CAPITULO 7 Presupuesto publico INTRODUCCION El presupuesto ptiblico de gastos e ingresos es el instrumento directo y mas poderoso del cual dispone el Estado para influir en toda la economfa. En buena medida refleja el plan econémico del gobierno y establece jerarqui- camente el orden de prioridades que las finanzas publicas tienen sobre las principales polfticas publicas. E] presupuesto publico es la expresién contable de los programas de gas- to e ingreso ptiblicos para un ejercicio econémico, generalmente de un afio de duracién. E] presupuesto se divide en dos rubros basicos: ingreso y gas- to. En el de ingreso figura la recaudaci6n prevista por los distintos impues- tos, tarifas, operaciones patrimoniales y endeudamiento; mientras que los gastos se subdividen segtin los diferentes rubros. El presupuesto es discuti- do, aprobado y vigilado por los distintos niveles de gobierno y los poderes. En México el presupuesto de egresos de la Federacién es el documento ju- ridico, financiero y de politica econémica y social, aprobado mediante de- creto de la CAmara de Diputados a iniciativa del Ejecutivo Federal; que comprende las previsiones que por concepto de gasto corriente, de capital y del servicio de la deuda ptiblica efectuia el gobierno federal para ejecutar los programas y proyectos de produccién de bienes y prestacién de servi- cios, asf como de fomento a la actividad econémica y social, que habran de realizar las secretarias de Estado, los organismos descentralizados, las em- presas de participacién estatal, y los fondos y fideicomisos publicos, du- rante un afio determinado. Econémicamente es discutida la conveniencia de un presupuesto equili- brado o desequilibrado. El primero es aquel en el cual los gastos previstos durante un determinado ejercicio se equilibran con los ingresos esperados en ese mismo ejercicio, en el caso contrario decimos que el presupuesto es desequilibrado. El presupuesto del gobierno central esta en equilibrio cuando los ingresos corrientes son iguales al gasto corriente. En términos generales, esto significa que los impuestos sobre el ingreso, sobre el gasto y, en general, otros impuestos, son suficientes para cubrir los pagos por bie- nes y servicios, pagos por concepto de intereses sobre la deuda nacional, etc. Sin embargo, la concepcién moderna de este concepto es la de presu- 1627. PRESUPUESTO PUBLICO 163 puesto sustentable o sostenible, es decir, el nivel de gasto e ingresos del pre- supuesto debe ser compatible con la estabilidad macroeconémica y las ne- cesidades econémicas y sociales, y no unicamente con el equilibrio o dese- quilibrio. El principio econémico basico que se aplica a todas las actividades pre- supuestarias del gobierno parte de que todas las sociedades enfrentan una escasez de recursos frente a demandas 0 usos competitivos, por lo cual de- ben asignarse al uso mas eficiente. Las actividades en las cuales se involu- cra el gobierno, reflejan la mayorfa de las veces la necesidad de programas de gasto publico. En efecto a través del gasto puiblico, el gobierno destina recursos a la provisién y/o produccién de bienes y servicios ptiblicos que ge- neralmente el mercado no provee: salud publica gratuita y en general ser- vicios de asistencia social, educacién publica gratuita en todos los niveles, investigaci6n cientffica y tecnolégica, servicios colectivos (alcantarillado y drenaje, agua potable y transporte publico), infraestructura bdsica (carre- teras, aeropuertos, telecomunicaciones, electricidad), medio ambiente y preservaci6n de los recursos naturales, administracién de la justicia (cortes, tribunales, jueces, sistema penitenciario, seguridad y prevenci6n de delitos, catastrofes y accidentes), regulaci6n econémica (competencia econémica, y lucha antimonopolio, organismos de regulacién financiera, informacion, protecci6n y defensa de los consumidores), administracién publica (regis- tro civil, licencias, permisos, multas, registro publico de la propiedad, pa- saportes y otros) y defensa nacional. En todos estos 4mbitos el Estado asig- na recursos, pero la asignacién tiene que ser eficiente y equitativa para promover un ambiente de cooperacién econémica entre todos los agentes que intervienen en la economia. El Estado distribuye sus gastos presupuestarios entre sus distintas fun- ciones. Las partidas de cada uno de los grandes rubros del presupuesto re- flejan las prioridades del gobierno y las demandas de la sociedad. El grado de desarrollo de la sociedad influiré decisivamente sobre la importancia re- lativa de cada una de las partidas presupuestarias. El tipo de régimen polf- tico también sera decisivo en la determinacién del presupuesto ptiblico. Las decisiones que toma el gobierno sobre gasto publico desatan una ca- dena de reacciones que van mas alla de los objetivos presupuestales origi- nales. En efecto, los agentes econémicos toman decisiones considerando el presupuesto puiblico; miles de proveedores directos del gobierno ajustaran sus planes de inversién y produccién a la demanda del gobierno. Es decir, el gasto piiblico tiene un efecto multiplicador sobre toda la econom{a. Por su amplia incidencia, el gasto publico se convierte en un instrumento que puede emplearse para influir en la demanda total de la economfa, en el con- sumo, la inversién, y el empleo piiblico y privado. En la practica, y por lo general, el presupuesto de la mayoria de las eco- nomfas del mundo ha estado en déficit desde el fin de la segunda guerra164 Il, PRESUPUESTO PUBLICO, GASTO E INGRESO mundial. Durante el periodo entreguerras el balance del presupuesto del go- bierno central se consideré un signo de buena administracién doméstica. Se debe recordar que un presupuesto equilibrado no necesariamente tiene un efecto neutro sobre la economfa, por ejemplo, si el gobierno obtuviera impuestos de los ricos para dar asistencia a los pobres tendria un efecto multiplicador, pues, generarfa ingresos adicionales. Esto es asf porque la propensién al ahorro de los ricos es mayor que la de los pobres. Existe un conjunto de definiciones sobre el presupuesto utiles para fines de su administracién. Entre las mds importantes destacan: » Presupuesto irreductible: se refiere a la estimacién de los gastos presu- puestarios mfnimos que requiere una entidad para operar en forma si- milar al periodo de ejecuci6n anterior. Presupuesto por programas: es un sistema de presupuestacién que clasi- fica los costos en que se incurre de acuerdo con los resultados de la pro- duccién més que en términos de los insumos que intervienen en ella. Aunque este enfoque surgié en el Ambito de la economfa de mercado, es particularmente interesante en el caso del presupuesto ptiblico, porque, idealmente, el gasto de todos los departamentos del gobierno deberfa clasificarse por objetivos m4s que por departamentos. Presupuesto preliminar: es la estimacién mediante la cual se definen los niveles que puede alcanzar el gasto puiblico en cada una de las entida- des que conforman el sector publico federal para el ejercicio fiscal si- guiente, basdndose para su cdlculo en el presupuesto modificado, el gasto regularizable y las nuevas expectativas y polfticas de gasto. Presupuesto regularizable: es la estimacién que resulta de sumar la asig- naci6n consignada en el presupuesto original del afio en curso, mas las modificaciones presupuestarias indispensables para mantener el mis- ro nivel de actividades alcanzado por la entidad o dependencia de la administraci6n durante el afio anterior. » Presupuesto no regularizable: es la estimaci6n destinada a la adquisi- cién de maquinaria y equipo, vehfculos, muebles, construccién y equi- pamiento, que no necesariamente se consumen afio con afio y que, por tanto, deben justificarse si son requeridos nuevamente. En el recuadro proximo se presentan algunas de las caracterfsticas prin- cipales del presupuesto publico. NECESIDAD DE LA PRESUPUESTACION En general, los recursos disponibles son siempre menores que los gastos que se quieren realizar, lo cual determina la necesidad de establecer antici-7. PRESUPUESTO PUBLICO 165 