Texto-7 Pantoja Justicia-Contenciosa-Administrativa 2001

ESTUDIO PRELIMINAR: LAJURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA DECISIONES LEGISLATIVAS AL ANO2001 Rolando Pantoja Bauza Doctor en Derecho Profesor de Derecho Administrativo Tribunal Constitucional, sentencia Rol N° 176, de 1994, considerando 6°. El objetivo de la reforma constitucional de 1989, al eliminar “la referencia a lo contencioso administrativo, fue ... que mientras no se dicte la ley que regule a los tribunales contencioso administrativos, correspondera a los tribunales ordinarios del Poder Judicial el conocimiento de estos asuntos”. Sumario: 1. Introduccién. 2. 1872: Un hito en la cultura occidental. 3. Los antecedentes constitucionales de la justicia contencioso-administrativa en Chile: 1828, 1833. 4. El sentido de una €poca (1874): la patrimonialidad como elemento caracterizador del proceso civil. 5. El sentido de una época (1925): de la inimpugnabilidad de los actos administrativos a la consagraci6n constitucional de los tribunales administrativos. 6. Decisiones legislativas al afio 2001. 1. INTRODUCCION 1. La Constituci6n Politica de 1925 establecié por primera vez en nuestro Derecho los Tribunales Contencioso-Administra- tivos, remitiendo su organizacién y atribuciones a la ley.” 7 En el Derecho Administrativo, y para evitar los equivocos que pudieran derivarse de la tradicién francesa, se llama tribunales administrativos a las magistraturas jurisdiccionales de la Administracién, y tribunales contencioso-administrativos a las magistraturas jurisdiccionales independientes de la Administraci6n.12 LAJURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. Decisioneslegislativas al fio 2001 CP de la R, 1925, articulo 87. "Habra Tribunales Administrati- vos, formados con miembros permanentes, para resolver las reclamaciones que se interpongan contra los actos 0 disposiciones arbitrarias de las autoridades politicas 0 administrativas y cuyo conocimiento no esté entregado a otros Tribunales por la Constitucién o las leyes. Su organizaci6n y atribuciones son materias de ley”. La Constitucién de 1980, en su segunda versién, la de 1989, hoy dia se remite en esta materia a “los tribunales que determine la ley”. CP del E, 1980, articulo 38, inciso 2°. "Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administracién del Estado, de sus organismos 0 de las municipalidades, podra reclamar ante los tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el dafio". Durante los mas de cincuenta afios de vigencia del articulo 87 de la Carta de 1925 se entendié que no habria tribunales administrativos en Chile en tanto no se dictara la ley a que se remitia la Constituci6n. En la actualidad, se entiende que pese a no haberse dictado la ley a que se remite el articulo 38 inciso 2° de la Constitucién Politica, los tribunales del Poder Judicial son competentes para conocer de los asuntos contencioso-administrativos. Ha habido un profundo cambio en el pais juridico: la justicia se impone sobre la ley. 2. Lo contencioso administrativo en Chile ha recorrido un ac- cidentado iter: primero, desde 1828-1833 y hasta 1874, se identificé con el contencioso contractual de la Administra- 8 El anteproyecto de ley aprobado por la Comisién de Estudio de la Nueva Constitucién y el Consejo de Estado radicaban, en lo que interesa, la plenitud del poder juzgador del Estado en el Poder Judicial, al fijar su competencia absoluta, en elactual articulo 73, en “las causas civiles, ...criminales y ... contencioso-administrativas”;la Junta de Gobierno restringié esa competencia a las causas civiles y criminales, estableciendo expresamente tribunales contencioso-administrativos en los articulos 38 inciso 2° y 79 inciso 1°. Asf se plebiscité y aprobé el texto constitucional. La reforma constitucional de 1989, aprobada por la Ley N° 18.825, de 17 de agosto de ese afio, eliminé la menci6n a los tribunales contencioso-administrativos que se contenfa en aquellos articulos 38 y 79, dando su actual redaccién al inciso 2° de ese articulo 38 y al inciso 1° del articulo 79. LAJURISDICCION CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVA. Decisiones legistativas al afio2001 13 ci6n del Estado; luego, en 1925, con el contencioso anulatorio de la Administracién. Queda por esclarecer cual es su sentido en la época actual. 3. Mas alla, en todo caso, de esta evoluci6n, lo cierto es que los Gobiernos chilenos se encuentran en deuda con el pais en todo el delicado campo de la justicia. Parte de ella se esta saldando con la importante obra cumplida durante el Go- bierno del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle, en ese gi- gantesco paso que significé la transformacién del proceso penal desde un juez investigador-juzgador al nuevo sistema procesal penal modelado orgénicamente sobre el Minis- terio Puiblico, la Defensoria Penal Publica, los Tribunales de Garantia y los Tribunales Orales Penales. Pero no es ésta la tinica iniciativa que se ha reclamado en el campo de la justicia. Junto a ella restan todavia por implementar las que se refieren a otros 4mbitos, entre ellos, el de la justicia contencioso-administrativa. 4. En el campo contencioso administrativo se han alzado vo- ces en el Gobierno, en el Parlamento, en organismos espe- cializados: la Contraloria General de la Reptiblica y el Con- sejo de Defensa del Estado; en las cétedras de Derecho Ad- ministrativo de las Universidades del pais, a través de las Comisiones de Derecho Administrativo de las Jornadas Chi- lenas de Derecho Ptiblico, y en sociedades cientificas: el Ins- tituto Chileno de Derecho Administrativo, reiterando la conveniencia de establecer una justicia contencioso-administrativa, pese, o a lo mejor precisamente por, la experiencia que ha tenido el pais en estos afios de justicia administrativa en suplencia, a cargo de los tribunales del fuero comin. 5. No obstante estas autorizadas opiniones, no puede desco- nocerse que el tema de la justicia contencioso-administrativa ha presentado toda clase de inconvenientes para su implementaci6n en Chile, independientemente de la falta de voluntad politica 0 de medios econémicos, que son los teproches que se escucha formular a los Gobiernos por no14 LAJURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. Decisiones legislativas a ito 2001 haberlos creado todavia. Los obstaculos que han impedido su concreci6n legislativa, sin embargo, estructuran una historia tan larga y compleja, con tantos protagonistas y causas, que no abonan a esos motivos como los responsables de tal omisién. La historia del contencioso se remonta a 1828, con altos y bajos, desencuentros mas que encuentros; recorre la ingenieria politica de 1833, el ardor idealista de 1874 y muchas horas de dedicacién y entusiasmo entregadas desinteresadamente por des- tacadas personas puiblicas a la idea de habilitar una justicia contencioso-administrativa, como lo testimonian, por ejemplo, los anteproyectos de ley que recoge esta obra. De este recorrido han quedado puntos de claridad, penum- bras e incluso algunas oscuridades, que es bueno rescatarlos cuando se quiere abordar el estudio de una ley sobre los tribunales contencioso-administrativos, y es ese rescate el que desea hacer la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile al dar a la luz publica los proyectos y anteproyectos de ley que se han redactado sobre la materia en el pais. 2.1872: UN HITO EN LA CULTURA JURIDICA OCCIDENTAL 1. La historia del Derecho Administrativo y del Derecho Pui- blico occidental se ilumina cuando se detiene en el 24 de mayo de 1872. 2. El Estado moderno constitucional habia emergido desde las resistencias intelectuales al absolutismo, al amparo de la ley de la naturaleza, en esa obra de ingenieria politica que habia modelado poderes ptiblicos distintos entre si, sustituido el ejercicio de la plenitudo potestas por competencias ptibli- cas fijadas por ley y delimitado procedimientos y actos que hoy dia son del conocimiento pubblico: ley, decreto, sentencia, como la tinica manera percibida de asegurar el pacifico y pleno goce de los derechos naturales, inalienables e imprescriptibles propios de los seres humanos. LAJURISDICCIONCONTENCIOSO- ADMINISTRATIVA. Decisioneslegisltivasal aio 2001 15 La transformaci6n politica trajo consigo un nuevo Derecho: junto al venerable ius civile, superando el Polizeirecht se desarroll6 un ius publicum, en que la “potestad soberana recibe una organi- zacién especifica, por la cual se reviste a si misma de formas y rasgos caracteristicos del Derecho. El derecho publico no significa ya, como en el eufemismo de los antiguos doctores, una esfera en la cual, por oposicién a la del derecho civil, no existe derecho cuando se trata de relaciones entre Estado y sibdito. Tenemos ante nosotros el hecho de la existencia de un derecho ptiblico administrativo que se aplica a la administraci6n, al lado de aquel que queda atribuido a las relaciones civiles.” * En efecto, el Derecho ptiblico de la primera etapa del constitucionalismo fue un Derecho organizador, dominado por la idea de establecer las estructuras y determinar las competencias del nuevo Estado. Por eso, es comprensible que don Andrés Bello, al justificar en 1850 la creacién de una cdtedra de “estu- dios administrativos” en la Universidad de Chile, justificara su iniciativa reparando en la conveniencia de que “a mas de darse ~en ella— las nociones jenerales sobre la materia, se ensefie el me- canismo de todas las oficinas puiblicas i sus atribuciones”. '° 3. Pero al 24 de mayo de 1872 las circunstancias habfan cambiado radicalmente. La Francia de la Declaracién de los De- rechos del Hombre y del Ciudadano que habia liberado la sociedad del Estado; la Francia del emblema tricolor que habia denunciado ante los pueblos la tiranfa de los gobiernos monéarquicos; la Francia de La Marsellesa que con sus aires marciales habia cambiado el rostro politico de la Europa occidental; la misma que se habia exaltado hasta el paroxismo con las ideas reivindicadoras de la individualidad, la que habia celebrado el Imperio, conocido la tragedia de Elba, vivido bajo la Restauraci6n, ahora en 1871 habia asistido, desde el fondo amargo de la derrota, a la coronaci6n del Rey Guillermo de Prusia como Emperador de Alemania en el Salén de Los Espejos del Palacio de Versalles: “acto sencillo, militarmente ° Mayer, Otto, Derecho Administrativo Alemén, tomo], Editorial Depalma, Buenos Aires, 1949, pag. 68. ® Anales de la Universidad de Chile, sesién del Consejo Universitario celebrada el 10 de agosto de 1850.16 LAJURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. Decisioneslegislativasal afio2001 matizado, de hist6rica y universal significaci6n”," para desde alli levantarse, empufiar nuevamente los ideales de 1789 y refundar la Republica. Con la III Republica, dice Prosper Weil, “va a debutar, politica y econémicamente, el régimen liberal. Grandes textos de ins- piracién liberal dan a la administracién francesa sus bases mo- dernas: departamento y municipio se organizan sobre principios nuevos, las grandes libertades (prensa, asociacién, etc.) reciben carta legislativa, se fijan las relaciones entre el legislativo y el ejecutivo... Es la época de las magistrales conclusiones de los Comi- sarios de Gobierno -ante el Consejo de Estado-, tales como Da- vid, Romieu, Pichat, Leén Blum, etc., es también la época en que la doctrina construye sus grandes edificios clasicos: Laferriére, a finales de siglo, y después Hauriou, Duguit, y Jezé. La evoluci6n del Derecho Administrativo a partir de 1920 se ha efectuado sin renegar jamas de los principios fundamentales establecidos durante los cuarenta y cinco afios que separan el final de la guerra de 1870 y el comienzo de la de 1914.” ? 