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  • 2 El Estudio de Las Politicas Publicas

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    : El estudio de las Politicas. Publicas LUIS F.. AGUILAR VILLANUEVA (estudio*introductorio y edicion) “ ‘A PROPOSITO DE NUEVAS EDICIONES. de Lo Pablico, en correspondencia y lealtad con la mejor tradi- cién republicana, seq liberal, democratica 0 social. Enmedio de los debates sobre la crisis del estado social o sobre Ia alternativa de su reorganizacién liberal, sobre Ia transicién y la consolidacién democrdtica o sobre la redistribucién federalista del poder del estado, sigue presente e interpelador el ideal republicano que exige leyes piiblicas justas € imparciales, uso eficaz y equitativo de los recursos publicos, opinién piiblica vigilante, participacién del piblico ciudadano en la definicién de la politica y en el desempefio de Ia administracién publica, piiblica vendicién de cuentas del gobierno y, sobre todo, el inalterable compromiso de autoridades y ‘sociedad con el interés piiblico del municipio, de la entidad federa- tiva o la region, del estado nacional. El imperativo republicano forcejea permanentemente con los hechos crudos de la politica y de la administracién piiblica, pero no tiene por qué capitular ante ellos. No faltardn en el gobierno las decisiones inconsultas y sin controles, ni las que a nombre del interés piiblico le hacen ‘el juego a clubes particulares excluyentes, como tampoco faltardn los programas de gobierno incorregiblemente descuidados en ta asignacién de los recursos piiblicos. Sin embargo, justamente, en estos momentos de decai- ‘miento, la contrarrespuesta ciudadana serd siempre la de exigir y restaurar el sentido piiblico del gobierno, la politica y la administracién. ‘Al compromiso con el fundamento republicano de la politica modema obedecié en mucho la seleccién de los textos y la escri- tura de los estudios introductorios de estas primeras antologias, las cuales ofrecen ideas, métodos, técnicas, cuestionamientos y propuestas acerca de cémo contribuir desde el gobierno, la administracién publica, la accién ciudadana, la academia, a eso que Wamamos, esperanzadamente, buen gobierno y convivencia civilizada. (México, D.F. agosto de 1995] ‘Luis F, AGUILAR VILLANUEVA Estudio introductorio L’ EXPERIENCIA politica de mi generaci6n est4 marcada por la amplia interyencién del estado y por la desilusién de su de- senlace: un gobierno fiscalmente deficitario, administrativamente exhausto y politicamente anquilosado. Fue también el mismo go- bierno, en mucho bajo la presién de ia sociedad y en parte antici- pandose a la iniciativa social, el que en los dltimos afios procedié a corregir y moderar su exceso de gasto, regulacién y control po- litico. Todos los estudios indican que el crecimiento desmedido “del estado termina en déficit fiscal y en déficit de consenso poli- tico. El sistema mexicano no fue excepci6n. El trabajo intelectual y politico de la década ha sido saber por qué el gran gobierno Ilegé tan Jejos en sus errores, con el fin de saber cémo el gobierno podria ser eficaz en sus tareas y promesas y, més radicalmente, para averiguar si el gobierno posee Ja capa- cidad de ofrecer soluciones, de qué tipo y a cudles problemas. Por encima de las preferencias ideolégicas, definir cual es el émbito de lo gubernamentalmente factible y constructivo ha sido la cues- tién de fondo. El redimensionamiento del estado, su “adelgaza- miento”, ha sido la bisqueda por reencontras y acotar lo que de- ben y pueden hacer bien los poderes del estado: determinar cudles son los fines piblicos a cumplir, posibles de ser realizados, y a tra- vés de cuales instrumentos y opciones de accién. A esta empresa de racionalidad y publicidad politica quiere contribuir el andlisis, estudio y disefio de politicas, 151 ‘LUIS F, AGUILAR VILLANUBVA 1. Redimensionamiento, democratizacion, racionalidad de ta gestion publica En la década