Caracteristicas del presupuesto puiblico Siempre estén involucrados grupos sociales y no slo individuos. Los indivi- duos y grupos siempre tienen diferentes intereses. Los conflictos de intereses son una realidad. El presupuesto y la politica buscan conciliarlos. El presupuesto ptiblico es influido por el ambiente social, politico y econémico. El presupuesto relaciona a politicos, burécratas, partidos politicos, organiza- ciones empresariales y sindicales con los votantes. El presupuesto esta restringido por ordenamientos legales y por decisiones po- liticas, no sdlo econémicas. padamente cuales deberan de ser satisfechos. Por ello, el presupuesto co- mienza por definirse como un plan de gastos. Ademas, la conservacién y la regulacién del orden social, tareas primordiales del Estado, suponen ya una serie de decisiones sobre el uso de los recursos ptiblicos. Las decisiones anuales acerca del destino de los recursos moldean pau- latinamente las caracterfsticas de cada pafs. Los valores culturales, las tra- diciones, las circunstancias politicas, influyen en los objetivos sociales y econémicos de] Estado, cuya representaci6n formal tiene lugar en el presu- puesto nacional. Las decisiones presupuestarias se inscriben en el Sistema Nacional de Planeacién Democratica, cuyo cumplimiento es obligatorio por ley. En el siguiente esquema se ilustran los principales rasgos de la pla- neacién en México que influyen en el proceso de presupuestacién. Esquema 7.1. Esquema basico de presupuestacién Objetivos a corto plazo Instrumentacién Plan Nacional de Desarrollo Programas de mediano plazo Programas operativos anuales Acciones y metas Vertiente de obligacién Vertiente de coordinacién Vertiente de concentracién Vertiente de induccién El presupuesto entonces expresa, en términos pecuniarios, los objetivos polfticos y econémicos del Estado. El presupuesto no consiste solamente en una serie de procedimientos neutrales para lograr ciertos fines; en realidad, se trata de una complicada trama en la que se dirimen conflictos mediante el ejercicio de autoridad y presiones politicas para satisfacer intereses par- ticulares; en consecuencia es una expresién de los arreglos polfticos, socia- les e institucionales de un pats y, especialmente, del papel de su gobierno.166 Il, PRESUPUESTO PUBLICO, GASTO E INGRESO En el siguiente recuadro se ilustra el papel que juegan los actores en la ela- boracién del presupuesto. ‘Actores que participan en la elaboracién del presupuesto publico * Burocracia. Los administradores y técnicos instrumentan las decisiones del Congreso y de los politicos. Politicos. Los partidos, los diputados y senadores toman decisiones que espe- ran que los burécratas cumplan. La presidencia. Presenta el proyecto del presupuesto y espera que los aprueben los politicos. Grupos de presién. Las cmaras empresariales, los sindicatos y otras organi- zaciones promueven la aprobaci6n de un cierto presupucsto. Individuos. Los votantes demandan ciertas prioridades presupuestarias que es- peran que los politicos y los burécratas cumplan. Los politicos y los burécratas no actiian en un vacio social, por el con- trario, los funcionarios enfrentan restricciones legales, politicas y econémi- cas al momento de establecer sus objetivos. La primera limitacién es la res- triccién financiera; ésta surge de las posibilidades de tributacién, de la capacidad y voluntad de pago de los contribuyentes, y de las posibilidades de endeudamiento. La segunda limitacién es la politica, pues los politicos y los burécratas tendr4n que enfrentar las demandas de los ciudadanos, la competencia de los partidos polfticos de oposicién y la vigilancia del Con- greso. Finalmente, enfrentan las restricciones institucionales que dependen del marco jurfdico en el cual se procesa el presupuesto. Entre restricciones més relevantes en el Ambito de la presupuestaci6n estan las politicas, so- ciales, econémicas e institucionales. La burocracia no puede todo el tiempo controlar el presupuesto dentro de ciertos mArgenes. Generalmente surgen gastos incontrolables, porque muchos programas de gasto dependen de: » Cambios econémicos del entorno en el cual se desenvuelve la econo- mia, y que no siempre estan bajo el control del gobierno, por ejemplo, shocks externos, devaluaciones, aumento de las tasas de interés, caida de los precios de bienes exportables, etcétera. » Cambios demograficos de distinta naturaleza, por ejemplo, grupos de poblacién nuevos cuyas demandas deben ser atendidas, demanda cre- ciente por educacién y salud asociado a un alto crecimiento de la po- blaci6n, cambios en el mercado de trabajo, etcétera. En suma, independientemente de su posicién fiscal, no hay un solo go- bierno que pueda evitar hacer negociaciones y alterar sus metas tanto pre- sentes como futuras, a causas de las restricciones de distinta naturaleza que existen.7. PRESUPUESTO PUBLICO 167 Los objetivos del presupuesto puiblico son politicos, sociales, institucio- nales, administrativos, y por supuesto, econémicos. El presupuesto es mu- cho més que un documento financiero; representa un proceso por medio del cual se formulan normas polfticas, al mismo tiempo que se ponen en marcha programas de acci6n publica y se implantan controles, legislativos y administrativos. Todo presupuesto debe vincularse a la totalidad del pro- ceso de planeacién nacional. En el siguiente esquema se ilustran las rela- ciones entre el medio ambiente y los resultados que se esperan obtener. EsQuema 7.2. Proceso presupuestario y Medio ambiente < .. > Proceso = Estrategias |»! Resultados | La primera y mas amplia consideraci6n en el presupuesto es el reparto de las actividades econémicas entre los sectores piiblico y privado. El pre- supuesto es indicativo del papel del gobierno, registra, en primer lugar, la magnitud del gobierno en relacién con el conjunto de la economia. Las negociaciones para determinar el monto de los cientos de programas del presupuesto, muchas veces resultan mas complicadas que las decisiones macroeconémicas. En efecto, cada programa de gasto compite con los otros, porque los recursos son limitados. No siempre es facil decidir si que- remos mas educacién, o salud, o carreteras. Existen interpretaciones que intentan dar unidad y coherencia a las in- trincadas etapas y diversos participantes del presupuesto, al concebirlo como un proceso racional de asignacién de recursos seguin las preferencias de uno o varios actores. El puiblico en general, los votantes, los contribu- yentes, los grupos de interés, las autoridades electas o funcionarios. Ade- mis, el proceso presupuestario limita la posibilidad de comparar distintas alternativas y decidir entre ellas, es la tendencia a aceptar la asignacién del afio anterior y examinar en ella s6lo cambios marginales. Las perspectivas de andlisis del presupuesto y el proceso de planeaci6n se muestran en el re- cuadro y el diagrama siguientes.168 ll, PRESUPUESTO PUBLICO, GASTO E INGRESO Distintas perspectivas de estudio del presupuesto publico Reformista. El presupuesto se aprueba y ejerce a través de proceso de reformas anuales. Incrementalista. El presupuesto se aprueba y ejerce a través de negociaciones que ocurren entre los principales actores econémicos, sociales y politicos. Grupos de presin. Pequefios grupos en la capula deciden el presupuesto. Politica. El proceso politico y las necesidades politicas determinan la defini- cion del presupuesto. Deliberacién. El debate politico parlamentario, entre actores y agencias gu- bernamentales es el elemento decisivo en la definicién del presupuesto. Pluralista. La negociacién entre grupos de poder (poliarquia) define el presu- puesto. Esquema 7.3. Proceso de planeacién del sector ptiblico federal Programas Programas >| Prioridades | Concertacién sectoriales operativos Marco Escenarios Definicién de Proyecto de macroeconémico de gasto gasto Ppresupuesto Presupuesto de Presupuesto iemrosos (efo: preliminar anterior) PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS Se establece que los principios presupuestarios constituyen normas basicas que debe observar