4. También con la III Reptiblica, el 24 de mayo de 1972, se es- tableceré en Francia la justicia administrativa, un hito en la cultura juridica occidental, en tanto y en cuanto cerré un circuito hist6rico en el campo de las ciencias jurfdicas, haciendo de la proclamaci6n constitucional de derechos una efectividad juridica superadora del Estado legal y entronizadora del Estado de Derecho: la ley de 1872 consti- tuy6 al Consejo de Estado en un tribunal de Justicia Admi- nistrativa y otorgé a los agraviados con el actuar de la Ad- ministracién del Estado acciones procesales concretas que les permitieran imponer a las autoridades administrativas el respeto al ordenamiento juridico y la restitucién de sus esferas subjetivas lesionadas, mutatis mutandis, en términos andlogos a como el acreedor puede obtener el reconocimiento de su derecho frente al deudor moroso en el cumplimiento de sus obligaciones. * Valentin, Veil, Historia de Alemania, Editorial Sudamericana, Buenos Aires, 1947, pag. 542. ™ Weil, Prosper, Derecho Administrativo, Cuadernos Civitas, 1986, pag.44. LAJURISDICCIONCONTENCIOSO- ADMINISTRATIVA. Decisions gislatvasa ao2001 17 “Desde entonces la Administracién queda sometida al control de una auténtica jurisdiccién que resuelve directamente “en nombre del pueblo francés”... En este marco, el Derecho Admi- nistrativo, elaborado por el Consejo de Estado, conoceré también su belle époque. Abundan decisiones importantes que van fijando los principios fundamentales de la nueva disciplina: en 1873, en el célebre caso Blanco, el Tribunal de Conflictos afirma el principio de la responsabilidad del Estado; pero responsabilidad que “no es general ni absoluta” y que posee “sus reglas especificas”, para cuya aplicacién s6lo es competente la jurisdiccién administrativa. El control del juez administrativo va a ejercerse incluso cuando la decisién atacada estuviese inspirada en motivos politicos. Se atentian los severos requisitos existentes para la admisién de recursos por exceso de poder y se amplian los medios de anu- laci6n. Se afianza la responsabilidad del Estado, a la vez que se la distingue de la responsabilidad personal de los funcionarios. Ad- quiere fisonomia propia la teorfa del contrato administrativo y toma cuerpo la de la decisién ejecutoria”. ° 5. Proyectando la justicia contencioso-administrativa a Chile, donde nunca ha llegado a establecerse como un contencioso general y en que al dia de hoy se ejerce supletoriamente por los tribunales del fuero comtin, cabe recordar con el profesor Pedro Pierry Arrau que “La existencia de un juez es- pecializado no es una cuesti6n puramente teérica 0 acadé- mica, sino que de enorme importancia practica. Basta con el enunciado de algunas materias de Derecho administrativo en que las soluciones son originales, para vislumbrar la enorme diferencia que puede resultar de la intervencién de un especialista. La actividad discrecional de la Administra- ci6n y su control, el que jamas el juez ordinario ha podido ejercer adecuadamente, absteniéndose de controlar, o subs- tituyendo a la Administracién y transformandose en administrador; la actividad del juez en el proceso y sus facultades, que es absolutamente distinta a como es en el proceso ordinario, siendo en alguna forma un proceso inquisitivo en que el juez tiene un rol distinto; las medidas precautorias, ® Weil, Prosper, op.cit., pags. 43 y 44.18 LAJURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. Decisines egisativasal aio 2001 que en el Derecho administrativo son excepcionales y ro- deadas de una serie de garantias para no paralizar la actividad publica y que en Chile el juez ordinario concede sin siquiera dar traslado al Estado, paralizando obras y proyectos de envergadura causando al interés ptiblico un dano irre- parable; la presuncién de legalidad de los actos administrativos, que altera la carga de la prueba y que exige que quien reclama la ilegalidad de un acto administrativo debe pro- barla, lo que tampoco ocurre en muchos casos, en que el juez ha acogido demandas por estimar que la Administra- cién no ha probado la legalidad de sus actos; la responsabilidad extracontractual del Estado y la fijacién del dafio, en que no obstante que la Ley de Bases de la Administracién del Estado contempla como Derecho positivo a la institu- cién de la “falta de servicio”, que la doctrina del Derecho administrativo ha desarrollado enormemente, la jurisprudencia nacional se resiste de aplicar adecuadamente, per- mitiendo que se sostenga la tesis de la “responsabilidad ob- jetiva” del Estado, llegando incluso a condenarlo por dafios causados por actos licitos”. Desde otra perspectiva, ocurre que la ausencia de tribunales contencioso-administrativos ha llevado a una utilizaci6n ma- yoritaria del recurso de proteccién “contra actos de la Adminis- tracién, siendo excepcionales aquellos [casos] en que particulares recurren contra otros particulares o contra resoluciones judiciales. Es en realidad la via chilena de control del juez sobre el Poder Ejecutivo. Mediante un procedimiento inadecuado, que se ideé como resguardo de las garantias constitucionales, —hoy- con la amplitud que se ha dado al derecho de propiedad, no hay ningun acto administrativo imaginable que no pueda en definitiva afectar el derecho de propiedad, siendo la enunciacién de la garantia afectada una mera férmula en la presentacién del libelo; que no ofrece garantias procesales ni a la autoridad recurrida, ni a los terceros interesados en la mantenci6én del acto; donde no hay cri- terios estables o permanentes en materia de jurisprudencia, los Tribunales de Justicia proceden a dejar sin efecto actos del Poder Ejecutivo, a dar 6rdenes a la Administracién y en general a reali- zar por esta via el control jurisdiccional de la misma. Asuntos de LAJURISDICCIONCONTENCIOSO- ADMINISTRATIVA. Decisiones legislativas al afio 2001 19 gran cuantia y de enorme importancia para el interés general se discuten a través de este recurso, en que los fallos pueden incluso dictarse por la Corte Suprema, sin alegatos, en cuenta, y sin que exista propiamente tal una instancia de discusi6n adecuada de la materia”. “Lo impredecible de los recursos de proteccién hace aumen- tar la litigiosidad, pues se fomenta la tendencia a interponerlos, ya que siempre existe la posibilidad de que, en un procedimiento tan incierto, un buen alegato o una ingeniosa presentaci6n resul- te en alguna resolucién, transitoria o definitiva, que obligue a la Administraci6n a otorgar al recurrente una prestaci6n a la que en principio no tenia derecho”."* La inexistencia de un proceso contencioso administrativo, ha sefialado el profesor Manuel Daniel Argandofia, ha inducido a acudir con frecuencia al recurso de proteccién, “desnaturali- zando asi, los recurrentes, las mas de las veces, ese instrumento constitucional de proteccién que no puede confundirse con una accién ordinaria”.° Mas alla de las opiniones profesionales y académicas, la sen- sibilidad ciudadana percibe que algo no funciona bien en estrados cuando se debate un asunto contencioso administrativo: cuando no peca de exceso, transmite inseguridad. 3. Los ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES DE LA JUSTICIA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA EN CHILE: 1828, 1833 1. Chile ha contado con ilustres jurisconsultos. Fueron ellos quienes dieron cuerpo a la Constituci6n Politica de 1833, a sus modificaciones de mitad de aquel siglo y a la Constitu- cién de 1925, bases del actual Derecho Ptiblico chileno. ™ Pierry Arrau, Pedro, Tribunales Contencioso-Administrativos, Revista de Derecho, Consejo de Defensa del Estado, N° 2, diciembre de 2000, pags. 114 y 104. 8 Daniel Argandofia, Manuel, Anotaciones sobre un proceso contencioso- administrativo de general aplicacién, ponencia presentada a las XXXI Jornadas Chilenas de Derecho Puiblico, noviembre de 2000.20 LAJURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. Decisiones legisativasalafio 2001 2. La Constitucién Politica de 1833, reconocida como el ordenamiento fundamental estable que cimenté la Reptiblica, es- tuvo presidida por la idea de organizar el pais conforme a su realidad, “despreciando teorias tan alucinadoras como impracticables”, diré el Presidente Joaquin Prieto en el ma- nifiesto que la precedia, expresando crudamente lo que uno de sus redactores, el Decano Mariano Egafia, advertiria como linea politica de acci6n durante su permanencia en Inglate- rra y Francia. En carta a su padre, de 16 de febrero de 1928, sefialara que “la comparaci6n -entre estas dos grandes na- ciones- penetra a uno practicamente de ciertas grandes ver- dades politicas, cuyo conocimiento es indispensable para servir a la Patria con provecho, llevandolo a la certeza de aquel importantisimo principio que nada valen las instituciones si no estén apoyadas sobre el cardcter nacional, 0 lo que es lo mismo, que las leyes nada son sin las costumbres”. Ser esta conviccién la que induzca al constituyente de aquel aiio a reemplazar el numeral 3° del articulo 96 de la Carta Politica de 1828, que habia confiado a la Corte Suprema de Justicia el conocimiento y resolucién del contencioso de los “contratos celebrados por el Gobierno, o por los ajentes de éste en su nombre”, para atribuirlo ahora al Consejo de Estado en el articulo 104, atri- bucién 7°, del Cédigo de 1833, por cuanto no era aconsejable que juicios tan cuantiosos e incluso delicados quedaran entregados al solo criterio juridico privado, desprovisto de la formacién que tiene quien se ocupa de las cosas de interés publico. CPR de 1828, articulo 96. Son atribuciones de la Corte Suprema: 3°. De los [juicios contenciosos] que resulten de contratos celebrados por el Gobierno, o por los ajentes de éste en su nombre. CPR de 1833, articulo 104. Son atribuciones del Consejo de Estado: 7", Resolver las disputas que se suscitaren sobre contratos 0 negociaciones celebradas por el Gobierno Supremo i sus ajentes. LAJURISDICCION CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVA. Decisions legislatvasalaio2001 11 3. La doctrina chilena reconoce en estos preceptos el nacimien- to del contencioso administrativo en la Reptiblica. Don Juan Antonio Iribarren dice al respecto que “lo contencioso-administrativo empieza en Chile con la Constitucién de 1828. El régimen espafiol de coloniaje no admitia recursos contra los actos de la Administracién, dado el caracter patrimonial de los dominios indianos, dependientes de la corona de Castilla. La Constituci6én mencionada, en su articulo 96, co- locado en el Capitulo IX, intitulado ‘del Poder Judicial’, otor- gaba a la Corte Suprema, entre otras atribuciones, la de “conocer y juzgar de los juicios contenciosos que resulten de los contratos celebrados por el Gobierno o por los agentes de éste”.’"° “La primera referencia a la materia que nos ocupa -agrega don Guillermo Varas Contreras- la encontramos en el ntimero 3 del articulo 96 de la Constitucién de 1828”.” “En nuestro pais -apuntaraé don Manuel Jara Cristi- la Cons- titucién de 1828 partia del principio de la unidad jurisdiccional. Tal aparece del articulo 96”."