de los ochenta el estado mexicano, como muchos ‘otros estados Jatinoamencanos, fue sacudido por la demanda social de democratizacién y redimensionamiento. Los otrora po- derosisimos vientos de la Revolucién y la Contrarevolucién, es- tatistas por naturaleza ¢ instramentos, se han dispersado y tal vez desvanecido entre los muchos desencantos y equivocaciones. Democratizacién y redimensionamiento del estado son empresas interdependientes y complementarias, hechas a la medida de la impugnacién al antiguo régimen, aquel que combinaba autorita- rismo e hipertrofia, donde el 4mbito estatal y el aparato guber- namental-burocratico se desbordaban en paralelo con Ja crecida del autoritatismo. Al abrirse los afios ochenta, la insolvencia fiscal del estado mexicano, el detonador del colapso econémico, fue socialmente interpretada como desenlace y sfntoma de una profunda patolo- gfa:un gobierno interventor que lleg6 a imaginarse sin Ifmites de poder y sin Ifmites de recursos. Por ello, ocurrié la insurgencia so- cial, reclamando contrales democrdticos y asignacién eficiente de los recursos piblicos. En efecto, a diferencia de otros draméticos percances del pasado, la magnitud de la crisis de los aftos ochenta ya no fue interpretada pacientemente como simple torpeza de cél- cule del gobierno en el disefio de la politica econémnica 0 como simple error de gestién, La raiz de las decisiones equivocadas del gobierno y de su incapacidad para aprender de sus errores se ha- laba en la misma estructura autoritaria del sistema politico-admi- nistrativo, imponente, incontenible, sin el contrapeso de las liber- tades econdmicas (redimensionamiento) y polfticas (democracia) de los ciudadanos. . En contrapunto a toda una historia de exuberancia estatal, he- mos aprendido a lo largo de la década que los recursos politicos ESTUDIO INTRODUCTORIO. 0 y econémicos del estado son limitados y hasta escasos. Requieren el cuidado ptiblico. Ante la pluralidad y autonomia social, el go- biemno no puede contar con todo ei consenso politico que necesita para movilizar la sociedad entera hacia proyectos holisticos, colec- tivamente compartidos, Y sus recursos piéblicos son menores a los requeridos pata atender con urgencia y eficacia los ingentes pro- blemas sociales. Hemos descubierto el estado limitado, el go- bierno limitado, Cada una de las decisiones de gobierno, buenas, malas 0 regulares, necesita y consume recursos politicos y fisca- les. Cada decisién cuesta, tiene costos de operacién y, si es equi- vocada, onerosos costos de oportunidad tanto en el renglén de la politica como en el de Ja hacienda ptiblica. En la euforia in- tervencionista no nos planteamos con telieve y claridad la cues- tién de los recursos escasas y agotables, la limitacién fiscal y la vulnerabilidad politica. En contraste, los aftos de la crisis nos ayudaron a descubrir que la escasez y los costos san componente * esencial de toda politica y administracién. Nos han hecho enton- ces aprender y exigir de mievo el olvidado e irremplazable arte de ta eleceién racional en la politica y en las politicas: la democracia y la eficiencia de la gestion publica. No estén a fa mano ni la una- nimidad ni la abundancia. Ahora hay que elegir sabiamente entre proyectos de gobierno sivales, asi como los gobiernos tienen que elegir inteligentemente, bajo testricciones, cul es la mejor opcién para realizar los fines piblicos. Hemos sido expulsados del edén de la Revolucién y del Desarrollo. En efecto, ya hay lucha entre los dioses y demonios de la politica, tentaciones y decisiones, res- ponsabilidades: Es hora también de trabajar, calcular, producir, fatigarse, para resolver nuestros viejos y nuevos problemas. Es sa- Yadablemente irénico que la era del Desarrollo, con su fantasia de abundancia y prodigalidad, con su supuesta elasticidad infinita, haya terminado en el retonocimiento de Ja escasez, Y que el tiem- po de la Revolucién, con su imagen tradicional