Bogota, D.c., Sefiores MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL E.S.D. REF: Demanda de inconstitucionalidad contra el articulo 10 (parcial) de la Ley 617 de 2000, “Por Ia cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Organica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralizaci6n, y se dictan normas para la racionalizacién del gasto piblico nacional”. Accionante: Luis Alberto Araujo Garcia y otro. Magistrada Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Expediente No. D-12322 Concepto No yy 5; e De conformidad con los articulos 242, numeral 2, y 278, numeral 5, de la Constitucién Politica, rindo concepto en relacién con la accién instaurada por los ciudadanos Luis Alberto Araujo Garcia y Oscar Fernando Vanegas Avila, quienes, en ejercicio de la accion publica prevista en los articulos 40, numeral 6, y 242, numeral 1, de la Carta, solicitan que se declare la inexequibilidad del articulo 10 (parcial) de la Ley 617 de 2000, cuyo texto se transcribe a continuacién y se subraya lo demandado: “LEY 617 DE 2000 (Octubre 6) Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Organica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralizacién, y se dictan normas para la racionalizacién del gasto publico nacional. El Congreso de Colombia DECRETA: CAPITULO I Categorizacién de las entidades territoriales () Articulo 10. Valor maximo de los gastos de los Concejos, Personerias, Contratorias Distritales y Municipales. Durante cada vigencia fiscal, los gastos de los concejos no podrén superar el valor correspondiente al total de los honorarios que se causen por el mimero de sesiones autorizado en el articulo 20 de esta ley, mas el uno, punto cinco por ciento (1.5%) de los ingresos corrientes de libre destinacién.‘Concepto No. Los gastos de personerias, contralorias distritales y municipales, donde las hubiere, no podrén superar los siguientes limites: PERSONERIAS ‘Aportes maximos en Ia vigencia | | Porcentaje de los Ingresos Corrientes de Libre Destinacion CATEGORIA Especial [Te% Primera 17% ‘Segunda ii 2.2%, Aportes Maximos en la vigencia en Salarios Minimos legales mensuales Tercera 350 SMML Cuarta, 280 SMML Quinta 190 SMML Sexta 150 SMML CONTRALORIAS Limites a tos gastos de las Contralorias municipales. Porcentaje de los Ingresos Corrientes de Libre Destinacién CATEGORIA Especial 2.8% Primera 2 2.5% Segunda (mas de 100,000} 2.8% habitantes) Pardgrafo. Los concejos municipales ubicados en cualquier categoria en cuyo municipio los ingresos de libre destinacién no superen los mil millones de pesos ($1.000.000.000) anuales en la vigencia anterior podran destinar como aportes adicionales a los honorarios de los concejales para su funcionamiento en la siguiente vigencia sesenta salarios minimos legales.” 1, Planteamientes de la demanda Los ciudadanos consideran que la expresién acusada desconoce el articulo 287 de la Constitucién! por las siguientes razones: En criterio de los accionantes, el legislador establecié el monto de los mil millones de pesos ($1.000.000.000) de ingresos de libre destinacién del aio inmediatamente anterior como medida para determinar si se aplicaba la tegla del 1.5% contenida en el articulo 10, 0 la de los sesenta salarios | Articulo 287. Las entidades terrtoriales gozan de autonomia para la gestién de sus intereses, y dentro de los limites de la Constitucién y la ley. En tal virtud tendran los siguientes derechos: L. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributes ‘necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4, Patticipar en las rentas nacionalesConcepto Nos |) minimos contenida en el paragrafo, pero, sin tener en cuenta la pérdida del poder adquisitive del dinero ni la inflacién; razon por la cual, 17 afios después de entrada en vigencia la Ley 617 de 2000, el monto de los mil millones de pesos como ingreso libre de destinacién es superado facilmente por cualquier municipio. Esto genera una gran brecha entre los municipios que deben aplicar la norma del 1.5%, dado que el gasto del concejo municipal debe ser como minimo de quince millones ($15.000.000); mientras que los que aplican la regla de los sesenta SMLV, tasan su gasto en un minimo de cuarenta y cuatro millones doscientos setenta y tres mil veinte pesos ($44.263.020) al 2017. Sefialan que se esta dejando por fuera gastos vitales de funcionamiento de algunos concejos municipales. Y aseguran que "se viola el principio de autonom{a tanto presupuestal como administrativa