* A su vez, Eduardo Alcayaga sefiala que el articulo 104 atri- bucién 7* de la Carta de 1833, “contenia la misma idea —de aquel articulo 96 de la de 1828- fijandola ahora como atribucién del Consejo de Estado en lugar de atribucién de la Corte Suprema”.” “La Constitucién de 1833 -confirma José Rojas Gonzélez— dio esta atribucién al Consejo de Estado, instituyéndolo, en consecuencia, como Tribunal Contencioso Administrativo”.”” ° Iribarren, Juan Antonio, Lecciones de Derecho Administrativo, apuntes de clases revisados por el profesor, Editorial Nascimento, 1936, pag. 48. ¥ Varas Contreras, Guillermo, Derecho Administrativo, Editorial Nascimento, 1940, pag. 379. Jara Cristi, Manuel, Derecho Administrativo, anotaciones de clases, imprenta Artes y Letras, 1943, pag. 267. ® Alcayaga S., Eduardo, De lo contencioso administrativo, memoria de prueba para optar al Grado de Licenciado, Facultad de Ciencias Juridicas y Socia- les, Universidad de Chile, imprenta El Esfuerzo, 1930, pag. 78. ® Rojas Gonzalez, José M., Tribunales Contencioso-Administrativos, memoria de prueba, Facultad de Ciencias Juridicas y Sociales, Universidad de Chile, imprenta Aracena, 1934, pag. 51.2 LAJURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. Decisiones egislativas al afio 2001 4. Fruto del primer decenio autoritario, la atribucién 7° del articulo 104 de la Constitucién Politica de 1833 se haria blanco de las iras del liberalismo de la década 1870-1880, bajo la imputaci6n de constituir una reminiscencia despética, remedo del sistema francés imperial. El ataque provino del profesor Jorge Huneeus, el segundo de nuestros profesores de Derecho Constitucional, al afirmar perentoriamente que sélo “El sistema napoleénico, concentracién audaz del mas atroz despotismo, ha podido tener interés en asilarse en el falso argumento que sirve de apoyo a la jurisdiccién administrativo-contenciosa”. “Disentimos por completo —refuta— de la opinién sostenida por el sefior Lastarria, de que debe existir una jurisdiccién administrativo-contenciosa”. En el texto de la Cons- tituci6n, “el tinico caso en que ellos concurrian —los requisitos para configurar un negocio contencioso administrativo- era el de las cuestiones referentes a contratos celebrados por el Gobierno o por sus agentes, a los cuales se referia la parte 7* del articulo 104”, que s6lo puede defenderse bajo un falso argumento. Hay que bo- rrar “por completo y con mano firme, todo aquello que atin se conserva en nuestras instituciones del sistema francés”, y enco- mendar “a los Tribunales Ordinarios el conocimiento exclusivo de todos los asuntos judiciales que en el orden temporal se promuevan en el territorio de la Reptiblica, sea cual fuere su naturaleza y la condicién de las personas que en ellos intervengan”. “Adéptese el sistema que rige en Inglaterra y Estados Unidos, paises ambos en los cuales jamés juzga la Administracién, y des- aparecerdén por completo esas competencias que han sido entre nosotros tan frecuentes”.”! 5. Siguiendo estas ideas, la ley de reforma constitucional de 24 de octubre de 1874 modificé el articulo 104, eliminando la que hasta entonces habia sido la atribucién 7* del Consejo de Estado, relativa a la facultad de conocer y juzgar las dis- 2 Huneeus, Jorge, La Constitucién ante el Congreso, edicién nacional or- denada por el Supremo Gobierno, imprenta Cervantes, 1891, tomo II, pags. 213, 226 a 228. LAJURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. Decisiones legislativasalafio 2001 2B putas suscitadas con ocasién de los contratos y negociaciones celebradas por el Supremo Gobierno y sus agentes. Huneeus la consideré como una “reaccién saludable” frente a lo que “se ha bautizado con el curioso nombre de administrativo-contencioso”, remedo “en nuestras instituciones del sistema francés”, y sostuvo que con ella, y desde la entrada en vigencia de la ley de 1874, todo asunto judicial pasaba a ser de la competencia del Poder Judicial. “La expresién causas civiles empleada en el articulo 108, esta explicada por las palabras funciones judiciales que el mismo articulo emplea a continuaci6n, y por las muy com- prensivas de que se ha valido la Ley Organica de Tribunales de 15 de octubre de 1875, al conferir a los Tribunales que ella establece el conocimiento de todos los asuntos que se promuevan en el orden temporal dentro del territorio de la Reptiblica, cualquiera que sea su naturaleza o la calidad de las personas que en ellos intervengan”. “No hay, pues, para qué averiguar si una causa es 0 no civil, para determinar si compete o no a los Tribunales Ordinarios de Justicia. Basta que el asunto sea judicial y que se relacione con el orden temporal, para que esa competencia no pueda ponerse en duda”.” 6. | Hubo autores que coincidieron con el parecer de don Jorge Huneeus y otros que disintieron de él. Para Rojas Gonzalez, la reforma de 1874 hizo desaparecer “la Jurisdicci6n Administrativa, reafirmandose asf el principio de la Jurisdiccién tinica”, y para el profesor Jara Cristi, en el mismo sentido, si bien el régimen de 1833 habia importado “un gran paso en materia contencioso-administrativa —al consultar la atribucién 7 del articulo 104-, no perdur6; pues al realizarse la reforma constitucional de 1874, la precitada disposicién fue substituida, hacién- dola desaparecer integralmente. Qued6 asi reafirmado el sistema de jurisdiccién tinica”.* 2 Huneeus, Jorge, op. cit, pags. 213 y 229, nota 1. % Rojas Gonzalez, José M., op.cit., pags. 51 y 52. Jara Cristi, Manuel, op.cit., pags. 267 y 268.4 LAJURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. Decisioneslegisativas al afio 2001 En contra de esta interpretaci6n se pronunciaron Santiago Vivanco Ferrada y Eduardo Alcayaga S. Vivanco Ferrada, que en 1917, manifiestan que “La sola existencia del fuero comin para resolver todas las cuestiones de Derecho, importa a menudo una verdadera denegacién de justicia’; y que pese a lo expresado por “el habil comentador de nuestra Constitucién, sefor Huneeus”, las disposiciones que él menciona “dejan en una situacién bien incierta las contenciones administrativas, i dada la diferencia que existe entre éstas i las de otro orden, los asuntos contencioso-administrativos no estén comprendidos en ninguno de los Cédigos citados”.* Para Alcayaga, era efectivo que las disposiciones citadas por el sefior Huneeus trajeron consigo “la desaparicién de todos los Tribunales especiales”, pero no lo era, sin embargo, la eliminacién de los conflictos contencioso-administrativos, que, como conflictos reales que eran, siguieron dandose como tales en la vida practica del pais, aunque “quedaron fuera de la ley, por no ser ni civiles ni criminales, y aun mis: la Ley de Organizacién y Atribucio- nes de los Tribunales de Justicia, de 1875, prohibié al Poder Judi- cial inmiscuirse en las resoluciones de la autoridad administrativa, bajo las sanciones que indica el art{culo 222 del Cédigo Penal. Ello import6 una verdadera denegacién de justicia”.* 7. En todo caso, el legislador no hizo suya posteriormente la tesis huneeusiana. Asi, v.gt., las leyes de 1875 y de 1902 rehusaron adscribir los asuntos contencioso-administrativos a la competencia del Poder Judicial. En la sesin del 15 de julio de 1870, la Comisién encarga- da de la redaccién del proyecto de Ley de Organizacion y Atribu- ciones del Poder Judicial dejé constancia que las magistraturas del fuero comuin eran incompetentes para conocer de los juicios “que no pertenecen al derecho privado, tinico sobre el cual legisla el presente Cédigo”, y don Eugenio Ballesteros, refiriéndose al * Vivanco Ferrada, Santiago, De lo Contencioso-Administrativo, memoria de prueba, Facultad de Ciencias Juridicas y Sociales de la Universidad de Chile, 1917, pags. 37 y 38. ® Alcayaga S., Eduardo, op.cit., pags. 79 y 80. LAJURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. Decisiones egslativasal aio 2001 3 campo de aplicacién del Cédigo de Procedimiento Civil, destacé que “el principio capital que domina en esta materia es que todas las cuestiones que hayan de resolverse por reglas generales de in- terés comuin, ya se considere en ellas la sociedad formando un todo capaz de derechos y obligaciones, ya con relaci6n a la gene- ralidad de los ciudadanos, deben ser decididas por la autoridad administrativa; y siempre que se trate de cuestiones entre particulares 0 entre la sociedad y un particular, pero que hayan de resolverse por los principios de Derecho civil, corresponde su conocimiento a los tribunales”.”° Razé6n tuvo, pues, el sefior Ratil Bertelsen, en la Comisién de Estudio de la Nueva Constituci6n, al expresar que en Chile “Se ha excluido lo contencioso administrativo de la expresi6n “civil”” que emplea la Constitucién Polftica de la Republica al fijar la competencia absoluta de los tribunales del Poder Judicial, circunscri- biéndola sélo a las causas civiles y criminales.” 8. Al dia de hoy, el profesor Arturo Aylwin Azécar también pone de relieve la incompetencia de las magistraturas del Poder Judicial para conocer de causas contencioso-administrativas, ya que, dice, el articulo 73 de la Constitucién Politica de 1980, junto con restringir la competencia judicial a las causas civiles y criminales, en su inciso 2° “dispuso textualmente que reclamada la intervenci6n de los tribunales “en forma legal y en negocios de su competencia, no podran excusarse de ejercer su autoridad, ni aun por falta de ley que resuelva la contienda o asunto sometidos a su deci- sién”, de modo que esta perfectamente claro que ello no ha significado atribuir competencia a los tribunales ordinarios % Véase: Harasic Yaksic, Davor, Jurisdiccién contencioso-administrativa, Anexo N° 50, Gaceta Juridica, agosto de 1964, pags. 3 y 4. ” Véase: Comisién de Estudio de la Nueva Constituci6n, sesi6n 297*, celebrada en martes 14 de junio de 1977, pag. 1184.26 LAJURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. Decisioneslegislativas al afio2001 en materia contenciosa administrativa”, por no ser un negocio de su competencia, segtin la Constitucién.*” 9. Coincidiendo con este parecer, el profesor Carlos Andrade Geywitz ha agregado que la reforma constitucional del ano 1989, que afecté a los articulos 38 inciso 2° y 79 inciso 2° de la Carta Constitucional, dandoles su actual redaccién, eli- min6 de su texto la menci6n que allf se hacia a los tribunales contencioso-administrativos, lo que implic6, por una parte, dejar enteramente “a la ley la creacién de tribunales contenciosos y su competencia”, y por la otra, hacer desaparecer la sujeci6n establecida en el articulo 79, de los tribunales contencioso-administrativos a la superintendencia de la Corte Suprema de Justicia, “pudiendo en consecuencia, la ley que los cree, sefialar su independencia, su dependencia del Poder Judicial u otra forma de integracién de la Admi- nistraci6n del Estado”. Ello, sin perjuicio de que en el intertanto esa competencia haya de ser ejercida por los tribunales del Poder Judicial.” % Aylwin Azécar, Arturo, Efectos de la reforma del articulo 38, inciso 2°, de la Constituci6n Politica sobre régimen de lo contencioso administrativo, Cuader- nos de Anilisis Juridico, N° 13, Universidad Diego Portales, pag. 46. ® Con todo, a 1997, el Decimoctavo Juzgado Civil de Santiago, por sentencia de 30 de julio de ese afio, recaida en los autos Paulina Aedo Alarc6n contra el Fisco, Rol N° 3.415-94, confirmada por la Corte de Apelaciones en fallo de 9 de diciembre de 1999, sostuvo que no cabia alegar la falta de jurisdiccion de los tribunales ordinarios para conocer de los asuntos contencioso-administrativos, porque la Ley N° 18.825 habia suprimido la remisién que hacia el articulo 38 de la Carta Politica a esos tribunales (considerando 4°), y porque conforme al “principio de la inexcusabilidad”, el Poder Judicial tenia, “por regla general, la competencia para el conocimiento de las materias referidas en el parrafo anterior”, que “recae en los juzgados civiles ordinarios” (considerando 5°). ® Andrade Geywitz, Carlos, Reforma de la Constituci6n Politica del Esta do de Chile de 1980, Editorial Juridica de Chile, 1991, pags. 216 y 231. CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. Decisiones legislativasal afio 2001 2 4, EL SENTIDO DE UNA E£POCA: LA PATRIMONIALIDAD COMO ESENCIA DEL PROCESO CIVIL 1. Las coincidencias y discrepancias surgidas desde fines del Higlo XIX en torno a la jurisdiccién contencioso administrativa y a las atribuciones del Poder Judicial en materias administrativas, habrian de prolongarse, con diversos matices, a lo largo y ancho del siglo Xx. Con todo, mds alld 0 mds aca de estos pareceres doctrinales y de las vacilaciones de que dio muestras el legislador, lo cierto es que el constituyente de 1828, basado en la ideologfa libertaria de la época, que veia al Poder Judicial como el guardian de los derechos subjetivos, y el constituyente de 1833, que en palabras del Presidente Prieto sélo fij6 su atencién “en los medios de asegurar para siempre el orden i la tranquilidad publica contra los riesgos y vaivenes de partidos a que han estado expuestos”,*" confiaron a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado, respectivamente, los conflictos derivados de “contratos y negociaciones celebradas por el Supremo Gobierno i sus ajentes”. 