de transformacién de la sociedad entera, vuelta toda consenso y funcionalidad, haya 8 [LUIS E. AGUILAR VILLANUEVA terminado en reconocer la pluratidad y autonomfa, inextinguibles en las sociedades polfticas modemas, individualizadas y secula- tizadas. ‘No es aguf mi intencién revisar las causas del crecimiento del gobierno. Es abundante Ia literatura sobre las causas y efectos del crecimiento del estado. Hay situaciones explicables ¢ inex- Plicables, justificables e injustificables, en correspondencia con el gobierno necesario y el innecesario: con el gobierno necesario para poder articular una sociedad heterogénea, conflictiva y reza- gada; con el gobierno innecesario que jugé sus intereses propios, privativos, aprovechéndose de la autoridad y la hacienda pablicas, dilaténdolas y extenudndolas. En México, como en otros paises, no crecié sdlo el gobiemo, su organizaci6n, aparato, personal, recur- Sos, propiedades y programas. Crecié el estado. De derecho 0 de hecho crecié el ambito de los poderes, las atribuciones y las nor- mas generales que estrecharon el radio de accién de las libertades politicas econémicas de los ciudadanos. Tampoco es mi inten- cién enlistar y evaluar los efectos del crecimiento estatal. Estuvie- ron a la vista de todos, Tal vez convenga apenas reiterar que la magnitud cuantitativa del tamafio del estado tiene raices cualitati- ‘as, politicas, que entre nosotros se originan en el estilo post revo- lucionario de hacer la politica y las politicas: un estilo altamente centralizado en el-gobiemo nacional (federal), sin los contrape- 0s institucionales de los estados y municipios, y sin las contra- propuestas de la competencia democratica y la lucha de ideas en Ja opinién publica. Por lo mismo, a la inversa, resulta inexacto pensar que el redimensionamiento cuantitativo del estado hubie- ta podido ser un evento neutro, sin repercusiones politicas, dejan- do inalterado el familiar sistema de antes. "Para los ests latinosmericanos, vet la Memocia del Seminatio Sntermacional: ‘Redimensionamiento y Modemizacién de la Administraci6n Publica en América Lati- aw’, (3a 15 de noviembre de 1969; isl Nacional de Adminstadon Pblica (INAP), México, 2990, ‘ESTUDIO INTRODUCTORIO id La cancelacién de programas, la privatizacién y desincorpora- cidn de empresas publicas, la des(re)regulaci6n, !a suspensi6n o re- corte del gasto piiblico, la innovacién en las formas de asignar los recursos piblicos, la descentralizacién, la corresponsabilidad ciuda- dana en la gestién publica... rompen con estilos consagrados de de- cisién y gestién y, de golpe, con los nudos gordianos de fa tradi- cional interlocucién entre las otganizaciones sociales y los poderes estatales. El nuevo patrén de policy making modifica reglas (escritas © no), procedimientos (formales 0 no), expectativas (legales o no), concepciones (mesuradas o desmesuradas) de la relaci6n entre so- ciedad y gobierno, En esencia, se redefinen los linderos del 4mbi- to politico y del émbito privado; cudles asuntos alcanzan el rango de interés piblico y de agenda de gobiemo, y cudles asuntos son de naturaleza privada a desahogar dentro del perimetro de las interac- ciones libres particulares. Con ello, en cascada, se descartan 0 de- valttan ciertos asuntos ¢ intereses (ciertos grupos de interés), se al- teran los patrones de interlocucién y los canales de acceso, pierden significado ciertas practicas de representacién e integracién de in- ‘texeees, ciertos discursos, ciertos liderazgos y fuerzas politicas antes claves para el consenso, Ocurte una redistribucién del poder poli- tico y un reacomodo de Ja cultura politica a consecuencia de la xe- duccién, el reajuste, el “‘adelgazamiento” del estado. Al mismo tiempo, emergen nuevos actores politicos con organizaciones, ideas, practicas y discursos altemnativos, con lideres nuevos. Lo que empe- 26 tal vez como obligado saneamiento de las finanzas piiblicas diez aiios después camina hacia la dilatacién de la vida politica: una po- litica més plural, aut6noma, competitiva. As{mismo el redimensio- namiento del gobierno s¢ orienta hacia la reforma del estado. Los ‘efectos politicos acabaron por ir mas all4 de los primeros propési- tos, s6lo financieros o administrativos? 