадках, зокрема при розгляді виборчих спорів,
Державна рада може засідати як апеляційна інстанція.
Проте головна функція Державної ради – це перегляд справ у
касаційному порядку. У такому разі Державна рада не має права
встановлювати лише юридичний факт і обмежується питаннями

17
правильного застосування закону нижчестоящим адміністративним
судом.
Оскарженню в касаційному порядку підлягають постанови
апеляційного суду, а також окремі рішення спеціалізованих
трибуналів, можливість апеляційного оскарження яких спеціально
обмежена законом.
Підсумком касаційного розгляду може бути або прийняття
остаточної постанови, або повернення справи до нижчестоящого
суду для повторного розгляду справи по суті з вказівками,
обов’язковими для виконання.
Хоча Франція належить до країн континентальної правової
системи, яка не вважає прецедент джерелом права, проте постанови,
прийняті Державною радою у конкретних справах, фактично
набувають для нижчестоящих судів обов’язкового характеру.
Невідповідність рішення трибуналу постанові Державної ради
є підставою для скасування цього рішення.
Державна рада очолює систему адміністративних судів не
лише тому, що є останньою інстанцією, а її вказівки обов’язкові для
нижчестоящих судів.
Цей орган самостійно приймає рішення з усіх
адміністративних, організаційних і фінансових питань усередині
системи адміністративних судів. Поза сумнівом, подібний стан
справ є істотною гарантією незалежності адміністративних судів від
виконавчої гілки влади.
Таким чином, з одного боку, Державна рада є
«юридичним радником» уряду, з іншого – здійснює судові
функції з розгляду адміністративних спорів у сфері
адміністративного права.

18
 Ці дві функції Державної ради, на думку французьких учених,
не суперечать, а навпаки – взаємодоповнюють одна одну.
Консультуючи виконавчу владу з правових питань, Державна
рада «бачить зсередини» дійсний стан справ в уряді, а також
отримує «з перших вуст» інформацію про наявні там проблеми й
ускладнення, що допомагає Раді краще реалізувати покладені на неї
судові функції.
Крім того, розглядаючи індивідуальні адміністративно-
правові спори, Державна рада отримує «за зворотним зв’язком»
інформацію про порушення, які допускаються публічною
адміністрацією, що дає їй змогу ефективніше реалізовувати
консультативні функції.
Система французьких адміністративних трибуналів (Les
Tribunaux Administratifs) першої інстанції почала формуватися в
1953 р. На сьогодні їх 49.
Апеляційні адміністративні суди (Les Cours Administratives
d’Appel) були засновані набагато пізніше – в 1987 р. – з метою
знизити навантаження на Державну раду, що не вже могла
впоратися з потоком скарг на рішення адміністративних трибуналів
першої інстанції. Нині таких судів у Франції 8, при цьому їх
кількість, найімовірніше, надалі збільшуватиметься.
Цікаво, що судді адміністративних і апеляційних трибуналів
не належать до одного «суддівського корпусу» із суддями загальних
судів.
Усі питання проходження адміністративними суддями служби
(призначення, кар’єрне зростання й відставка) вирішує спеціальний
підрозділ Державної ради, що додатково ілюструє відокремленість
системи адміністративних судів як від загальних судів, так і від
виконавчої влади.

19
 При цьому адміністративні судді користуються таким самим
переліком прав, привілеїв і гарантій, що й судді загальних судів.
Проте є й деякі відмінності. Наприклад, адміністративним
суддею у Франції можна стати на підставі конкурсу в порядку,
схожому зі вступом на посаду цивільної служби.
У французькому адміністративному судочинстві діє часткова
адвокатська монополія. Так, у Державній раді інтереси сторони має
право представляти тільки адвокат, який носить почесне звання
«avocat au Conseil d’Etat et a la Cour de cassation».
Ці адвокати об’єднані в особливу корпорацію, що налічує
всього 60 членів.
В апеляційному суді справи можна вести через звичайного
адвоката. Особисте представництво можливе тільки в трибуналах
першої інстанції. Проте заявники й тут вважають за потрібне
довіряти захист своїх інтересів адвокатам.
Повноваження адміністративних судів
У французькому адміністративному судочинстві діє принцип
загальної клаузули, тобто предметом оскарження може стати будь-
який нормативний та індивідуальний адміністративний акт.
Не підлягають оскарженню тільки акти політичного
характеру, ухвалені урядом, а також акти, спрямовані на
забезпечення оборони й безпеки держави, та дисциплінарні акти,
ухвалені в школах і пенітенціарних установах країни.
Існує два види адміністративного судочинства, що
здійснюється у Франції.
Критерієм для їх відокремлення є,
по-перше, основа для оскарження адміністративного акта;
по-друге, зміст вимог, заявлених позивачем, і рішення,
ухвалене за результатом розгляду справи.
20
 Перший вид адміністративного судочинства
– це розгляд справ, розпочатих через
перевищення повноважень (contentieux de l’excus de
porvoir).
У цьому разі підставою для скасування акта публічної
адміністрації є очевидна його незаконність.
Наприклад, посадова особа в односторонньому порядку
ухвалила рішення, яке може бути прийняте тільки колегіально.
Заявник скарги в такому разі вимагає лише скасування такого
акта повністю або частково.
Французька правова доктрина стверджує, що під час розгляду
справ про перевищення повноважень суд не розглядає спір про
право, а отже, не йдеться про захист судом суб’єктивних
адміністративних прав.
Відтак, позови про перевищення владних
повноважень також називаються об’єктивними
позовами.
Подати такий позов має право будь-яка заінтересована особа.
За підсумками розгляду об’єктивного позову
адміністративний суд визнає оспорюване рішення недійсним і
скасовує його.

Другий, складніший вид

адміністративного судочинства, – це так
званий «повний адміністративний спір», або
«plein contentieux».
21
 Навіть за назвою зрозуміло, що при розгляді
подібного спору суд не обмежується перевіркою законності
оспорюваного адміністративного акта. Разом із законністю
перевіряється порушення актом суб’єктивних прав
заявника, тому такі справи ще називають «суб’єктними
позовами».
За підсумками розгляду суб’єктного позову суд
може переглянути адміністративний акт по суті, а
також присудити грошову компенсацію.
Найчастіше в подібному порядку розглядають
податкові спори, спори у сфері виборчого права, а
також спори з публічних договорів.
Слід зазначити, що розгляд адміністративних
спорів у порядку «повного перегляду» є скоріше
винятком, аніж правилом.
Річ у тім, що стосовно французьких адміністративних
судів діє суворий принцип їх невтручання у внутрішні
справи публічної адміністрації: адміністративний суд не
має права заміняти адміністративний орган влади.
Проте сьогодні цей принцип істотно
пом’якшився.
Сучасне законодавство Франції наділяє
адміністративний суд не лише правом

22
скасування адміністративного акта, а й правом
у судовому акті вказати органу державної
влади, які саме дії він повинен здійснити для
відновлення порушеного ним суб’єктивного
публічного права.
Практика засвідчує, що адміністративні
трибунали дуже гнучко застосовують правило
про повне невтручання і за необхідності
вдаються до повного перегляду оспорюваного
акта.
Так, при оскарженні відмови чиновника в
наданні дозволу на постійне проживання у Франції
заявник може послатися на порушення
встановленого законом порядку ухвалення таких
рішень або на перевищення ним повноважень.
Не маючи права «замінити» орган виконавчої
влади, суд має право тільки скасувати
адміністративний акт і направити справу
чиновникові для повторного розгляду.
Проте якщо при розгляді справи суд встановить,
що мало місце порушення суб’єктивних прав цієї
особи, наприклад права проживати спільно зі своєю
23
сім’єю, трибунал має право перейти до «повного
перегляду» такого акта.
За підсумками розгляду справи трибунал має
право наказати посадовій особі видати заявникові
дозвіл на проживання [13].
Оскарження не призупиняє дію оспорюваного
адміністративного акта автоматично.
Водночас трибунал має право негайно призупинити дію
адміністративного акта в тому випадку, якщо його дія до розгляду
справи по суті може істотно порушити суб’єктивні права заявника
або спричинити матеріальні збитки.

У Франції виділяються кілька груп підстав для

оскарження адміністративного акта.
Першу групу умовно можна назвати
«порушеннями за формою акта». Так, трибунал скасовує
адміністративний акт у випадку, якщо він ухвалений
неуповноваженою посадовою особою або органом влади.
Адміністративний акт може бути скасований у випадку, якщо
при його ухваленні або набутті ним чинності мало місце істотне
порушення процедури прийняття, наприклад у разі неотримання
адміністрацією встановлених законом узгоджень.

Друга група підстав може бути названа

«порушеннями за змістом акта». У цьому випадку
адміністративний суд при розгляді справи не

24
обмежується перевіркою дотримання органом
державної влади формальної законності й досліджує
питання відповідності закону приписів, що містяться в
адміністративному акті.
Отже, якщо в першому випадку трибунал оцінює форму
оскаржуваного акта, то в другому він досліджує його зміст.
До цієї групи підстав можуть бути віднесені всі ситуації, коли
трибунал встановлює безпосередню суперечність оскаржуваного
акта нормативно-правовому акту вищої юридичної сили.
Також до порушення закону належать порушення таких
фундаментальних загальновизнаних принципів права, як рівність
громадян перед законом, заборона зворотної сили закону, що
запроваджує юридичну відповідальність.

Третя група підстав стосується оцінювання

правильності використання адміністративним
органом при ухваленні оскаржуваного акта
дискреційних повноважень.
З одного боку, існують ситуації, у яких уповноважений орган
влади має лише так звану «пов’язану владу» («competence Hee»),
тобто взагалі не має права на розсуд.
Як приклад порушення порядку здійснення «пов’язаної
влади» можна назвати відмову у видачі ліцензії особі, яка повністю
відповідає ліцензійним вимогам.
При розгляді подібного спору трибунал, найімовірніше,
визнає відмову у видачі ліцензії незаконною.

25
 Навпаки, у випадках, коли з обставин спору випливає, що
публічна адміністрація мала право врегулювати управлінське
питання, покладаючись цілком на власний розсуд (так звані
«дискреційні повноваження», або «pouvoir discrétionnaire»),
адміністративний суд не матиме права на втручання.
Зрозуміло, що на практиці трибуналам доводиться стикатися
з менш однозначними ситуаціями, коли оцінюється комплексна
правомочність публічної адміністрації, у яких мають місце ознаки і
«пов’язаної влади», і права власного розсуду.
У таких випадках трибунал має право перевірити
правильність оцінювання адміністративним органом фактичних
обставин («qualification juridique des faits»).
Якщо під час розгляду справи буде встановлено, що
адміністративний орган неправильно оцінив юридичні факти при
ухваленні оспорюваного рішення, таке рішення буде скасовано.
Втім, трибунал може обмежитися констатацією відсутності
істотних помилок у питаннях оцінювання фактів («erreur manifeste
d’appreciacion»).

Четвертою групою підстав для перегляду

адміністративного акта становлять випадки
зловживання правом («détournement de pouvoir»)
з боку владного органу.
При цьому як зловживання правом кваліфікуються не лише
випадки використання повноважень із порушенням чинного
законодавства, а й випадки, коли ці повноваження посадова особа
використовує для досягнення цілей, відмінних від тих цілей, для
яких ці повноваження їй надавалися.
26
 Наприклад, поліцейська посадова особа, яка відповідає за
організацію дорожнього руху в місті, ухвалює рішення про
встановлення нових дорожніх знаків і світлофорів.
Як результат – проблем на дорогах менше не стає, але за
рахунок додаткових штрафів різко зростають доходи місцевого
бюджету. Очевидно, що прямого порушення закону в цьому
випадку немає.
Водночас є всі підстави для того, щоб скасувати рішення про
встановлення дорожніх знаків, ухвалене шляхом зловживання
правом, оскільки повноваження з організації дорожнього руху
надаються для того, щоб вирішувати проблеми на дорогах, а не для
того, щоб збирати більше штрафів.