el presupuesto ptiblico en todas sus fases. Entre los prin- cipios mas conocidos y aceptados se encuentran los siguientes: » Equilibrio. Este principio establece primordialmente que debe existir igualdad en los ingresos estimados y en los gastos previstos. En la ac-7, PRESUPUESTO PUBLICO 169 éQué expresa el presupuesto publico? * Refleja las elecciones sobre aquello que los gobiernos harén o dejaran de ha- cer. Expresando las preferencias de los ciudadanos. © Muestra las prioridades sociales del gobierno y la sociedad: ¢En cuales rubros se deberd gastar mas?, ¢salud 0 educaci6n?, ¢pensiones o escuelas primarias? * Refleja la participacién de los distintos niveles de gobierno en las tareas na- cionales: ¢En cual estado de la Repiblica debe el gobierno gastar més?, gen Oaxaca o en Nuevo Leén? * Con el presupuesto en la mano, los ciudadanos le exigen al gobierno que rin- da cuentas sobre los programas de gasto. © Expresa el poder relativo de los distintos grupos de la sociedad: ¢A cudles gru- pos conviene apoyar con programas de gasto?, ¢a los banqueros o a los pe- quefios deudores?, ¢a la clase media 0 a los pobres? El presupuesto refleja las metas de politica econémica del gobierno, ¢creci- miento o estabilidad? tualidad se dice que el equilibrio presupuestal se da cuando la diferen- cia que existe entre los gastos corrientes e ingresos ordinarios, es igual al monto que se prevé para la inversién fisica. » Periodicidad. E) presupuesto debe fijarse por un periodo de tiempo de- terminado para efectos de ejercer un adecuado control sobre el mismo. » Unidad. Debe haber un solo fondo de los ingresos y gastos, evitando asf la existencia de varios presupuestos separados 0 fondos especiales, ya que ello diluirfa el control contable, y complicarfa la administraci6n presupuestaria. » Universalidad. Este principio establece que el presupuesto debe abar- car toda la actividad financiera del gobierno, lo que significa contem- plar todos los ingresos estimados y todos los gastos previstos. » Especificacion. Bajo este principio el presupuesto debe detallarse a tra- vés de los diversos conceptos de ingresos y gastos que lo integran, y de sus respectivas cuentas, reflejando asf los programas a desarrollar, su importancia, sus costos y las fuentes de financiamiento. » Claridad y uniformidad. El\ presupuesto debe ser claro y uniforme en su estructura. Este principio se logra cuando se reflejan correctamen- te los programas de trabajo a desarrollar, cuando existe uniformidad y se contemplan todos los conceptos de ingreso y gasto. » Exclusividad o no afectacion de recursos. Este principio sostiene que el presupuesto sélo debe relacionarse con materias financieras y progra- miticas y no con cuestiones legales que tiendan a parcelar el uso de los fondos en actividades no determinadas previamente, es decir al mar- gen de la programaci6n gubernativa. » Acuciosidad. E] sujetarse a este principio implica que la preparacién del presupuesto se haga con el mayor grado posible de exactitud y sinceri-170 Il PRESUPUESTO PUBLICO, GASTO E INGRESO dad. El presupuesto debe ajustarse a las necesidades reales y primordia- les de la poblacién, pero también a la capacidad real de sus recursos. » Publicacion. Al presupuesto debe darsele una amplia difusién a efecto de que la ciudadanfa conozca lo que el gobierno hace y por qué lo hace; que indique el origen y el destino de los recursos. » Programacion. Hoy en dia este principio es fuertemente respaldado por la legislaci6n hacendaria sobre la materia. Con base en el presupuesto debe adquirir la forma, el fondo de la programaci6n, contener su orien- tacién y fijar los detalles de ingresos y gastos con la coherencia nece- saria para configurar los programas. Conforme a este principio el pre- supuesto constituye el instrumento fundamental de operacién de la planificacion. Esquema 7.4. Principios presupuestarios Equilibrio, ————_q] [ Claridad Exclusividad Unidad Principios ————_ Acuciosidad * presupuestarios normativos = Universalidad Publicacion Especificacion Programacién TECNICAS DE PRESUPUESTACION Para iniciar el andlisis de los sistemas presupuestarios de los pafses mas pobres, Rahman y Thai proponen un esquema que, al enfatizar las cir- cunstancias especificas, puede resultar adecuado casi para cualquier pafs sin importar su desarrollo econémico. Los aspectos criticos a considerar son: » El ambiente o contexto donde la asignacién de recursos y el sistema presupuestal tienen lugar. Para estudiarlo deben considerarse tres cuestiones: el desarrollo organizacional, la volatilidad y los recursos. » Las etapas del proceso presupuestario. En él se establecen reglas y pro- cedimientos para relacionar a los participantes (funcionarios, legisla- turas y grupos de presién) que dar4n lugar a la formulaci6n, ejecucién y evaluacién del documento.7. PRESUPUESTO PUBLICO 171 » Las técnicas empleadas en la asignacién de recursos. Para conseguir la mejor asignacion de recursos posible, se han utilizado varias técnicas presupuestales destacando las siguientes: Por objetos especificos de gasto Es un instrumento contable para organizar las finanzas nacionales y re- ducir abusos y desperdicios. Esta técnica esta presente en la mayor parte de los pafses, pero se le ha criticado porque su funcién ha sido meramen- te administrativa y contable, y por ello limitada, por lo cual se ha sugeri- do mejorarlo con otras técnicas para Ievar a cabo de manera ms apro- piada la funcién programadora de las actividades del gobierno. Este presupuesto tradicional se presenta clasificado por instituciones publicas, a las cuales se les asignaran los fondos clasificados segtin el objetivo o ma- terial del gasto. Presupuestacion por desempefio (performance budgeting) Enfatiza las funciones 0 actividades para medir sus costos y mejorar la efi- ciencia. Esta técnica coloca el acento no sélo en el cumplimiento de los ob- jetivos, sino también en la eficiencia con la cual el gobierno desempejia sus funciones. Presupuesto programdtico Pone atencién en los resultados concretos del gasto al establecer objetivos generales y espectficos, asi como las tareas a realizar para conseguirlos; est técnica implica la elaboracién de planes multianuales de mediano pla- z0 (cinco o seis afios) que orientan la programacién anual. Es una técnica que tiende a generalizarse en casi todos los paises del mundo. Las dos modalidades mas conocidas en las técnicas de presupuestacién son el presupuesto por programas y el presupuesto base cero. En ambas des- tacan, por su relevancia, las reglas y procedimientos para relacionar a los participantes (politicos, burécratas, legislaturas y grupos de presién) cuyos arreglos politicos, sociales e institucionales daran lugar a la formulacién, eje- cucién y evaluacién del presupuesto en términos de la técnica adoptada. PRESUPUESTO TRADICIONAL El presupuesto tradicional en México, se puede caracterizar como un do- cumento compuesto de claves con su asignaci6n mensual y anual, y puede172 Il, PRESUPUESTO PUBLICO, GASTO E INGRESO decirse que es una relacién detallada de las adquisiciones del gobierno fe- deral. Por su misma naturaleza no enfatiza lo que el gobierno realiza con los fondos disponibles; en este sentido se puede decir que carece de metas, y por lo tanto un instrumento no coadyuva al establecimiento de la planea- cién y no facilita la coordinacién del presupuesto con el plan y los progra- mas de largo y mediano plazo. Otra de sus limitaciones es que no permite la evaluaci6n adecuada, ni el establecimiento de medidas correctivas, ya que se carece de mecanismos para fijar el control de los resultados; el presupuesto tradicional sélo per- mite el control contable juridico. No favorece la consecucién de la moderni- zaci6n administrativa, ya que diluye la responsabilidad del sector piiblico, lo que permite duplicidad de funciones y/o falta de cumplimiento de ellas. En tales circunstancias, el presupuesto tradicional resulta un documento muy amplio y con informacién muy general. En resumen, puede afirmarse que el presupuesto tradicional es un documento contable que