PROCURADURÍA SEGUNDA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Concepto No. 045

Bucaramanga, 25 de marzo de 2021.

Doctor
LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA
Consejero ponente
Sección Quinta
Consejo de Estado
E. S. D.

Medio de control: Nulidad electoral

Demandante(s): Carlos Andrés Urbina Morales y otros
Demandado: Acto de elección de Juan José Robles Julio como Alcalde del
Municipio de Manaure
Radicación: 44001-23-40-000-2019-00175-02
44001-23-40-000-2019-00183-02
44001-23-40-000-2019-00184-02 (acumulados).
Asunto: Concepto del Ministerio Público

Dentro del término de traslado para alegar de conclusión, como Agente del
Ministerio Público para este específico asunto, de acuerdo con agencia especial
conferida mediante Resolución 8 del 25 de marzo de 2021, y en ejercicio de las
facultades constitucionales, legales y reglamentarias, particularmente de aquellas
atribuciones que se encaminan a la protección del patrimonio público, a la defensa
del orden jurídico y a la protección y garantía de los derechos fundamentales, de la
manera más atenta procedo a rendir y poner a consideración concepto de fondo en
los siguientes términos.

I. ANTECEDENTES

1.1. PRETENSIONES

Los señores CARLOS ANDRÉS URBINA MORALES, EMILIANO ARRITETA

MONTERROSA y CARLOS MARIO ISAZA acudieron ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo en ejercicio del medio de control de nulidad electoral
consagrado en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, para solicitar que se declare
la nulidad del siguiente acto administrativo por medio del cual se declaró la elección
del señor JUAN JOSÉ ROBLES JULIO como Alcalde del Municipio de Manaure para
el periodo constitucional 2020-2023.

Como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto administrativo enjuiciado,

solicitan lo que en cada expediente se indica como sigue:
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 Expediente 44001-23-40-000-2019-00175-02: Se ordene la realización de

nuevos escrutinios con exclusión de los votos depositados en favor del señor
JUAN JOSÉ ROBLES JULIO y se expida la credencial a quien resulte ganador.

 Expediente 44001-23-40-000-2019-00183-02: Se disponga la cancelación de

la credencial expedida en favor del señor JUAN JOSÉ ROBLES JULIO y se
comunique la decisión al Gobernador del Departamento y a la Registraduría
Nacional del Estado Civil para que se realice una nueva elección.

 Expediente 44001-23-40-000-2019-00184-02: Se cancele la credencial, se

disponga la realización de un nuevo escrutinio con exclusión de los votos
depositados en favor del señor JUAN JOSÉ ROBLES JULIO y se expida la
credencial a Marco Tulio Alarcón Vásquez.

1.2. HECHOS RELEVANTES

Como fundamento fáctico de las pretensiones los siguientes son los hechos
relevantes de cada expediente:

1.2.1. Expediente 44001-23-40-000-2019-00175-02:

 El señor JUAN JOSÉ ROBLES JULIO, perteneciente a la coalición conformada

por los partidos Conservador y Centro Democrático, fue declarado electo
Alcalde del Municipio de Manaure para el periodo 2020-2023 por parte de la
Comisión Escrutadora Municipal como resultado de los comicios celebrados el
27 de octubre del año 2019, según se documenta en las actas de escrutinios
del Municipio de Manaure E-26 ALCALDE del 31 de octubre de 2019 (hechos
8º, 2º y 3º).
 El acto a través del cual la Comisión Escrutadora Municipal declaró al señor
JUAN JOSÉ ROBLES JULIO como Alcalde Municipal “fue expedido de manera
irregular, por cuanto el mismo fue emitido sin atender lo dispuesto en el artículo
293 de la Constitución Política, es decir con desconocimiento del Régimen de
Inhabilidades consagrado en el artículo 95 de la ley 136 de 1994, modificado
por el artículo 37 de la ley 617 de 2000” (hecho 8º).
 En virtud de la citada norma no podrá ser inscrito, elegido o designado como
Alcalde Municipal “Quien tenga vínculos por matrimonio, o unión permanente,
o de parentesco hasta el segundo grado de consanguinidad, primero de
afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses
anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o
militar en el respectivo municipio; o con quienes dentro del mismo lapso hayan
sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o
contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios
o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo
municipio” (hecho 8.1.).
 El señor JUAN JOSÉ ROBLES JULIO es hermano del señor CARLOS
ARTURO ROBLES JULIO, quien se desempeña como rector de la Universidad
de La Guajira para el periodo estatutario 2018-2021 (hechos 4º y 5º).
 La Universidad de La Guajira tiene una oficina en el Municipio de Manaure
denominada Centro Regional de Educación Superior “CERES” que ejecuta el
programa de etno-educación en el respectivo Municipio, motivo por el cual el
señor CARLOS ARTURO ROBLES JULIO habría venido desplegando
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autoridad dentro del año anterior a la inscripción y posterior elección de su