2. Es revelador que asi hubiese sido, porque los contratos y negociaciones son cuestiones del orden patrimonial, se formaban y perfeccionaban segtin los modelos del Derecho comin, y aco- mienzos del siglo XIX, sin lugar a dudas los celebrados por el Es- tado constitufan los asuntos mas cuantiosos de Chile. 3. Por otra parte, y si bien la Constituci6n de 1833 habia llamado al legislador a dictar la ley de organizacién del Poder Judicial, este mandato no habria de concretarse sino hasta 1875, y los Cédigos de Procedimiento Civil y de Derecho Penal se apro- barian mas tarde atin, en 1902 y 1906, respectivamente. 4. En estas condiciones, mds que contrastar la normativa constitucional con las instituciones francesas, sobre la base de determinados modelos jurisdiccionales aceptados a priori, los que por lo demas a comienzos del 1800 no eran tales, el sentido de la * Galdames, Luis, Evolucién constitucional de Chile, tomo I, 1810-1833, pags. 957 y 958.2B LAJURISDICCIONCONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. Decisions egisativasl ao 2001 época revela que las razones que llevaron al constituyente a actuar como lo hizo, mas que tedricas, fueron politicas y practicas. Todos los antecedentes del periodo inducen a pensar que fue justificada la preocupacién de los constituyentes de 1828 y 1833 al regular de una manera especial los contratos y negociaciones celebrados por el Supremo Gobierno y sus agentes, en tan- to y en cuanto se trataba de los juicios mas cuantiosos del pais, de juicios en que era parte el Estado y en momentos en que la organi- zaci6n judicial y los procedimientos procesales se hallaban en la Republica en vias de formacién. No se trataba, por lo tanto, de dejar que estos asuntos se determinaran por su simple cuantia, como en los juicios ordinarios, para ser conocidos por cualquier magistrado. Halldébanse comprometidos en ellos problemas de no facil resolucién. Todo aconsejaba, pues, sacarlos de la linea ordinaria de tribunales y confiarlos a una magistratura superior. Que ella fuera la Corte Suprema de Justicia (1828) 0 el Consejo de Estado (1833), era una opcidn politica que debia ponderar el constituyente, pero justamente en raz6n de la naturaleza y entidad de los hechos que la provocaban. El constituyente de 1833, bajo el primero de los Gobiernos pelucones, de claras motivaciones y finalidades de orden, no dudo: entre la Corte Suprema de Justicia, la ms alta autoridad judicial del pais, con formaei6n en leyes y cénones, y el Consejo de Esta- do, alta autoridad de gobierno con vasta experiencia en asuntos ptblicos, opté por radicar el contencioso contractual de la Repti- blica en el Consejo de Estado. 5. En otras palabras, los contratos y negociaciones eran cier- tamente asuntos civiles: acuerdos de voluntad entre el Gobierno y los particulares, creadores de derechos y obligaciones; como tales, al ser celebrados por el Estado no cambiaban por cierto de naturaleza, pero sus especiales connotaciones politicas y econémicas hacian aconsejable que los conflictos a que dieran lugar fueran resueltos por una magistratura también especial. La Constitucién de 1833 opté por confiarlos al Consejo de Estado, como se ha dicho, y con ello, en el hecho, lo que produjo, més que crear un contencioso administrativo, fue sustraer estas materias civiles de la competencia judicial para entregarlos justamente al Consejo de Estado. LAJURISDICCIONCONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. Decisioneslegslatvasalafo2001 29 6. Una reiterada forma de ver la competencia judicial es referir su alcance a las materias del orden temporal como opues- tas a las eclesiasticas o religiosas. Asi se ha hecho hasta tiempos relativamente recientes, como lo testimonia el fallo de 9 de enero de 1964 de la Corte Suprema de Justicia al fundamentar la incompetencia del Poder Judicial para conocer de asuntos contencioso-administrativos. “Es inaceptable admitir —dijo el Excmo. Tri- bunal en esta sentencia- que de la disposicién del articulo 5° se desprenda la competencia ilimitada de la justicia ordinaria para conocer de materias contencioso-administrativas. Ello, porque el legislador no emple6 el concepto “orden temporal” como sinéni- mo de “orden patrimonial”, sino en el sentido propio que le atribuye el léxico, esto es, de “secular” 0 “profano”, en oposicién a religioso, vale decir, lo civil o temporal en contraposici6n a la ju- risdiccién de la Iglesia”. Sin embargo, en la interpretacién del articulo 104 atribu- cién 7* de la Constitucién de 1833 que se hace en este estudio, cobra una dimensién nueva la reforma constitucional de 1874 y sus efectos en el campo judicial, porque si ese articulo habfa confiado a una magistratura distinta del Poder Judicial el conocimien- to de los juicios sobre contratos y negociaciones del Estado, exclu- yéndolos deliberadamente de la érbita judicial, ello significa que al derogarse en 1874 la atribucién 7* del articulo 104 del Codigo Politico de 1833, el solo hecho de la derogacién implicé la recons- titucién de esta esfera de competencia a su cobertura normal de causa civil, reintegrando a ella, entonces, el conocimiento y reso- lucién de tales conflictos juridicos y habilitando a los tribunales del fuero comiin para conocer de dichos contratos y negociaciones, lo que no afecta, desde luego, a 1875, el hecho de que el legis- % Como se vera infra, parrafo 5.2, en 1977 la Corte Suprema de Justicia mostr6 un parecer diferente al que se le conocfa. As‘, en la sesién 304" de ese afio, pag. 1342 de las Actas Oficiales de la Comisién de Estudio de la Nueva Constitu- cién, don JOSE MARIA EYZAGUIRRE, su Presidente, sefialé que al Poder Judicial correspondia el juzgamiento de “las causas civiles [lo que] comprende todo lo que no sea penal. Todas las contiendas “en el orden temporal”, de acuerdo con el articulo 5° del COT. ... Ha sido muy discutido este articulo 5° -agreg6- por estas palabras “en el orden temporal”. Muchos han dicho que sélo est referido a lo no religioso. Pero, en fin, la jurisprudencia se ha uniformado en el sentido que esa frase corresponde a todo”.30. LAJURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA ‘Decisiones legislativas al afio 2001 lador hubiese reconocido la jurisdiccién eclesidstica en los térmi- nos que a ese tiempo correspondia. Por consiguiente, en la practica, mas alla de aquellos sustantivos y adjetivos que el liberalismo esgrimio para criticar el articulo 104 atribucién 7°, tuvo raz6n don Jorge Huneeus al sostener que desde 1874 en adelante la magistratura ordinaria paso a conocer de todos los asuntos judiciales, entre ellos, los contratos y negociaciones, actuaciones del orden civil. 7. Desde otro angulo de observaci6n, lo cierto es que la reforma constitucional de 1874, al actuar como lo hizo, vino a esta- bilizar un concepto de causa civil que en la practica se ha mante- nido, en ese aspecto, hasta el dia de hoy, esto es, que su caracteri- zacion juridica depende del régimen juridico aplicable, independientemente de los sujetos que promuevan la accién. La causa civil -causa patrimonial, en lo que interesa~ sujeta al Derecho comin. En efecto, esa idea que asimila la causa civil a un proceso entre particulares dejé de tener fundamento con la reforma de 1874, pues también se reconocieron como civiles los contratos iy negociaciones celebrados por el Estado conforme al Cédigo Civil, con lo cual se reconocié explicitamente al Fisco chileno como su- jeto procesal, haciendo asi que todos los sujetos de derecho del pais fueran civilmente justiciables ante Estrados y que el centro nuclear de caracterizacién de la causa civil, al margen de ser del orden temporal, como dijera la Ley de Organizaci6n y Atribucio- nes de 1875, se desplazara desde lo particular hacia el elemento patrimonialidad en el contenido de la relacién juridica. El Poder Judicial asi lo entendié y practicd. Desde entonces, no existe sentencia alguna de los tribunales civiles, en la historia jurisprudencial chilena, que haya declinado la competencia judicial ante una demanda de cobro de pesos o de indemnizacion de perjuicios, aunque existiera comprometido de por medio un acto administrativo. LAJURISDICCION CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVA. Decisiones legislativasal afio 2001 31 5. EL SENTIDO DE UNA EPOCA: LA INIMPUGNABILIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS 1. Bajo el Gobierno de las Fuerzas Armadas y de Orden (1973-1989) prosperé en el Foro y en la doctrina la tesis de que el Poder Judicial era la magistratura chilena depositaria tinica del poder juzgador del Estado. 2. Su fundamento lo dio la misma Corte Suprema de Justi- cia en palabras de su Presidente, don José Maria Eyzaguirre, quien manifest6 en la Comisién de Estudio de la Nueva Constituci6n, el afio 1977, que “la Corte Suprema siempre ha estimado que la frase “causas civiles” esta solamente en contraposici6n con la de “causas criminales”. O sea, el panorama de las “causas civiles” comprende todo lo que no sea penal. Todas las contiendas “en el orden temporal”, de acuerdo con el articulo 5° del Cédigo Orga- nico de Tribunales”. Por esta raz6n, el sefior Eyzaguirre se mostré partidario de mantener la redacci6n del articulo 73 actual de la Constitucién Politica, que confia a los 6rganos judiciales el conocimiento y re- soluci6n de las causas civiles y criminales, sin agregar a ellas las contencioso-administrativas, dicen las Actas Oficiales, porque su inclusién debilitaria la fuerza natural del precepto, ya que “al hablar la Constitucién de “causas civiles”, esta diciendo que ellas también comprenden a las causas contencioso-administrativas”.