permite re- gistrar una larga lista de aquello en lo cual el gobierno puede gastar. PRESUPUESTO BASE CERO El presupuesto base cero exige a las unidades administrativas una justifica- cién detallada de sus gastos anuales, asi como de posibles alternativas y con- secuencias. Nace debido a que se necesitaba un tipo de proceso para elaborar presupuestos que comprendiera objetivos, metas, toma de decisiones, evalua- cién y cargas de trabajo, todo ello durante la elaboracién del presupuesto.' Con el presupuesto base cero se pretende determinar, si las acciones ad- ministrativas son eficaces y eficientes, si se deben suprimir o reducir algu- Nas para impulsar el desarrollo de otras mds importantes, todo ello para evitar duplicidades, redundancias 0 desperdicios que podrian dar lugar a un incremento innecesario e injustificable del presupuesto. De hecho, lo que se busca alcanzar es una mayor racionalizacién en la administracién del presupuesto. El presupuesto base cero informa detaiadamente sobre los mecanismos que se aplicaran para el logro de los resultados deseados. Informa cuanto dinero necesita, sefiala la duplicidad de esfuerzos y centra su atenci6n en el capital necesario para los programas, es decir, busca medir el costo de los programas para el gobierno, pero también para la sociedad. E] punto clave del presupuesto base cero es identificar y evaluar las dife- rentes alternativas para cada actividad. Para ello es necesario identificar los objetivos sobre los cuales se van a tomar decisiones y clasificarlos segtin su orden de importancia mediante el andlisis costo/beneficio. ' Véase Rosas Arceo.7. PRESUPUESTO PUBLICO 173 PRESUPUESTO POR PROGRAMAS En México el presupuesto federal tradicional hasta 1976, contenfa una es- tructura presupuestaria de corte clasico o convencional, pues se atendfa un destino presupuestal administrativo y orgdnico. De este modo se facilitaba la elaboracién del presupuesto, ya que cada dependencia lo realizaba, con- forme a sus necesidades, y de acuerdo con el monto de la partida asignaba su propio ejercicio presupuestario. Es a partir de 1977, cuando entra en vi- gor la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Publico, que cambia signi- ficativamente la elaboracién del presupuesto de egresos, y se va encamina- do progresivamente hacia la estructura programatica. La estrategia de ejecuci6n del plan del gobierno federal, se concreta a sus programas sectoriales y operativos, y mas especificamente en el presupues- to por programas y actividades de la administracién publica. El presu- puesto por programas tiene dos rafces basicas, una de ellas en el gobierno federal, donde los conceptos del presupuesto por programas fueron intro- ducidos como parte de los sistemas de control en tiempo de guerra por el Consejo de Produccién Bélica en los Estados Unidos. La otra rafz, mas pro- funda y més antigua, se halla en la industria privada. En efecto existen pruebas de que las grandes empresas, como Dupont y General Motors, apli- caban procedimientos técnico-contables, similares a los actuales, desde principios de los afios veinte. Las principales definiciones de presupuesto por programas son las si- guientes: » Es un sistema en que se presta particular atenci6n a las cosas que un gobierno se propone hacer y también a las cosas que adquiere para ese fin, tales como servicios personales, provisiones, equipos, medios de transporte, etc. Este presupuesto naturalmente es un medio para orientar y controlar el cumplimiento de sus funciones tales como la construccién de carreteras, escuelas, reparto de tierras, el cumpli- miento de tramites, permisos expedidos y cualquiera de las demas ac- ciones que debe cumplir (Division Fiscal de la onu).? » El “presupuesto”, es un plan general previo de ingresos y egresos, don- de se fijan entre ellos una relacién de fines y medios (gasto programa- do, contribuciones e ingresos varios), sancionados por el Poder Legis- lativo (Henry Laufemburger).3 » El presupuesto por programas y actividades, se desarrolla y se presen- tacon base en el trabajo que debe ejecutarse, atendiendo a objetivos es- pecificos, y a los costos de ejecucién de dicho trabajo. Por otra parte, 2 Castro Vazquez, 1994, p. 35. 3 Sedas Ortega, 1994, p. 24.174 ll. PRESUPUESTO PUBLICO, GASTO E INGRESO el trabajo propuesto, su objetivo y costos conexos, se elaboran de acuerdo con las metas a largo plazo, como son las consignadas en los planes de desarrollo econémico.4 Ademas de ser un instrumento administrativo y contable, cumple con una funcién basica: permite adecuar e incorporar tanto los objetivos como las metas, a corto y mediano plazo. La asignacién de recursos se leva a cabo de la manera mas adecuada, y asf se conjuntan sus princi- pales funciones: planificacion, programacién y presupuestacién. Cada ejercicio fiscal estructura el presupuesto considerando los reque- rimientos del Plan Nacional de Desarrollo, y da a conocer el catdlogo general de actividades del gobierno federal en el cual se describe el m- bito y naturaleza de sus atribuciones y funciones. La meta primordial del presupuesto por programas es asegurar una base més légica para tomar decisiones. Ademas, expresa las acciones que se propone reali- zar el gobierno, para hacer frente a situaciones econémicas no previs- tas, y culmina el esfuerzo por racionalizar los recursos para mejorar la eficiencia de las operaciones y ejecucién de los planes buscando alcan- zar el interés comin y el bienestar colectivo. Es una técnica elaborada y recomendada por la CEPAL y el Instituto La- tinoamericano de Planificacién Econémica y Social. Este tipo de pre- supuesto agrupa los gastos seguin los programas a realizar, y las metas concretas que deben cumplirse para ejecutar los programas. El objeti- vo de esta clasificacién es vincular los gastos hechos con los resultados que se esperan, expresados en unidades fisicas.5 DESARROLLO DE LAS TECNICAS DE PRESUPUESTACION Las técnicas de presupuestacién se han ido desarrollando constantemente. En parte como un resultado del desarrollo de la administracion publica, su mayor complejidad y, por supuesto, de la escasez de recursos financieros que se considera una restriccién constante. Independientemente de su po- sicién fiscal, no hay gobierno que pueda evitar hacer negociaciones y alte- rar sus metas, tanto presentes como futuras, a causa de esas restricciones financieras. Por lo tanto, una administracién puiblica moderna debe ser fle- xible para modificar sus formas de presupuestar. Conviene tener presente que los objetivos del Ppresupuesto ptiblico son tanto polfticos como administrativos. El Ppresupuesto es mucho mds que un documento financiero; como hemos dicho, representa un proceso por me- dio del cual se formulan normas politicas, al mismo tiempo que se ponen on, Manual de presupuesto. .. > Clasificacién de Arriaga Conchas, 1996, p. 44.7. PRESUPUESTO PUBLICO 175 en marcha programas de accion publica y se implantan controles, legislati- vos y administrativos.® Los aspectos fiscales de los presupuestos son los que han concentrado la mayor atencién por parte de las administraciones publicas. En casi to- dos los gobiernos se ha considerado que el presupuesto es un instrumen- to financiero y contable, en el cual se presentan y revisan los cdlculos es- timados de las erogaciones, tomando en cuenta los recursos econémicos disponibles. Las solicitudes de fondos presupuestarios, por parte de cual- quier dependencia publica, se fundan en el propésito detallado de los de- sembolsos y se tabulan las partidas requeridas para un renglén adminis- trativo. ‘Tres aspectos han contribuido a la reformulaci6n de los principios basi- cos del presupuesto y han enriquecido sus técnicas.’ » Como resultado de la creciente intervencién del Estado en el proceso econémico, el presupuesto se ha convertido en una eficaz herramienta para afrontar las fluctuaciones econémicas. » El presupuesto fiscal se ha consolidado como un instrumento util de distribucién del ingreso. » El presupuesto gubernamental puede llegar a ser una herramienta muy util para favorecer el desarrollo econémico. El concepto basico en que se apoyan los presupuestos por programas es la solicitud presupuestal de acuerdo con los programas o conjuntos de ellos.8 Sin embargo, este concepto ha sido ampliado para abarcar una es- tructuracién de programas de acuerdo con los objetivos, independiente- mente de la responsabilidad de las dependencias. Ademis de esto, se hace un esfuerzo consistente para: » Determinar objetivos finales. » Buscar una gama mas amplia de opciones selectivas. » Vincular los programas con los planes financieros. Ello permite construir una base analftica util para tomar decisiones, pues proporciona informacién acerca de los gastos y beneficios de enfoques optativos, de los objetivos publicos presupuestos, las valorizaciones de sus rendimientos, es decir, de su efectividad o desempeiio y, finalmente, una vi- sién continua de programas para seleccionar nuevos objetivos. Las principales caracterfsticas de la programaci6n presupuestal son: ® Rosas Arceo, p. 179. 7 Martner, 1994, pp. 29-31. 8 Rosas Arceo, pp. 186-187.176 Ml. PRESUPUESTO PUBLICO, GASTO E INGRESO » Elemento auxiliar en la programacién del proceso de desarrollo. » Cubrir un periodo relativamente corto. » Técnica especializada, en el sentido de que comprende tunicamente al gobierno. » Utilizar dimensiones reales y financieras simultaneamente. » La participacién de muchas disciplinas en su elaboracién. En el cuadro 7.1 se sefialan las principales diferencias entre el presu- puesto tradicional y el presupuesto por programas:? En los afios noventa ha comenzado a desarrollarse una nueva técnica de presupuestacién denominada “Enfoque del presupuesto por areas de ges- tién del sector publico”. Este nuevo enfoque considera los siguientes con- ceptos que le sirven de sustento:!° » Vincular los propésitos a los medios en la presupuestaci6n. » Simplificar la estructura presupuestaria. » Cumplir los principios presupuestarios basicos. » Racionalizar los métodos y procedimientos a fin de otorgar més trans- parencia en el proceso. » Otorgar mayor participacién a las unidades ejecutoras del sector pa- blico. » Diferenciar metodologfas presupuestarias para las empresas publicas. PROCESO PRESUPUESTARIO EN MEXICO El origen del presupuesto por programas en México se remonta a mediados de los afios sesenta cuando se crea la Comisién de Administracién Publica (cap). En esa ‘6poca, la presupuestacién y, en general, la polftica econémica estaban delegadas por el presidente en la Secretaria de Hacienda de mane- Ta casi exclusiva. En 1975, ante la complejidad de los problemas socioeconémicos del pafs y la mayor diversidad de las relaciones dentro de la administracién publica federal, se determiné la implantaci6n de la técnica del presupuesto por pro- gramas, iniciéndose un proceso de descentralizaci6n y desconcentracién que incidié en todas las fases del ciclo presupuestario. El presupuesto publico ha evolucionado paralelamente al desarrollo econémico e institucional del pafs. As{ hasta antes de 1976, el presupues- to se formulaba con base en técnicas y procedimientos, que sélo identifi- caban aquello en lo cual se gastaba sin precisar el destino econémico del 9 Vazquez, 1977, pp. 13-22. 10 Juan Carlos Vinelli es el autor de esta propuesta; véase Vinelli, 1996, p. 20.7. PRESUPUESTO PUBLICO: 177 Cuapro 7.1. Comparacién entre el presupuesto tradicional y por programas Elementos Presupuesto Presupuesto de comparacién tradicional por programa Finalidad Detalla las adquisiciones Enfatiza lo que se realizara Utilidad para la planificacién Determinacién de objetivos y metas Asignacién de recursos Control de ejecucion Evaluacién de grado de eficiencia en la produccién de servicios publicos Determinacién de la responsabili- dad en la adminis- tracién del presu- puesto Duplicacién de funciones Eliminacién de obstaculos Por la forma de pre- sentacién del gobierno No facilita la planificacion impide la coordinacién entre las metas de mediano y largo plazo con las del presupuesto Los objetivos y metas que- dan ocultos en el detalle de las partidas de gastos Se asignan a unidades ad- ministrativas para realizar gastos seguin su objetivo Pone énfasis en el control financiero legal No permite evaluar ni me- dir Ja eficiencia por falta de control en las realiza- ciones y resultados Diluye la responsabilidad por los resultados de la gestién administrativa y acenttia la responsabilidad formal No permite identificar las atribuciones duplicadas No coadyuva a la elimina- cién de obstaculos admi- nistrativos Inorganica, anacrénica, voluminosa y carente de elementos de informacién con los recursos disponibles El proceso de planificacién transforma los objetivos ge- nerales de los planes y pro- gramas en presupuestos operativos anuales Establece metas de corto plazo en acuerdo con los de largo y mediano plazos Se asignan recursos para el cumplimiento de las metas y demas categorfas progra- maticas Enfatiza en las realizacio- nes de las metas de los pro- gramas y hace posible el se- guimiento fisico financiero Pone de manifiesto las inefi- ciencias de la administra- cién Precisa la responsabilidad al determinar las metas que deben alcanzarse La clasificacion combinada funcional, institucional, identifica las atribuciones duplicadas Favorece una administra- cién 4gil y moderna Debidamente estructurada con relacién a factores e in- formacién del gasto178 ll, PRESUPUESTO PUBLICO, GASTO E INGRESO. gasto, tampoco existfa una definicién de las responsabilidades de las se- cretarfas de Estado en cuanto al ejercicio del presupuesto, y no se toma- ban en cuenta ni los objetives-ni las metas a alcanzar. Se trataba de un do- cumento propiamente contable en el cual se exponfan los gastos de la administracién publica federal asignados a cada ramo (secretarfa),y a las subdivisiones administrativas en cada uno o bien a los bienes o servicios que adquirfa. A partir de ese afio, se implant6é de manera generalizada el presupuesto por programas cuyo propésito fue cumplir con la planeacién, los objetivos de los planes de largo y mediano plazos, los programas, y la ejecucién de actividades especificas. El gobierno a partir de 1971 intenté aplicar algunas de las recomenda- ciones de la cap con un Plan Global de Reforma 1971-1976. Sin embargo, fue hasta 1976 que se impulsé una reforma administrativa para permitir la planeacién presupuestaria. Conviene destacar sus puntos principales: » Reorganizaci6n de las secretarfas de linea. » Organizacién sectorial de las paraestatales coordinadas por secretarfas de Estado denominadas “cabeza de sector”. » Instrumentacién general del presupuesto por programas. E] aspecto mas importante de la reorganizacién fue la creacién de la Se- cretarfa de Programacién y Presupuesto (spr) que se encargarfa de todas las funciones realizadas con la planeacién. La organizaci6n sectorial de la ad- ministracién federal consistié en dar facultades de coordinacién sobre las paraestatales y fideicomisos a las secretarfas y departamentos administra- tivos que se encargarian de las diferentes 4reas funcionales. A partir de 1992 la spp desaparecié y se transfirieron nuevamente sus funciones a la Se- cretaria de Hacienda y Crédito Publico, y con ello se inicia una nueva eta- pa en la evolucién de la presupuestacié6n en nuestro pais. CONCEPTO DE PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACION Formalmente se puede definir al presupuesto de egresos de la Federacion como: El documento juridico, financiero y de politica econémica y social, aprobado me- diante decreto de la H. Camara de Diputados a iniciativa del Ejecutivo Federal, que comprende las previsiones que por concepto de gasto corriente, de capital y del servicio de la deuda publica, efectuia el gobierno federal para ejecutar los pro- gramas y proyectos de produccién de bienes y prestacién de servicios, asi como de fomento a la actividad econémica y social, que habran de realizar las secreta-7. PRESUPUESTO PUBLICO 179 rfas de Estado, los organismos descentralizados, las empresas de participacién estatal y los fondos y fideicomisos ptiblicos durante un afio