LA REVOLUCION SILENCIOSA. El auge de la economia de mercado en América Latina DUNCAN GREEN I TFL eoironeseal NTRODUCCION Antes que intentar inventar un nuevo vocabulario, el autor ha optado por plantear el debate en el terreno lingriistico de los partidarios del libre mercado, no sélo con el propésito de desmitificar el lengua, sino para de- mostrar que, catorce afos después de una dominacién ideolégica casi ab- soluta, aun en sus propios términos y en sus propias palabras, es evidente que el neoliberalismo s6lo puede reclamar para s{ escasos éxitos @ cambio de demasiados fracasos en términos tanto humanos como econémicos, Capitulo 1. ESTADOS VERSUS MERCADO: AUGE Y CAfDA DE LA SUSTITUCION DE IMPORTACIONES Alguien que haya utilizado un pafal desechable hecho en Brasil puede tener experiencia de primera mano sobre la forma como la sustitucion de imporlaciones ha significado un fracaso para el consumidot. No servian. Hrasta hace pocos afios los pafales desechables brasileros eran propensos a filtraciones o a deshacerse de repente, con consecuencias desastrosas para la alfombra. Esta historia es tun microcosmo que refleja los errores cometidos con gran parte de la industria de ese pais, originacios en el mo- delo defectuoso de desarrollo econmico adoptado en Amériea Latina con posteridad a los afios treinta “Trabajadores brasileros de una fébrica brasilera produjeron los panales defectuosos, protegidos por impuestos a las importaciones contra la com- petencia de productos de mejor calidad fabricados en el extranjero, En un principio, los impuestos tenian la finalidad de estimular el desarrotlo ce la industria brasilera de pafales, reduciendo asi la dependencia de la eco- nomia de las importaciones de productos manufactirados. Sin embargo, la proteccién también exculpaba al fabricante de tener que preocuparse por la calidad o por mantener bajos los precios. Lo anterior es cierto teniendo en cuenta que el mercado de Brasil es limitado; s6lo uno de cuarenta bebés usa pafiales desechables'; la ma- yorla mas pobre de Ia poblacién no puede darse ese lujo, mientras mu- chos de los ricos prefieren pagar a los pobres para que se encarguen del lavado de los pafales de tela de sus bebés. Como resultado, el mercado apenas era suficiente para nos pocos fabricantes que podian fijar los pre- ios a su antojo con el fin de impeditr la competencia, El consumidor era el perdedor. ‘Como muchos de quienes se beneficiaban del proteccionismo de Bra- sil, el productor era Johnson & Johnson, una compafia trasnacional que 4. Fall de Sao Paulo, Sto Paulo, noviembre22, 1993. 12 LAREVOLUCIONSILENCIOSA, ‘en 1975 construy6 wna fabrica en el pais con la esperanza de aprovechar las ventajas arancelarias del mercado protegido en el que posefa un efec- tivo monopolio. Pudieron hacer inversiones con el fin cle mejorar la cali- dad pero, sin competencia, :por qué preocuparse? Cuando el gobierno de Brasil intent6 abrir la economia a las importaciones, Johnson & Johnson hizo todo Jo que estuvo a su alcance para evitarlo: Los pafales de provedencia argentina que se venden en Mappins, uno de fos lmacenes por departamentos mas grandes del pals, ala mitad del precio del [producto brasileo, tuvieron que luchar duramente para lograrlo. Cuando Mappins camen2é las importaciones del producto los camiones eran detent dos en la frontera mientras Johneon &e Johnson, que tiene el monopolio del mercado de pafales en Brasil, encontsd un buréecrata acucioso armado con Un#legislacion areaica que clasficabs los paaales como productas farmacéu- $icos que sélo podian importarse si venian acompafados por un farmacéutico calificado, si se transpartaban y mantenian en vehiculos refrigerados" Enfrentado a un mercado local de dimensiones minimas, Johnson & Johnson pudo intentar reducirlos costes exportando sus productos otros paises, Ip que le hubiera permitido incrementar la produccién introdu- iendo