21H desarollado estas ideas en: “La seforma del estado” en Examen, n. 7, diciembre 1989; “Por un estado con los pies en latcrra", en Examen, n. 12, junio 1990, “Politica péblica y gobierno del estado”, en La Revista det Colegia, afo Il, n. 4, octubre 1990, ~ ‘LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA, A primera vista pareciera que la batalla por un estado limita- do, “modesto”, ha sido facilmente ganada, a pesar de algunos fo- cos de resistencia intelectual y politica, Fue sorprendente ver la rapidez del desmantelamiento de la visi6n estatista de la sociedad. Pocas, timidas y ambiguas fueron las voces de sus defensores. O tal vez guardaron silencio, a la espera de retornos de la historia. En verdad, era muy dificil encontrar buenas razones para defen- der el desborde del estado necesario en autoritario, sobreinter- ventor, propietario, deficitario. Los formados en fa izquierda, acostumbrados a estigmatizar la naturaleza y Ja instrumentalidad expoliatoria, clasista, del estado, no supieron que partido tomar: si festejar la declinaci6n del intervencionismo estatal o si alarmar- se por su reflujo “privatizador”. Los acontecimientos de jos paises socialistas complejizaron atin mas sus andlisis y desordenaron sus mecanismos explicativos y politicas. Los nacionalistas (revolucio- narios 0 no), sustentadores de la idea del estado fuerte y activo como condicién para la unidad nacional, Ja integracién, la justicia social, el desarrollo econémico —hay que construir y defender un gobierno con amplia autonomia frente a las fuerzas disolventes del interés nacional, que en su axiomatica suelen ser el sector pri- vado, las fuerzas locales, los movimientos con Ja causa de las li- bertades individuales...—, tampoco supieron precisar su posicién. La impresionante ecuaci6n entre estado, politica y naci6n comen- 26 a borrarse ante la inestabilidad y desesperanza nacional que el gobierno auténomo y el estado sin contrabalanza social habfan provocado, La emergencia y apogeo de la “sociedad civil” en los afios ochenta, en distancia y polémica con los poderes estatales, fue el argumento de jaque a esta idea hiperestatizada de nacién. La cohesién y prosperidad nacional pod{fa ser también alimentada por las libertades individuales en competencia y por los grupos sociales en cooperacién. De todos modos, dejando atrs ¢l 4nimo irtitado y desencan- tado de la década apenas pasada, hay grandes cuestiones pendien- ESTUDIO INTRODUCTORIO. a tes, Privatizacién, desincorporacién, desregulacién, liberaliza? ci6n, apertura, no son procesos para desmantelar y extinguir el estado. Son para devolverlo a sus funciones originales, a su razon de ser. En la tradicién liberal para fines de garantia, regulaci6n y promocién de las libertades. Dicho en lenguaje de economia neoclésica, para hacerse cargo de bienes ptiblicos, externalida- des, monopolios naturales y asimetrfas de informacién, puntos donde falla el mercado en Ja asignacién eficiente. de recursos. Y, mis alld de las muy buenas razones de eficiencia, para intervenir No Sustitutiva sino complementariamente, solidariamente, en la solucién de los problemas sociales y en la provisién guberna- mental de los bienes y servicios que las poblaciones atrapadas por la pobreza y la marginacién merecen en razon de su dignidad humana y/o de su ciudadanfa nacional (“bienes meritorios”). Fuertes razones de equidad pueden fundamentar la intervencién social de] estado, pero no el desbordado y unilateral fmpetu es- tatizante que ha caracterizado la persecuci6n de la justicia, a la manera del viejo socialismo y masismo. Este estado devuelto a sf mismo tiene funciones basicas, numerosisimas y