Загальна характеристика порядку розгляду

адміністративних спорів
Розгляд адміністративних справ у Франції здійснюється за
правилами, встановленими Кодексом адміністративної юстиції
Франції.
Процес розгляду адміністративних спорів у Франції має такі
основні ознаки [12, c. 89]:
– переважання письмового судочинства над усним.
Як у трибуналах першої інстанції, так і в апеляційних
адміністративних судах і Державній раді розгляд справ
здійснюється на підставі документів, поданих учасниками спору,
що відображають заявлені вимоги, заперечення на ці вимоги, а
також позицію сторін з процесуальних питань. Проте це правило не
позбавляє сторони можливості надавати суду усні пояснення за
умови, що ці пояснення відповідають письмовій позиції;

27
 – поєднання відкритого й закритого судочинства.
За загальним правилом розгляд адміністративних справ у Франції є
відкритим. Водночас особи, які не беруть участі в справі, не мають
доступу до її матеріалів. Оскільки позиція сторін адміністративного
спору викладена передусім письмово й необов’язково оголошується
ними усно, ідеться про переважання закритого судочинства над
відкритим;

– інквізиційний і змагальний характер

адміністративного судочинства. Так, суд може наказати
стороні передати іншій стороні документи, яких остання не має в
розпорядженні, а також ужити заходів для додаткового отримання
доказів: призначити експертизу, направити запит тощо.
Так, адміністративний процес є інквізиційним («inqusitoire»),
передусім для того, щоб наголосити на його принциповій
відмінності від цивільного процесу, який у Франції називають не
змагальним, а обвинувачувальним («accusatoire»).
Провідну роль у визначенні ходу процесу відведено не
сторонам, а суду (трибуналу).
Істотним є і право суду перекладати тягар доведення із
заявника на адміністративний орган.
Проте кращим доказом інквізиційного характеру
французького адміністративного судочинства є наявність у
трибуналу права скасувати адміністративний акт через його
невідповідність публічному порядку («moyens d’ordre public»),
навіть у тому випадку, якщо заявник не посилався на цю
підставу.
Інквізиційність адміністративного процесу у Франції не
позбавляє повністю його змагальності.
28
 Сторони мають право знайомитися з усіма матеріалами
справи, у тому числі з документами, що містять юридичну позицію
їх опонентів, і у свою чергу подавати заперечення на них.
Збір доказів також залишається передусім завданням
учасників спору, а вже потім – суду.
Варто зазначити, що адміністративне судочинство ініціюється
при поданні заявником скарги («recours») і доказів, що додаються,
до трибуналу.
Потім справа передається спеціальній суддівській посадовій
особі, яку називають доповідачем («rapporteur»).
Завдання доповідача – підготувати справу до розгляду,
сформувати необхідний для ухвалення рішення у справі комплект
законодавчих актів і судової практики, а також організувати збір
доказів, необхідних для вирішення спору.
Навіть свідчення можуть бути отримані письмово без
безпосереднього виклику й допиту свідка.
Потім доповідач готує висновки у справі, в яких викладає
фактичні обставини спору й аргументи сторін.
Висновки надходять на розгляд інспектора («reviseur»), який
перевіряє правильність складання висновку й передає матеріали
судді-доповідачеві – Комісару Уряду («Comissaire du
Gouvernement»), після чого справа вважається підготовленою до
розгляду.
При розгляді справ у Державній раді передача справи
Комісарові Уряду здійснюється за підсумками спеціального
закритого судового засідання («séance d’instruction»).
Комісар Уряду, призначений з числа найдосвідченіших
адміністративних суддів, також перевіряє достатність зібраних у

29
справі доказів, а потім готує проект рішення, яке обґрунтовується
посиланнями на закон, судову практику, а також правову доктрину.
Підсумковою стадією є розгляд справи на засіданні («séance
de judgement») й ухвалення рішення у цій справі.
Зазвичай здійснюється відкритий розгляд справи, під час
якого оголошуються справа, висновки доповідача, а сторонам
надається можливість висловитися щодо правильності складання
висновків.
Потім оголошується думка Комісара Уряду, і суд виходить
для ухвалення рішення.
Після оголошення рішення його копію передається сторонам.
Гарантією своєчасності виконання рішення публічною
адміністрацією є можливість стягнення з органу державної влади,
що ухиляється від виконання судового акта, штрафу, що надходить
не лише до бюджету, а й на користь особи, яка виграла
адміністративний спір.
Робота адміністративних судів у Франції не позбавлена
певних недоліків, одним з найістотніших з яких є тривалість
процесу.
Через зростання кількості адміністративних позовів термін
розгляду спорів трибуналом першої інстанції в 2008 р. становив 1
рік і 2 місяці, апеляційним судом – 1 рік і 1 місяць, Державною
радою – 9 місяців [13].

Організація адміністративної юстиції у Великій Британії

Історично ґенезис англійської адміністративної юстиції є
повною протилежністю історії розвитку адміністративного
судочинства у Франції. Сильна влада Парламенту й місцевих судів

30
не дала змоги середньовічній монархії (адміністрації) повністю
вийти з-під контролю загальних судів, як це сталося у Франції.
Упродовж усієї історії англійський суд залишався головним
охоронцем прав і свобод, оскільки не визнавав поділ права на
приватне й публічне та був готовий однаково захищати права
позивачів і в цивільно-правових, і в адміністративно-правових
відносинах.
Формою здійснення адміністративного
судочинства у Великій Британії є інститут судового
перегляду.
Право судового перегляду й Адміністративний суд
Судовий перегляд (court review) – це спеціальна процедура,
відповідно до якої в судовому порядку оскаржуються дії та рішення
органів виконавчої влади.
Право судового перегляду у Великій Британії належить
Високому суду (the High Court of Justice).
Право судового перегляду – інститут англійського загального
права, не закріплений у нормативно-правовому акті.
Відповідно до роз’яснень Судової служби Її Величності (Her
Majesty’s Court Service) право судового перегляду поширено на
будь-які дії й рішення посадових осіб та органів, що здійснюють
публічно-правові функції.
У порядку судового перегляду можуть бути оскаржені дії,
рішення, відмова в здійсненні дії або ухваленні рішень, а також
протизаконне «невиконання» органом державного управління
певних дій у публічній сфері.
Крім загального порядку оскарження – в порядку судового
перегляду, що належить до системи загального права, дії й рішення
органів виконавчої влади можуть оскаржуватися до Високого суду
31
у випадках, коли така можливість прямо передбачена в нормативно-
правовому акті.
У 2000 р. у складі Високого суду було утворено
Адміністративний суд. Адміністративний суд – не самостійна
судова установа, а скоріше – особливий склад суддів Високого
суду, які мають право розглядати справи в порядку судового
перегляду.
Зараз його склад налічує 37 суддів.
Підставою для створення Адміністративного суду англійські
юристи визнають специфіку цих спорів і викликану нею
необхідність суддівської спеціалізації.
При розгляді справ відповідної юрисдикції Адміністративний
суд використовує цивільно-правову форму судочинства й керується
Правилами цивільного судочинства, що є основним джерелом
англійського процесуального права.
Межі повноважень Адміністративного суду
Межі юрисдикції адміністративних судів – один із
центральних аспектів побудови й роботи системи адміністративної
юстиції в будь-якій державі.
У Великій Британії сучасні межі судового
втручання в діяльність виконавчої влади були
визначені прецедентом у першій половині XX
століття під час розгляду справи «Об’єднана Галерея
Провінційного Мистецтва Лтд. проти компанії
Веднзберрі Корп».

32
 У рішенні Високого суду в цій справі були сформульовані
фундаментальні положення, що відображають підхід англійської
судової системи до судового втручання у сферу виконавчої влади.
За ініціативою однієї зі сторін ці положення
були названі принципом Веднзберрі.
Суть його в такому.
При здійсненні судового перегляду суд не досліджує суть
ухваленого органом державної влади рішення, його правильність і
обґрунтованість. Перевірка законності рішення – ось його
прерогатива.
Водночас у випадку, якщо при ухваленні оскаржуваного акта
органом державної влади були реалізовані так звані дискреційні
повноваження, тобто коли чинне законодавство давало змогу
органу державної влади вирішити питання на власний розсуд з
урахуванням конкретної ситуації, суд при перевірці цього рішення
зобов’язаний також визначити правильність реалізації цим органом
влади такого розсуду.
Якщо норма закону надає органу державної влади дискреційні
повноваження, тоді слід виявити явні або передбачувані обставини,
які цей орган влади повинен був брати до уваги при реалізації цих
повноважень.
Утім, якщо з природи правовідносин і загального тлумачення
закону випливає, що певні обставини не є істотними при розгляді
цього питання, владний орган повинен ігнорувати такі несуттєві
супутні обставини.
Недобросовісність ухваленого органом державної влади
рішення, його нечесність і необґрунтованість, його суперечність
державній політиці – це обставини, при виявленні яких суд у будь-

33
якому разі має право втрутитися в дискреційні повноваження
органу виконавчої влади.
На наш погляд, принцип Веднзберрі істотно звужує межі
судового втручання, обмежуючи можливості судового перегляду
адміністративних актів по суті питання.
Таке обмеження передусім ґрунтується на концепції поділу
влади й функціонуванні системи стримувань і противаг.
Принцип Веднзберрі був і залишається класичним прикладом
підходу англійських судів до визначення своєї юрисдикції у сфері
адміністративної юстиції.
Проте подальший розвиток прецедентного
права Великої Британії дає підстави говорити про
відхід від цього принципу й розширення сфери
повноважень адміністративних судів.
У 1985 р. Високим судом було розглянуто
справу «Рада з цивільних послуг проти Міністерства
цивільних послуг».
При розгляді цієї справи було вказано на три види
обставин, при встановленні яких суд матиме право
втрутитися в діяльність виконавчих органів і скасувати
ухвалене ними рішення.
Цими обставинами є
 незаконність адміністративного акта,
 його необґрунтованість, а також
 порушення органом державної влади
процедурних правил ухвалення рішення.
34
 Наявність хоча б однієї із зазначених обставин може бути
підставою для подання позову про судовий перегляд рішення
адміністративного органу.
Розгляньмо докладніше ці підстави.
Незаконність.
У вказаній вище справі суд зазначив, що під незаконністю як
підставою для судового перегляду слід розуміти таку обставину:
уповноважені на ухвалення рішення орган або особа зобов’язані
правильно розуміти ті закони, що надають їм повноваження з
ухвалення рішення, і повинні певним чином їх застосовувати.
Ці обставини можуть бути предметом розгляду суду.
Окремими випадками, в яких ухвалене адміністративним
органом або посадовою особою рішення вважатиметься
незаконним, є:
 перевищення повноважень на ухвалення рішень;
 незаконне делегування повноважень з прийняття
рішень;
 невикористання дискреційних повноважень у тих
випадках, коли використання цих повноважень є
обов’язковим за законом.
Необґрунтованість.
Як випливає з цієї справи, рішення адміністративного органу
можна вважати необґрунтованим у тому випадку, якщо воно
настільки суперечить законам логіки або загальноприйнятим
нормам моралі, що жодна розумна людина не ухвалила б таке
рішення за схожих обставин.
Не маючи права ставити себе на місце органу державної
влади, суд обмежується перевіркою обґрунтованості рішення в
контексті загальних законів розуму й логіки.
35
 Порушення процедурних правил при ухваленні рішення.
Ця категорія підстав для звернення до Адміністративного
суду використовується, коли орган державної влади або посадова
особа при ухваленні оскаржуваного рішення порушили правила, що
регулюють порядок ухвалення подібних рішень.
Зокрема, з цих підстав можуть оскаржуватися рішення
трибуналу в тому випадку, якщо він при розгляді спору виявився
упередженим до однієї зі сторін, наприклад, не дав їй можливості
висловитися й належним чином захистити свої інтереси.

Найцікавішою з підстав для оскарження, що належать до цієї

категорії, на нашу думку, є так звана невідповідність ухваленого
органом влади рішення обґрунтованим очікуванням особи, яка
оскаржує таке рішення.
Так, якщо особа мала істотні підстави очікувати, що орган
державної влади з питання, що зачіпає права цієї особи, ухвалить
одне рішення, а орган державної влади при цьому ухвалив інше,
таке рішення підлягає оскарженню як таке, що не відповідає
законним очікуванням позивача.
Як приклад невідповідності рішення законним очікуванням
наведемо таку ситуацію.
Підприємець звертається до органу державної влади для
отримання дозволу на право здійснення торгівлі на певній
території.
Він відповідає всім тим умовам, яким відповідали підприємці,
які раніше отримали дозвіл на торгівлю на цій території, отже, він
обґрунтовано розраховує на позитивне вирішення свого питання.

36
 Отже, відмову у видачі дозволу на право здійснення
торгівлі підприємець має право оскаржити до суду як таку,
що не відповідає його законним очікуванням.
Невідповідність законним очікуванням особи як підстава для
оскарження владно-розпорядчих актів є особливо актуальною при
оскарженні рішень, ухвалених у порядку реалізації дискреційних
повноважень органів виконавчої влади, тобто в ситуаціях, коли
головну роль відіграє розсуд посадової особи.
Варто також зазначити, що доктрина законних очікувань не
дістала застосування в українській правовій системі, особливо коли
йдеться про публічно-правові галузі права.
Слід ураховувати, що зазначені підстави для оскарження
рішень органів державної влади не взаємовиключні.
Більш того, їх перелік не є закритим і вичерпним.
На нашу думку, подальший розвиток судової практики дасть
можливість говорити про появу нових підстав для оскарження актів
органів виконавчої влади.

Право на подання позову

При розгляді справи Адміністративним судом позивач
зобов’язаний довести наявність підстав для оскарження акта
виконавчої влади.
Проте насамперед Адміністративний суд повинен
переконатися в наявності у позивача права на подання цього
позову.
Для того, щоб встановити наявність у позивача права на
подання позову, суд, зокрема, перевіряє, чи є у позивача істотна
заінтересованість у поданні цього позову.

37
 Водночас категорія «істотної заінтересованості» розуміється
англійськими судами ширше.
Суди визнають наявність істотного інтересу в оскарженні
певного адміністративного рішення не лише у фізичних і
юридичних осіб, права яких безпосередньо порушені в результаті
ухвалення цього рішення.
Визнається, що такий інтерес може бути й у так званих
«представницьких груп» і «груп тиску» (наприклад, Грінпіс), що
виступають від імені осіб, права яких безпосередньо зачіпалися
ухваленням оскаржуваного акта.

Розгляд справи в Адміністративному суді

Позови про оскарження дій і рішень органів виконавчої влади
в судах Великій Британії розглядаються за правилами цивільного
процесуального законодавства у властивій для нього змагальній
формі.
Основні правила розгляду встановлені ч. 54 Правил
цивільного судочинства.
Важливо наголосити, що звернення до Адміністративного
суду є для позивача «останнім шансом на справедливість», тобто до
звернення до суду ним мають бути вичерпані всі інші способи
оскарження, встановлені законом (оскарження «за командою» та
оскарження до спеціальних трибуналів).
Зазвичай суддя одноосібно розглядає справу. В особливих
випадках формується колегія з двох суддів.
Цікаво, що для адміністративних спорів встановлюється
особлива двостадійна процедура їх розгляду.
На першій стадії суддя без виклику сторін розглядає надані
сторонами процесуальні документи, а також докази, встановлює

38
наявність у позивача заінтересованості в поданні позову й приймає
рішення про призначення усного слухання справи з викликом
сторін.
Вказана стадія відіграє роль своєрідного «фільтра»,
відсікаючи безперспективні справи й справи, процесуальні
документи в яких складені з істотними порушеннями.
При розгляді справи на другій стадії вона, як правило,
слухається судом в одноосібному складі.
Розгляд справи відбувається у традиційній змагальній формі:
 виступ позивача,
 виступ відповідача,
 завершальний виступ позивача.
За підсумками розгляду справи Адміністративний суд має
право виносити рішення, що приймаються у формі судових наказів
(writ), зокрема:
– рішення про обов’язок вчинити певні дії;
– рішення про заборону вчиняти певні дії;
– рішення про скасування акта органу виконавчої влади.