hermano lo que, a juicio del demandante, estaría transgrediendo el artículo 95
de la ley 136 de 1994 (hechos 6º, 9º y 11.1).
 El Municipio de Manaure realiza descuentos por concepto de la estampilla pro-
universidad, retenciones que deben transferirse a la Gobernación del
Departamento de La Guajira, quien a su vez debe transferir estos recursos a
la Universidad de La Guajira (hecho 7º).
 El señor CARLOS ARTURO ROBLES JULIO como ordenador del gasto ha
administrado la estampilla pro-universidad no solamente dentro del año
anterior a la inscripción de su hermano, sino hasta la fecha (hechos 9.1 y 11.1).
 El ejercicio del cargo de Rector de la Universidad conlleva el ejercicio de
autoridad administrativa, en virtud de lo estipulado en el artículo 66 de la Ley
30 de 1992 (hecho 10º).

1.2.2. Expediente 44001-23-40-000-2019-00183-02:

 La elección de JUAN JOSÉ ROBLES JULIO está viciada de nulidad por ser
pariente en segundo grado de consanguinidad con el señor CARLOS
ARTURO ROBLES JULIO, quien se desempeñó como Rector de la
Universidad de La Guajira dentro de los 12 meses anteriores a su elección;
Universidad que ostenta el carácter de ente universitario autónomo de carácter
estatal, creada a través de decreto 523 de 12 de noviembre de 1976 (hechos
3º y 4º).
 El señor CARLOS ARTURO ROBLES JULIO se desempeña como Rector de
la Universidad de La Guajira desde el año 2009, habiéndose realizado su
última elección mediante el Acuerdo 019 de 2017 emanado del Consejo
Superior, por lo cual viene ejerciendo autoridad civil y administrativa en el
Departamento de La Guajira en razón a que tiene potestad disciplinaria para
imponer sanciones al personal de la Universidad, representar judicial y
extrajudicialmente a dicha entidad, celebrar contratos y efectuar
nombramientos. Ello, de acuerdo a la Resolución 1323 de 15 de Julio de 2015
(hechos 6º y 7º).

1.2.3. Expediente 44001-23-40-000-2019-00184-02:

 Acusa la transgresión del régimen de inhabilidades establecido en el artículo

95 de la Ley 136 de 1994 dadas las relaciones de parentesco entre JUAN
JOSÉ ROBLES JULIO y CARLOS ARTURO ROBLES JULIO, quien ostenta la
condición de rector de la Universidad de La Guajira (hechos 3º a 5º).
 La autoridad civil y administrativa que ejerce el Rector de la Universidad de La
Guajira surge de las funciones señaladas para el cargo en el manual de
funciones de esa entidad y de la competencia de celebrar contratos a nombre
de dicho ente (hechos 5.1 y 6º).
 La Universidad de La Guajira tiene una oficina en el Municipio de Manaure
denominada Centro Regional de Educación Superior “CERES” que ejecuta el
programa de etno-educación (hecho 7º).
 En virtud de las Ordenanzas Departamentales 388 de 2014 y 405 de 2015, el
Municipio de Manaure realiza descuentos por concepto de la estampilla pro-
universidad, retenciones que deben transferirse a la Gobernación del
Departamento de La Guajira para ser transferidas a la Universidad (hechos 7º
y 8º).
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1.2. NORMAS VIOLADAS

Citó como normas violadas y fundamentos de derecho los siguientes:

 Artículos 314 y 315 de la Constitución Política de 1991.