* Aplicando esta tesis, el Presidente de la Corte Suprema de Justicia sostuvo ademds en dicha Comisi6n de Estudio, que aten- dida la circunstancia que a la Excma. Corte, por mandato constitucional, le asistia la facultad de ejercer la superintendencia di- rectiva, correccional y econémica sobre todos los tribunales de la nacién, tal prerrogativa se extendia, precisamente, “a todo “tribunal”, o sea, a todo organismo que ejerce funciones jurisdiccionales”, incluyendo a los de naturaleza administrativa que existieren dentro del sector ptiblico. ® Actas Oficiales de la Comisién de Estudio de la Nueva Constitucién Politica de la Republica, sesién 304", celebrada en miércoles 6 de julio de 1977, pag. 1342.32 LAJURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. Decisiones legislativas al afio 2001 “Siempre la Corte Suprema ha estimado que estos tribunales quedan sujetos a esa jurisdiccién —afirm6 don José Maria Eyzaguirre-. Ha habido, claro, discrepancias en el seno mismo de la Corte Suprema respecto de algunas situaciones especiales; pero siempre ha prevalecido en ella el criterio de que los “tribunales” propiamente tales -llamense tribunales de comercio, tribunales de marcas, tribunales de impuestos— quedan bajo su jurisdiccién, porque son “tribunales”.” Asimismo, le correspondia a la Excma. Corte ejercer facultades directivas y econémicas sobre estos tribunales, las que se traducen en la atribucién “de disponer el horario de los tribunales, el modo de funcionar; si deben confeccionar ta- bla; si deben escuchar alegatos; si deben funcionar en audiencia publica, en fin, la forma en que deben actuar. Es evidente que todo esto también queda comprendido” dentro de aquella prerrogativa. A su vez, la superintendencia disciplinaria “ha sido inter- pretada en el sentido de que respecto de esas personas —que ejercen funciones de tribunal-, la superintendencia disciplinaria s6lo puede llegar... hasta el limite de las mayores sanciones, que son la suspensién y la remoci6n, en cuanto esos funcionarios son miembros de los tribunales. Naturalmente, la suspensi6n... no puede consistir en suspenderlos de sus actividades profesionales: se le suspende de sus funciones como miembro del tribunal... No se trata de que pierda su cargo administrativo, porque en eso no puede intervenir la Corte Suprema. Sencillamente su potestad de superintendencia esté circunscrita a los tribunales, es decir, se ejerce en cuanto esos funcionarios acttian como miembros de los tribunales.”** La doctrina de la época se sumé a esta interpretaci6n. Asi, por ejemplo, en 1983, retomando la tesis de don Jorge Huneeus, el profesor Eduardo Soto destacaba que “Con las reformas de 1874 y la entrada en vigencia de la nueva ley organica de tribunales, de * Actas Oficiales ..., cit, sesién 303, celebrada en martes 5 de julio de 1977, pags. 1317 y 1316. % Una tesis semejante sostiene el Tribunal Constitucional: ”...dentro del concepto “causas civiles” se deben incluir todas aquellas controversias juridico- administrativas que se pueden suscitar y que deben resolver autoridades, que si bien no estén insertas dentro de los tribunales que regula el Codigo Organico de Tribunales, estan ejerciendo jurisdiccién y resolviendo cuestiones que afectan los derechos de las personas” (sentencia Rol N° 176, de 1994). LAJURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. Decisiones legislativas al afio2001 33 octubre de 1875, los tribunales ordinarios formados por miembros permanentes, independientes de toda otra autoridad e ina- movibles, adquirirdn esa plenitud de jurisdiccién, conociendo ellos de modo exclusivo de todos los asuntos judiciales que en el temporal se promovieren en el territorio de la Reptiblica, sea cual fuere su naturaleza o la condicién de las personas que en ellos intervinieren (art. 5° de la LOT de 1875). Incluso si el mismo Esta- do, a través de sus 6rganos que le gobiernan o administran”. “La Constitucién de 1925 -al menos en la interpretacién que le dieron doctrinarios y jueces- troncharia, y gravemente, este desarrollo de la juridicidad del actuar del Estado/administrador, rompien- do abruptamente esa tradicién de respeto a la ley de autoridades y funcionarios; la inmunidad de jurisdiccién que la judicatura regalara a la Administraci6n conduciré como necesaria evoluci6n, lenta pero irremisiblemente, a esa quiebra que llegaria a su climax en 1973...”% 3. Pero esta opinién, como las anteriores, hablan de lo contencioso administrativo de una manera por deméas genérica, dando por subentendido estar refiriéndose a un objeto sobre el cual existe una coincidencia de opiniones, y no es asi. Por ejemplo: ;Qué entendia don Jorge Huneeus por justicia contencioso-administrativa? Es cierta su defensa del Poder Judicial como poder juzgador de los conflictos juridicos que se plantearan en la Republica, pero {qué entendia él en estos casos por lo juridico, apto de ser llevado a estrados judiciales? Ha de tenerse presente que el Estado constitucional fue tan propietarista como estatista, pues por una parte consagr6é como uno de los derechos naturales del ser humano el derecho de propiedad, y por la otra, como fundamento de ese Estado, a la soberania nacional. En consecuencia, el atributo de la soberania y su ejercicio, con antecedentes en las doctrinas de Bodin y Bossuet bajo el Estado absoluto, se mantuvo en iguales términos en el nue- % Soto Kloss, Eduardo, El Estado en la Constitucion de 1833, Revista de Derecho Publico, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, N* 33-34, diciembre de 1983, pags. 53 y sgts. Reproducido en: Derecho Administrativo, Bases Fundamentales, tomo I, Editorial Juridica de Chile, 1996, pags. 329 y sgts.34 LAJURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. Decisiones egislativasal aio 2001 vo Estado, aunque modelada conforme a la formula de Montesquieu, segtin la cual, para asegurar el libre y pleno ejercicio de los derechos naturales era necesario estructurar el Estado de manera tal que por su sola simetria funcional ~atribucién de facultades a poderes separados entre si- un poder impidiera a otro excederse en su 6rbita de potestades. ‘ El régimen de pesos y contrapesos entre los poderes publi- cos, por lo tanto, llevarfa armonia al sistema libertario que inspi- raba la institucionalizaci6n del nuevo Estado, al que reconocia como un sector estatal regulado por la ley frente a un sector privado entregado a la libre voluntad de los ciudadanos, cada uno regido por principios y normas propios de su 4mbito. ‘ Esta soberania de origen era ejercida por las autoridades constituidas, lo que hacia de sus mandatos disposiciones obliga- torias e imperativas. La ley era una declaracién de la voluntad soberana, en tal cardcter inimpugnable por los sujetos que pobla- ban el escenario juridico. El acto de autoridad de las autoridades administrativas, por ser tal, s6lo quedaba entregado a la voluntad administrativa, por ser también inimpugnable ante otra magistratura ptiblica, distinta de la administrativa. Cédigo Civil, articulo 45. "Se llama fuerza mayor 0 caso fortuito el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufra- gio, un terremoto, el apresamiento enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario piiblico, etc." si En estas circunstancias, superando la inercia de tradiciona- les representaciones mentales, la Francia clasica sents el principio de la impugnabilidad de los actos administrativos, ensefiando al mundo occidental, desde 1872 en adelante, que lo contencioso administrativo no consistia en un simple conflicto juridico en que participara la Administracién, como la Administraci6n Publica tampoco era cualquiera administraci6n, sino que estos términos eran denotativos de una forma de ser juridica del poder puiblico estatal. Lo contencioso administrativo respondié a una conceptua- lizaci6n juridica de Derecho piblico, garantizadora de la esfera individual frente al ejercicio de la potestad ptiblica, rol que se cum- plia, en la formula de Laferriére, por medio de los contenciosos de anulaci6n, de plena jurisdiccién, de interpretacién y de represién, y fundamentalmente, como diré después Duguit, proviniendo de LAJURISDICCIONCONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. Decisiones legslativasal aio 2001 35 dos grandes fuentes juridicas: una, el desconocimiento del Dere- cho objetivo, que habilitaba al interesado legitimo para deducir un recurso por exceso de poder para pedir la nulidad del acto irrito; la otra, el desconocimiento de un derecho subjetivo por parte de la autoridad administrativa, que legitimaba al agraviado para interponer un recurso de plena jurisdiccién, orientado a restable- eer conforme a derecho una situacién subjetiva afectada por la autoridad administrativa. El recurso por exceso de poder, explican Duez y Debeyre, “esta constituido por las pretensiones en que tinicamente se pide al juez constatar, con fuerza de verdad legal, que un acto juridico No es juridicamente regular, abstraccién hecha de todo derecho subjetivo que pudiera resultar afectado con este acto... Se puede decir que este contencioso es objetivo en el sentido que se trata de un proceso a un acto administrativo... El contencioso de plena jurisdiccion esta constituido por las pretensiones en que se pide al juez constatar, con fuerza de verdad legal, la existencia de un derecho particular o de determinada situacién que tiene por efec- to afectar un derecho particular establecido a favor del demandante. Este contencioso tiende a sancionar el principio de la intangibilidad de las situaciones juridicas particulares. Se puede decir que este contencioso es subjetivo, en el sentido que se trata de un proceso seguido contra una persona administrativa que pasa a ser parte del proceso contencioso.”” En “el contencioso de la legalidad 0 contencioso objetivo... lo ordinario sera el estudio de la conformidad del acto con la norma, pero también puede referirse a su sentido y alcance”. “El contencioso subjetivo o de plena jurisdiccién esta constituido basica- mente por el contencioso de los contratos y de la responsabilidad... es el contencioso especificamente pecuniario”.* En el primer caso, tratandose del contencioso objetivo, “no basta [con que la acci6n la interponga] una persona capaz de comparecer en juicio, sino que ademas requiere [acreditar] un in- » Duez, Paul et Debeyre, Guy, Traité de Droit Administratif, Librairie Dalloz, Paris, 1952, pags. 335. ® Pierry Arrau, Pedro, Otros aspectos de lo contencioso-administrativo, en Lo Contencioso Administrativo, Universidad Catélica de Valparaiso, Escuela de Derecho, Ediciones Universitarias de Valparaiso, 1976, pags. 38 y 40.36 LAJURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. Decisioneslegislativas al afio 2001 terés, es decir, su posici6n juridica en relaci6n con el acto que pretende impugnar: este interés debe ser calificado, debe ser directo y debe ser personal”,” y se determina usualmente recurriendo a la “teoria de los circulos de intereses... en funcién de cada catego- ria de actos”, de manera que s6lo son admisibles a estrados aquellos interesados que integran el circulo mas cercano al acto im- pugnable, como puede ser, por ejemplo, el contribuyente de una comuna, que incluye a los de los barrios que la componen pero excluye a los de la provincia o region.” , ao En el segundo caso, tratandose del contencioso subjetivo, que importa solicitar el reconocimiento de una situaci6n juridica individualizada, se aplican las reglas procesales generales, exi- giéndose en el demandante, como es usual, la existencia de un agravio o lesion de derechos. 