Адміністративний суд також може прийняти своєрідне

рішення про скасування оскаржуваного адміністративного акта й
про його направлення «на новий розгляд» до органу влади, що
прийняв його.
Проте ніщо не перешкоджає органу державної влади при
новому розгляді питання повторно прийняти акт, повністю
аналогічний скасованому.
Водночас судовому перегляду адміністративних актів
властиві всі негативні риси англійського цивільного процесу:
 дорожнеча,
39
  тривалість,
 необхідність вдаватися до послуг професійного
адвоката.
Ці обставини, а також неможливість судів упоратися з
великим потоком справ призвели до створення у Великій Британії
великої кількості квазісудових органів, що розглядають спори з
адміністрацією, – трибуналів.
Основним нормативно-правовим актом, що регулює
діяльність трибуналів, є Закон про трибунали й розслідування 1958
р., проте значно більшу роль у правовому регулюванні виконують
відомчі акти.
Слід зауважити, що єдиної системи трибуналів у Великій
Британії немає, хоча кількість трибуналів, компетентних у певній
сфері, перевищує 60.
Існуючі трибунали є різними за назвою (комітети, комісії,
суди, трибунали), за порядком створення (згідно із законом або
спеціальним актом Парламенту), за місцем у системі виконавчої
влади (повністю автономні або включені до публічної
адміністрації), за повноваженнями (право повного перегляду по суті
або право обмеженої перевірки дотримання процедури).
Склад різних трибуналів також дуже неоднорідний: деякі
складаються з одного юриста або експерта (наприклад, лікаря або
бухгалтера), деякі становлять собою колегії, що включають юриста
й одного або кількох експертів.
Проте при розгляді справ трибунали зобов’язані керуватися
принципами «природної справедливості» (natural justice):
дотримання гласності й змагальності процесу, визнання права
сторін бути вислуханими, обґрунтованості прийнятого рішення.

40
 При цьому чинне законодавство послідовно встановлює
вимогу щодо незалежності членів трибуналу від адміністративного
органу, рішення якого підлягає оскарженню.

Організація адміністративної юстиції в Німеччині

Німецька система побудови адміністративної юстиції бере
свій початок від адміністративних судів Пруссії, заснованих у
другій половині XVIII століття.
Теоретичним обґрунтуванням необхідності запровадження
особливого виду судочинства стало вчення про поділ права на
приватне й публічне.
Розвинувши це вчення, прусський юрист-
державознавець, професор Берлінського
університету Ріхард Гнейст дійшов висновку про
неприпустимість розгляду приватно-правових і
публічно-правових спорів у межах однієї судової
системи, оскільки при розгляді останніх суд не лише
захищає права сторін спорів (суб’єктивні права), а й
виконує завдання з підтримки об’єктивного
правопорядку в державі.
Таким чином, при розгляді адміністративних спорів
забезпечується функціонування державного механізму в
межах права.

41
 Можливість ефективного оскарження владних
актів Гнейст розглядав як головний атрибут правової
держави.
Суд, на його думку, був «межею» державної
(адміністративної) влади.
З урахуванням специфіки основного об’єкта захисту –
об’єктивних публічних прав – він запропонував створити
самостійну систему адміністративних судів [2, c. 45].
Ідеї Гнейста були втілені в життя під час прусської
адміністративної реформи 1870-х рр. У 1872 р. був прийнятий
Статут окружного управління, що передбачав запровадження
трирівневої системи органів адміністративної юстиції.
Очолював цю систему Вищий адміністративний суд Пруссії.
Нижче розташовувались обласні адміністративні суди, що
формувалися з представників місцевого самоврядування, обраних
на певний строк.
На рівні повіту розгляд адміністративних спорів покладався
на посадових осіб органів місцевого самоврядування.
Місцеве самоврядування в Пруссії, на відміну від України, не
відокремлювалось від органів державної влади, а було їх
невід’ємною складовою.
Місцеве прусське чиновництво входило до єдиного
державного апарату.
Проте сфера діяльності адміністративних судів була вельми
обмеженою через невизнання прусським правом загальної
клаузули, тобто оскаржуватися могли тільки ті дії й рішення органів
публічної влади, можливість судового скасування яких прямо
встановлена законом.
42
 Прусський підхід до адміністративної юстиції був
запозичений і в інших німецьких землях: Бадені, Гессені, Баварії,
Вюртембюрзі.
Сучасна система адміністративних судів у Німеччині
успадкувала багато рис прусської системи.
Адміністративні суди утворюють самостійну гілку
правосуддя, незалежну від цивільних судів і судів спеціальної
юрисдикції.
Першою ланкою системи адміністративних судів є загальні
адміністративні суди земель.
При цьому кількість судів у землях неоднакова й варіюється
від одного до семи, залежно від розміру території та навантаження
на суди.
Розгляд справ здійснюється колегіально палатами, що
складаються з трьох суддів-професіоналів і двох засідателів.
Наступна ланка – вищі адміністративні суди земель або
Адміністративні судові палати земель.
Вищі адміністративні суди виконують роль касаційних і
апеляційних інстанцій, а також розглядають у першій інстанції
особливо важливі справи.
Справи розглядаються колегіальними складами (палатами) з
трьох суддів.
Вищою інстанцією адміністративних судів у ФРН є
Федеральний адміністративний суд, що розглядає справи в порядку
касації і є судом першої інстанції для обмеженого кола
адміністративно-правових спорів.
Розгляд справи здійснюють 12 колегій (сенатів), що
складаються з п’яти суддів.

43
 Суди спеціальної юрисдикції також мають трирівневу
структуру.
Деякі з них розглядають публічно-правові спори в певній
вузькій сфері публічного управління – фінансові суди, соціальні
суди.
У Німеччині встановлено загальну клаузулу: згідно з ч. 4 ст.
19 Конституції ФРН дії публічної влади, що порушують чиїсь
суб’єктивні права, можуть бути оскаржені до суду.
Відповідно до ст.ст. 95–100 Конституції ФРН і Закону про
адміністративні суди 1960 р. юрисдикція адміністративних судів
поширюється на будь-які спори публічно-правового характеру, крім
справ, підвідомчих Федеральному конституційному суду [5, c. 162].
У Німеччині виділяються кілька видів адміністративних
позовів:
 позови про скасування адміністративного акта;
 позови про примушування до виконання публічно-
правового обов’язку;
 позови про визнання (наявності або відсутності
адміністративних правовідносин);
 позови про проведення абстрактного нормоконтролю
(перевірка дійсності адміністративних приписів, що
ґрунтуються на законі землі, перевірка на відповідність
підзаконних актів закону).

Істотним обмеженням права на подання позову є необхідність

попереднього оскарження «за командою».
Важливо, що німецькі адміністративні суди не можуть
оцінювати доцільність прийняття оскаржуваного акта й
розглядають лише його законність.
44
 Проте перевірка законності полягає не лише у з’ясуванні
відповідності акта «букві» закону. Встановлюється також
відповідність адміністративного акта цілям закону, пропорційність
вжитих заходів і порушень прав невладних суб’єктів.
Важливо, що за підсумками розгляду адміністративного спору
суд не може інакше врегулювати спірні правовідносини, тобто не
має повноважень з повного перегляду.
Істотною рисою німецької адміністративної юстиції є її
інквізиційність – суд не пов’язаний аргументами сторін, самостійно
збирає докази тощо. Водночас адміністративній юстиції властива
відкритість і обмежена змагальність.

45
ВИКОРИСТАНІ ДЖЕРЕЛА: 1. Брэбан Г. Французское
административное право / под ред. С.В. Боботова; пер. с фр. – М.:
Прогресс, 1988. – 488 с. 2. Гнейст Р. Правовое государство и
административные суды Германии / под ред. М.И. Свешникова;
пер. Ф.С. Фустов. – 2-е изд., испр. и доп. – СПб.: Тип. В.
Безобразова и Ко, 1896. – 345 с. 3. Дерюжинский В.Ф.
Административные суды в государствах Западной Европы / В.Ф.
Дерюжинский. – СПб., 1906. – 390 с. 4. Евтихеев И. Доктрина Ориу
об административной юстиции / И. Евтихеев // Юридический
вестник. Издание Московского юридического общества. – 1916. –
№ 14(2). – С. 79–83. 5. Зеленцов А.Б. Конфликты в управлении и
управление конфликтами / А.Б. Зеленцов. – М.: РУДН, 2001. – 543
с. 6. Конституции зарубежных государств: учеб. пособ. – М.: БЕК,
1996. – 520 с. 7. Корф С.А. Очерк теории административной
юстиции / С.А. Корф. – СПб.: Тип. Трепке и Фюско, 1910. – Кн. 2–3.
– 437 с. 8. Маджед P.A. Административная юстиция / Р.А. Маджед.
– Каир, 1995. – 250 с. 9. Камел М. Основы административного
процесса / М. Камел. – Каир, 1987. – 265 с. 10. Николаева Л.Л.
Административно-правовые проблемы теории и практики
разрешения публично-правовых споров / Л.Л. Николаева, Л.К.
Соловьева. – СПб.: Пресс, 2004. – 190 с. 11. English Legal System in
Context. Fourth Edition. Fiona Cownie, Antony Bradney&Mandy
Burton. – Oxford University Press, 2007. – 347 р. 12. Neville Brown L.
French Administrative / L. Neville Brown and John S. Bell. – Law 5th
ed. – New-York: Oxford University Press, 1998. – 387 р. 13.
Administrative Justice In France 2008 [Електронний ресурс] – Режим
доступу:
http://www.aat.gov.au/SpeechesPapersAndRescarch/speeches/frydman/
Ad ministrativeJusticeInFrance2008.htm

46
Кодекс адміністративного судочинства
України

Прийняття - 06.07.2005
Набрання чинності - 01.09.2005

Структура КАСУ
7 розділів
391 стаття

Розділ 1. Загальні положення ( 10 глав)

Розділ 2. Позовне провадження (11 глав)
Розділ 3. Перегляд судових рішень ( 3 глави)
Розділи 1-3 – 361 стаття
Розділ 4. Процесуальні питання, пов’язані з
виконанням судових рішень в адміністративних
справах
Розділ 5. Відновлення втраченого судового
провадження
Розділ 6. Прикінцеві положення
Розділ 7. Перехідні положення

47
Розділ I ЗАГАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ (10 глав)
Глава 1. Основні положення
Глава 2. Адміністративна юрисдикція
Глава 3. Склад суду. Відводи
Глава 4. Учасники судового процесу
 Глава 5. Докази та доказування
Глава 6. Процесуальні строки
 Глава 7. Судові виклики і повідомлення
Глава 8. Судові витрати
Глава 9. Заходи процесуального примусу
 Глава 10. Забезпечення позову

Розділ II ПОЗОВНЕ ПРОВАДЖЕННЯ (11 глав)

Глава 1. Письмові заяви учасників справи
Глава 2. Відкриття провадження у справі
Глава 3. Підготовче провадження
Глава 4. Врегулювання спору за участю судді
Глава 5. Відмова позивача від позову. Примирення
сторін
Глава 6. Розгляд справи по суті
Глава 7. Фіксування судового процесу
Глава 8. Зупинення і закриття провадження у справі.
Залишення позову без розгляду
48
 Глава 9. Судові рішення
 Глава 10. Розгляд справ за правилами спрощеного
позовного провадження
 Глава 11. Особливості позовного провадження в
окремих категоріях адміністративних справ

Розділ III ПЕРЕГЛЯД СУДОВИХ РІШЕНЬ

(3 глави)
Глава 1. Апеляційне провадження
Глава 2. Касаційне провадження
Глава 3. Перегляд судових рішень за
нововиявленими або виключними обставинами

Розділ IV ПРОЦЕСУАЛЬНІ ПИТАННЯ,

ПОВ’ЯЗАНІ З ВИКОНАННЯМ СУДОВИХ
РІШЕНЬ В АДМІНІСТРАТИВНИХ СПРАВАХ
Розділ V ВІДНОВЛЕННЯ ВТРАЧЕНОГО
СУДОВОГО ПРОВАДЖЕННЯ
Розділ VI ПРИКІНЦЕВІ ПОЛОЖЕННЯ
Розділ VII ПЕРЕХІДНІ ПОЛОЖЕННЯ

3. Завдання адміністративного судочинства.

49
 Адміністративне судочинство характеризується
тим, що:
● спрямоване на захист прав, свобод та інтересів
фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб
незалежно від категорії справ, що підлягають
розгляду, навіть у спорі між двома суб’єктами
владних повноважень суд повинен виходити із
необхідності гарантувати дотримання прав, свобод
та інтересів фізичних і юридичних осіб;
● зусилля суду спрямовані на захист прав, свобод
та інтересів вказаних осіб від порушень з боку
суб’єкту владних повноважень;
● предметом адміністративного судочинства є
публічно-правові відносини, переважно між
фізичною чи юридичною особою з одного боку і
суб’єктом владних повноважень з іншого боку.

У контексті загального завдання судочинства

завданням адміністративного судочинства є
„справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення
судом спорів у сфері публічно-правових відносин з
метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів
фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від
порушень з боку суб’єктів владних повноважень”
(частина перша статті 2 КАС).
.