 Artículo 66 de la Ley 30 de 1992.
 Artículos 84 a 91, 95 y 190 de la Ley 136 de 1994.
 Artículo 37 numeral 4º de la Ley 617 de 2000.
 Artículos 139, 275 de la Ley 1437 de 2011.

La causal de inhabilidad endilgada es la siguiente:

“ARTÍCULO 37.- Inhabilidades para ser alcalde. El Artículo 95 de la Ley 136 de 1994,
quedará así:

ARTÍCULO 95.- Inhabilidades para ser alcalde. No podrá ser inscrito como candidato, ni
elegido, ni designado alcalde municipal o distrital:

(…)

4. Quien tenga vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco hasta el

segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que
dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política,
administrativa o militar en el respectivo municipio; o con quienes dentro del mismo lapso hayan
sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o
de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud
en el régimen subsidiado en el respectivo municipio.”

1.3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

El apoderado judicial del señor JUAN JOSÉ ROBLES JULIO se opuso a la

prosperidad de las pretensiones de la demanda con apoyo en los siguientes
argumentos:

 La Universidad de La Guajira no tenía sede alguna en el Municipio de

Manaure, puesto que los Centros Regionales de Educación Superior “CERES”
eran instrumentos que prestaban apoyo académico y logístico para ofertar los
programas de la Universidad.
 La Universidad de La Guajira no tenía como función la administración de
tributos, tasas o contribuciones y para el caso de la estampilla pro-universidad
quien detentaba su administración y control era el Departamento de La Guajira
a través de la Secretaría de Hacienda.
 Aunque el señor CARLOS ARTURO ROBLES JULIO era el representante
legal de la Universidad de La Guajira no ejercía autoridad administrativa en el
Municipio de Manaure toda vez que los CERES eran alianzas entre diversos
sectores a los que la Universidad se limitaba a prestar apoyo logístico.

1.4. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

El Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira, mediante sentencia proferida

el 15 de enero de 2021, declaró la nulidad del acto de elección acusado. Sus
argumentos fueron:
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 De acuerdo con precisiones jurisprudenciales respecto de las inhabilidades

fundadas en el parentesco, en particular sobre aquella señalada en el numeral
4º del artículo 37 de la Ley 617 de 2000, se requiere que cohabiten cuatro
elementos en particular: el elemento de parentesco, el elemento objetivo, el
elemento temporal y el elemento espacial.
 Para la estructuración del elemento temporal de la causal, ha dicho el Consejo
de Estado que “bastará que la autoridad se haya ejercido o detentado en
cualquier momento durante el periodo inhabilitante, lo que deviene en que su
materialización no es requisito imperante para para la configuración de la
citada prohibición (…)”.
 La finalidad que persigue la inhabilidad no solo persigue depurar prácticas de
nepotismo al interior del orden eleccionario, sino el establecimiento de
condiciones propicias para el desarrollo de la actividad proselitista en
condiciones de igualdad.
 Habiéndose acreditado el vínculo de consanguinidad en segundo grado entre
el Alcalde demandado y el Rector de la Universidad de La Guajira el análisis
debe centrarse en el elemento de autoridad; presupuesto que, con fundamento
en el artículo 10º de la Ley 715 de 2001, se tiene por satisfecho, dadas las
funciones asignadas a los rectores de las instituciones educativas públicas que
implican el ejercicio autoridad administrativa.
 El ejercicio de autoridad deriva, en concreto, de lo siguiente: “(…) potestad de
adoptar decisiones relacionadas con manejo de personal vinculado con la
institución, la ordenación del gasto, la celebración de contratos, entre otras,
incurren en manifestaciones propias del criterio funcional de la autoridad
administrativa, destacando, que no será necesario determinar si en realidad
se ejercieron o no”.
 El elemento temporal se demuestra en razón a que la elección se celebró el
27 de octubre de 2019, fecha para la cual el señor CARLOS ARTURO
ROBLES JULIO ostentaba el cargo de Rector de la Universidad de La Guajira.
 Sobre el elemento espacial -obviando la discusión sobre la presencia o no de
la Universidad en el Municipio de Manaure a través de los CERES- la
inhabilidad se configura en razón a que la Universidad de La Guajira era una
entidad de carácter departamental y el Municipio de Manaure se encuentra en
la circunscripción electoral del Departamento de La Guajira.
 De acuerdo con el artículo 288 numeral 3º del C.P.A.C.A. la consecuencia de
declarar la nulidad de una elección popular por razón de una inhabilidad no es
otra que la cancelación de la credencial, motivo por el cual no hay lugar a
realizar pronunciamientos adicionales a ello.