puesto que un Concejo sin gastos de funcionamiento impide que se lleve a cabo las obligaciones de estas corporaciones”. Y consideran que el legislador al momento de expedir esta norma violé el principio de planificacién (articulo 11), puesto que olvide la desvalorizacién. diaria de la moneda y la inflacion, y aseveran que por ello en diez (10) afios la mayoria de los concejos municipales de quinta y sexta categoria del pais no tendrén garantizado su funcionamiento. Los demandantes solicitan que la Corte declare la inexequibilidad de la norma acusada y, en subsidio, que se declare la exequibilidad condicionada, en el entendido de que los mil millones de pesos “deben ser actualizados e indexados o convertidos a salarios minimos para nuestra época” 2, Problema juridico A juicio del Ministerio Publico, y de acuerdo con lo planteado en la demanda, en el presente caso se debe determinar si el legislador al fijar reglas de Presupuesto en pesos constantes para el funcionamiento de los Concejos Municipales, viola la autonomia territorial, ya que con el paso del tiempo, por la pérdida de la capacidad adquisitiva de la moneda, la disposicién en cuestién no produce los mismos efectos. Para ello, de manera preliminar, se resolvera si los cargos formulados son aptos para provocar un Pronunciamiento de fondo.Concepto Ne} ( 3. Andlisis constitucional Inhibicion por ir .eptitud sustantiva de la demanda Antes de analizar el cargo planteado, es necesario hacer un estudio sobre la idoneidad de la demanda para lograr un pronunciamiento de fondo. El articulo 2° del Decreto 2067 de 1991 establece que uno de los requisitos formales de las demandas de inconstitucionalidad es el de expresar las Tazones por las cuales los textos demandados se consideran que son violatorios de la Constitucién Politica. Y si bien la Corte ha reiterado que la accién publica de inconstitucionalidad no esta sometida a mayores rigorismos, y que en su tramite debe prevalecer la informalidad, también ha sefialado que para que esta pueda ser estudiada por el juez constitucional, debe satisfacer unos requisitos y contenidos minimos para proferir un pronunciamiento de fondo. En la sentencia C-1052 de 20012, al respecto, sefial6: “Esto supone que el demandante de una norma cumpla con una carga minima de comunicacién y argumentacién que ilustre a la Corte sobre la norma que se acusa, los preceptos constitucionales que resultan vulnerados, el concepto de dicha violacién y la razén por la cual la Corte es competente para pronunciarse sobre la materia.” (Subrayado fuera del texto) En el presente caso los demandantes acusan la norma legal en referencia por una supuesta violacién del articulo 287 de la Carta. Sostienen que el hecho de fijar en pesos constantes una norma residual y excepcional para la fijacién del presupuesto de los concejos viola la autonomia territorial porque “un Concejo sin gastos de funcionamiento impide que se lleven a cabo las obligaciones de estas corporaciones’. En efecto, la Corte Constitucional ha sefialado que el nticleo de la autonomia territorial “(...) se liga asi a la "gestién de los propios intereses’, y por ello ha sido entendido como el derecho a participar a través de érganos propios, en la administracién y el gobierno de los asuntos de interés loca?’, raz6n por la cual existe una prohibicién para el legislador de afectar este nucleo con medidas que la anulen. En este sentido, el Proyecto de Ley No. 046 Camara, que luego se convertiria en Ley 617 de 2000, hace parte de un conjunto de politicas para equilibrar la economia nacional e introducir las reformas estructurales necesarias a ? MP. Manuel José Cepeda,Concepto Ndi § £ fin de enfrentar los principales problemas financieros del Estado y alcanzar la viabilidad econémica del pais en el mediano y largo plazo, particularmente de las entidades territoriales, mediante la autofinanciacién de los gastos de funcionamiento®, con el fin de garantizar la autonomia de las entidades territoriales y la sostenibilidad del proceso de descentralizacién. Al respecto en la exposicién de motivos del referido Proyecto de Ley No. 46 se sefialé: “Se establece iqualmente la obligacién de armonizar los presupuestos territoriales con las limitaciones a los gastos de funcionamiento; para ello el proyecto senala que cuando el presupuesto del departamento, distrito o municipio se deba ajustar como resultado de la disminucion de los recaudos esperados de los ingresos corrientes de libre destinacion en el transcurso de una vigencia, las apropiaciones para los gastos de funcionamiento y los demas gastos corrientes se deben ajustar en las mismas proporciones de la disminucién del recaudo, de tal manera que en la ejecucién efectiva del qasto se respeten los limites establecidos en la Ley. De esta forma se crea una relacién directa y permanente entre el recaudo eféctivo de la entidad territorial y el gasto corriente efectivo de la misma, lo cual contribuye a eliminar la posibilidad de sobrestimar los ingresos en los presupuestos territoriales y por esa via generar déficit.”