4. zAcepta el sefior Huneeus al sistema contencioso-administrativo como la via de impugnacién de los actos de la Adminis- tracin por ilegalidad 0, en su caso, como la correctora de la le- sién inferida por la Administracién a una esfera subjetiva ampa- rada por la ley? Escuchemos sus palabras. . “No puede decirse -manifiesta~ que hay jurisdicci6n administrativo-contenciosa cada vez que la Administracién conoce de contenciones. No. A juicio de los franceses, que han inventado el sistema, desconocido en Inglaterra y Esta- dos Unidos, las cuestiones administrativo-contenciosas son las motivadas por actos de la Administracién que agravian derechos de particulares, y cuyo fallo se relaciona no sélo con un derecho meramente privado, sino con un interés so- cial o del orden administrativo. S6lo concurriendo copulativamente estas tres circunstancias hay negocio administrativo contencioso”. ® Pitto Dalmazzo, Hernan, Organizacién del Contencioso Administrativo, en Lo Contencioso Administrativo, Universidad Catélica de Valparaiso, cit., p4g. 56. "a © Pierry Arrau, Pedro, El recurso de nulidad, en Lo Contencioso Adminis- trativo, Universidad Catélica de Valparaiso cit,, pag. 29. LAJURISDICCION CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVA. Decisionesegislatvasal afio2001 31 Pues bien, agrega, “en el tinico caso en que ellos concurrian, era en el de las cuestiones referentes a contratos celebrados por el Gobierno o por sus agentes”, cuyo fundamento administrativo era, en definitiva, falso, porque si “el Ejecutivo, por altas conside- raciones de orden publico, rompe un contrato ajustado con un particular para la construccién de un ferrocarril, por ejemplo, esa medida, fundada tal vez en la escasez de recursos fiscales 0 en la necesidad de emplear los que a esa obra se crey6 posible destinar en la defensa del territorio inopinadamente atacado por una na- cién extranjera, esa medida, repetimos, no podria ser calificada ni apreciada por los Tribunales ordinarios, mediante el conocimiento de la causa que el contratista dafiado por ella en su derecho, podria promover ante aquellos”. “En el caso propuesto, no es cierto que los tribunales ordinarios pudieran rever, revocar ni dejar sin efecto el acto administrativo que motivare el pleito. El contrato, es evidente que no se llevard a efecto. Pero los Tribuna- les ordinarios, aceptando este hecho como base, si la ruptura del contrato no fuera motivada por el contratista, declararia que éste tenia derecho al abono de perjuicios con arreglo a la ley, y fijarfan su monto, si habia lugar a ellos. Ningtin Tribunal puede obligar, no decimos al Ejecutivo, a nadie, absolutamente a nadie, a llevar a efecto un contrato que el demandado no quiere o no puede cum- plir. Luego, es inexacto que la independencia del Ejecutivo peli- grara, en el caso que hemos traido a colaci6n...”" De estas expresiones se desprende que el sefior Huneeus no esté pensando en el contencioso-administrativo como una instancia de demanda surgida de actos o hechos administrativos; en una expresi6n institucionalizada de Justicia Administrativa como se le presenta hoy dia; no concibe al contencioso-administrativo como una via de sumisién y respeto al Derecho por parte de la Administracién y resuelta por el juez. Es muy claro al sostener, por una parte, que “no es cierto que los tribunales ordinarios pudieran rever, revocar ni dejar sin efecto el acto administrativo que motivare el pleito”, y por la otra, que el tinico derecho que puede ejercer el afectado con un acto administrativo es obtener el “derecho al abono de perjuicios con arreglo a la ley, si habfa lugar a ellos”. “ Huneeus, Jorge, op.cit., pags. 227 y 228.“8 LAJURISDICCIONCONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. Decisionesegislatvasl aio 2001 Esto es: las 6rdenes de la autoridad se obedecen, no se discuten, son inimpugnables en concepto del senior Huneeus, restan- dole al afectado, solamente, el “abono de los perjuicios con arreglo ala ley”, de haber lugar a ellos. Estas afirmaciones del sefior Huneeus demuestran que para 61 lo contencioso, lo procesal, se circunscribe a los efectos especificamente patrimoniales de una actuacién administrativa, en las mismas condiciones que lo entenderia el Derecho civil, re- conociéndolos, naturalmente, y por eso mismo, de naturaleza judicial, una causa civil. Cuando el profesor Soto, a su vez, reitera el punto de vista del sefior Huneeus y afirma la competencia judicial para conocer “de modo exclusivo de todos los asuntos judiciales”, retrotrayendo esta afirmaci6n a un criterio que estaria aceptado en el pais desde el siglo pasado, incurre en esa misma perspectiva. En efecto, al exponer su opinién, en nota al pie de pagina, hace presente que la efectividad de lo por él afirmado se demuestra por el conocimien- to reiterado por parte de “los tribunales ordinarios de justicia de la juridicidad de los actos de la Administracién, [en tanto existen] numerosos fallos que refieren los voltimenes de la Gaceta de los Tribunales... para los variados casos en que se condena al Fisco a indemnizar los dafios provocados en la actividad administrativa del Estado, sea ésta material o juridica.”” “Bajo la Constitucion de 1833 -agrega-, fueron siempre los tribunales ordinarios de justicia los competentes para conocer de la accién de indemnizacién de perjuicios... contra el Estado, por su actividad administrativa; de igual modo lo fueron siempre bajo la Constitucién de 1925... Y atin lo son bajo la Constitucién vigente...”"% Pero un conflicto juridico resarcitorio 0 reparatorio: gconfi- gura per se un asunto contencioso-administrativo, como para sostener que por haber conocido de demandas de naturaleza patri- ® Véase art. cit., pag. 69, nota 28. 8 Véase: Soto Kloss, Eduardo, Bases para una teoria general de la responsabilidad extracontractual del Estado en el Derecho, Gaceta Juridica, N° 56, 1985, pag: 6. LAJURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. Decisiones lepslativasalafio2001 39 monial, el Poder Judicial ha sido siempre en Chile el depositario es del poder juzgador de las causas contencioso-administrati- s? 5. EL SENTIDO DE UNA EPOCA (1925): DE LA INIMPUGNABILIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS A LA CONSAGRACION CONSTITUCIONAL DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS - 6De acuerdo con lo expresado, la reforma constitucional de 1874 signific6, por consiguiente, reinsertar en la esfera del Poder Judicial el conocimiento de todos los asuntos civiles en tanto cuestiones del orden patrimonial, pues los contratos y negociaciones celebrados por el Supremo Gobierno sus agentes, que por mandato constitucional se habian as cluido de la competencia judicial, por efecto de aquella reforma dejaron de ser asuntos gubernativo-jurisdiccionales. 2. Con todo, nada dijo el texto constitucional, ni antes ni des- pués de 1874, respecto de la posibilidad de impugnar por causal de ilegalidad los decretos supremos y las suptiog. nes de los jefes de servicio, aquella parte impugnatoria que el Derecho francés habilitaba y habilita por medio tee curso por exceso de poder, accién de Derecho objetivo encaminada a hacer efectivo el principio de la legalidad des- oe por ve autoridad administrativa, a través de una encia modificatori: i i hee ene foria o anulatoria del acto irregularmen- 3. ouHl tiempo vino a confirmar que efectivamente existia un ae normativo en esta materia, al no estar consagrada la acultad de impugnar por ilegalidad los actos administrati- Vos por via jurisdiccional. Por eso, cuando en 1925 el z 5 f profesor Fernando Alessandri Rodriguez Propuso incorporar al texto fundamental un nuevo articulo, que en definitiva llevé el ntimero 87,“ para establecer “ Véase nuestro trabajo titulado El aut fe : e tor del articulo 87 de la Constitucién Politica de 1925, en la Revista de Derecho Puiblico, Facultad de Devectig Uni i dad de Chile, N° 1, enero de 1963, pags. 15 y sgts. ee40 LATURISDICCIONCONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA._ ‘Decisioneslegslativasal ao 2001 los tribunales contencioso-administrativos en el pais, con razon pudo destacar que “Cada dia se estén aumentando las atribuciones del Estado y los asuntos que deben resolver las autoridades ee tinica instancia; y si un particular sale perjudicado con alguna le estas resoluciones, no tiene mas que el recurso de canton ; como ocurre, por ejemplo, “en la renovacion de una merced = agua o de una patente de privilegio exclusiva, en la concesi6n ae una jubilacién y en tantos [casos] en que el particular no puede recurrir ante la justicia ordinaria, porque esta es y S¢ declara Pe competente para conocer en esas materias y el particular queda burlado, a menos que recurra a los gestores administrativos eee que ellos consigan con el Ministerio respectivo que derogue el de- 6n”. a enon que él “Es partidario de los Tribunales Administrativos, porque estan destinados a amparar, tanto a los funcionarios puiblicos como a los particulares contra los abusos de la autoridad. Lo que se pretende es que de los actos de las autoridades administrativas que deban ejecutarse de acuerdo oe las leyes y que no queden sometidos a Ja revision de los Tribunal les ordinarios, pueda reclamarse a estos Tribunales Administrativos. Son tribunales encargados de lo contencioso administrativo. Bi Pero, acot6 don Domingo Amundtegui, en estos casos “el i ede recurrir a la justicia”. oo ae hacerlo gp el sefior Alessandri— porque oe es y se declara incompetente para conocer en esas musteries 7 e particular queda burlado, a menos que recurra a gestores administrativos para que ellos consigan con el Ministro respectivo que eto de renovacién” denver e tanta la necesidad de que estos actos puedan ser revisados por algtin Tribunal, que aun hoy dia algunas Cortes de Apelaciones se han crefdo autorizadas para ello no obstante su i etencia”. a magriaatielina ments thie el sefior Luis Barros fi ienen facultad para hacerlo.” ‘ mae reat de ia Replica, don Arturo Alessandri Palma, expres6 que entendfa que “Jes revisan en cuanto a la liqui- dacién de los haberes de los que jubilan, pero no en lo que se LAJURISDICCION CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVA. Decisiones egisativasalafio2001 4l refiere al derecho mismo”, replicando el sefior Fernando Alessandri que “en ningtin caso pueden hacerlo.” CP del E, 1925, articulo 87. Habra Tribunales Admi- nistrativos, formados con miembros permanentes, para resolver las reclamaciones que se interpongan contra los actos o disposiciones arbitrarias de las autoridades politicas 0 administrativas y cuyo conocimiento no esté entregado a otros Tribunales por la Constitucién o las leyes. Su organizaci6én y atribuciones son materias de ley. 4. La jurisprudencia capté en todo su alcance el mandato del articulo 87 de la Constituci6n de 1925: “si un particular se siente lesionado en sus derechos por el acto de la autoridad y reclama formalmente ante el tribunal con jurisdiccién propia para conocer el reclamo —manifesté la Corte Suprema de Justicia al fallar la contienda trabada en los autos caratulados Sociedad Cooperativa de Compraventa de Transportes Colectivos Ltda. (Socotransco Ltda) con Fisco, el afio 1974-, nace de inmediato la instancia de cardcter contencioso-administrativo a que se refiere el articulo 87 de la Constituci6n Politica como corolario de lo expuesto, fuerza es concluir que si no existe ley expresa que otorgue juris- dicci6n a los Tribunales Ordinarios de Justicia para conocer de esta controversia juridica de estricto cardcter contencioso administrativo a que ha dado origen la demanda de fs. 1, encaminada a obtener la declaracién de ilegalidad del De- creto Supremo N° 571 que cancel6é la personalidad juridica de la Sociedad Cooperativa “Socotransco Ltda.” y descono- cer sus efectos, que fue expedido por el Presidente de la Re- ptiblica en uso de facultades privativas suyas, el Juez del Tercer Juzgado Civil de Mayor Cuantfa de Santiago ha ca- ® Actas Oficiales de las sesiones celebradas por la Comisién y Subcomisio- nes encargadas del estudio del Proyecto de Nueva Constituci6n Politica de la Republica, Imprenta Universitaria, 1925, sesi6n trigésimo tercera de la Subcomi- sién de Reformas Constitucionales, celebrada en 3 de agosto de 1925, pég. 519 y 518. Si se revisa la jurisprudencia de nuestros tribunales en aquel tiempo, y desde entonces en adelante, podré comprobarse que la afirmacién del Presidente de la Repubblica era efectiva.42 LAJURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. salafio 2001 recido en absoluto de competencia para conocer de este liti- gio” (considerandos 5° y 9°). Y el afio 1967, al fallar la contienda trabada por el Presiden- te de la Reptiblica ante el Juez de Letras de Melipilla en un juicio posesorio en que mediaba un decreto supremo de reanudacién de faenas agricolas, la Excma. Corte se limit6 a constatar que existia tan plena “uniformidad en la doctrina de los autores y en la jurisprudencia de esta Corte en reconocer que ... los tribunales de justicia carecen de jurisdiccién para resolver la legalidad o ilegalidad de un decreto supremo -por la via de la demanda-, que resul- tarfa innecesario y excesivo abundar en tales conceptos, que no se discuten” (considerando 7°). 