economias de escala que, a st vez, habrfan disminuido les costos tunitarios. Sin embargo, zquien habria comprado un pafial brasilero a pre- cio alto y de calidad inferior? B] problema se repite a lo largo y ancho de Ja indusitia del Brasil. Un estudio efectuado en 1990 sobre el comporta- miento de 220 compafias localizadas en el érea de Sao Paulo demostes que, “por lo general, estaban docenas o cientos de veces en peores condi- ciones que las requeridas para competir en los mercados mundiales”. Pero fos tiempos cambian aun en Brasil, calificado en forma rutinatia ppor los medlios de comunicacton espevializaos eel sector financiero como el holgazan de la revolucién silenciosa. Posteriormente las importaciones Argentinas lograron superar los obstéculos burocraticos y rompieron el ‘monopolio de Johnson & Johnson. En los afios siguientes aparecieron va- ros competidores dedicados a la importacién y a la fabricacion local. A finales de 1993 los precios habian descendido a cerca de una tercera parte, esbancando a Johnson & Johnson, que se vio obligada a conformarse con tun tercer hagar en la industria de pafales y cedi6 su lugar a marcas como Pampers de Procter & Gamble’, Mejoré Ia calidad de vida (y de las alforn= 22. Financial Times, Londzes, agesto 14,1990. 3 Be 44 Fotla de Se Prato, opt ESTADOS VERSUS MERCADO ' bras) de una pequetia minorfa de extranjeros y brasileros acaudalados que dependian de los pafiales desechables, lo que ofteci6 un respaldo adicio- nal a los arguments a favor de un cambio de la sustitucién de importa- ciones al libte mercado. Brasil fue algo asi como un converso tardio a los méritos del mercado, En el resto de América Latina el péndulo Estado versus mercado, que en los afios cincuenta habja oscilado con tanta fuerza a favor del Estado, en los primeros dias de la crisis de la deuda ~comienzos de los afios ochenta~ legé al extremo opuesto. Los partidarios del libre mercado en Estados ‘Unidos y América Latina celebraron con regocijo la desaparicion de la sus- titucién de importaciones como prueba de que el Estado no debia inmis- ccuirse en la gestién econémica, con el argumento de que los gobiernos eran per se bur6cratas, ineficientes y corruptos; para ellos, la ventaja poli- tica a corto plazo ocupaba un lugar de primacia frente a la prosperidad econémica a largo plazo. El inico camino hacia el futuro era la receta ¢5- tindar proclamada por el FM de supresién de normas de regulacién, pri- vatizacién y libre comercio, receta que liberaria a la region de las manos muertas del estatismo, permitiendo que la “mano invisible” del mercado, proclamada por Adam Smith, la condujera hacia un gloriaso amanecer de prosperidad y crecimiento. Una de las cartas mas fuertes del neoliberatismo es su confianza en st mismo, que hace ver como de sentido comtin su diagnéstico y cura: es obvio que el mercado es mas eficiente que el Estado; para el crecimiento, el libre comercio tiene que ser mejor que el proteccionismo; los gastos del Estado no deberian ser mayores que sts ingresos. En Estados Unidos, uno de sus exiticos se lamentaba: “las ideas del libre mercado que sustenta ef neoliberalismo dominan de tal manera el debate actual en América Latina ue las ideas contrarias reciben un tratamiento de confusa condescendencia que, por lo general, se reserva para las cartas astrologicas y los manifiestos de los teéricos de la tierra plana”*, Paul Luke, de Morgan Grenfell Debt Arbitrage and Trading (presentado ante su auiditorio como el mejor ana- lista londinense de América Latina), en un seminario organizado por el Institute of Latin American Studies, de Londres, provocé apenas una leve reaccién cuando, con tono cortés de absoluta certeza, dijo que “obviamen- te, el proteccionismo es malo para el crecimiento” (Japén? Taiwan?) y que en América Latina sélo las personas con “bajo cociente intelectual” 5. NACLA Report on the Americas, Nuova