1.5. LOS RECURSOS DE APELACIÓN

Contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira fueron

interpuestos dos recursos de apelación. El primero el 25 de enero de 2021 por el
ciudadano demandante CARLOS MARIO ISAZA SERRANO y, el segundo, el 5 de
febrero del mismo año por el apoderado del demandado JUAN JOSÉ ROBLES
JULIO, siendo concedidos ambos por auto del 9 de febrero siguiente y admitidos en
segunda instancia por auto el 9 de marzo de 2021.

1.5.1. Recurso de apelación de CARLOS MARIO ISAZA SERRANO:

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Insiste en su pretensión de que se expida la credencial al aspirante que le siguió en

votos al señor JUAN JOSÉ ROBLES JULIO, es decir, al señor MARCO TULIO
ALARCÓN VÁSQUEZ, pues explica que una interpretación sistemática y teleológica
de las normas electorales permite concluir que la consecuencia de la nulidad de una
elección no puede ser siempre la convocatoria a una nueva elección si se tienen en
cuenta el principio de buena fe y el derecho fundamental a la participación política
de los otros candidatos en contienda, así como el acceso al desempeño de
funciones y cargos públicos y el derecho del electorado a elegir, todo lo cual debe
prevalecer cuando en un certamen democrático fueron burlados los intereses de los
electores.

1.5.2. Recurso de Apelación de JUAN JOSÉ ROBLES JULIO:

El apoderado del elegido centró su escrito de impugnación en tres argumentos

esenciales:

 Inexistencia del elemento de autoridad en el marco de la autonomía

universitaria. La autoridad administrativa inhabilitante por parentesco debe ser
aquella derivada del “ejercicio de una función pública pura”, pues es ésta la
que puede desestabilizar la igualdad en la competencia electoral. Las
funciones de los rectores de las universidades públicas, a diferencia de lo que
ocurre con el resto de empleados públicos, “no están ni pueden estar
contempladas en la ley ni reglamento alguno, como quiera que solo los
Estatutos de estas instituciones están facultadas para determinarlas”. La
autoridad que ejercen los servidores públicos universitarios no conlleva aquella
que es inherente al funcionamiento ordinario del Estado, sino la especial y
autónoma que exige la vida de estas instituciones situación por la que concluye
que “más allá de los calificativos de público o privado, estas funciones son
realmente especiales y autónomas, de manera que la autoridad que genera
en los servidores tienen la misma especialidad, y no es distinta según el
carácter público o privado de la institución”, situación que descartaría la
configuración de la inhabilidad.

 Imposibilidad de que la autoridad se haya ejercido en el Municipio de Manaure

(elemento territorial). Si bien el carácter departamental de la universidad lo da
el hecho de sido creada por el Departamento de La Guajira, ello “no significa
que necesariamente su jurisdicción, su campo de acción, el lugar donde se
ejercen sus funciones, donde su rector ejerce autoridad, coincida con el
territorio de todo el Departamento”, de tal suerte que “la jurisdicción territorial
de una universidad, en el caso concreto, de una universidad pública de orden
departamental, está determinada por: i) lo que disponga sus estatutos; y, ii) el
otorgamiento del registro de los programas en lugares precisos de la geografía
nacional”. Además, los estatutos de la Universidad de La Guajira determinan
que la autoridad administrativa del rector puede ir más allá de su domicilio
mediante creación de seccionales, extensiones, subsedes y centros de
proyección social, ninguno de los cuales tiene presencia en el Municipio de
Manaure.