5. De estos antecedentes se desprende, pues, que desde 1874 en adelante los tribunales del fuero comiin recobraron y ejer- cieron en plenitud su competencia civil, en términos que estuvieron y se sintieron habilitados para conocer de todos los asuntos patrimoniales que se suscitaran en el territorio de la Reptiblica, cualquiera que fuere la naturaleza de los sujetos participes del conflicto de que se tratara, pero que esa competencia, por ser de naturaleza civil, no se extendia a la impugnacién de las decisiones administrativas, a las demandas de nulidad de los decretos supremos y resoluciones de los jefes de servicio, en términos tales que ese vacio justificé la reforma constitucional de 1925 y la creacién de los tribunales administrativos. Por lo demas, tal posibilidad procesal era desconocida para la teoria clasica del Derecho ptiblico, por estar fuera del sistema institucional de pesos y contrapesos establecido por la Constitu- cién de 1833. 6. Ellosignifica, desde otro angulo de observaci6n, que la practica constitucional y jurisprudencial chilena se desarrollé de una forma aut6noma, como aspiraba don Mariano Egafia que ocurriera, y su evoluci6n no se vio influida por la pode- rosa construccién francesa de los recursos contencioso-administrativos. Si hubiese que buscarle un paralelo, habria LAJURISDICCIONCONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA.. Decisiones legislativasal afio2001 4B que afirmar que su desarrollo est4 mds bien cercano al De- recho Administrativo aleman, con su Fiskustheorie, su teoria del fisco, seguida después de la idea nuclear de patrimonialidad como definitoria del proceso judicial en materias de Derecho ptiblico. En palabras de Ernst Forsthoff, y no obstante la existencia en Alemania de una justicia contencioso-administrativa, “Los tribunales ordinarios siguen resolviendo los casos de indemnizacién por expropiacién y los de las pretensiones patrimoniales de los funcionarios, tratandose aqui de una repercusi6n tardia de la teorfa de los derechos legitimamente adquiridos. Puede acudirse a ellos para determinar la cuantia de la indemnizacién cuando se prohibe la ulterior utilizacién de un establecimiento indus- trial. Con mucha frecuencia se encuentran en las leyes preceptos que, en cuanto a la cuantia de la indemnizaci6n, re- miten a la via jurisdiccional ordinaria”.“ 6. DECISIONES LEGISLATIVAS AL ANO 2001 _De conformidad con lo expresado precedentemente, al de- terminarse por el legislador qué tribunales han de conocer, fallar y hacer ejecutar lo juzgado ante acciones procesales deducidas por las personas lesionadas en sus derechos en los términos del articulo 38 inciso 2° de la Constitucién Politica de la Republica, hay otras decisiones inmediatamente complementarias que no podra menos que adoptar, como son, por ejemplo, las relativas a la competencia que pasardn a ejercer esos tribunales, las pretensiones de que podran conocer; quiénes serdn los titulares de la accion 0 acciones que se establezcan y cuales los requisitos de le- gitimaci6n activa que deberén acreditar; las instancias en que podraé conocerse de los asuntos contencioso-administrativos, los procedimientos jurisdiccionales, sus fases; la sentencia, sus efectos y su cumplimiento. “ Forsthoff, Ernst, Tratado de Derecho Administrati' i - dios Politicos, Madrid, 1958, pag. 699. haben oe tera44 LAJURISDICCIONCONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. Decisionesleislativasal aio 2001 Vedmoslos brevemente. 1. Determinar los tribunales competentes para conocer de la acci6n contencioso-administrativa 1. Dice el inciso 2° del articulo 38 de la Constitucién Politi- ca, luego de la modificacién de la Ley N° 18.825, que las reclamaciones que se formulen en contra de la Administracién del Estado por lesién de derechos, habran de intentarse “ante los tribunales que determine la ley”. CPR de 1980, articulo 38, inciso 2°. Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administracién del Estado, de sus organismos o de las municipalidades, podra reclamar ante los tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el dafio. 2. Como consignara don Arturo Marin Vicufia, asesor del Ministro del Interior, en su informe de 5 de junio de 1989, “Con esta modificacién —que eliminé la frase “tribunales contencioso- administrativos” del inciso 2° del articulo 38- se persigue aclarar que el constituyente no ha pretendido exigir que se creen tribunales especiales para lo contencioso administrativo. La Constitucién ordena al legislador que establezca la jurisdicci6n en la materia, a fin de que los derechos ciudadanos queden debidamente resguar- dados. Para ese fin, la ley ...podra asignar competencia a los tribunales ordinarios, en todo el pafs 0 sélo en algunos casos, y crear tribunales especiales, si asi lo estima conveniente para la pronta y cumplida administracién de justicia”. En efecto, anota por su parte el profesor Andrade Geywitz, en opinién hecha suya por el Tribunal Constitucional, “La Cons- titucién de 1980 deja a la ley la creacién de los tribunales contencioso-administrativos y su competencia”.”” Por consiguiente, la primera decisién que habré de adoptar el legislador para dar cumplimiento al mandato del constituyen- ” Andrade Geywitz, Carlos, op.cit,, pag. 216. Véase la sentencia Rol N° 176, de 1994, del Tribunal Constitucional, considerando sexto. LAJURISDICCION CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVA. Decisiones legislativas al aio 2001 45 te, ha de ser la de determinar “los tribunales” que han de conocer de las demandas que deduzcan las personas afectadas en sus derechos por la Administraci6n Publica, considerada, naturalmente, como un conjunto de autoridades y de servicios puiblicos constitucionales y legales (Ley N° 18.575, articulo 1°). 3. Es importante esta determinacién, no sélo por su significado explicito: ofrecer a la ciudadanfa una sede de justicia administrativa, sino ademés porque el acceso a la justicia en el Dere- cho administrativo chileno es una opci6n del agraviado, desde el instante que no exige agotar previamente la via administrativa para demandar a la Administracién. Asi lo establece expresamente el articulo 9° de la Ley Orga- nica Constitucional de Bases Generales de la Administracién del Estado al separar, independizéndolas, las acciones jurisdiccionales de los recursos administrativos impugnatorios de los actos administrativos. Articulo 9°. "Los actos administrativos seran impugnables mediante los recursos que establezca la ley. Se podré siempre interponer el de reposicién ante el mismo organo del que hubiere emanado el acto respectivo y, cuando proceda, el recurso jerérquico ante el superior corres- pondiente, sin perjuicio de las acciones jurisdiccionales a que haya lugar.” 4. Coincidente con esta forma de aplicar la via impugnatoria publica en el Derecho chileno, el articulo 38 inciso 2° de la Carta Constitucional permite al agraviado recurrir directamente a Estrados en defensa de su esfera subjetiva: “Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administracién del Esta- do, de sus organismos o de las municipalidades -preceptiia-, podra reclamar ante los tribunales que determine la ley”, aunque al facultar el ejercicio de este derecho a reclamar lo hace sin definir ante qué tribunales habra de hacerlo, remitiendo al legislador la decisi6n de fijar el 6rgano jurisdiccional competente para ejercer la competencia contencioso-administrativa.46 LAJURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. Decisionesepisatvasalafio2001 De este modo, corresponder al legislador definir si esa magistratura serd un tribunal ordinario del Poder Judicial 0 un tribunal especial, sea judicial o no, aunque pareciera que la forma mas compatible de viabilizar el propésito del constituyente sea la de adscribir esta competencia a la orgdnica del Poder Judicial 0 a una linea de tribunales adscrita al Tribunal Constitucional, en tanto magistratura especializada en Derecho publico, sin perjuicio de que el legislador pueda considerar también la via administrativa jurisdiccional, en su caso. Asi se acepto por la Comisi6n de Estudio de la Nueva Cons- tituci6n en aquella oportunidad en que el sefor Enrique Ortizar Escobar propuso revisar la redaccién dada al articulo 80, actual 73, en su inciso 1° segunda parte, preocupado por la frase “Nin- guna autoridad” que se habia antepuesto a la prohibicién de ejercer funciones judiciales que contenfa ese precepto, en circunstancias, dijo, que en la Administracién del Estado existian autoridades que por mandato de la ley ejercian facultades juzgadoras, las que con esa redaccién quedarian prohibidas por el Cédigo Politi- co y derogadas las normas que amparaban su ejercicio, lo que no habia estado en el espiritu de la Comisi6n. “Con ello -expresé el sefior Orttizar— se derogan todos los tribunales especiales que actualmente existen, como, por ejemplo, el Director de Impuestos Internos, el Superintendente de Aduanas, la Junta de Aduanas, el Tribunal de Marcas, el Tribunal de Comercio y otros”, lo que aconsejaba modificar esa redaccién. Coincidiendo con este parecer, los comisionados estuvieron contestes en mantener la disposicién contenida en la Constitucién de 1925, que “no ha dado lugar a ninguna duda”, y a la cual dio entonces la siguiente forma: “Ni el Presidente de la Republica, ni el Poder Legislativo pueden en caso alguno ejercer funciones judiciales, avocarse a causas pendientes y hacer revivir procesos fenecidos”.” ® En las Actas de la Comision de Estudio de la Nueva Constitucién se llaman tribunales especiales a todos aquellos 6rganos que ejercen jurisdiccién dentro de la Administracién del Estado, concepto que comparte el articulo 73 de la Constitucién Politica en cuanto alude, en su inciso 3°, a “los tribunales ... especiales que integran el Poder Judicial”, ya que admite la existencia de tribunales especiales que no integren precisamente ese Poder. Véase: Actas Oficiales de la Comisién de Estudio de la Nueva Constitu- cién, sesi6n 298°, celebrada en miércoles 15 de junio de 1977, pags. 1192 y 1193. LAJURISDICCION CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVA. Decisiones legislativas.al afio 2001 47 CPR de 1980, articulo 73, inciso 1°, 2° parte. "Ni el Presidente de la Repiblica ni el Congreso pueden, en caso alguno, ejercer funciones judiciales, avocarse causas pendientes, revisar los fundamentos 0 contenido de sus resoluciones 0 hacer revivir procesos fenecidos". ; En efecto, “actualmente en Chile existen los mas diversos tribunales, con distintos procedimientos, como Juez de Letras, Cortes de Apelaciones, un Ministro de la Corte, etc. Asi RASHES, por ejemplo, el Cédigo Sanitario; el Cédigo de Aguas; reclamo contra la Comisién Resolutiva del decreto ley 211; ley 19.011 de transporte de pasajeros; DFL N° 3, afio 97, de la Superintendencia de Bancos; ley 18.755 del Servicio Agricola y Ganadero; ley 19.300 sobre Bases del Medio Ambiente; ley 18.902, de Superintendencia de Servicios Sanitarios; ley 18.840, del Banco Central; ley 19.068, que modifica el DFL 591, afio 1982, sobre contrato de obra publi. ca; Decreto Ley 2.757, sobre asociaciones gremiales; y decenas mis, todas con procedimientos de reclamacién contra resoluciones administrativas”.