York, febrero 1953, p164 LAREVOLUCIONSILENCOSA {entre quienes incluy6 a Rafael Caldera, en ese entonces recién nombrado presidente de Venezuela) disentian de la receta neoliberal basica, A seme- janza de la analogia del tendero utilizada por la sefora Thatcher cuando fe refirié a la economia briténica, los argumentos parecen convincentes porque son simples y se repiten continuamente. Pero, ¢son correctos? Aun és, si son tan obvios, gpor qué América Latina (o Estados Unidos o Eu- ropa) alguna vez optaron por algo diferente? Desde la épaca de la independencia, en los albores del siglo XIX, y con intervalos aproximados de 30 afios ~1820, 1870, 1980 y 1980'— las crisis de la deuda han flagelado a América Latina. Cada crisis ha borrado de un plumazo el modelo econémico anterior y cimentado las bases para el ex perimento de los 50 aftos siguientes. En la biisqueda histdrica de la senda Al desarrollo a largo plazo emprendida por América Latina, cada naci- miento ha sido doloroso y cada modelo ha significado un niimero mayor de perdedores que de ganadores. Con posteridad ala crisis de 1820, Amé- rica Latina opt6 por tun modelo dirigido a las exportaciones con base en la ‘venta ce materias primas (productos comerciales) a Norteamérica y Europa Después de la segunda crisis de 1870, los paises més grandes comenzaron a introducir algunos métodos de manufactura moderna, La desastrosa de- presién mundial de 1980 puso a América Latina en el senclero de una ine tensa sustitucién de importaciones que, a su debido tiempo, vino a desenmarafiarse en la “década perdida” de los aftos ochenta. Alcomienzo de cada cambio de rumbo generaciones sucesivas de economistas y poli- ticos estaban tan convencidos como Juan Carlos Aguilar, en su oficina de La Paz, que st propuesta constituia el tinico camino; se trataba simple- mente de “sentido comin”. "Hasta los afios treinta la economia de América Latina dependié de las exportaciones de materias primas a los paises industrializados a fin de obtener divisas duras con que comprar bienes manufacturados. Como consecuencia de la debacle de Wall Sireet, en 1929, y Ia subsiguiente de- presidn en Europa y Norteamérica, se desintege6 este modelo clésico de bre comercio, Los precios mundiales del café registraron una baja del 75%, lo que significé un recorte de las exportaciones de Brasil de USS446 ‘millones en 1929 a sélo 181 millones en 1932’. En El Salvador, esta baja repentina de los precios del café condujo, en 1932, al levantamiento del fi. Victor Bulmer-Thomas, Lie After Debt - The New Economie Tnjectory fe Latin America {rnimeo), Londres, marzo 1992 p.1 17. Werner Baer, The Bilan Ezonamy: Grout and Developmen, Nueva York, 1989, p36. . [STADOS VERSUS MERCADO 5 empobrecido sector obrero que terminé con la masacre por parte del ejér- cito de 30.000 campesinos, accién que virtualmente borré del mapa a la poblacién indigena del pais. En esa década la mayor parte de los paises de América Latina sufrié los embates de una creciente pobreza, descontento social, represion, recesiGn econdmica e incumplimientos en el pago de la deuda externa. Desaparecieron los mercados dle exportacién de América Latina mientras la economia de sus pafses, sus arcas vactas de divisas du- 12s, se veia obligada a imponer dristicas restriccionesa sus importaciones, SUSTITUCION DE IMPORTACIONES Con el tiempo, lo que en un comienzo surgié como medidas de emergen- cia para producir aquellos bienes que ya no se podian adquirir en el exte- rior, después de la segunda guerra mundial se convirtié en un modelo sazonado de sustitucion de importaciones que llegaria a convertirse en el evangelio econémico de América Latina, La Comision Econémica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe, Cepal, fue el principal organismo encargado de sentar los cimientos te6ricos de la sustitucién de importaciones. Dado que el libre comercio le habfa failado a la regi6n, el “sentido comtin" imponia la intervencidn del Estado para estimular la industria nacional y proteger a sus ciudadanos de los frios vientos del ‘mercado mundial La sustitucién de importaciones se configuré a partir de las ideas de John Maynaed Keynes, cuyos argumentos a favor de la gestidn estatal de Ia economia sirviezon de inspiracién a las economias del New Deal en Estados Unidos y al establecimiento del Estado benefactor en Gran Breta- fa. En st apogeo, el modelo de sustitucion de importaciones del desarro- Ilo dirigido par el Estado se convirtio en la ortodoxia incuestionable de fa poca. “En los attos sesenta las escuelas de economia ensefaban a Keynes ¥ al cepalismo", comenta Humberto Vega, director del Tesoro chileno. “{La ‘economia clasica s6lo se enseniaba en las eétedras de historia econémical Era obvio el papel de! Estado, nadie lo discutfa, ni siquiera los sectores de derecha, en extremo proteccionistas”. El centralismo de Estado en una planeacién econdmica exitosa se vio aun més realizado por la industriali- zacién de la antigua Union Soviética y la recuperacién de Ia economia europea, con fuerte intervencidn estatal, después de la segunda guerra mundial 8, Entrevista con el autor, Santiago, septembre 1953,6 [LARFYOLUCIONSILENCIOSA, El Estado intervino con un “gran empell6n’” para fijar nuevos rumbos ala economia, desviazla de su dependencia de las exportaciones de mate tias primas e impulsarla hacia la produccién de bienes manufacturados destinados al mercado interno. Pata logfatlo,el Estado: « efectué grandes inversiones en el tipo de infraestructura requerido porla industria: nuevas carreteras, ampliacin de acueduuctos y redes de energia; ‘¢-mantuvo bajos niveles de los costos Jaborales en los sectores urbanios, otorgando subsidios a los alimentos basicos y estableciendo controles, alos precios; + protegié las industrias locales contra la competencia extranjera, impo- niendo impuestos a Ids importaciones y “barreras no arancelarias”, como cuotas de importacién; + nacionalizé industrias vitales, como el petréleo, servicios puiblicos y siderdrgicas, pot lo cual creé nuevas industrias y conformé tin sector estatal de grandes dimensiones que desempefiarfa un papel trascen- dental en el desarrollo de la economia; apuntalé una tasa de cambio sobrevalorada, encareciendo las exportaciones de América Latina y abaratando sus importaciones, factores que, pese a perjudicar al sector exportador, contribuyeron a fortalecer la industria al reducie el precio dela maquinaria e insumos importados, en tanto barreras arancelarias ¥ no arancelarias garantizaban que los precios relativamente mas ba- jos de las importaciones no socavaran los precios de sus productos. ‘Asimismo, la tasa de cambio sobrevalorada mantuvo baja la inflaci6n y aseguré importaciones a menor costo. Elnuevo modelo econémico se ajustaba al fenémeno politico conocida ‘como popuilismo. Caudillos carisméticos como Juan Domingo Perén (Ar- gentina), Lazaro Cardenas (México) 0 Getulio Vargas (Brasil) predicaban, un mensaje de desarrollo nacionalista y se convertian en los predilectos de las nuevas masas urbanas. Eran lideres sobresalientes, aunque pésimos economistas. Evitaban tomar decisiones que produjeran divisiones politi- cas sobre distribucién della riqueza, y optaban por emiti suficiente dinero para mantener a todos contentos en el corto plazo, con el resultado de que Ja regién hered6 un legado inflacionario al que todavia sigue aferrada. Si bien el modelo es motivo de mofa para la nueva generacion de economis- tas liberales, la sustitucién de imporiaciones transformé la economia de ‘Amériea Latina, A comienzos de los aftos sesenta la industria interna su [BSTADOS VERSUS MERCADO ? inistraba el 95% de los bienes de consumo cle México y el 98% de Brasil’ Entre 1950 y 1980 la produccién industrial de América Latina aument6 seis veces, muy por encima del crecimiento de