determinado.!! Ciertamente, el presupuesto de egresos es un documento que contiene el plan financiero que refleja las diversas erogaciones que habran de ejercer los 6rganos ptiblicos que conforman la estructura del gobierno, conside- rando los requerimientos de sus respectivos programas de trabajo y activi- dades, pero es, al mismo tiempo, una cuantificacién de todas y cada una de las actividades del programa anual de trabajo de un gobierno. En este es- quema pueden observarse las relaciones mencionadas. EsQueMA 7.5 Sociedad/Gobierno Presupuesto visa Produccién Recursos, ar a > de bienes +> acciones publica y servicios y tiempos FUENTE: Vinelli, 1996, p. 24. PROCESO PRESUPUESTARIO El estudio del proceso presupuestario reviste importancia por varios moti- vos. En primer lugar, se aduce que los resultados a los cuales llega la eco- nomfa en un afio dado, dependen, en buena medida de este proceso. Por ejemplo, una recesién, una oleada inflacionaria, un crecimiento exagerado de la deuda publica, una reduccién de la produccién de bienes y servicios ptblicos, puede atribuirse al disefio de un presupuesto y, en general a un mal proceso presupuestario en todas sus etapas. En segundo lugar, los valores financieros que se asignan al curso de adopcién de decisiones en el proceso presupuestario parecerfan ser inhe- rentes al proceso mismo, sin embargo, es evidente que dependen del mar- co de restricciones econémicas generales (crecimiento econémico, valor de las exportaciones, evolucién de las variables financieras, tipo de cambio, etc.). Todo ello rebasa los limites del proceso presupuestario. En tercer lugar, en el contexto del proceso presupuestario deben cum- 1 José M. Flores Ramos, 1993.180 Ml. PRESUPUESTO PUBLICO, GASTO E INGRESO plirse dos tareas: por una parte, informar al legislador (y por lo tanto al vo- tante) y, por otra parte, informar a los funcionarios gubernamentales encar- gados de tomar decisiones. Se trata en definitiva, de un proceso politico, del cual debe emanar informacién sobre los costos de determinadas medidas y sus alternativas, a fin de que los politicos no adopten simultaneamente cri- terios opuestos o contradictorios porque aprueban nuevos programas de gastos y, al mismo tiempo, oponerse al aumento de los impuestos. La presupuestacién de los egresos constituye una etapa del gasto publi- co que se repite cfclicamente. La presupuestacion no es necesariamente el punto de arranque del gasto; pues durante todo el ejercicio se realizan di- versos registros y controles que junto con las prioridades establecidas para un nuevo ciclo, sirven como ingredientes para el proceso de la presupues- tacion siguiente. Pero la presupuestacién de los egresos es sélo una parte del ciclo presupuestal. Este, a su vez, comprende las etapas de formulacién, ejercicio, control (Legislativo y Ejecutivo) y evaluacion. En las siguientes secciones nos referiremos brevemente a cada una de ellas. FORMULACION DEL PRESUPUESTO La formulacién presupuestal en México se desarrolla dentro de una etapa del proceso de planeacién que se denomina programacién-presupuesta- cin. Esta etapa del ciclo presupuestal est4 integrada por las actividades que van desde la planeacién y programacién del gasto, la determinacién de ingresos para el préximo afio, hasta la formulacién propiamente dicha del Proyecto de presupuesto de egresos. La programacién del gasto puiblico federal se basa en las directrices y planes nacionales de desarrollo econémico y social, que formula el Ejecuti- vo Federal.!? Directrices que se expresan en el Plan Nacional de Desarrollo (pnp) y en los Criterios Generales de Polftica Econémica, estos tltimos como complemento anual del PND, cuyo propésito es facilitar el examen e interpretaci6n del presupuesto. Los trabajos para la elaboracién de este tl- timo se inician durante el segundo semestre del afio. El esquema genérico de formulacién del presupuesto se presenta de la manera siguiente. El primer paso para la elaboracién del presupuesto es la Ppreparacién del Programa Operativo Anual Macroeconémico (PoAM), el cual es una versién preliminar de los Criterios Generales de Polftica Econémica, y se comple- menta con los lineamientos de gasto que las dependencias deber4n obser- var durante la formulaci6n de su Programa Operativo Anual. Asimismo, se le asigna a cada dependencia un pretecho financiero. '? El fundamento del sistema de planeacién que enmarca al Plan Nacional de Desarrollo se incluyé en la Constitucién con Ja reforma al articulo 26, del 2 de febrero de 1983.7. PRESUPUESTO PUBLICO- 181 Esquema 7.6. Formulacién y aprobacién del presupuesto Bases Elaboraci6n Sancién Planes afio N+1 Programacién y formulacién Resultados finales Presupuesto afio N+1 [> | Revision y ajuste = [— | aprobado ato N+1 Resultados parciales afto Nel Discusién politica FUENTE: Vinelli, 1996, p. 25. Simultaneamente, la sucp elabora de manera independiente una estima- cién de los requerimientos mfnimos con los cuales pueden operar adecua- damente las dependencias, fundamentando su anilisis en el presupuesto an- terior, y en las previsiones sobre la evolucién futura del entorno econémico. Una vez que las dependencias elaboran sus Programas Operativos Anua- les Institucionales, proceden a preparar sus proyectos de presupuesto, los cuales se deben desglosar al nivel mas pequefio de la clave presupuestaria, por esta raz6n la elaboracién es sumamente complicada. Las entidades coordinadoras de sector verifican que los anteproyectos de presupuesto de las dependencias se apeguen a la cifra definitiva comunica- da previamente por la sucp y de ser necesario realizan los ajustes corres- pondientes a los proyectos. Una vez que las entidades coordinadoras tienen todos los anteproyectos de las entidades, preparan el anteproyecto sectorial integrado y la exposi- cién de motivos del sector, los cuales remiten a mas tardar el 20 de octubre a la Direcci6n General de Politica Presupuestal. Los érganos competentes de las CAmaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unién, as{ como de la Suprema Corte de Justicia de la Naci6n, atendiendo a las previsiones de ingreso y del gasto ptiblico federal, formulan sus respectivos proyectos de presupuesto y los envian al presi- dente de la Republica, para que éste ordene su incorporacién al proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacién. Una vez que la sucP cuenta con todos los presupuestos sectoriales, proce- de a realizar la integracién final, y elabora la exposicién de motivos e inicia- tiva de decreto del proyecto de presupuesto de egresos (véase el esquema 7.7). APROBACION DEL PRESUPUESTO De acuerdo con el articulo 74 constitucional, el secretario de Hacienda a nombre del Ejecutivo Federal, realiza la presentacién de la iniciativa de Ley182 Ml. PRESUPUESTO PUBLICO, GASTO E INGRESO Esquema 7.7. Procedimiento operativo federal del presupuesto programatico Se determinan las orientaciones nacionales con base en el Plan Nacional de Desarrollo y se procede a vincularlos con los objetivos globales, sectoriales y regionales; y éstos en el seno del gabinete econémico se ajustan a los pisos financieros y Una vez que la Secretaria de Hacienda recibe los anteproyectos de cada dependencia y entidad debidamente requisitados, ésta elabora el anteproyecto de presupuesto por programas, clasificando el gasto en capitulos presupuestales y conforme a la estructura programatica v Enseguida se desglosan, calendarizan los programas con las asignaciones presupuesiales especificas v Realizando lo anterior, la Secretaria de Hacienda suma y aglutina los proyectos individuales y presenta al Ejecutivo Federal el anteproyecto del presupuesto de egresos y en su caso capta inquietudes y directrices especificas, adecuando dicho proyecto v Revision y en su caso autorizacién por el presidente de la Republica y su envio ala Camara de Diputados, como proyecto de ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federaci6n, de- biendo comparecer a dar cuenta de los mismos una vez que éstos han sido analizados por la Camara de Diputados. Una vez que la Camara de Diputados recibe el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacién, lo turna para su anélisis y comentarios a las Comisiones de Programacién y Presupuesto, y Hacienda y Crédito Publi- co.!3 Las comisiones estudian y analizan el presupuesto y emiten un dicta- men con sus conclusiones, los cuales deben estar firmados por la mayorfa de sus integrantes.!4 Una vez emitido el dictamen de las comisiones, se incluye en la orden del dia de los asuntos en cartera para la primera lectura en sesién del pleno de la Camara de Diputados, acto seguido por la votacié6n. El presupuesto de egresos quedaré definitivamente aprobado cuando la votacién alcance la mayorfa absoluta, procediendo entonces a estampar el 3 Las comisiones se integran por miembros del partido en el gobierno y de la oposicién. 