Завдання адміністративного судочинства

обумовлене специфікою публічно-правових
відносин, яка полягає у тому, що учасники таких

50
правовідносин, як правило, мають нерівні
можливості.
Складність захисту у сфері таких відносин
пояснюється підпорядкованістю, підлеглістю осіб у
цих відносинах органам та посадовцям, які
здійснюють управлінські функції і мають право
приймати обов‘язкові рішення.
А тому надійність такого захисту повинна
забезпечуватися розглядом адміністративних спорів
незалежним авторитетним органом – судом, перед
яким особа і суб‘єкт владних повноважень є
рівними.
Адже в адміністративному процесі особі, яка
потребує судового захисту, як правило, протистоїть
потужний адміністративний апарат.
У зв‘язку з цим у сторін заздалегідь складаються
нерівні вихідні можливості, і щоб збалансувати їх,
адміністративний суд повинен відігравати активну
роль у судовому процесі з тим, щоб сприяти особі у
захисті її прав, свобод чи інтересів.
Це зобов‘язує адміністративний суд вжити всіх
заходів, що передбачені законом аби права людини і
громадянина, які влада порушила, були захищені,
тобто суд повинен виявляти активну роль, яка
обумовлена ще й тим, що переважно саме з вини
публічної адміністрації виникають конфлікти, які
змушують особу звертатися до суду, або публічна
адміністрація не вжила достатніх заходів, щоб цьому
запобігти.

51
 Предметом судового розгляду в
адміністративних справах переважно є рішення
(нормативно-правові акти чи правові акти
індивідуальної дії), дії або бездіяльність суб‘єктів
владних повноважень, крім випадків, коли стосовно
таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи
законами України встановлено інший порядок
судового провадження.

Предмет оскарження.
Щоб відповісти на питання, що складає предмет
оскарження у цій категорії адміністративних справ,
необхідно з’ясувати зміст поняття “рішення, дії чи
бездіяльність суб’єкта владних повноважень”.
У контексті КАС під рішеннями суб’єкта
владних повноважень розуміються як нормативно-
правові акти, так і правові акти індивідуальної дії.
Нормативно-правові акти – рішення, дія яких
поширюється на невизначене або визначене
загальними ознаками коло осіб і які призначені для
неодноразового застосування.
Правові акти індивідуальної дії – рішення, дія
яких поширюється на конкретних осіб або які
стосуються конкретної ситуації, і які є актом
одноразового застосування норм права.
Усі рішення суб’єкта владних повноважень
мають підзаконний характер, тобто повинні
прийматися на підставі, в межах повноважень та у
спосіб, що визначені законом.

52
 Дії суб’єкта владних повноважень – це активна
поведінка суб’єкта владних повноважень, яка може
мати вплив на права, свободи та інтереси фізичних
та юридичних осіб (наприклад, дії щодо вилучення
майна, затримання особи тощо).
Бездіяльність суб’єкта владних повноважень –
це пасивна поведінка суб’єкта владних повноважень,
яка може мати вплив на реалізацію прав, свобод,
інтересів фізичної чи юридичної особи (наприклад,
неприйняття рішення за заявою особи, ненадання
допомоги працівниками поліції, неоприлюднення
нормативно-правового акта тощо).
Чиї саме рішення, дії чи бездіяльність можуть
буди оскаржені за правилами адміністративного
судочинства?
КАС вводить новий термін “суб’єкт владних
повноважень”.

Цей термін (СВП) позначає орган державної

влади, орган місцевого самоврядування, їх
посадова чи службова особа, інший суб’єкт при
здійсненні ними публічно-владних управлінських
функцій на підставі законодавства, в тому числі
на виконання делегованих повноважень, або
наданні адміністративних послуг.

державний орган - орган державної влади, в

тому числі колегіальний державний орган, інший
суб’єкт публічного права, незалежно від наявності
статусу юридичної особи, якому згідно із
законодавством надані повноваження здійснювати
від імені держави владні управлінські функції,
53
юрисдикція якого поширюється на всю територію
України або на окрему адміністративно-
територіальну одиницю;

Отож при з’ясуванні, чи можуть бути ті чи інші

рішення, дії чи бездіяльність оскаржені до
адміністративного суду, необхідно визначити чи
прийняті (вчинені) вони при здійснені владних
управлінських функцій.

Поняття владних управлінських функцій не

визначається ні в законодавстві, ні в національній
доктрині адміністративного права.
Отож провідну роль у наповненні цього поняття
конкретним змістом відіграватиме практика
адміністративних судів.
Але вже сьогодні можна запропонувати
тлумачення цього поняття, як такого, що витікає із
природи та функцій публічної адміністрації.
Владні управлінські функції можна вважати
самостійною категорією функцій публічної
адміністрації поряд із такими державно-владними
функціями як законодавча діяльність та
судочинство.
Поняттю владних управлінських функцій
необхідно надавати якнайширше тлумачення: це вся
сфера діяльності публічної влади, за винятком
законодавчої та судової.
Умовно можна виділити такі групи владних
управлінських функцій:
• формулювання політики;
• регулювання;
• надання адміністративних послуг;
54
 • контроль;
• функції підтримки.

Крім функцій підтримки, що полягають у

фінансовому та господарському забезпеченні
суб’єкта владних повноважень, здійснення будь-
яких інших функцій може безпосередньо впливати
на права, свободи чи інтереси осіб.
Необхідно зазначити:
ПЛЕНУМ ВИЩОГО АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДУ УКРАЇНИ
ПОСТАНОВА
20.05.2013  № 8
Про окремі питання юрисдикції
адміністративних судів

Суди повинні звертати увагу на те, що спір

набуває ознак публічно-правового за умов не лише
наявності серед суб'єктів спору публічного органу
чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих
відносинах владних управлінських функцій.
Для цілей і завдань адміністративного
судочинства владну управлінську функцію
необхідно розуміти як діяльність усіх суб'єктів
владних повноважень з виконання покладених на
них Конституцією чи законами України завдань.

Питання делегованих повноважень також поки що

недостатньо врегульовані на законодавчому рівні.
Делегування повноважень може бути визначено як
наділення своїм повноваженням (уповноваження) одним
суб’єктом владних повноважень іншого суб’єкта.

55
 Часто делегування повноважень може бути пов‘язане із
необхідністю здійснювати нормативне регулювання.
Можна згадати декрети Кабінету Міністрів України,
що приймалися з «метою оперативного вирішення питань,
пов'язаних із проведенням ринкової реформи» протягом
1992-1993 років на підставі Закону України «Про
тимчасове делегування Кабінету Міністрів України
повноважень видавати декрети в сфері законодавчого
регулювання» від 18 листопада 1992 року. Або укази
Президента України з економічних питань, не
врегульованих законами, видані на підставі пункту 4
Розділу XV «Перехідні положення» Конституції України.
Можна виділити такі ознаки делегованих
повноважень:
• делегування повноважень неможливе без
відповідної законодавчої підстави;
• делегування повноважень полягає у
попередньому дозволі суб’єкта владних
повноважень іншому суб’єкту здійснювати
повноваження, віднесені до компетенції першого;
• делегуються лише окремі повноваження, у
результаті чого відбувається тимчасове розширення
повноважень суб’єкта, якому вони делегуються;
• делегування повноважень можливе на
визначений час або без зазначення строку. При
делегуванні повноважень на певний строк
делеговані повноваження припиняються
автоматично. При делегуванні без зазначення строку
повноваження можуть бути відкликані в будь-який
час за рішенням суб’єкта, який їх делегував;

56
 • суб’єктом владних повноважень можуть
делегуватися повноваження лише у межах його
компетенції (не можна передати більше
повноважень, ніж має сам суб’єкт, так само не
можна передати ті повноваження, яких не має);
Положення про делеговані повноваження містяться і в
законах України.
Так, з абзацу чотирнадцятого статті 1 Закону України
«Про місцеве самоврядування в Україні» випливає, що
окремі повноваження органів виконавчої влади
делегуються органам місцевого самоврядування законом, а
окремі повноваження органів місцевого самоврядування
можуть делегуватися відповідним місцевим державним
адміністраціям за рішенням районних, обласних рад.
Частиною другою статті 14 Закону України «Про
місцеві державні адміністрації» передбачено, що Кабінет
Міністрів України в межах, визначених законами України,
може передавати місцевим державним адміністраціям
окремі повноваження органів виконавчої влади вищого
рівня.

Завдання адміністративного суду полягає у

перевірці правомірності (легальності) таких рішень,
дій чи бездіяльності з огляду на чіткі критерії, які
зазначені у частині 2 статті 2 КАС.
Згідно з цими критеріями адміністративний суд
повинен перевірити:
1) чи прийнято рішення (вчинено дію) суб’єктом
владних повноважень на підставі, у межах
повноважень і у спосіб, що передбачені
Конституцією та законами;

57
 2) чи прийнято рішення (вчинено дію) з
використанням повноваження з тою метою, з якою
це повноваження надане органу;
3) чи прийнято рішення (вчинено дію)
обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин,
що мають значення для прийняття рішення
(вчинення дії);
4) чи прийнято рішення (вчинено дію)
безсторонньо (неупереджено);
5) чи прийнято рішення (вчинено дію)
добросовісно;
6) чи прийнято рішення (вчинено дію)
розсудливо;
7) чи прийнято рішення (вчинено дію) з
дотриманням принципу рівності перед законом,
запобігаючи всім формам дискримінації;
8) чи прийнято рішення (вчинено дію)
пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного
балансу між будь-якими несприятливими
наслідками для прав, свобод та інтересів особи і
цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення
(дія);
9) чи прийнято рішення (вчинено дію) з
урахуванням права особи на участь у процесі
прийняття рішення;
10) чи прийнято рішення (вчинено дію)
своєчасно, тобто протягом розумного строку.

58
 Завдання адміністративного судочинства
(Збірка Застосування практики ЄСПЛ)
Не викликає сумніву, що низка положень КАС
України, зокрема, які містяться у пункті 2 статті 2
КАС, прийняті під впливом і послуговуються
термінологією ЄСПЛ. Серед них, наприклад,
 відповідність повноважень законній меті;
 безсторонність (неупередженість);
 вимога дотримання суб’єктом владних
повноважень принципу рівності перед законом,
запобігання ним несправедливої дискримінації;
 вимога дотримання суб’єктом владних
повноважень принципу пропорційності;
 урахування суб’єктом владних повноважень
права особи на участь у прийнятті рішення;
 своєчасність прийняття суб’єктом владних
повноважень рішення, тобто прийняття такого
рішення у розумний строк.
Безперечно, ці та інші положення КАС України
вимагають їхнього тлумачення і застосування у
світлі практики ЄСПЛ. Окремі приклади
складових змісту цих понять буде висвітлено далі.

59
 ПЛЕНУМ ВИЩОГО АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДУ УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А
06.03.2008 N 2
Про практику застосування
адміністративними судами окремих положень
Кодексу адміністративного судочинства України
під час розгляду адміністративних справ

З метою забезпечення однакового та правильного

застосування і роз'яснення окремих положень Кодексу
адміністративного судочинства України Пленум Вищого
адміністративного суду України
П О С Т А Н О В И В:

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України основним

завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод
та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у
сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів
державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх
посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними
управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на
виконання делегованих повноважень.
У зв'язку з цим судам необхідно враховувати, що у справах
щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних
повноважень належить перевіряти, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, із якою це
повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають
значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи
несправедливій дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між
будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та

60
інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення
(дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття
рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

З огляду на зазначену норму під час

розгляду спорів щодо оскарження рішень, дій
чи бездіяльності суб'єктів владних
повноважень суди незалежно від підстав,
наведених у позовній заяві, повинні перевіряти
їх відповідність усім зазначеним вимогам.

Критерії оцінювання рішень дій, бездіяльності

суб’єктів владних повноважень.
Небезпека свавільного втручання суб’єктів
владних повноважень у сферу діяльності фізичних
та юридичних осіб вимагає існування
адміністративних процедур, які б слугували
бар’єром для будь-яких проявів свавілля.
Адміністративні процедури повинні стати
предметом регулювання окремого законодавчого
акта, про що уже йшлося раніше.
Однак до прийняття відповідного закону суди
потребують хоча б рамкових критеріїв для
оцінювання рішень, дій та бездіяльності суб’єктів
владних повноважень. Такі критерії закріплені у
частині 2 статті 2 КАС.

61
 Зазначені критерії певною мірою відображають
принципи адміністративної процедури, вироблені у
практиці європейських країн.
Вони важливі не лише для суду.
Суб’єкти владних повноважень повинні також
враховувати ці критерії-принципи, знаючи, що
адміністративний суд керуватиметься ними у разі
оскарження відповідних рішень, дій чи
бездіяльності.
Крім того, ці критерії-принципи одночасно є
важливим орієнтиром при реалізації дискреційних
повноважень владного суб’єкта, а також в умовах
відсутності законодавства, яке чітко регулює
порядок здійснення адміністративних проваджень.
Також законодавче закріплення цих критеріїв-
принципів дає можливість фізичній чи юридичній
особі сформувати уявлення про якість та природу
належних рішень чи дій, які вона має право
очікувати від суб’єкта владних повноважень.