cruciales a de- sempefiar. Resurge entonces el problema de la racionalidad de sus decisiones, del tino, inteligencia y responsabilidad de las elecciones publicas de los gobernantes. EI redimensionamiento del estado ha sido, en el fondo, tirar el lastre y crear las condiciones para atender con eficiencia los muchos males, necesidades y problemas piblicos. Pero el simple hecho institucional de un estado reducido no significa la solu- cién de males y problemas publicos. Mas alla del redimensiona- miento, estan las politicas a imaginar, a construir cerebralmente, a seleccionar rigurosamente, estimando costos, consecuencias, efectividad, para hacer frente en circunstancias de escasez a los ingentes problemas piiblicos y a los dramdticos problemas socia- Jes de grandes ntimeros de poblacién. El estado grande, entre otras cosas, fue la estrategia fallida de solucién de problemas pa- n LUIS F. AGUILAR VILLANUBVA blicos y sociales. A consecuencia de Ia intervencién fallida, los problemas siguen ahi, agravados, més dificiles y complejos, tal vez com mayor carga de resentimiento y con explicaciones més enfren- tadas, polémicas. Aun con un gobierno pequeiio, los problemas ptiblicos siguen siendo grandes. Por ello, lo que cuenta es Ja cali- dad de las politicas ptiblicas que se analizan, disefian, deciden y desarrollan; la calidad de la formulacién y gestion de las politicas. El esfuerzo intelectual y prictico ha de centrarse en el proceso de la politica, en sus condiciones de consenso, correccién y factibili dad, en su formacién, implementacién, impacto y evaluacién. En averiguar y depurar la manera como ciertos problemas sociales o grupales devienen piblicos y agenda de gobierno, la manera como se obtiene y depura la informacién acerca de los problemas, se les define y explica; las teorfas causales que sustentan la construccién y evaluacién de las opciones de accién gubernamental, la confia- bilidad de los célculos de costos, beneficios y consecuencias; los mecanismos gubemamentales de comunicacién y persuasién para obtener el apoyo de los ciudadanos en torno de una politica; los defectos y emergencias a lo largo del proceso de implementacién, la evaluacién de las politicas, los criterios para terminarlas 0 con- tinuarlas, la opinién piblica que juzga su efectividad y propone opciones diferentes de abordaje. Por otro lado, el reclamo de democratizacién mucho tuvo que ver con la necesidad de poner frenas y controles a gobiernos que, dejados a su libre iniciativa, comenzaron a ser preocupantemente considerados entre numerosos sectores sociales como una amena- za real a esfuerzos, patrimonios, proyectos y expectativas, a causa de la magnitud de sus errores y oportunismos decisionales. Mu- chas interpretaciones de la crisis destacaron el hecho de que la “sobrecarga”, el déficit y las equivocaciones del aparato gubema- mental no se debian a razones de excesiva vitalidad democritica, incitada por una competencia partidaria de promesas féciles y des- mesuradas. A la inversa, su causa era la centralizaci6n autoritaria ESTUDIO INTRODUCTORIO B que, con tal de obtener el consenso politico sin someterse a la prueba y sanci6n de elecciones competitivas, habia hecho descan- sar su legitimidad en los beneficios particulares, exclusivos, que sus decisiones via gasto piblice dispensaban a los diversos gru- pos de interés, En ausencia de democracia pluralista y competi- tiva, el estilo casuistico y monetario de gobernar no sélo terminé por agotar la hacienda piblica y desordenar 1a administracién piblica. Cosa mas grave, distorsioné las razones de Ja legitimi- dad y del consenso politico, al tener que confeccionar sus leyes y politicas a la medida de las utilidades particulares de los diver- sos demandantes, quienes erigieron en pauta de relacién exitosa con el gobierno [a presién o la amenaza, sin sensibilidad alguna por el equilibrio mayor de la reptblica. La democratizacién ha sido determinante para reconstruir