 Inadecuada fijación de los efectos de la sentencia anulatoria. Los efectos de

la nulidad deben ser ex tunc.
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II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

2.1. PROBLEMAS JURÍDICOS

De conformidad con los recursos de apelación interpuestos, el problema jurídico en

esta segunda instancia consiste en determinar si la inhabilidad por parentesco
endilgada a quien resultó elegido Alcalde Municipal se configura en este caso a
partir de la autoridad ejercida por un rector de universidad pública departamental.

Además, en caso de concluirse configurada tal causal, deberá establecerse si, como
consecuencia de la nulidad, (i) es válido que se ordene la expedición de la credencial
al candidato que siguió en votación y (ii) si la declaratoria de nulidad debe tener
efectos hacia el futuro (ex nunc) o si, por el contrario, sus efectos se retrotraen al
momento de expedición del acto (ex tunc).

2.2. TESIS DEL MINISTERIO PÚBLICO

La discusión en segunda instancia se centra en determinados presupuestos de

configuración de la causal de inhabilidad que establece el numeral 4 del artículo 37
de la Ley 617 de 2000 y que, para el caso concreto, de acuerdo con los hechos
relevantes, es la siguiente: “Quien tenga vínculos (…) de parentesco hasta el
segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con
funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan
ejercido autoridad civil (…),administrativa (…) en el respectivo municipio”.

En concreto, los presupuestos de configuración discutidos en segunda instancia son

dos: (i) el elemento objetivo o ejercicio de autoridad inhabilitante y (ii) el elemento
territorial o alcance territorial de ese ejercicio.

2.2.1 El ejercicio de autoridad inhabilitante por parte del rector de una

universidad pública:

En distintos regímenes de inhabilidad electoral el ejercicio de autoridad dentro de la

misma circunscripción electoral y en determinado lapso anterior a la elección, bien
por el candidato o bien por un vinculado a éste, ha sido un hecho considerado por
el legislador como situación que, objetivamente considerada, introduce una indebida
ventaja en la contienda electoral.

Por ello, tanto la Sala Plena del Consejo del Consejo de Estado como las Secciones
Primera y Quinta, en sede de pérdida de investidura y en sede de nulidad electoral,
han elaborado una sólida y pacífica jurisprudencia acerca de lo que se entiende por
autoridad y, más especialmente la autoridad administrativa, en el entendido de que
no todo empleo público la supone y, por tanto, es necesario desentrañarla desde un
punto de vista orgánico (ubicación jerárquica del empleo) y desde un punto de vista
material (funciones atribuidas al empleo).

Así mismo, se ha ocupado de establecer las diferencias de la autoridad

administrativa con los otros tipos de autoridad, especialmente respecto de aquellas
que eventualmente pudieran resultar igualmente inhabilitantes, como la civil, la
militar y la política.
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También ha precisado la jurisprudencia que la expresión “hayan ejercido” a que se

refiere la causal de inhabilidad objeto de estudio no involucra ni conlleva a la
realización de actuaciones específicas que evidencien, por parte del funcionario-
pariente, el ejercicio material de las funciones a él atribuidas. En ese sentido, es
claro que “la autoridad se tiene como ejercida con el solo requisito de demostrar que
las funciones atribuidas al cargo la implican, de forma que, la misma, se ejerce por
el solo hecho de detentarla”1

Desde el punto de vista material o funcional la propia ley se ha encargado de definir

que la autoridad administrativa “También comprende a los empleados oficiales
autorizados para celebrar contratos o convenios; ordenar gastos con cargo a fondos
municipales; conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y
suspenderlas, para trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios
subordinados; reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijarle
nueva sede al personal de planta; a los funcionarios que hagan parte de las
unidades de control interno y quienes legal o reglamentariamente tengan facultades
para investigar las faltas disciplinarias” (artículo 190 de la Ley 136 de 1994).