1. Прийняття рішень, вчинення дій на

підставі, у межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами України –
за змістом цей критерій випливає з принципу
законності, що закріплений у частині другій статті
19 Конституції України: «Органи державної влади та
органи місцевого самоврядування, їх посадові особи
зобов'язані діяти лише на підставі, в межах
повноважень та у спосіб, що передбачені
Конституцією та законами України».
62
 На підставі означає, що суб’єкт владних
повноважень:
повинен бути утворений у порядку, визначеному
Конституцією та законами України (далі - законом);
зобов’язаний діяти на виконання закону, за умов
та обставин, визначених ним.
У межах повноважень означає, що рішення
суб’єкта владних повноважень повинно прийматися,
а дія вчинятися відповідно до встановлених законом
повноважень, не перевищуючи їх.
Під встановленими законом повноваженнями
прийнято розуміти як ті, на наявність яких прямо
вказує закон – так звані «прямі повноваження», так і
повноваження, які прямо законом не передбачені,
але безпосередньо випливають із положень закону і
є необхідними для реалізації суб’єктом владних
повноважень своїх функцій (завдань) – так звані
«похідні повноваження».
У спосіб означає, що суб’єкт владних
повноважень зобов’язаний дотримуватися
встановленої законом процедури прийняття рішення
або вчинення дії, і повинен обирати лише визначені
законом засоби.

2. Прийняття рішення, вчинення дії з

використанням повноваження з метою, з якою це
повноваження надано, – цей критерій інакше може
бути сформульовано як принцип використання
повноваження з належною метою.
Належною є та мета, що визначена в законі або
випливає з його цілей.

63
 Для забезпечення дотримання цього принципу
доцільно, щоб у законодавчому акті чітко
зазначалася мета, задля якої надається
повноваження.
Цілі закону часто можуть бути виведені з його
назви або преамбули, або загальних положень. Часто
для з‘ясування мети повноважень та цілей закону
доцільно звертатися до пояснювальної записки
відповідного законопроекту та матеріалів його
обговорення.
Якщо мету повноваження в законі не визначено,
то слід виходити із загальної мети, яка визначена у
статті 3 Конституції України, – утвердження і
забезпечення прав людини є головним обов’язком
держави.
Використання повноважень з неналежною метою
за своїм змістом є зловживанням ними:
 використання їх нечесно,
 із протиправними намірами,
 з недоброю волею,
 зі спотвореним тлумаченням мети, з якою
надано повноваження,
 з наявністю особистого інтересу у прийнятті
рішення або вчиненні дії.
Якщо рішення приймається для досягнення
результатів, на які повноваження суб’єкта владних
повноважень аж ніяк не спрямоване, таке рішення
повинно визнаватися протиправним.
Так, несумісним з метою повноваження можна визнати
рішення місцевої влади провести ремонт на громадському майдані,
де плануються законні акції протесту, для того, щоб їм
перешкодити, хоча потреби у такому ремонті немає (цей приклад
хоч і наводився раніше, але вважаємо виправданим навести його
знову).

64
 3.Прийняття рішення, вчинення дії
обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх
обставин, що мають значення для прийняття
рішення або вчинення дії.
Цей критерій відображає принцип
обґрунтованості рішення або дії. Він вимагає від
суб’єкта владних повноважень враховувати як
обставини, на обов’язковість урахування яких прямо
вказує закон, так і інші обставини, що мають
значення у конкретній ситуації.
Для цього він має ретельно зібрати і дослідити
матеріали, що мають доказове значення у справі,
наприклад, документи, пояснення осіб, висновки
експертів тощо.
Суб’єкт владних повноважень повинен уникати
прийняття невмотивованих висновків, зокрема тих,
що ґрунтуються на припущеннях, а не на
конкретних обставинах.
Так само недопустимо надавати значення
обставинам, які насправді не мають відношення до
справи.

4.Прийняття рішення, вчинення дії

безсторонньо (неупереджено) – цей критерій-
принцип зобов’язує суб’єкта владних повноважень
не проявляти упереджене ставлення до особи у своїх
рішеннях та діях.

65
 Упереджено ставитися означає бути прихильним
до особи або навпаки поводитися з нею
дискримінаційно через особисту симпатію чи
антипатію або через власний інтерес у справі
(фінансовий, родинний тощо), соціальний
(корпоративний) інтерес, пов’язаний із належністю
до певної спільноти, професії та ін.
Приймаючи рішення або вчиняючи дію, суб’єкт
владних повноважень не може ставати на сторону
будь-якої з осіб та не може проявляти себе
заінтересованою стороною у справі, виходячи з
будь-якого нелегітимного інтересу, тобто інтересу,
який не випливає із завдань цього суб’єкта,
визначених законом.

5.Прийняття рішення, вчинення дій

добросовісно (із лат.: bona fide – щиро, правдиво, чесно, без
обману; bona fides – чесний та щирий намір) – цей критерій-
принцип вимагає від суб’єкта владних повноважень
діяти добросовісно,
 тобто з щирим наміром щодо реалізації
владних повноважень та досягнення
поставлених цілей і справедливих
результатів,
 з відданістю визначеним законом меті та
завданням діяльності,
 передбачувано,
 без корисливих прагнень досягти
персональної вигоди, привілеїв або переваг
через прийняття рішень та вчинення дій.
66
 6.Прийняття рішення, вчинення дій розумно
(розсудливо).
Під безрозсудливим або ірраціональним
вчинком/дією суб’єкта владних повноважень можна
розуміти такі, які жоден суб’єкт владних
повноважень, діючи відповідно до здорового глузду
та обов’язків, покладених на нього законом не міг би
вчинити;
рішення/дія настільки неприпустимі з точки зору
законів логіки та загальноприйнятих моральних
стандартів, що жоден суб’єкт владних повноважень,
діючи відповідно до здорового глузду не міг би їх
прийняти/вчинити.

7.Прийняття рішення, вчинення дій з

дотриманням принципу рівності перед законом,
запобігаючи несправедливій дискримінації, -
метою цього критерію-принципу є попередження та
усунення несправедливої (безпідставної)
дискримінації.
Суб’єкт владних повноважень повинен
забезпечити рівне ставлення до осіб під час
прийняття рішення або вчинення дії за однакових
(схожих) обставин.
Це, звичайно, не означає ігнорування
індивідуальних обставин кожної справи, а означає,
що за схожих умов не повинні ігноруватися

67
принципи та підходи, застосовані під час розгляду
подібної справи.
Несправедлива дискримінація буде відсутня,
якщо орган надаватиме переваги певним категоріям
осіб, виходячи із законних підстав та розумних
об’єктивних обставин.
Наприклад, не можна говорити про
несправедливу дискримінацію, якщо суб’єкт
владних повноважень надаватиме першочергове
право на прийом вагітним жінкам, інвалідам тощо.
Принцип рівності (недискримінації) тісно
пов'язаний із принципом безсторонності
(неупередженості), адже упереджене ставлення
може проявлятися у дискримінації особи.

8.Прийняття рішень, вчинення дій

пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного
балансу між будь-якими несприятливими
наслідками для прав, свобод та інтересів особи і
цілями, на досягнення яких спрямоване ці рішення
(дії), – цей критерій випливає з принципу
пропорційності (адекватності).
Дотримання принципу пропорційності особливо
важливе при прийняті рішень або вжитті заходів, які
матимуть вплив на права, свободи та інтереси особи.

Принцип пропорційності має на меті досягнення

балансу між публічним інтересом та індивідуальним
інтересом особи, а також між цілями та засобами їх
досягнення.
68
 Метою дотримання цього принципу є досягнення
розумного балансу між публічними інтересами, на
забезпечення яких спрямовані рішення або дії
суб’єкта владних повноважень, та інтересами
конкретної особи.
Принцип пропорційності зокрема передбачає, що:
здійснення повноважень, як правило, не повинно
спричиняти будь-яких негативних наслідків, що не
відповідали б цілям, які планується досягти;
якщо рішення або дія можуть обмежити права, свободи
чи інтереси осіб, то такі обмеження повинні бути
виправдані необхідністю досягнення більш важливих
цілей;
несприятливі наслідки для прав, свобод та інтересів
особи внаслідок рішення або дії суб’єкта владних
повноважень, повинні бути значно меншими від тієї
шкоди, яка могла б настати за відсутності такого рішення
або дії;
для досягнення суспільно-корисних цілей повинні
обиратися найменш «шкідливі» засоби.

9.Прийняття рішення з урахуванням права

особи на участь у процесі прийняття рішення –
цей критерій випливає з принципу гласності
прийняття рішень.
Він повинен застосовуватися при прийнятті
суб’єктом владних повноважень рішення, що матиме
вплив на права, свободи чи інтереси особи.
Особа, щодо якої приймається рішення, має
право бути вислуханою суб’єктом владних
69
повноважень: вона може наводити обставини та
докази на їх підтвердження, правові аргументи
тощо.
Ця вимога не є обов’язковою, якщо спілкування
із суб’єктом владних повноважень відбувається
письмово і повноваження суб’єкта владних
повноважень не є дискреційним.
Наприклад, якщо для надання певної
адміністративної послуги необхідно надати певні
документи і за їх наявності суб’єкт владних
повноважень зобов’язаний надати цю послугу, то
немає сенсу у наданні особі можливості бути
вислуханою.
Принцип гласності також вимагає від суб’єкта
владних повноважень забезпечити особі доступ до
інформації про обставини, які можуть бути
покладені в основу рішення.
Вибір способу надання інформації особі є
прерогативою суб’єкту владних повноважень.
Наприклад, через місцеві засоби масової
інформації або поштою мешканці будинку можуть
бути повідомленні про готування рішення про
будівництво і відкриття автозаправки неподалік від
будинку. Звичайно, що дотримання цього принципу
повинно узгоджуватися із положеннями законів про
доступ до різних видів інформації.
Принцип гласності включає право особи на
захист, право мати представника, право знати про
прийняте суб’єктом владних повноважень рішення.
70
 10.Прийняття рішення, вчинення дії
своєчасно, тобто протягом розумного строку –
цей критерій-принцип означає не лише необхідність
дотримання визначених у нормативно-правових
актах часових рамок прийняття суб’єктом владних
повноважень рішення або вчинення дії, а й
прийняття рішення або вчинення дії протягом
розумного строку, без невиправданого для
конкретної ситуації зволікання.
Тривалість розумного строку залежить від
складності певного питання, нагальності його
вирішення, кількості людей, залучених до справи,
їхньої поведінки тощо.

Виявлення невідповідності діяльності суб’єкта

владних повноважень хоча б одному із зазначених
критеріїв для оцінювання його рішень, дій та
бездіяльності може бути підставою для задоволення
адміністративного позову лише за умови
встановлення порушення прав, свобод та інтересів
позивача.
Якщо ж прав, свобод та інтересів позивача
порушено не було, суд повинен відмовити у
задоволенні позову і постановити окрему ухвалу,
якою звернути увагу суб’єкта владних повноважень
на відхилення від принципів адміністративної
процедури.

4. Принципи адміністративного судочинства

Поняття і значення принципів.
71
 Принципи адміністративного судочинства (від
лат. рrincipium — основа, начало, засади) — це
засади, основоположні ідеї, в яких відображені
якісні особливості, певні специфічні властивості, що
закріплені в нормах права, які відображають
структуру адміністративного судочинства, стан та
перспективи його розвитку, спрямовані на захист
прав, свобод і інтересів фізичних осіб, прав та
інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових
відносин від порушень з боку органів державної
влади, органів місцевого самоврядування, їхніх
посадових і службових осіб, інших суб'єктів при
здійсненні ними владних управлінських функцій на
основі законодавства, в тому числі на виконання
делегованих повноважень.
Відображаючись перш за все в нормах права,
принципи адміністративного судочинства
характеризують не тільки суть, а й зміст
адміністративного судочинства, відображають не
тільки його внутрішню побудову, але і весь процес
його застосування.

Принципи адміністративного судочинства слід

розглядати у тісному взаємозв'язку між собою, які у
структурованому вигляді становлять єдину систему.

Вказаний взаємозв'язок необхідно розуміти

обумовленістю існування принципів
адміністративного судочинства по відношенню один
до одного, що не виключає дію кожного з них
окремо при застосуванні процесуальних норм.
72
 Система принципів адміністративного
судочинства відображається у законодавчих актах,
зокрема в Конституції, КАС та міжнародних
договорах, згода на обов'язковість яких надана
Верховною Радою України.
За характером закріплення та застосування
принципи можна поділити на
 загальні та
 галузеві.

Загальні принципи закріплені у Конвенції про

захист прав людини і основоположних свобод 1950
р. і протоколах до неї, згоду на обов'язковість яких
надано Верховною Радою України, Міжнародному
пакті про громадянські та політичні права, до яких,
зокрема, належать:
верховенство права;
справедливий і відкритий судовий розгляд;
розгляд впродовж розумного строку;
незалежність і безсторонність суду;
публічність проголошення судового рішення.

Окремо слід зазначити, що зміст принципів,

закріплених у Конвенції про захист прав людини і
основоположних свобод 1950 р. і протоколах до неї,
згоду на обов'язковість яких надано Верховною
Радою України, конкретизується у застосуванні
права при здійсненні правосуддя Європейським
судом з прав людини та Європейською комісією з
прав людини, практику яких, згідно з ст. 17 Закону
73
України від 23 лютого 2006 р. «Про виконання
рішень та застосування практики Європейського
суду з прав людини», суди України (в тому числі і
адміністративні) застосовують при розгляді справ як
джерело права.

В КАС закріплені такі галузеві принципи:

1) верховенство права;
2) рівність усіх учасників адміністративного
процесу перед законом і судом;
3) змагальність сторін, диспозитивність та
офіційне з'ясування всіх обставин у справі;
4) гласність і відкритість адміністративного
процесу;
5) забезпечення апеляційного та касаційного
оскарження рішень адміністративного суду, крім
випадків, установлених цим Кодексом;
6) обов'язковість судових рішень.