14 Es importante resaltar que el estudio del presupuesto que realizan las comisiones se hace de manera muy apresurada, debido a la cercanfa del nuevo aiio y las necesidades de recursos que tienen las dependencias.7. PRESUPUESTO PUBLICO 183 sello de validez y a registrar el presupuesto en el libro de leyes de la Cama- ra. Después se envia al Ejecutivo Federal para su promulgacién, adquirien- do, entonces, naturaleza y cardcter de ley. Esquem 7.8. Etapas de aprobacidn del presupuesto sucr Realiza el Presupuesto de Egresos de la Federacién ENTREGA H. Camara de Diputados ! Comisiones de Programacién y Presupuesto, Hacienda y |—p» Crédito Publico ! Se procede a leer el dictamen en el pleno de la Camara y se turna a votacién Estudian y analizan el presupuesto para después emitir un dictamen EJERCICIO DEL PRESUPUESTO Esta actividad se conforma por un gran numero de tareas que ponen en mo- vimiento los recursos autorizados en el presupuesto de egresos que se lleva a cabo durante la vigencia del mismo. Es bajo la presente fase que se efec- tta el grueso de las tareas, que serviran de base para completar el control y la evaluaci6n de los recursos en movimiento. Las tareas que se realizan van, desde la recepcién de] documento fuente del ejercicio de gasto hasta la for- mulaci6n de reportes y emisién de controles para efectos de evaluacién.184 IN, PRESUPUESTO PUBLICO, GASTO E INGRESO Como se mencioné anteriormente, el ejercicio del gasto se realiza du- rante el periodo para el cual se preparé el proyecto de egresos, mediante la aplicacién de los recursos previstos en la etapa de presupuestaci6n a ero- gaciones especificas. Para el cumplimiento de esta funcién o etapa del gas- to ptiblico, la administraci6n se apoya en los objetivos, metas, costos y uni- dades responsables de ejecucién, que directa o indirectamente se prevén en el documento del presupuesto de egresos. ‘También se puede considerar que con el ejercicio del gasto se busca dar mayor precisién y claridad al manejo de las erogaciones, por parte de la ad- ministraci6n central y de las otras dependencias, asf como también facili- tar la evaluacién de las acciones y de los resultados alcanzados. Ello per- mite retroalimentar al proceso de programacién-presupuestaci6n. Por lo tanto el ejercicio de los recursos publicos representa un factor importante para cumplir con las metas y objetivos de los programas previstos en el Pre- supuesto de Egresos de la Federaci6n. Las Direcciones Generales de Programacién y Presupuesto sectoriales de la sucr,'5 son las instancias encargadas de remitir a las dependencias sus presupuestos sectoriales e institucionales, una vez que ha sido aprobado el Presupuesto de Egresos de la Federacién por la Camara de Diputados. Una vez que las dependencias reciben los lineamientos para la calenda- rizacién del presupuesto, éstas tienen cinco dfas habiles para enviar sus Propuestas de calendario a la Direccién General de Politica Presupuestal. Los calendarios se deben elaborar globalmente y por nivel de capitulo, conforme a la clasificacién por objeto del gasto, al cual nos referiremos mAs adelante. Durante los siguientes veinte dias a la aprobacién del presupuesto, la Di- reccién General de Polftica Presupuestal, a través de las Direcciones Gene- rales Sectoriales, comunica a las dependencias los calendarios definitivos de gasto aprobados. Tomando en cuenta estos calendarios y subcalenda- rios, la Direccién General de Politica Presupuestal informa a la Tesoreria de la Federaci6n (TESOFE) para que proceda a la apertura de las Ifneas y su- blineas de crédito globales por dependencia. La TESOFE considera los importes mensuales brutos autorizados en los calendarios de gasto, distribuye en las Ifneas de crédito los recursos presu- puestales autorizados a las dependencias para su ejercicio. Sélo se tramitan las solicitudes de traspaso de recursos de Ifneas y sublineas de crédito glo- bales, que cuentan con la autorizacién de la Direccién General de Polftica Presupuestal. 15 Actualmente existen tres direcciones generales sectoriales: Direccién General de Progra- macién y Presupuesto Agropecuario, Abasto, Desarrollo Social y Recursos Naturales; Direc- cién General de Programacién y Presupuesto de Salud, Educaci6n y Laboral, y Direccién Ge- neral de Programacién y Presupuesto de Energia e Infraestructura.7. PRESUPUESTO PUBLICO. 185 CONTROL DEL EJERCICIO PRESUPUESTAL El conjunto de tareas que se realicen para efectos de control, por simples y sencillas que sean, estan presentes durante todo el ciclo presupuestal. E] control del gasto no va adherido a ninguna de sus etapas en particular; en cada una de ellas se lleva a cabo en forma continua, o en alguna o algunas de las tareas correspondientes a esta actividad (para revisar con mayor de- talle el proceso de control del gobierno, en general, y no sélo del presu- puesto véanse los capfitulos 29 y 30). Los sistemas 0 formas de control son variables, no se puede hablar de uno que sea general o aplique por igual a cada etapa o cada sistema de ad- ministracion del gasto. El control dependeré del sistema que se aplique, de los aspectos especificos que se desee vigilar, asf como de los reportes que se espere obtener. Sus tareas pueden ir encaminadas a verificar que: a) las aplicaciones presupuestales no rebasen los montos presupuestales asigna- dos, b) que los recursos que estén realmente empleando en los aspectos para los que fueron programados, y c) aplicacion de instrumentos interme- dios de control. En suma, el control se orienta fundamentalmente a evitar el surgimiento de desviaciones de recursos y en caso de detectarlas, a im- plementar las medidas adecuadas para corregirlas. El proceso de control del correcto ejercicio del Presupuesto de Egresos de la Federacién en México, se lleva a cabo por distintas instituciones en di- ferentes niveles dentro del gobierno. La diversidad de las instituciones en- cargadas de verificar la correcta aplicacion del presupuesto es un reflejo de los diversos objetivos que se persiguen con dicho control. Entre ellos des- tacan los controles ejercidos por el Ejecutivo y el Legislativo. En las si- guientes secciones se exponen brevemente cada uno de ellos. CONTROL DEL PRESUPUESTO POR EL EJECUTIVO La primera etapa de control presupuestal la realiza la Secretaria de la Con- tralorfa y Desarrollo Administrativo (sEcopam), estableciendo, a través de la normatividad, los estandares para el control interno de las dependencias y entidades. Estos estandares buscan promover tres aspectos preventivos fundamen- tales: » Que los contratos y las erogaciones que se realicen cumplan con la nor- matividad aplicable. » Que los fondos, la propiedad y demas activos de las dependencias 0 en- tidades estén adecuadamente protegidos contra deterioro, mal uso y cualquier otra causa que pudiera afectarlos. » Que se mantenga un registro de los ingresos y gastos.186 Il, PRESUPUESTO PUBLICO, GASTO E INGRESO La SECODAM se apoya en las unidades de Contralorfa Interna de las enti- dades o dependencias,'® quienes verifican la correcta instrumentacién de las normas de regulacion, control, fiscalizacién y evaluacién gubernamen- tal que previamente definié la SECODAM. Desde una perspectiva genérica el proceso presupuestario puede ser vi- sualizado como un modelo de