Precisado lo anterior, encontramos que las demandas derivan la inhabilidad del

ejercicio de autoridad por parte del hermano del elegido, señor CARLOS ROBLES
JULIO, comoquiera que éste, dentro de los doce meses anteriores a la elección se
desempeñaba como Rector de la Universidad de La Guajira y, en esa condición,
representó judicial y extrajudicialmente a esa universidad y contó con poder de
nominación y de celebración de contratos.

Y, en efecto, tal situación aparece suficientemente demostrada a las siguientes

pruebas:

 Acuerdo No. 019 del 24 de agosto de 2019, a través del cual el Consejo
Superior de la Universidad de La Guajira designa al señor CARLOS ARTURO
ROBLES JULIO como rector de dicho organismo para el periodo 2018-2021
(folio 31).
 Resolución No. 1323 de 15 de Julio de 2014, por medio del cual se ajusta el
Manual de Funciones de la Universidad de La Guajira (folios 33 a 118 del
expediente 2019-0183).
 Acuerdo 014 de 2011, por el cual se expide el estatuto general de la
universidad de La Guajira (folios 125 a 163 del expediente 2019-0183).
 Acuerdo No. 020 de 2018, por el cual se adopta el estatuto de contratación,
convenios, supervisión e interventoría de la universidad de La Guajira (folios
164 a 213 del expediente 2019-0183)

Así las cosas, de acuerdo con el análisis tradicionalmente efectuado en asuntos

como el que nos ocupa, en tanto con las pruebas ya indicadas se han demostrado
varias de las atribuciones que, de conformidad con la ley, constituyen autoridad
administrativa, no hay duda de que quien ejerce el cargo de Rector de la Universidad
de La Guajira ejerce autoridad inhabilitante.

No obstante, en criterio de uno de los apelantes, esta conclusión se desvirtúa si se

1NOTA ORIGINAL EN SENTENCIA. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección

Quinta. Expediente 17001-23-31-000-2011-00637-01(Acumulado). Sentencia de 06 de mayo de 2013.
Demandado: Guido Echeverry Piedrahita. C.P. Alberto Yepes Barreiro.
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toma en consideración la autonomía universitaria con que se ha dotado a esta clase

de entes en nuestro ordenamiento constitucional. A continuación, nos ocuparemos
de ese análisis.

El artículo 69 constitucional2 establece la autonomía universitaria como una facultad

que tienen las universidades para autodeterminarse derivándose de ello la
capacidad de autorregulación y autogestión, tanto en el campo educativo como
administrativo, de las instituciones encargadas de la prestación del servicio público
de educación superior

En virtud del marco constitucional previsto para los entes universitarios se expidió
la Ley 30 de 1992 que en su artículo 57 señaló la manera como deben estar
organizadas las Universidades Estatales, en las siguientes voces,

“ARTÍCULO 57. Las universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes
universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación
Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo.

Los entes universitarios autónomos tendrán las siguientes características: Personería jurídica,
autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar
y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que le corresponden.

El carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales, comprenderá la

organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las
universidades estatales u oficiales, el régimen financiero, el régimen de contratación y control
fiscal y su propia seguridad social en salud, de acuerdo con la presente ley”.

Por su parte, los artículos 85 y 86 establecen la manera como se encuentran

constituidos tanto los ingresos, el patrimonio de las instituciones estatales
exhibiéndose en este último artículo que los aportes realizados por los entes
territoriales ingresan al presupuesto de las Universidades Públicas 3. La citada
norma dispuso en su artículo 66:

“Artículo 66. El Rector es el representante legal y la primera autoridad ejecutiva de la

universidad estatal u oficial y será designado por el Consejo Superior Universitario. Su
designación, requisitos y calidades se reglamentarán en los respectivos estatutos”.

Desde esta perspectiva, visto el alcance material de las normas transcritas, para el
Ministerio Público es desatinado suponer que la autonomía universitaria desdibuja
el ejercico de autoridad inhabilitante. Antes por el contrario, la ratifica.