la naturaleza ptiblica del gobierno, para liberarlo de los grupos de interés que lo han tenido en cautiverio y para disuadirlo de aven- (uras, fantasfas e improvisaciones, ante la expectativa de sancio- nes electorales de desalojo y altemancia. La democratizacién ha sido también tirar lastre y crear las condiciones para atender con eficiencia los muchos males, necesidades y problemas publicos. La democracia no es de suyo garantfa contra el error y la inefi- ciencia decisional, pero desalienta el atropello a las libertades y desaconseja frivolidades legales, laxitudes financicras, decisio- nes alegres. Impone pesadfsimos costos a los representantes que, mediante regulaciones y asignaciones desatinadas, impusieron a su vez costos desproporcionados a los ciudadanos. Resuelve bien la cuestién de elegir quiénes serén los pocos decisores que en representacién de millones tomardn las decisiones colectivas, pero, en positivo, como guia operativa, norma técnica, principio econémico, poco dice sobre la corteccién, pertinencia, eficien- cia de la decisién piblica. Nada malo y ningtin pretexto para el desliz en pro del autoritarismo burocratico. la democracia es condicién de entrada, necesaria, pero no suficiente para la co- a LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA rreccién de las politicas publica. Exige ¢ inspira el trabajo de and- lisis y disefio de politicas, no lo sustituye. Pide ademés rendimien- to de cuentas, sin dejar impunes las decisiones erréneas y nocivas. Y sustituye a legisladores y gobernantes ineptos. Sobre todo, por su dinémica de discusion, eleccién y revision de las decisiones pii- blicas, es un proceso de aprendizaje colectivo permanente. Au- menta la probabilidad del buen gobierno, de politicas idéneas y gestién eficiente, en la medida en que, por la pluralidad y debate de sus enfoques y propuestas, despierta nuevas ideas y empresas. Il: Gobernar por politicas piiblicas La expansi6n de las libertades politicas y econémicas de la so- ciedad mexicana y latinoamericana, junto con la magnitud de sus problemas de atraso y justicia social, en medio de una transfor- macién mundial de corte histérico, plantean al estado y a la so- ciedad problemas cruciales de organizacin politica, de organi- zacién gubernamental y de gestién publica: de politica y de polfticas. 6Cémo realizar las funciones del estado, en particular sus funciones econémicas y sociales, en el nuevo contexto de una sociedad mas democratica, plural, abierta, informada y participa- tiva, en la que el gobierno queda sujeto al control del voto, de la opini6n critica y de la exigencia de rendir publicamente cuen- ta de sus actos, y donde las decisiones de gobierno estén adem4s restringidas por los contrapesos de otros poderes del estado, por las libertades individuales constitucionalmente garantizadas, por Ja capacidad de organizaci6n ¢ iniciativa de los grupos sociales para promover auténomamente sus intereses, por el buen cono- cimiento que ciudadanos y organizaciones poseen de sus proble- mas particulares y de los asuntos ptblicos...? .Cémo puede (y debe) jugar el gobierno su papel directivo global de cara a una sociedad cada vez mds aut6noma, comipleja y controversial, es- tremecida ademds por répidas innovaciones teenol6gicas, globa- a ee ESTUDJO INTRODUCTORIO 2s lizacién econémica, cambios demograficos y significados de vida en transformacién y, en nuestro caso, atrapada atin por problemas de desigualdad, pobreza, atraso...? 