* Por eso, una vez oficializado el informe denominado Acuer- dos de la Comisién Técnica de Reforma Constitucional, de 5 de abril de 1989, elaborado por los juristas de la Concertacién de Par- tidos por la Democracia y el Partido Renovacién Nacional, y enel cual se contuvo la iniciativa de modificar el articulo 38 inciso 2° de la Carta Politica en la forma que se conoce, el asesor del Ministro del Interior, don Arturo Marin Vicufia, pudo manifestarle al Minis- tro que por lo menos, “Para ese fin, la ley podré asignar competencia a los tribunales ordinarios, en todo el pafs o sélo en algunos casos, y crear tribunales especiales, si asi lo estima conveniente para la pronta y cumplida administraci6n de justicia”. El Parlamento y el Tribunal Constitucional han sostenido y aceptado la tesis juridica que consagro el constituyente: el legislador puede establecer sedes jurisdiccionales administrativas, sea creando un “tribunal especial”, sea dotando de facultades jurisdiccionales a una autoridad administrativa. P ® Pierry Arrau, Pedro, Tribunales Contencioso-Administrativos, cit., pag.48 LAJURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. ‘Decisionesleislaivas al aio 2001 Asi, en el segundo Informe de la Comisién de Transportes y Telecomunicaciones del Senado, a propésito de las modificaciones que se introducian a la Ley N° 18.168, General de Telecomu- nicaciones, el Senado dej6 constancia, “para la historia de la ley”, que el procedimiento que establecia para las solicitudes de conce- sion y de modificacién de servicios ptiblicos e intermedios de telecomunicaciones, “involucra un radical cambio de conceptos” en relacién con la normativa anterior, pues consagra “un procedimiento contencioso administrativo reglamentado, claro y de acuerdo a las reglas del debido proceso, en que no se radica la primera instancia en un Juzgado de Letras, porque existe una connota- cién técnica importante que aconseja entregar su evaluacién al Ministro, pudiendo la parte que no se conforme con la resolucién que dicte, apelar de ella”. “Por su naturaleza la resolucién del Ministro resuelve un conflicto juridico, y es, entonces, una resolu- cién de primera instancia, apelable”.*! El Tribunal Constitucional, por su parte, en sentencia Rol N® 176, de 1994, afirm6 que se ajustaba a la Constitucién que autoridades administrativas ejercieran facultades jurisdiccionales, y concluy6, por consiguiente, en el mismo caso anterior, “que las resoluciones que dicte el Ministro [de Transportes y Telecomu- nicaciones] resolviendo una reclamacién deducida en contra de la asignacién o denegacién de una concesién de telecomunicaciones, son revisables por los tribunales ordinarios de justicia mediante la interposicién que hace el afectado del recurso de apela- cién para ante la Corte de Apelaciones de Santiago. Es decir, es indudable que se esté en presencia de un proceso jurisdiccional, con partes interesadas en la solucién de un conflicto de intereses con relevancia juridica, con una resolucién o sentencia que dicta una autoridad en primera instancia, la que es revisada por un tribunal de segunda instancia, que viene a constituirse en el superior jerarquico del que dicta la resolucién” (considerando cuarto). Cuando el Ministro de Transportes y Telecomunicaciones “dicta una resolucién que otorga o deniega una concesi6n o un permiso de telecomunicaciones, [su actividad y actitud] es la de un funcionario ptiblico que esta estableciendo o afectando derechos de ter- *! Véase: Sesiones del Senado, Boletin N° 400-15 b, segundo Informe de la Comisién de Transportes y Telecomunicaciones. LAJURISDICCION CONTENCIOSO. ADMINISTRATIVA. Decisiones legislativas al afio 2001 49 ceros, es decir, est4 actuando como una autoridad administrativa que por la via de la reclamaci6n pasaré a ejercer funciones jurisdiccionales, sometida al procedimiento judicial administrativo que la propia disposicién sefiala” (considerando tercero). “Estamos en presencia de aquel concepto que los estudiosos y profesores de Derecho procesal denominan el “principio de la doble instancia”, cuyo fundamento esencial es que el mismo asunto sea visto en dos oportunidades por distintos jueces, todo ello a través del recurso de apelacién’”. 5. De manera, pues, que los tinicos pardmetros que el constituyente impone al legislador, son dos: -Primero, establecer “tribunales”, prohibiéndole entonces constituir un tribunal tinico de lo contencioso-administrativo, pues el articulo 38 esta concebido en plural; Segundo, hacerlo por medio de una “ley”, esto es, por la via de la ley ordinaria, ya que la Carta Politica no exige la dictaci6n de una ley organica constitucional o de quorum calificado, que, como se sabe, nacen de exigencia constitucional expresa y especifica, sin perjuicio de que si en esa funcién modifica una ley que requiera quorum especial, deba naturalmente observar ese quérum. 2. Fijar la competencia que han de ejercer estos tribunales 1. Radicado el poder juzgador del Estado en los tribunales que determine el legislador, seré necesario dar viabilidad al mandato del constituyente, pues si bien podria bastar con decir que esas magistraturas conocerén de las pretensiones que deduzcan quienes se vieren lesionados en sus derechos por cualquiera autoridad u organismo de la Administracién, reproduciendo asi el inciso 2° del articulo 38 del Cédigo Politico, una disposicién conce- bida en tan amplios términos podria inducir a dificultades y equivocos de aplicacién s6lo superables por la jurisprudencia, por su- puesto en el mediano o largo plazo, con los consiguientes efectos de inseguridad para los agraviados. ® Véase: Tribunal Constitucional, Fallos del Tribunal Constitucional pro- nunciados entre el 16 de julio de 1992 y el 22 de enero de 1996, 1996, pags. 110 y sgts.50. LAJURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. Decisionesleisativasal afio 2001 De aqui que sea necesario, en segundo término, que el legislador establezca la competencia u 6rbita de atribuciones que ten- drdn estos tribunales, mds atin cuando se ha sostenido que “dicho articulo tiene como propésito establecer la competencia de los tribunales para conocer de la actividad administrativa... en su redaccién original aparece claramente como el reemplazo que la Constitucién de 1980 hizo del articulo 87 de la Constitucién de 1925/09: Con todo, mas que “establecer la competencia de los tribunales para conocer de la actividad administrativa”, lo que en verdad hizo el constituyente fue radicar en sede jurisdiccional la potestad juzgadora del Estado en materia contenciosa administrativa, dejando al legislador la determinaci6n de la competencia con- creta que habria de acotar el ejercicio de esa potestad juzgadora, tanto mds cuanto que no existe coincidencia en la doctrina ius administrativa respecto del alcance del articulo 38 inciso 2°. 2. De la simple lectura de este precepto se desprende que su alcance es extraordinariamente amplio: no limita la causa de pedir, la cosa pedida, ni el régimen juridico de las actuaciones u omisiones fundantes de la demanda, limitandose a exigir solamente, como requisito ineludible para la prosecucién de la ac- cién, que la pretensién procesal se origine en una actuacion u omisi6n lesiva de la Administracién Piiblica, entendida ésta, naturalmente, como un complejo organico, que para todos los efectos esta caracterizado como tal por el articulo 1° inciso 2° de la Ley Organica Constitucional de Bases Generales de la Adminis- tracién del Estado. De aqui que pueda afirmarse que la competencia que ha de ejercer el tribunal determinado por el legislador para conocer de los asuntos contencioso-administrativos no tiene restricciones y abarca consecuencialmente tanto competencias de cardcter subjetivo como objetivo. “Evidentemente que el tribunal verdadera- mente contencioso administrativo —ha dicho el profesor Pitto Dalmazzo-, tendrd jurisdicci6n plena, en el sentido que ante él se 5 Pierry Arrau, Pedro, La responsabilidad extracontractual del Estado por falta de servicio, Revista de Derecho, Consejo de Defensa del Estado, N° 1, julio de 2000, pag. 27. LAJURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. Decisioneslegslativasal fio 2001 51 podran ejercer todas las acciones que la ley haya establecido a favor del particular”.* 3. Claro esta que quienes sostienen que el articulo 38 inciso 2° del Cédigo Politico establece sdlo la responsabilidad patrimonial de la Administraci6n del Estado, no podran menos que afirmar que esa competencia se encuentra ya predefinida por el constituyente, de modo que al legislador sdlo le corresponderia “determinar los tribunales” que han de conocer de ella, ya que la causa de pedir en el proceso administrativo se hallarfa restringida constitucionalmente sdlo a la lesion de derechos por parte de la Administraci6n, asignando a la_ palabra lesién el sentido que le atribuye el Derecho espajfiol: sinénima de perjuicio 0 dato indemnizable. En este sentido se pronuncian los profesores Caldera Delga- do, Fiamma Olivares y Soto Kloss. “El sentido especifico de esa norma -sefiala Caldera~ comprende a todas las causas que originaren perjuicios a consecuencia de acciones 0 de omisiones provenientes de la Administracién del Estado, de sus organismos o de las municipalidades” *. Luego de exponer su punto de vista, el profesor Fiamma acota: “Hemos querido dejar claramente establecido el contenido reparatorio del articulo 38 citado, porque esta norma es la piedra angular del sistema de responsabilidad extracontractual de la Administracién del Estado, es decir, ella contiene los perfiles basicos que lo estructuran, condicionan y li- mitan”.® En efecto, afiade el profesor Soto, este articulo “prevé la accién que toda persona que sea lesionada en sus derechos por la Administracién del Estado (lato sensu), tiene para reclamar del dafio sufrido...”” 5 Pitto Dalmazzo, Hernan, art. cit., pag. 51. ® Caldera Delgado, Hugo, Sistema de la responsabilidad extracontractual del Estado en la Constitucién de 1980, Editorial Juridica de Chile, 1982, pag. 123. * Fiamma Olivares, Gustavo, La accién constitucional de responsabilidad y la responsabilidad por falta de servicio, Revista Chilena de Derecho, N°16, julio- agosto de 1989, pag. 434. %” Soto Kloss, Eduardo, Derecho Administrativo, bases fundamentales, tomo II, Editorial Juridica de Chile, 1996, pag. 302. > DE V4
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Texto-7 Pantoja Justicia-Contenciosa-Administrativa 2001

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