Así las cosas, el hecho de que el señor CARLOS ARTURO ROBLES JULIO fungiera

2 Constitución Política de 1991. “Artículo 69. Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades
podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. // La ley
establecerá un régimen especial para las universidades del Estado. // El Estado fortalecerá la
investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales
para su desarrollo. // El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas
las personas aptas a la educación superior”.
3 Ley 30 de 1992. “Artículo 86. Modificado por el Artículo 223 de la Ley 1753 de 2015. Los presupuestos

de las universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos por aportes del
presupuesto nacional para funcionamiento e inversión, por los aportes de los entes territoriales, por los
recursos y rentas propias de cada institución. // Las universidades estatales u oficiales recibirán
anualmente aportes de los presupuestos nacional y de las entidades territoriales, que signifiquen
siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos,
vigentes a partir de 1993”.
 10

como Rector de la Universidad de La Guajira y, en esa condición tuviera la

potencialidad de realizar nombramientos, celebrar contratos y representar a la
entidad judicial y extrajudicialmente, hace evidente que el señalado funcionario
ostentaba autoridad administrativa.

2.2.2 El elemento territorial:

En razón a que las normas de creación de la Universidad de La Guajira (Decreto

523 de 12 de noviembre de 1976, visible de folios 293 a 299 del expediente 2019-
0183) la definen como una institución del orden departamental, vienen al caso los
siguientes planteamientos consignados por la Sala Plena del Consejo de Estado en
sentencia proferida el 20 de febrero de 2012 en el expediente 11001-03-28-000-
2010-00099-00:

“De acuerdo con lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación consideró que cuando se trata
de elecciones por circunscripciones departamentales, debe tenerse en cuenta que cada
departamento conforma una circunscripción departamental y por tanto cada municipio que
integra ese departamento hace parte de la misma circunscripción territorial.

Con base en lo expuesto, la inhabilidad cobija toda la circunscripción territorial, esto es, tanto
el departamento como cada uno de los municipios que lo conforman”.

Así las cosas, el hecho de que el señor CARLOS ARTURO ROBLES JULIO
ejerciera autoridad inhabilitante en todo el Departamento de La Guajira hace que,
indiscutiblemente, también la ejerciera en el Municipio de Manaure.

2.2.3 Sobre la solicitud de expedición de la credencial al candidato que siguió

en votación:

El artículo 288 de la Ley 1437 de 2011 señala con precisión las consecuencias de
las sentencias de anulación de los actos electorales. En lo aplicable al caso indica:

“Artículo 288. Consecuencias de la sentencia de anulación. Las sentencias que disponen la

nulidad del acto de elección tendrán las siguientes consecuencias:

3. En los casos previstos en los numerales 5 y 8 del artículo 275 de este Código, la nulidad
del acto de elección por voto popular implica la cancelación de la respectiva credencial que se
hará efectiva a la ejecutoria de la sentencia.”

Nótese que tratándose de prosperidad de causales de anulación subjetivas la norma

no prevé que la decisión judicial de nulidad deba incluir la exclusión de la votación
depositada en favor del candidato inhábil y, con ello, dar paso a la declaración de
una nueva elección y expedición de credencial al candidato que seguía en votación
al inhabilitado.

La norma se limita a señalar una única consecuencia en estos eventos: “la

cancelación de la respectiva credencial que se hará efectiva a la ejecutoria de la
sentencia”.

De este modo, ninguna consideración adicional debe realizarse al respecto.

2.2.4. Sobre los efectos en el tiempo del fallo de nulidad:

 11

Finalmente, en cuanto a los efectos en el tiempo de la sentencia de nulidad que

declara la invalidez del acto electoral debe señalarse que al igual que ocurría en el
Decreto 01 de 1984, la Ley 1437 de 2011 no reguló la materia.

Esta situación no es exclusiva del contencioso electoral sino que se ha identificado

también en aquellos eventos en que se discute a través de simple nulidad la
legalidad abstracta de los actos administrativos4.