Стаття 2. Завдання та основні засади

адміністративного судочинства
3. Основними засадами (принципами)
адміністративного судочинства є:
1) верховенство права;
2) рівність усіх учасників судового процесу перед
законом і судом;
3) гласність і відкритість судового процесу та
його повне фіксування технічними засобами;
4) змагальність сторін, диспозитивність та
офіційне з’ясування всіх обставин у справі;
74
 5) обов’язковість судового рішення;
6) забезпечення права на апеляційний перегляд
справи;
7) забезпечення права на касаційне оскарження
судового рішення у випадках, визначених законом;
8) розумність строків розгляду справи судом;
9) неприпустимість зловживання процесуальними
правами;
10) відшкодування судових витрат фізичних та
юридичних осіб, на користь яких ухвалене судове
рішення.

Верховенство права
Принцип верховенства права є визначальним
при формуванні всіх інститутів держави і
суспільства в цілому.
Згідно з ч. 1 ст. 8 Конституції в Україні
визначається і діє принцип верховенства права.
Можна погодитись з М.І. Козюброю, який
зазначає, що феномен верховенства права може бути
розкрито тільки за умови дотримання певних
гносеологічних позицій щодо права:
по-перше, повинно мати місце розрізнення
права і закону;
по-друге, право слід розглядати не як акт
державної влади, а як соціальний феномен,
пов'язаний з такими категоріями, як справедливість,
свобода, рівність, гуманізм;
75
 по-третє, право має розглядатися у нерозривній
зв'язці з правами людини.

Відповідно до ч. 1 ст. 6 КАС суд при вирішенні

справи керується принципом верховенства права,
відповідно до якого людина, її права та свободи
визнаються найвищими цінностями та визначають
зміст і спрямованість діяльності держави.

Верховенство права закріплено у статті 8

Конституції України як загальноправовий принцип.
За змістом це один із найбагатогранніших
правових принципів. У Конституції не дається його
визначення. Просто зазначено:
В Україні визнається і діє принцип верховенства
права.
(частина перша статті 8 Конституції України)

Як принцип судочинства він визначає

спрямованість судочинства на досягнення
справедливості.
Справедливим повинен бути як судовий процес,
так і результат судочинства.
У КАС здійснено спробу дати визначення змісту
принципу верховенства права:
Суд при вирішенні справи керується
принципом верховенства права, відповідно до
якого зокрема людина, її права та свободи
визнаються найвищими цінностями та
визначають зміст і спрямованість діяльності
держави.
(частина перша статті 6 КАС)
76
 У рішенні Конституційного Суду України у
справі за конституційним поданням Верховного
Суду України щодо відповідності Конституції
України (конституційності) положень статті 69
Кримінального кодексу України (справа про
призначення судом більш м'якого покарання) від 2
листопада 2004 р. 15-рп/2004 зазначається, що
«верховенство права — це панування
права в суспільстві. Верховенство права
вимагає від держави його втілення у
правотворчу та правозастосовну діяльність,
зокрема у закони, які за своїм змістом мають
бути проникнуті передусім ідеями соціальної
справедливості, свободи, рівності тощо.
Одним з проявів верховенства права є те,
що право не обмежується лише законодавством
як однією з його форм, а включає й інші
соціальні регулятори, зокрема норми моралі,
традиції, звичаї тощо, які легітимовані
суспільством і зумовлені історично досягнутим
культурним рівнем суспільства. Всі ці
елементи права об'єднуються якістю, що
відповідає ідеології справедливості, ідеї права,
яка значною мірою дістала відображення в
Конституції України.
У сфері реалізації права справедливість
дістає вияв, зокрема, у рівності всіх перед
77
законом, відповідності злочину і покарання,
цілях законодавця і засобах, що обираються
для їх досягнення».

Згідно з ч. 2 ст. 6 КАС суд застосовує принцип

верховенства права з урахуванням судової практики
Європейського суду з прав людини.
Згідно з ст. 17 Закону «Про виконання рішень та
застосування практики Європейського суду з прав
людини» суди України (в тому числі і
адміністративні) застосовують практику
Європейського суду з прав людини та Європейської
комісії з прав людини при розгляді справ як джерело
права.
У преамбулі цієї Конвенції верховенство права
визнається як принцип, що об‘єднує країни-учасниці
Ради Європи.
У своїх рішеннях Суд неодноразово звертається
до зазначеного у Преамбулі Конвенції принципу і,
вважаючи його одним із основоположних принципів
функціонування країн-учаниць, надає йому
тлумачення при вирішенні справ.

У рішеннях Європейського суду з прав

людини та Європейської комісії з прав людини
при застосуванні принципу верховенства права
сформульовано такі його ознаки:
 визнання пріоритетності, домінування,
визначальної ролі прав людини у діяльності
держави;

78
 поширюваність цієї пріоритетності, цього
принципу на діяльність усіх без винятку
органів держави;
 правова визначеність становища людини у
тій ситуації, в якій вона перебуває;
 неприпустимість затримання особи на
невизначений і непередбачуваний термін,
якщо воно не ґрунтується на законі чи
судовому рішенні;
 обсяг будь-якого правового розсуду й
спосіб його здійснення мають бути з
достатньою ясністю визначені законом;
 наявність громадської довіри до судів як до
гарантів справедливості, майже
безвиняткова можливість доступу до суду;
 наявність судового контролю за
втручанням виконавчих органів у права
людини;
 підпорядкованість судовому рішенню усіх
органів держави, безвиняткова
обов'язковість його виконання будь-якими
органами і посадовцями;
 можливість скасування вищим судом
рішення нижчого суду, яке не набрало
чинності;
 незмінність, неоспорюваність остаточного
судового рішення, яке набрало чинності;
 невтручання законодавчої влади у
відправлення правосуддя;
 забезпечення державою, у разі
застосування смертельної зброї, швидкого
79
 й ефективного розслідування справи її
органами.

Саме тому, у КАС зазначено:

Суд застосовує принцип верховенства права з
урахуванням судової практики Європейського Суду з
прав людини.
(частина друга статті 6 КАС)

Європейський суд з прав людини розкриває зміст

принципу верховенства права через формулювання
вимог, які виводяться з цього принципу.

Однією з таких вимог є вимога про якість

закону.
Під законом тут мається на увазі правову норму,
а точніше положення нормативного акта.
По-перше, закон повинен бути доступним особі,
тобто містити зрозумілі й чіткі формулювання, які б
давали можливість особі самостійно або за
допомогою консультацій регулювати свою
поведінку.
По-друге, він має бути передбачуваним, тобто
таким, щоб особа могла передбачити наслідки його
застосування.
По-третє, закон повинен відповідати всім іншим
вимогам верховенства права, зокрема він з
достатньою чіткістю має встановлювати межі
дискреційних повноважень, наданих органам влади,
та спосіб їх здійснення. Це необхідно, щоб особа
була захищеною від свавілля публічної
адміністрації.

80
 Звідси й ще одна вимога принципу
верховенства права – захист від свавілля.
Захист від свавілля означає, що втручання
публічної адміністрації у права людини повинно
підлягати ефективному контролю. Щонайменше це
має бути судовий контроль, який найкращим чином
забезпечує гарантії незалежності, безсторонності та
належної правової процедури. Держава також
повинна забезпечувати наявність достатніх та
ефективних гарантій проти зловживань.
У зв‘язку з судовим контролем важливою є
вимога про доступ до суду. Серед іншого, вона
означає, що з юрисдикції судів не можна вилучати
будь-які позови, так само не можна надавати
імунітети певним категоріям осіб від судових
позовів. З цією вимогою несумісними є надмірні
затримки зі здійсненням правосуддя та виконанням
судових рішень.
Ще однією складовою верховенства права є
вимога (принцип) юридичної визначеності.
Відповідно до неї, зокрема, остаточне рішення суду
у вирішеній ним справі не може піддаватися
сумніву, навіть у разі зміни законодавства. Вимога
про юридичну визначеність одночасно включає й
вимогу про обов’язковість судових рішень.
Елементом принципів верховенства права та
юридичної визначеності є вимога про невтручання
законодавчої влади у здійснення правосуддя. Будь-
яке втручання з боку законодавчого органу в процес
здійснення правосуддя з метою вплинути на
81
вирішення судом спору є недопустимим, окрім
випадків, коли для цього існують неспростовні
підстави, що випливають із загального інтересу.

Важливими є зокрема такі питання: як може

застосовуватися принцип верховенства права в
адміністративному судочинстві?

Як діяти суду у разі порушення вимоги про

якість закону?
По-перше, КАС (частина четверта статті 6)
забороняє відмову в розгляді та вирішенні
адміністративної справи з мотивів неповноти,
неясності, суперечливості чи відсутності
законодавства, яке регулює спірні відносини. Таке
положення гарантує право доступу до суду навіть у
разі відсутності нормативних підстав для захисту
порушених права, свободи чи інтересу.
Отож суд повинен подолати прогалину,
застосувавши аналогію закону чи права, або
усунути неясність чи колізію, витлумачивши
положення закону у такий спосіб, щоб це
забезпечувало права особи.
Яскравим прикладом застосування принципу
верховенства права у цьому ключі є Рішення
Верховного Суду України від 3 грудня 2004 року
про визнання дій Центральної виборчої комісії по
встановленню результатів повторного голосування з
виборів Президента України та складанню
протоколу про результати повторного голосування з
виборів Президента України від 24 листопада 2004
року неправомірними. Цим Рішенням Верховний
Суд скасував результати повторного голосування з
82
виборів Президента, встановлені Центральною
виборчою комісією, хоча закон про вибори
Президента України передбачав можливість
визнання недійсним голосування лише на виборчій
дільниці. Водночас Верховний Суд поновив права
суб'єктів виборчого процесу через проведення
повторного голосування, хоч закон про вибори
прямо не встановлював такий спосіб захисту
виборчих прав.
(Справа податки, Брегей, )

83
КІРОВОГРАДСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

http://reyestr.court.gov.ua/Review/54881465

ПОСТАНОВА

І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И

14 грудня 2015 року                                               справа № /811/3341/15

Кіровоградський окружний адміністративний суд у складі:

         головуючого   судді Брегея Р.І.,

       в присутності секретаря судового засідання Осипової Н.В.,

за участі представників позивача ОСОБА_1

та відповідача ОСОБА_2, ОСОБА_3,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративний позов

ОСОБА_4 до Кіровоградської об’єднаної державної податкової
інспекції Головного управління державної фіскальної служби в
Кіровоградській області про визнання протиправними дій та
скасування податкового                повідомлення-рішення,

                                                   В С Т А Н О В И В :

Позивач звернулась до суду з заявою до податкового органу про

визнання протиправними дій стосовно прийняття рішення та
скасування податкового повідомлення-рішення від 26 серпня 2015
року, яким визначено грошове зобов’язання з транспортного податку з
фізичних осіб у сумі 25000 грн.

У судовому засіданні представник позивача підтримала вимоги заяви.

Стверджувала, що з урахуванням такої засади податкового

законодавства як стабільність обов'язок сплати транспортного
податку виникає лише з наступного року.

Представники відповідача заперечили стосовно задоволення позову.

Пояснили, що норма права, яка визначила такий вид податку як

транспортний податок, набрала чинності з 01 січня 2015 року.
84
На їх думку, ОСОБА_4 є суб'єктом сплати згаданого податку
упродовж поточного року.

        Суд, вислухавши пояснення представників сторін, дослідивши

матеріали справи, зробив висновок про задоволення позову з таких
підстав. Встановлені судом обставини, що стали підставами
звернення.

Так, 06 квітня 2013 року ОСОБА_4 придбала

автомобіль                      "Лексус RX-350" (а.с.13-17).Державна
реєстрація транспортного засобу відбувалась 30 числа того ж місяця і
року (а.с.12).У свідоцтві про реєстрацію автомобіля зазначено, що
об'єм двигуна становить 3456 куб.см. 27 січня 2015 року
Кіровоградська міська рада прийняла рішення             №3944, котрим
встановила ставку транспортного податку (а.с.69-71).Об'єктом
оподаткування є легкові автомобілі, які використовувалися             до 5
років і мають об'єм циліндра двигуна понад 3000 куб.см. Ставка
податку встановлена з розрахунку на календарний рік у розмірі 25000
грн. за кожен легковий автомобіль, що є об'єктом оподаткування. 26
серпня 2015 року податковий орган прийняв податкове повідомлення-
рішення, яким визначив позивачу грошове зобов'язання з
транспортного податку з фізичних осіб у сумі 25000 грн.
(а.с.9).        Юридична оцінка встановлених судом обставин
справи.  Перш за все, якщо особа оскаржує дії щодо прийняття
суб'єктом владних повноважень рішення і останнє, то предметом
судового розгляду є виключно рішення. Відповідність таких дії закону
впливає на задоволення позову стосовно оскарження рішення. Отже,
предметом судового розгляду є податкове    повідомлення рішення.

Так, необхідність існування податкового законодавства обумовлена

тим, що у держави є обов'язок фінансування взятих на
себе  зобов'язань, котрі потребують витрачання коштів.

З метою забезпечення виконання зобов'язань держава складає і

затверджує кошторис (Державний бюджет України).

Пунктом 1 частини 1 статті 9 Бюджетного кодексу

України встановлено, що доходами бюджету є податкові
надходження.

Таким чином, податкове законодавство є похідним від бюджетного.

Частиною 3 статті 27 Бюджетного кодексу України передбачено, що

закони України або їх окремі положення, які впливають на показники
бюджету (зменшують надходження бюджету та/або збільшують
витрати бюджету) і приймаються:
85
- не пізніше 15 липня року, що передує плановому, вводяться в дію не
раніше початку планового бюджетного періоду;                      

- після 15 липня року, що передує плановому, вводяться в дію не

раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим.

Отже, Бюджетним кодексом України встановлено, що між прийняттям

закону (набрання чинності) і введенням його в дію триває певний
проміжок часу.