* Asi las cosas, la Ley 617 de 2000 regula el marco sobre saneamiento fiscal de las entidades territoriales, y reforma parcialmente “la ley 136 de 1994, el decreto extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Organica de Presupuesto, el decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a Sortalecer ia descentralizacién, y se dictan normas para la racionalizacién del gasto puiblico naciona?’, Lo anterior se estableci6 fijando (ij limites maximos de gasto y (ii) periodos transitorios de ajuste, previendo un crecimiento diferencial de los gobiernos locales y de los gastos de funcionamiento, por encima de los ingresos corrientes de libre destinacién, ya que representaba “un grave riesgo para la estabilidad de las finanzas puiblicas nacionales al crear presiones deficitarias @ través de un mayor gasto piiblico, que es (era) necesario controlar para evitar una hecatombe mayor de las finanzas territoriales”. “Ja Ley 617 de 2000 previo que la financiacién de gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, se Sut a través de sus ingresos corrientes de libre destinacin, de tal manera que estos sean suficientes para ender sus obligaciones carrientes de manera autGnome. De la misma manera que se entenders por ingresos corrientes de libre destinacién los ingresos corrientes tributarios y no tributarios, excluidas las rentas de Gestinacién especifica, entendiendo por estas as destinadas por ley o acto administrative a un fin determinags * Gaceta del Congreso No. 257 de 1999, p.14,Concepto Nog 4 § El articulo 10 determiné como limite a los gastos de los concejos municipales un monto maximo correspondiente al total de los honorarios que se causen por el ntimero de sesiones autorizado en el articulo 20 de dicha ley (sobre los honorarios de los concejales municipales y distritales), mas el uno punto cinco por ciento (1.5%) de los ingresos corrientes de libre destinacion. Lo anterior es particularmente relevante, pues no se puede olvidar que el propésito de la ley bajo examen es justamente promover la autonomia en un marco de sostenibilidad del gasto nacional. La Corte ha sostenido que “el Legislador podra establecer las condiciones basicas de la misma [la autonomia], en aras de salvaguardar el interés nacional y el principio unitario”. En este sentido, los accionantes no explican por qué esta medida excede el marco de competencias legislativas con el propésito de salvaguardar el interés nacional, de una parte, y tampoco explican cémo el legislador excedié el marco de sus competencias al establecer un limite a los gastos de funcionamiento, pues tiene competencia constitucional para regular este aspecto. Finalmente se considera que la demanda carece de suficiencia, dado que los actores no sefialan ninguna razon que haga siquiera dudar que exista una oposicién de la norma con la Constitucién. Por el contrario, prima facie se encuentra que la norma acusada tiene dos finalidades legitimas, como son: ( la de establecer un marco residual y excepcional para el saneamiento fiscal de los municipios con vocacién transitorias, y (ii) la de permitir al legislador generar incentivos para que los concejos mejoren su situacién Presupuestal sin que por ello desconozca un componente de la autonomia territorial. Asi las cosas, el cargo carece del requisito de especificidady suficiencia, pues mo se explica de qué manera la norma acusada vulnera la Constitucién, taz6n por la cual la demanda no es apta para provocar un pronunciamiento de fondo.Concepto No. #3 { Por lo expresado el Procurador General de la Nacién solicita a la Corte Constitucional, declararse INHIBIDA para pronunciarse de fondo sobre la expresion “mil millones de pesos ($1.000.000.000)”, contenida en el paragrafo del articulo 10 de la Ley 617 de 2000, por ineptitud sustantiva de la demanda. De los Sefiores Magistrados, (Ee FERNANDO FLO! Procurador de la N: LoMyraac,