la poblacién. La morta- lidad infantil registe6 una baja de 107 por 1.000 nacimientos vivos en 1960 4.69 por 1.000 en 1980; el promedio de vida aumenté de 52 a 64 afios. A mediados de los afios cincuenta las economias de América Latina regis- traban un crecimiento mayor que el de los pafses indlustrializados de Oc- cidente. La industrializaci6n transformé la economia del continente y, en lo que antes fuera una sociedad campesina, predominantemente rural, comenza- rona brotar grandes ciudades en una proliferacién de bloques de apartamen- tos de hormigén baratos, fabricas de mal aspecto, puentes y congestiones. Inmensos sectores de tugurios donde se asientan las masas pobres urba- ras que circundan la mayor parte de las grandes ciudades opacaban los barrios ricos y elegantes, con lujosos centros comerciales y rascacielos de enormes ventanales, contrastando las agudas desigualdades de la riqueza ena region, Los militares brasileros, convencidos por su propia rétorica alimentada por la época de bonanza y por la seguridad de poder hacerlo todo, se embarcaron en una gigantesca racha de construccién de carreteras y represas. Como anuncio de su conversién en capital internacional, en 1968 y 1970 Ciudad de México sirvi6 de anfitriona a los juegos olimpicos yal campeonato mundial de fitbol, mientras el Estado cumplia un papel ‘medlular en el logro de esta transformacion, De manera similar, a medida que lideres de la talla de Peron y Getulio ‘Vargas construian su base politica en la floreciente clase trabajadora urba- ra, lasustitucién de importaciones cambiaba la fisonomia politica del con- Linteate. Ess particular en su primera fase (antes del golpe militar de Brasil en 1964}, ello condujo a ampliar esta participacién politica a nuevos sec- tores de la sociedad, dando origen a un vigoroso movimiento sindical (si bien a menudo con tna estrecha y malsana relacién con el Estado) y for- taleciendo en alto grado la politica democratica Brasil y México configuraron las experiencias exitosas de la sustitu- ‘in de importaciones. Entre 1960 y 1979 aumentaron su participaci6n del 150% a més del 60% en Ia produccién industrial de América Latina y atra- jeron una cifza superior al 70% de la inversién extranjera directa durante 9. Daca Green, Faces of Latin Ameria, Londees, 191, p.70, 10, Eliana Cardoso y Ann Helwege, Lalin Ameri’ Eantomy: Diversity, Trends and Cons, Cambridge, MA, 1922, p.8.8 LAREVOLOCIONSTEENCIOSA, el mismo periodo". Brasil, cuya produccién industrial per ajpita crecis iis de cuatro veces entre 1950 y 1970", se convirti en el gigante econé- mico de la regién, y produjo en 1981" un tercio del PiBde América Latina, Jo cual lo convirtiéen el séptimo productor industrial del mundo" Pero a finales de los aftos cincuenta ya comenzaban a hacerse notorias las grietas. La industrializacién era de capital intensivo y fracasé en su intento de generar elntimero esperacio de nuevos sitios de trabajo para las ‘masas desempleadas de la regiGn, mientras las compafias trasnacionales semostraron su particular ineficacia en la creacién de nuevos empleos; el corolatio fue una fuerza laboral opuesta: una pequefta“aristocracia labo- ral” empleada en el sector industrial moderno de la economia y una masa de trabajadores desempleados o subempleados. Protegidas por barreras arancelarias las industrias se volvieron inefi- cientes y prodljeron bienes cle mala calidad y de alto precio destinados a consuumidores sin opeién alguna. En 1969 los precios intemnos en Chile de Jas méquinas de coser eléctricas, de las bicicletas y las neveras eren, respectivamente, tes, cinco y seis veces més altos que los precios interna cionales", Unas pocas compatifas dominaron los pequefios mercados do- résticos para este tipo de bienes, conformaron “oligopotios”,fijazon los precios dle comiin acuerdo y, en consecuencia, evitaron las presiones de la competencia que las habrfan obligado