Це узгоджується з основами теорії права, яка розділяє такі юридичні

факти.

Виключно Бюджетний кодекс України встановлює час, з якого

вступають у дію прийнятті закони, котрі впливають на згадані
показники бюджету.

Законодавець передбачив це лише у випадках, які стосуються

інтересів держави, для того, щоб вона мала час збалансувати доходи і
витрати.

Однак, законодавець проігнорував інтереси платника

податків (у тому числі фізичних осіб).
Встановлення нових податків або збільшення розміру вже існуючих
призведе до збільшення витрат платника податків, у якого є власний
бюджет.

Йому, як і державі, також необхідний час для

збалансування доходів і витрат.

Така законодавча політика держави не узгоджується з

таким конституційним принципом як верховенство
права (стаття 8 Конституції України).

Сутність цього принципу розкрита у приписах частини

1 статті 8 КАС України.

Так, суд при вирішенні справи керується принципом

верховенства права, відповідно до якого зокрема
людина, її права та свободи визнаються найвищими
цінностями та визначають зміст і спрямованість
діяльності держави.

86
28 грудня 2014 року прийнято Закон України "Про внесення змін до
Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів щодо
податкової реформи" (далі Закон).

Законом встановлено, що він набирає чинності з 01 січня 2015 року.

Пунктом 81 Закону статтю 267 Податкового кодексу

України  (транспортний податок) викладено в новій редакції.

Цією нормою права визначено, що платниками транспортного податку

є власники автомобілів, які використовувались до 5 років і мають
об'єм циліндра двигуна понад 3000 куб.см.

Ставка податку складає 25000 грн.

Таким чином, позивач є платником транспортного податку.

Однак, з урахуванням часу прийняття статті 267 Податкового кодексу

України (після 15 липня) та дії конституційного принципу
верховенства права (права людини визнаються найвищими
цінностями і визначають зміст та спрямованість діяльності держави), у
ОСОБА_4 виникає обов'язок сплати його лише з 01 січня 2016 року.

Такий правовий висновок суд зробив, застосовуючи виключно

згаданий конституційний принцип права, а не застосовуючи аналогію
закону.

У даному випадку аналогію закону не можливо застосовувати,

оскільки держава (в особі законодавчої влади), приймаючи частину
3 статті 27 Бюджетного кодексу України,  свідомо не визначила
врахування певних юридичних фактів, з якими пов'язаний час
введення у дію законів, котрі впливають на показники бюджету в
частині збільшення надходжень (встановлення нового податку).

Водночас, суд вважає, що незайвим при вирішенні спору є і аналіз

приписів податкового законодавства.

Підпунктом 4.1.9 пункту 4.1 статті 4 Податкового кодексу

України визначено таку основну його засаду як стабільність.

Стабільність зміни до будь-яких елементів податків та зборів не

можуть вноситися пізніш як за шість місяців до початку нового
бюджетного періоду, в якому будуть діяти нові правила та ставки.
Податки та збори, їх ставки, а також податкові пільги не можуть
змінюватися протягом бюджетного року.

87
Аналізуючи цю норму права суд робить такі висновки:

- законодавець надав час платнику податків у не менше як 6 місяців

для того, щоб останній мав можливість проаналізувати власний
бюджет та прийняти рішення стосовно перебування у власності або
набуття у власність об'єкту, який планується оподаткувати у новому
бюджетному періоді;

- зміст цієї норми "зміни до будь-яких елементів податків та зборів не

можуть вноситися пізніш як за шість місяців до початку нового
бюджетного періоду" треба розуміти як заборону введення у дію таких
змін у новому бюджетному періоді, якщо такі зміни прийнятті
(набрали чинності) менш як за 6 місяців до його початку (це
обумовлено тим, що законодавець може приймати зміни до
податкового законодавства у будь-який час, однак повинен
враховувати час набрання ними дії, на що впливає дотримання певної
засади податкового законодавства).

Постає запитання про час вступу в дію змін до податкового

законодавства, які прийнятті менш як за 6 місяців до нового
бюджетного періоду.

У випадку з транспортним податком зміни прийнятті 28 грудня 2014

року вводяться в дію з початку бюджетного періоду, що настає за
плановим (тобто з 01 січня 2016 року).

Це пояснюється тим, що відповідно до приписів

пункту 267.5       статті 267 Податкового кодексу України базовий
податковий період дорівнює календарному року, а не місяцю, чи
кварталу.

Підсумовуючи, суд робить висновок, що аналіз і приписів податкового

законодавства доводить відсутність у ОСОБА_4 обов'язку сплачувати
транспортний податок у 2015 році.

Отже, оскаржене податкове повідомлення-рішення є протиправним та

його належить скасувати, задовільнивши позов.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст.94, 160-163 Кодексу

адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Позов задовільнити.

88
Визнати протиправним та скасувати податкове повідомлення-рішення
Кіровоградської об’єднаної державної податкової інспекції Головного
управління державної фіскальної служби у Кіровоградській області
від                   26 серпня 2015 року, яким ОСОБА_4 визначено суму
грошового зобов’язання з транспортного податку у 25000 грн.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Кіровоградської

об’єднаної державної податкової інспекції Головного управління
державної фіскальної служби в Кіровоградській області на користь
ОСОБА_4 судові витрати в сумі 487,20 грн.

Постанова може бути оскаржена до Дніпропетровського апеляційного

адміністративного суду через суд першої інстанції шляхом подачі
апеляційної скарги протягом 10 днів з дня отримання її копії.  

Суддя Кіровоградського         окружного адміністративного

суду                                              ОСОБА_5                                                 
 

89
 Формулювання ознак принципу верховенства
права надає суддям адміністративних судів
інструмент до правильного та однакового його
застосування при здійсненні адміністративного
судочинства.
Враховуючи вищевикладене, можна дійти
висновку, що принцип верховенства права є одним із
головних принципів, який має застосовуватись при
здійсненні адміністративного судочинства.
Його правильне застосування залежить від рівня
правової підготовки, правової свідомості, правової
культури кожного судді адміністративних судів,

Таке визначення відповідає статті 3 Конституції

України, яка визначає права людини
першочерговими і вищими щодо інтересів держави.

Принцип верховенства права відкриває шлях до

творчого, а не бездумного застосування закону, але в
жодному разі цей принцип не може стати
виправданням для зловживань з боку суду, інакше –
суддівського свавілля.
Судові рішення з посиланням на верховенство
права за змістом повинні утверджувати права
людини й укріплювати довіру до адміністративних
судів.

Змагальність
Змагальність існує у судових процесах, де є
рівноправні сторони.

90
 Вона полягає у процесі доведення перед судом
особами, які беруть участь у справі, своєї позиції у
справі (вимог та заперечень).
Змагальність реалізується передусім через
доказування, тобто підтвердження сторонами
обставин, на які вони посилаються для
обґрунтування своїх вимог чи заперечень, доказами.
Адже саме сторонам найкраще відомі обставини
у справі, саме вони найкраще знають, якими
доказами ці обставини можна підтвердити.
Розгляд і вирішення справ в адміністративних
судах здійснюються на засадах змагальності сторін
та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у
доведенні перед судом їх переконливості.
(частина перша статті 9 КАС)

Особливість адміністративного судочинства у

тому, що обставини в адміністративній справі суд
може встановлювати на підставі не лише доказів,
зібраних сторонами або за їхньою ініціативою, а й
доказів, зібраних судом з власної ініціативи.
Для доведення своєї позиції перед судом особи,
які беруть участь у справі, наділені рівними
процесуальними можливостями.
Так, згідно з частиною третьою статті 44 КАС,
вони мають право:
1) ознайомлюватися з матеріалами справи, робити
з них витяги, копії, одержувати копії судових
рішень;
91
 2) подавати докази; брати участь у судових
засіданнях, якщо інше не визначено законом; брати
участь у дослідженні доказів; ставити питання
іншим учасникам справи, а також свідкам,
експертам, спеціалістам;
3) подавати заяви та клопотання, надавати
пояснення суду, наводити свої доводи, міркування
щодо питань, які виникають під час судового
розгляду, і заперечення проти заяв, клопотань,
доводів і міркувань інших осіб;
4) ознайомлюватися з протоколом судового
засідання, записом фіксування судового засідання
технічними засобами, робити з них копії, подавати
письмові зауваження з приводу їх неправильності чи
неповноти;
5) оскаржувати судові рішення у визначених
законом випадках;
6) користуватися іншими визначеними законом
процесуальними правами.

Усі ці права завжди поєднані з обов‘язком

користуватися ними добросовісно, не зловживаючи.
За загальним правилом, виходячи з принципу
змагальності, сторони повинні доводити ті
обставини, на які вони посилаються як на підставу
своїх вимог або заперечень.
Кожна сторона повинна довести ті
обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та
заперечення <…>.
(витяг з частини першої статті 77 КАС)
92
 Специфіка доказування в адміністративному
судочинстві полягає у тому, що у справах про
протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб‘єкта
владних повноважень обов’язок щодо доведення
правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності
покладається на відповідача.

Тобто в адміністративних справах запроваджено

презумпцію вини відповідача-суб‘єкта владних
повноважень.
В адміністративних справах про
протиправність рішень, дій чи бездіяльності
суб’єкта владних повноважень обов’язок щодо
доказування правомірності свого рішення, дії чи
бездіяльності покладається на відповідача.
(частина друга статті 77 КАС)
Особливість адміністративного судочинства, на
відміну від цивільного судочинства, щодо
забезпечення змагальності полягає у більш
активній ролі суду.
На суд покладено обов‘язок вживати передбачені
законом заходи, необхідні для всебічного і повного
з‘ясування обставин у справі, зокрема щодо
виявлення та витребування доказів з власної
ініціативи.
Суд вживає визначені законом заходи,
необхідні для з’ясування всіх обставин у справі, у
тому числі щодо виявлення та витребування
доказів з власної ініціативи. (див. частину
четверту статті 9 КАС).
По-перше, це дає змогу врівноважити
можливості людини, яка зазвичай необізнана у

93
тонкощах юриспруденції, і суб‘єкта владних
повноважень,
а по-друге, предмет публічно-правового спору
найчастіше стосується публічних інтересів – тобто
інтересів широкого кола осіб.

Диспозитивність
Класичний принцип диспозитивності покладає
на суд обов’язок вирішувати лише ті питання, про
вирішення яких його просять сторони у справі
(учасники спірних правовідносин).
Суд позбавлений можливості ініціювати судове
провадження, інакше він перетворився б з органу
правосуддя у контролюючий орган.

За загальним правилом, як і в цивільному

судочинстві, адміністративний суд вирішує лише ті
вимоги по суті спору, про вирішення яких клопочуть
сторони, і він не повинен виходити за межі цих
вимог.

Інакше кажучи, суд зв’язаний предметом і

розміром заявлених вимог.
Суд розглядає адміністративні справи не інакше,
як за позовною заявою, поданою відповідно до
цього Кодексу, і не може виходити за межі
позовних вимог.
(перше речення частини другої статті 9 КАС)

Але на відміну від цивільного судочинства,

правила адміністративного судочинства допускають
випадок, коли суд може, навіть зобов‘язаний, вийти
94
за межі вимог адміністративного позову. Це
потрібно, якщо спосіб захисту, який пропонує
позивач, є недостатнім для повного захисту його
прав, свобод та інтересів.
Суд може вийти за межі позовних вимог,
якщо це необхідно для ефективного захисту прав,
свобод, інтересів людини і громадянина, інших
суб’єктів у сфері публічно-правових відносин від
порушень з боку суб’єктів владних повноважень.
(друге речення частини другої статті 9 КАС)
Наприклад, позивач звертається з вимогою
визнати незаконним положення нормативно-
правового акта міністерства, яким порушується його
суб‘єктивне право.
Виходячи з принципу диспозитивності,
адміністративний суд начебто не повинен перевіряти
нормативно-правовий акт поза межами позовних
вимог.
Однак, здійснюючи системний аналіз положень
правового акту, адміністративний суд може дійти
висновку, що порушення права позивача зумовлене
не лише тим положенням нормативно-правового
акта, на незаконності якого наполягає позивач, а й
низкою інших положень цього акта а бо й іншим
актом.
Тому для повноти захисту права, яке відстоює
позивач, суд повинен вийти за межі позовних вимог.
Водночас суд не може визнавати нормативно-
правовий акт чи його положення незаконними, якщо
вони не порушують права позивача.
10. Якщо у процесі розгляду справи щодо
нормативно-правового акта суд виявить, що інші
нормативно-правові акти, прийняті відповідачем,

95
чи їх окремі положення, крім тих, щодо яких
відкрито провадження в адміністративній справі,
безпосередньо впливають на прийняття рішення
у справі і без визнання таких нормативно-
правових актів протиправними неможливий
ефективний захист прав позивача, суд визнає такі
акти чи їх окремі положення протиправними в
порядку, визначеному цією статтею.
(частина десята статті 264 КАС)

Відповідно до принципу диспозитивності

сторони вільно розпоряджаються своїми правами
щодо предмету спору.
Кожна особа, яка звернулася за судовим
захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій
розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
(перше речення частини третьої статті 9 КАС)

Такими правами є насамперед:

1) право на звернення до суду за захистом,
2) право змінити свої вимоги або відмовитися
від них,
3) право визнати вимоги іншої сторони або не
визнавати їх,
4) право за взаємною згодою припинити спір
(примиритися).