Pese a esto, la Sección Quinta ha distinguido entre los eventos en los cuales el acto
de elección sobreviene a consecuencia de la expedición irregular (para los cuales
cuenta con sentencia de unificación) de aquellos fundados en causales subjetivas.
Así, en decisión de 18 de mayo de 2017, proferida en el expediente 15001-23-33-
000-2016-00119-03, se dijo:

“El artículo 288 del CPACA, norma especial electoral, se ocupa de las consecuencias de la
sentencia de anulación electoral, y en lo que respecta a la anulación de elecciones por vicios
subjetivos, como la que nos ocupa, ordena: ‘Las sentencias que disponen la nulidad del acto
de elección tendrán las siguientes consecuencias: (…) 3. En los casos previstos en los
numerales 5 y 8 del artículo 275 de este Código, la nulidad del acto de elección por voto
popular implica la cancelación de la respectiva credencial que se hará efectiva a la ejecutoria
de la sentencia’.

Sin embargo, nada dice el artículo en comento en relación con los efectos de la anulación,
pues no dispone si aquellos serán hacia el futuro -desde ahora o ex nunc- o hacia el pasado -
desde siempre o ex tunc-.

Por ello, corresponde al juez electoral, ante la ausencia de norma que los establezca, fijar los
efectos de sus decisiones anulatorias, como ya lo anticipó esta Sección en reciente sentencia
de unificación, pero para los eventos de expedición irregular (…).

Para la Sala, en tratándose de nulidades electorales por vicios subjetivosausales 5 y 8 del

artículo 275 del CPACA-, los efectos anulatorios retroactivos no son compatibles con el
ordenamiento jurídico (…), de forma que aceptar una ficción jurídica según la cual se genera
inexistencia del acto con ocasión de su nulidad, crea una ruptura con la realidad material y
jurídica, que resulta en contra del sistema democrático mismo.

De conformidad con lo anterior, en atención al precedente expuesto por la Sala en Sentencia

del 26 de mayo de 2016, corresponde a la Sala fijar los efectos de la nulidad que se declarará
en esta providencia.

Ahora, habrá de entenderse que, al menos en materia electoral, la regla general sobre los
efectos de la declaratoria de nulidades subjetivas, es que aquellos serán hacia el futuro -ex
nunc- en consideración a la teoría del acto jurídico que distingue entre la existencia, validez y
eficacia, como escenarios distintos del acto -administrativo o electoral-; y en respeto a la
‘verdad material y cierta’, por encima de la mera ficción jurídica (…)-

Dicha regla podrá ser variada, caso a caso, por el juez electoral, dependiendo del vicio que
afecte la elección y en atención a las consecuencias de la decisión en eventos en los que
aquellas puedan afectar las instituciones y estabilidad democrática”.

De este modo, para el Despacho es claro que habiéndose fundado la nulidad en

una causal subjetiva (inhabilidad del candidato), la sentencia debería adoptar
efectos hacia futuro o ex nunc.

Pese a esto, dada la importancia jurídica del presente asunto y la necesidad de

4Ver así, la sentencia de 23 de Marzo de 2017 de la Sala Plena de la Sección Segunda. Exp: 0034-16. C.P:
Gabriel Valbuena Hernández.
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sentar jurisprudencia, se solicitará a la Sala, en los términos del artículo 271 de la

Ley 1437 de 2011, que se sirva valorar la necesidad de dictar sentencia de
unificación al respecto.

III. CONCEPTO

Por las razones antes expuestas, la suscrita Procuradora Segunda Delegada ante
el Consejo de Estado solicita respetuosamente al Honorable Consejo de Estado
CONFIRMAR la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las
pretensiones de las demandas de nulidad electoral contra el acto de elección del
Alcalde de Manaure, señor JUAN JOSÉ ROBLES JULIO.

Así mismo, se solicita que se dicte sentencia de unificación con el propósito sentar
jurisprudencia sobre los efectos en el tiempo de las sentencias de anulación de los
actos electorales cuando la causal de anulación sea de carácter subjetivo.

Cordialmente,

DIANA FABIOLA MILLAN SUAREZ

Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado
En comisión de servicios