a efectuar mayores inversiones y pproducir articulos de mejor calidad. Carlos Menem, presidente de Argen- tina y sobresaliente cruzado del neoliberalismo, apunta al respecto: “An- tes era facil ser empresario en Argentina, con subsidios, especulacién y proteccién, Era un pais de hombres de negocios acaudalados y compafias pobres”™. Pronto las clases medias locales empezaron a equiparat la pro- Guccién local con deficientes normas de calidad. A finales de los aos se- tenta, cuando Argentina liberalizé las importaciones, los almacenes de Buenos Aires empapelaron sus vitrinas con avisos de “todo importado” con el Animo de atraera los compradores {UL Oxford Analytica, Latin Amerie in Perspective, Boston, MA, 19, p15, 12, Carlos Fortin, “Rise and Decline of Industalisation in Latin America", en Cedla, Eight Esse on the Crisis Development in Ltr America, Amsterdam 1991, p87. 13, Cepal, Auris kstaitico de América Latina y ol Cabs 1993, Santiago de Chile, 1994, p. is. 144 Banco Mundial, World Development Report 1883, Nueva York, 1983p. 16 15. Cardasoy Helwoge, op. cp. 95. 16. Financ Times, Landees, diciembre 30, 1991 ESTADOS VERSUS MERCADO 5 Si bien la sustitucién de importaciones logré con éxito poner fin a la necesidad de importar ciertos bienes, en particular productos no perece- detos, como automéviles y aparatos de TV, se limit6 a remplazarla por una nueva que surgia de la dependencia, por parte del sector industrial, de bienes de capital importados, come maquinaria pesada, turbinas y grtias, Jo que signified que América Latina no resolviera su déficit comercial. Las sobrevaloradas tasas de cambio y la prioridad que el gobierno otorgé a la [produccién de bienes para el mercado interno empeoraron la situacién a meciida que exportaciones no competitivas fracasaron en st intento por ‘mantenerse a la par de las importaciones en auge. Los paises sometics a la sustitucién de importaciones se vieron atra- pads por las consecuencias econémicas de la desigualdad, que el modelo coniribuy6 a hacer mas severas. Sélo una minima proporcién de la pobla~ ‘cién de Ia mayor parte de las naciones de la region podia considerarse ‘como consumidores reales de los productos de las nuevas industrias; la vvasta mayoria era demasiado pobre para comprar algo. Con excepcién de los paises més grandes, como Brasil y México, en todos los demas los mer- ‘cados internos eran, por consiguiente, demasiado pequenos para que las inexpertas industrias logtaran alcanzarlas economias de escala que'sereque- rian y, por esta razén, las companias extranjeras se mostraban en partict- lar renuentes a invertir por fuera de las economias de mayor importancia, Pocos gobiernos estaban dispuestos a emprender el tipo de redistribucién fundamental de la riqueza necesario para crear un mercado interno im- portante. En su lugar, optaron por crear acuerdos regionales de libre co- ‘mercio con la esperanza de que, al agrupar los sectores de clase media de, por ejemplo, tocios los paises de América Central, lograrian alcanzar el tamano de mercado exigicio para el despegue industrial. En la préctica, estos acuerdos pronto se fueron a pique, ya que, como sélo buscaban be- neficiar alas economias més fuertes, las mas débiles pronto optaron por retirarse de los pactos. Sabiendo que, al final, el gobierno siempre estaria dispuesto a brindar- les garantias, muchas (aunque no todas) industrias estatales demostraron ser productores ineficientes y cargaron al fisco enormes pérdidas operati- vas, Los extensos subsidios y el mayor gasto puiblico en servicios sociales, ademas de la inversidn estatal, contribuyeron atin més a crear déficit cré- rnicos del gasto puiblico. La inflacién tom6 impulso cuando los gobiernos ‘comenzaron a emitir dinero para cubrir el déficit. La sustituciGn de importaciones se convirtié en una situacién desas- trosa para el sector rural, privado de la inversién estatal y de servicios