Ці права, виходячи зі змісту диспозитивності,

одержали назву “диспозитивні права”.
1. Позивач має право на будь-якій стадії
судового процесу відмовитися від позову.
Позивач має право змінити предмет або підстави
позову, збільшити або зменшити розмір позовних
96
вимог шляхом подання письмової заяви до
закінчення підготовчого засідання або не пізніше
ніж за п’ять днів до першого судового засідання,
якщо справа розглядається в порядку
спрощеного позовного провадження.
<...> відповідач має право визнати позов
повністю або частково, подати відзив на позовну
заяву.
Сторони можуть досягнути примирення на
будь-якій стадії судового процесу, що є підставою
для закриття провадження в адміністративній
справі.
(витяги зі статті 47 КАС)

Ще одна особливість диспозитивності в

адміністративному судочинстві: на відміну від
цивільного судочинства в адміністративному існує
процесуальний інститут заміни неналежного
позивача.
Він полягає у тому, що коли із адміністративним
позовом звернулася не та особа, якій належить право
вимоги, суд може за згодою позивача допустити
заміну первинного позивача належним позивачем
(див. частину першу статті 48 КАС).
Наявність такого інституту в адміністративному
судочинстві знову ж таки обумовлюється публічно-
правовим характером спорів.
Наприклад, позивач оскаржує нормативно-правовий акт
міністерства, яким насправді порушуються права та інтереси не
позивача, а акціонерного товариства, акціонером якого є позивач.
Суд повинен роз‘яснити це позивачеві. Якщо позивач
погодиться на його заміну належним позивачем - акціонерним
товариством, суд повинен повідомити про такий позов акціонерне

97
товариство і можливість вступити у справу у ролі позивача,
підтримавши заявлений акціонером позов.
Акціонер у разі його заміни належним позивачем вибуває зі
справи.
Якщо ж позивач не погоджується на його заміну іншою
особою, то ця особа може вступити у справу як третя особа, яка
заявляє самостійні вимоги на предмет спору.

Офіційність
Особливим принципом в адміністративному
судочинстві є принцип офіційності, який обумовлює
основні відмінності адміністративного судочинства
від цивільного.
Офіційність полягає в активній ролі суду і за
своїм змістом обмежує дію принципів змагальності і
диспозитивності.
Наявність принципу офіційності обумовлена
специфікою публічно-правових відносин, яка
полягає у тому, що в учасників таких правовідносин,
як правило, нерівні можливості.
Особливістю адміністративного судочинства
вважається те, що у судовому процесі особі
протистоїть потужний адміністративний апарат.
У зв‘язку з цим у сторін заздалегідь складаються
нерівні вихідні можливості.
Щоб збалансувати їх, адміністративний суд
повинен відігравати активну роль у судовому
процесі з тим, щоб сприяти особі у захисті її прав.
Тому адміністративний суд має вжити всіх
передбачених законом заходів, щоб порушені
владою права були захищені.
Така роль суду обумовлена тим, що переважно
саме з вини публічної адміністрації виникають
конфлікти або вона не вжила достатніх заходів, щоб
цьому запобігти.
98
 Принцип офіційності, інакше – «розшуковий»,
або «інквізиційний» принцип, в адміністративному
судочинстві характерний для багатьох європейських
країн.

Як обмеження змагальності принцип офіційності

проявляється у тому, що під час підготовчого
засідання:
Стаття 180. Підготовче засідання
1. Підготовче засідання проводиться судом з
повідомленням учасників справи.
2. У підготовчому засіданні суд:
7) з’ясовує, чи надали сторони докази, на які
вони посилаються у позові і відзиві, а також докази,
витребувані судом, чи причини їх неподання;
пропонує учасникам справи надати суду додаткові
докази або пояснення; вирішує питання про
проведення огляду письмових, речових та
електронних доказів за їх місцезнаходженням;
вирішує питання про витребування додаткових
доказів та визначає строки їх подання; вирішує
питання про забезпечення доказів, якщо ці питання
не були вирішені раніше;
(стаття 180 КАС)

під час допиту свідка суд може задавати йому

питання в будь-який час, а не лише після закінчення
допиту особами, які беруть участь у справі, як це
заведено у цивільному судочинстві
(частина 7 статті 212 КАС).

Отже, адміністративний суд, на відміну від суто

змагального процесу, де суд оперує виключно тим,
99
на що посилаються сторони, має повністю
встановити обставини справи, щоб ухвалити
справедливе та об‘єктивне рішення.
І це не дивно, адже майже завжди судові рішення
в адміністративних справах так чи інакше
стосуються публічних інтересів.
При цьому публічні інтереси не слід змішувати з
інтересами державних органів, органів місцевого
самоврядування, окремих посадових осіб.
Це можуть бути інтереси широкого кола осіб,
прав та свобод яких стосується правовий акт, що
став предметом судового розгляду.
Або інтереси платників податків, які не
зацікавлені нести тягар відшкодування з бюджету
збитків лише через те, що державний орган чи орган
місцевого самоврядування недобросовісно
поставився до ведення справи в суді.
У КАС принцип офіційності сформульовано як
принцип офіційного з‘ясування всіх обставин у
справі.
Однак насправді принцип офіційності стосується
не лише з‘ясування обставин у справі, а й сфери
диспозитивності сторін. Як обмеження
диспозитивності принципом офіційності
проявляється у тому, що:
1) суд у разі відмови позивача від
адміністративного позову, визнання відповідачем
адміністративного позову або досягнення сторонами
примирення повинен перевірити, чи не
100
суперечитиме це закону та чи не порушуватиме чиї-
небудь права, свободи чи інтереси (стаття 189
КАС);
2) суд повинен з власної ініціативи вжити заходи
забезпечення адміністративного позову, якщо існує
очевидна небезпека заподіяння шкоди правам,
свободам та інтересам позивача до ухвалення
рішення в адміністративній справі, або захист цих
прав, свобод та інтересів стане неможливим без
вжиття таких заходів, або для їх відновлення
необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а
також, якщо очевидними є ознаки протиправності
рішення, дії чи бездіяльності суб‘єкта владних
повноважень (частина перша статті 117 КАС);
3) Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо
це необхідно для ефективного захисту прав, свобод,
інтересів людини і громадянина, інших суб’єктів у
сфері публічно-правових відносин від порушень з
боку суб’єктів владних повноважень.
(частина друга статті 9 КАС);
4) суд у разі укладення мирової угоди або
відмови стягувача від примусового виконання на
стадії виконання судового рішення повинен
перевірити, чи не суперечитиме це закону та чи не
порушуватиме чиї-небудь права, свободи чи
інтереси (частина четверта статті 258 КАС).

101
 Застосування практики ЄСПЛ при тлумаченні
загальних положень та принципів адміністративного
судочинства

Стаття 2. Завдання та основні засади

адміністративного судочинства

1. Завданням адміністративного
судочинства є справедливе, неупереджене та
своєчасне вирішення судом спорів у сфері
публічно-правових відносин з метою
ефективного захисту прав, свобод та інтересів
фізичних осіб, прав та інтересів юридичних
осіб від порушень з боку суб’єктів владних
повноважень.

Стаття 4. Визначення термінів

1. У цьому Кодексі наведені нижче терміни
вживаються в такому значенні:
2) публічно-правовий спір  спір, у якому:
хоча б одна сторона здійснює публічно-владні
управлінські функції, в тому числі на виконання
делегованих повноважень, і спір виник у зв’язку із
виконанням або невиконанням такою стороною
зазначених функцій; або
хоча б одна сторона надає адміністративні
послуги на підставі законодавства, яке уповноважує
або зобов’язує надавати такі послуги виключно
суб’єкта владних повноважень, і спір виник у зв’язку
із наданням або ненаданням такою стороною
зазначених послуг; або
102
 хоча б одна сторона є суб’єктом виборчого
процесу або процесу референдуму і спір виник у
зв’язку із порушенням її прав у такому процесі з
боку суб’єкта владних повноважень або іншої особи;

Для застосування Конвенції у адміністративному

судочинстві важливо розуміти співвідношення понять
«сфера публічно-правових відносин» (п. 1 ст. 2 КАСУ ) та
«спір щодо його прав та обов’язків цивільного характеру»
(стаття 6 Конвенції).
Оскільки стаття 6 ЄКПЛ відсилає до «цивільних» прав
та обов’язків, може з’явитися хибне враження, що гарантії
цієї статті поширюються лише на справи, які
розглядаються судами за правилами цивільного процесу чи
в судах цивільної юрисдикції.
Однак це не так.
Як свідчить практика ЄСПЛ, формальна кваліфікація
права у внутрішньому праві держав-членів чи розгляд
справи в суді іншої юрисдикції (наприклад,
адміністративної чи господарської) не є перешкодою для
визнання заяви прийнятною за статтею 6 Конвенції.
Тому варто розглянути, який зміст вкладає Суд у
поняття «цивільні права та обов’язки».
Передусім, згідно з прецедентною практикою Суду,
поняття «цивільних прав і обов’язків» не може зводитися

103
виключно до посилань на національне право відповідної
держави.
У кількох випадках Суд вже підтверджував принцип,
що це поняття в контексті пункту 1 статті 6 Конвенції є
«автономним», оскільки інше рішення може призвести до
результатів, які будуть несумісними з предметом і метою
Конвенції.
Для того, щоб пункт 1 статті 6 Конвенції міг бути
застосований в його цивільній частині, необхідна наявність
спору щодо «права» як такого, котре визнане у
внутрішньому законодавстві, а також щоб спір за своєю
суттю стосувався цивільного права.
Оскільки Конвенція є живим документом, який має
тлумачитися у світлі сьогоденних реалій, а за роки, що
минули з часу прийняття Конвенції, відносини набули
очевидного розвитку в багатьох сферах, Суд у контексті
змінених поглядів у суспільстві на правовий захист, який
має надаватися фізичним особам у їхніх стосунках з
державою, поширив сферу застосування пункту 1 статті 6
на спори між громадянами та державними органами,
зокрема на:
● спори щодо експропріації, скасування дозволу на
будівництво, землевідведення та загалом рішення, які
порушують право на володіння майном10;
10 Див., наприклад, рішення у справі «Спорронґ та Льоннрот проти
Швеції» (Sporrong and Lönnroth v. Sweden) від 23 вересня 1982 р., заяви №№.

104
7151/75; 7152/75, серія А, № 52; «Хоканссон і Стурессон проти Швеції»
(Hаkansson and Sturesson v. Sweden) від 21 лютого 1990 р., серія A, № 171-A;
«Якобсон і Скарбі проти Швеції» (Jacobsson and Skärby v. Sweden) від 28
червня 1992 р., серія A, № 180 A і B.

● спори щодо дозволу, ліцензії тощо, в т.ч.

необхідного для ведення певного виду господарської11
11 Див., наприклад, рішення у справі «Пудас проти Швеції» (Pudas v.
Sweden) від 27 жовтня 1987 року, серія A, № 125-A; «Тре Тракторер Актіболаґ»
проти Швеції» (Tre Traktörer Aktiebolag v. Sweden) від 7 липня 1989 р., серія A,
№ 159; «Фредін проти Швеції» (Fredin v. Sweden) від 18 лютого 1991 р., серія

А, № 192.

чи професійної діяльності12;
12 Див., наприклад, рішення у справі «Кьоніґ проти Федеративної
Республіки Німеччини»(König v. Federal Republic of Germany) від 28 червня
1978 р., серія A, № 27.

● спори щодо відрахувань в межах програми

соціального забезпечення13;
13 Див., наприклад, рішення у справі «Фельдбруґґе проти Нідерландів»
(Feldbrugge v. the Netherlands) від 29 травня 1986 р., серія A, № 99 та
«Доймлянд проти Німеччини» (Deumeland v. Germany) від 29 травня 1986 р.,
серія A, № 100, с. 25, п. 74.

● спори між державними службовцями та

державою14
14 Див. рішення у справі «Вілхо Ескелайнен та інші проти Фінляндії»
(Vilho Eskelinen and Others v. Finland) від 19 квітня 2007 р., заява № 63235/00 та
рішення у справі «Мітін проти України» (Mitin v. Ukraine) від 11 лютого 2008
р., заява № 38724/02.

105
 У пункті 62 рішення у справі Вілхо Ескелайнена
ЄСПЛ виклав свій новий підхід, який було застосовано
потім у справі «Мітін проти України», де заявник –
військовий офіцер скаржився на тривалість невиконання
рішення військового суду, винесеного на його користь.
Ухвалюючи рішення на користь заявника,
ЄСПЛ зазначив, що відповідно до рішення Великої
палати у справі Вілхо Ескелайнена, стаття 6
Конвенції у «цивільному» аспекті має
застосовуватися до всіх спорів, які стосуються
державних службовців, якщо національне
законодавство не виключає можливість звернення до
суду осіб, що обіймають певні посади, чи категорій
працівників, про яких йдеться, і таке виключення
базується на об’єктивних підставах (п. 22 рішення у
справі «Мітін проти України»).
У даній справі позов заявника було прийнято,
розглянуто та частково задоволено національним судом
відповідно до звичайних правил цивільного процесу. І хоча
справа заявника стосувалася перевірки законності
накладення на нього дисциплінарного стягнення відповідно
до специфічних військових статутів, ніщо не дає підстав
вважати, що справа щодо компенсації моральної шкоди

106
особі внаслідок незаконних дій державних службовців
лежить поза сферою дії статті 6 Конвенції (п. 23 цього ж
рішення).
Таким чином, поняття «цивільних прав і обов’язків» є
автономним в інтерпретації ЄСПЛ і застосовується до
широкого спектру прав і обов’язків, які є цивільними за
своєю суттю.

«Сірик проти України» (заява № 6428/07), рішення від

31.03.2011 р.;
«Гримковська проти України» (заява № 38182/03),
рішення від 21.07.2011 р.;
«Олександр Волков проти України» (заява №
21722/11), рішення від 9.01.2013 р.;
«Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04),
рішення від 10.02.2010 р.;
«Рисовський проти України» (заява № 29979/04),
рішення від 20.10.2011 р.;

107