retroalimentaci6n in put/out put o de entra- da y salida como puede verse en el siguiente esquema (Vinelli, 1996, p. 32). Esquema 7.9 Entradas Procesamiento Salidas ‘Aprobacién Resultados fisicos: politica metas Ejecucién |__| Financieros: fisica/financiera administracion Seguimiento de recursos Retroalimentacién En el esquema 7.10 se puede apreciar el control presupuestal que ejerce la SECODAM. Las unidades de Contralorfa Interna se encargan de realizar auditorfas in- ternas y operacionales sobre el cumplimiento de los planes, programas y pre- supuestos de las unidades administrativas. Una vez ejecutada la auditorfa se procede a informar a las unidades auditadas las observaciones correspon- dientes, las cuales deben ser solventadas por las unidades. Asimismo, se pre- sentan recomendaciones, con la finalidad de mejorar el funcionamiento ope- sativo de las unidades, las cuales deben implementarse. En caso de faltas graves se procede entonces a deslindar las responsabilidades correspondien- tes imponiendo, en su caso, las sanciones que estipule la normatividad.!7 CONTROL DEL PRESUPUESTO POR EL LEGISLATIVO El control presupuestario, por parte del Poder Legislativo, responde a una de las principales demandas de la sociedad en gobiernos democraticos.!8 16 BI titular de la Unidad de Contralorfa Interna es nombrado por el titular de la dependencia co entidad a la que audita, lo que puede generar un conflicto de intereses del contralor interno. 7 Porraz Lando, 1996. 18 Todos los paises miembros de la ocbe requieren de la aprobacién del presupuesto por el Poder Legislativo, asimismo, éste realiza un escrutinio de la manera como el gasto se efectué. Sin embargo, la metodologfa y los objetivos que persigue la revisi6n del gasto por parte del Le- gislativo varia de pafs en pais.1. |. PRESUPUESTO PUBLICO. Esquema 7.10. Control Ejecutivo Secretaria de la Contraloria y Desarrollo Administrative VERIFICA | Entidades de la contraloria interna de las entidades 0 dependencias (sEcopam) APOYA La secretaria informa las Realizan auditorias observaciones hechas, internas y operacionales ‘Se presentan recomendaciones sobre el cumplimiento para tratar de mejorar el de los planes, programas funcionamiento operativo y presupuesto de las de las unidades entidades REGULA Que los contrates visi erogsbions Que los fondos, la propiedad oe se que se realicen y demas activos de las mepengeD cumplancon la _ [| dependencias 0 entidades estén ais ‘Loe nonmacvidad protegidos contra mal uso o ingheree ; deterioro aplicable y gastos Este tipo de revisi6n tiene por objeto responsabilizar ante la sociedad a las dependencias sobre la forma en que ejercen el gasto. La Camara de Diputados, a través de la Contaduria Mayor de Hacienda es la encargada de llevar a cabo la revisién de la glosa de la Cuenta Publi- ca. La revisi6n de la Contadurfa Mayor de Hacienda hace especial énfasis en los siguientes aspectos: » Cumplimiento estricto del presupuesto tal y como fue aprobado por el Congreso, o si existen variaciones que éstas hayan sido documentadas. » Que los movimientos contables fueran registrados adecuadamente, que éstos hayan sido efectuados de acuerdo con la normatividad vigente. » Que no se sobrepasen los techos presupuestales autorizados. » Que se respete la calendarizaci6n del gasto ptiblico. Una vez que la Contadurfa Mayor de Hacienda realiza la revisién corres- pondiente a la Cuenta Publica, emite observaciones sobre el ejercicio presu- puestal a Jas entidades correspondientes. Las entidades observadas, deben revisar sus procedimientos y presentar los comentarios correspondientes a188 ll. PRESUPUESTO PUBLICO, GASTO E INGRESO las observaciones, con el objeto de solventarlas. Si a consideracién de la Contadurfa Mayor de Hacienda las observaciones no son solventadas ade- cuadamente entonces incluyen la observacion en su informe anual sobre la Cuenta Publica.!9 Un grave problema del control presupuestal en México es que el tipo de revisién que se efecttia es de tipo cuantitativo del gasto y no una revision cualitativa que revise si se optimizé el gasto y si los proyectos de gasto son viables, como ocurre en otros pafses. En los tiltimos afios se ha discutido, en el seno del Poder Legislativo, la creacién de un organismo con capacidades técnicas, legales y materiales suficientes para realizar un control efectivo sobre el ejercicio presupuestal, ademiés, el organismo que se propone deberd gozar de credibilidad y con- fianza, tanto del gobierno federal como del Poder Legislativo. Este nuevo Organo Superior de Fiscalizacion propuesto, buscaria dar mayor certi- dumbre y confianza al proceso de presupuestacién. La sociedad no tiene informacién y confianza sobre la aplicacién de recursos ptiblicos. Existe también la impresi6n de que no es tranparente el uso de recursos. La co- rrupcién que se ha dado en el desvio de fondos también es un factor que resta credibilidad al proceso presupuestario. Estos factores han contribui- do a que los ciudadanos se resistan a contribuir con m4s impuestos para fi- nanciar el presupuesto. En el siguiente esquema se puede apreciar el control que ejerce la Con- tadurfa Mayor de Hacienda. EVALUACION DEL PRESUPUESTO La evaluacién corresponde a la tiltima etapa del proceso de presupuesta- cién y se define como el conjunto de actividades que permiten valorar cua- litativa y cuantitativamente los resultados del plan, los programas y presu- puesto publico, en un afio. A diferencia del control, la evaluacién se lleva a cabo después de una fase de aplicacién del gasto, o en periodos del ejercicio que asf se determine. Es una actividad que parte del andlisis del gasto para un periodo pasado, y suele realizarse a través de medidas, marcas de referencias o indicadores de de- sempeiio presupuestario. Mientras las tareas de control pueden ser continuas, las de evaluacién son estaticas. Por ello, es necesario determinar el espacio de tiempo que abarca la evaluacién. Esta no puede efectuarse en el momento mismo del ejercicio del gasto, sino hasta que ha pasado un aiio fiscal. '? El informe que emite la Contadurfa Mayor de Hacienda se turma a la sEcopaM para que finque responsabilidades y, en su caso, presente las denuncias correspondientes cuando se configuren delitos.7. PRESUPUESTO PUBLICO 189 Esquema 7.11. Control legislativo H. Camara de Diputados Hace especial énfasis en el cumplimiento estricto Contaduria del presupuesto tal y como fue Mayor de. |-p- | aprobado en el Congreso. Si ree hay variaciones, deben ser efectuadas de acuerdo con la J normatividad vigente Este documento presenta de Emite observaciones sobre el ejercicio presupuestal Hacienda La Cuenta manera general la orientacién dela sectorial del gasto, la een [> | distribucién de recursos y su = variacién con el presupuesto Federal general ? La evaluacién centra la atencién en fijar una marca de referencia que in- dique el grado en que se cumplié con los programas y las metas, y si los re- cursos fueron utilizados adecuada y oportunamente. La evaluacién propor- ciona un criterio para justificar 0 no el ejercicio del gasto en un periodo determinado. Lo principales instrumentos de evaluacién son los siguientes: » Informe de ejecucién del Plan Nacional de Desarrollo. » Informe de gobierno. » La Cuenta Publica. La evaluacién tiene por objeto determinar si los recursos se ejercieron conforme a lo autorizado, si las metas y objetivos se cumplieron de acuer- do con lo programado; en suma, la evaluacién nos debe indicar si se justi- fican o no los resultados del ejercicio presupuestario. Anualmente el Poder Ejecutivo debe presentar al Legislativo tres documentos que evaltian la ac- tividad del sector publico y en particular, el ejercicio del gasto, Estos docu- mentos son los siguientes: » Cuenta de la Hacienda Publica Federal. » Informe de gobierno. » Informe de ejecucién del Plan Nacional de Desarrollo (PND). La Cuenta Publica es un documento que expone de manera exhaustiva la gestion financiera del sector piiblico en un afio determinado y permite com- probar si las dependencias y entidades se sujetaron a sus lineamientos del PEF