6Es posible todavia armar un Proyecto nacional unitario, concretatlo en un plan nacional, y orientar toda la accién del conjunto social de acuerdo a un mismo ordenamiento de preferencias colectivas y e] empleo de un mismo instrumental de accién? No es hora de explorar, de pasar a otro estilo y patrén de gobierno que, sin abandonar la bisqueda de co- herencia y eficiencia que la planeaci6n para el desarrollo (nacio- nal o regional) perseguia real o simbélicamente, incorpore las nuevas libertades, condiciones, turbulencias y tendencias de la so- ciedad? CQué puede ofrecer el andlisis de politicas piiblicas al nuevo y quizd obligado estilo de conduccién gubernamental? Es conocido que el estilo de gobernar en México, y tal vez en otros paises, cuando ha buscado superar el estilo personal en su sentido m4s peyorativo de arbitrio, ha intentado proceder de acuerdo a plan y a plan nacional. El plan pretendfa significar ra- cionalidad de gestién y universalidad del consenso. Por ello se inspiraba en un conjunto de valoraciones mas o menos coheren- temente ordenado, cuyo fundamento queria encontrarse en una (La) interpretacién de ja historia-cultura nacional. El plan nacio- nal actualizaba, concretizaba, en un especifico tiempo politico del pais, un proyecto nacional cuyo sentido, meta y herramental se consideraba claro, manifiesto y, sobre todo, colectivamente compartido. Obviamente el emisor y destinatario del proyecto era !a nacién, un colectivo social unitario, cuyos fines trascen- dian los diferentes intereses e iniciativas de individuos y grupos, ala vez que los subordinaban. Frecuentemente el nacionalismo, en el sentido restringido de visién unilateral de Ja historia colec- tiva 0 eficacia decisional de un plan global, fue el principio de legitimidad de los gobiernos, quedando en la penumbra la uni- versalidad ¢ imparcialidad det derecho piblico y privado. Fre- b LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA cuentemente ¢l Estado Nacional se sobrepuso al Estado de Dere- cho, en lugar de enlazarse con él. Més que argumentar exhaustivamente contra Ja viabilidad ¢ implicaciones de! plan como estrategia de gobierno, ~existe una fina literatura-, quisiera solo recordar someramente que gober- nar de acuerdo a plan exige grandes dosis de control autoritario 0 bien masivo consenso y apoyo politico, En el fondo, supone o exige una homogeneidad inducida o convencida en ef nivel polt- tico-ideol6gico. Y acaso un mundo econémico simple, estable y cerrado. Apenas sucede una complejizacién de las organizacio- nes sociales y de las actividades productivas, en contextos cultu- rales y econ6micos libres y abiertos, las tareas de informacién, coordinacién y conduccién de tas mismas desde un punto supe- rior y central, conforme a una traza unitaria de accién colectiva, se vuelven extremadamente dificiles. Las cadenas medios-fines, insumos-productos, se multiplican y se sobreponen, impidiendo Ja claridad de los célculos sobre las consecuencias probables de 1a accién colectiva planificada. Pero, por encima de todo, el plan (incluido el proceso de planeacién) requiere un consenso tan global e intenso que las democracias plurales no le pueden dar, Es més probable simular que aleanzar efectivamente un acuerdo con los ciudadanos sobre la jerarquia de valores, el orden de las preferencias, las metas prioritarias, los instrumentos y procedi- mientos de las diferentes politicas, la asignacién de recursos, los operadores, los indicadores de rendimiento, los procedimientos de interdependencia y coordinaci6n, los irremediables ganado- res y perdedores. El pluralismo potitico, las libertades economi- cas y Jas perspectivas culturales diferentes terminan por volver imposible la gigantesca capacidad de computaci6n y de consenso que el gobierno necesita para gobernar de acuerdo al plan nacional global. En estas circunstancias, y en el mejor de los casos, el plan de- finiré el parémetro de la accién colectiva, marcando los limites ESTUDIO INTRODUCTORIO a dentro de los cuales se pueden mover las libres iniciativas de Jos ciudadanos y tomaré la forma de regulaciones generales, incenti- vos selectivos y politicas macroeconémicas, reglas de juego, apuestas atractivas por entrar a jugar y sanciones por infracciones de juego sucio o de abandono, Este plan marco, més que plan maestro, se ubica felizmente lejos de los estadas planificadores centrales, Obviamente esto no significa que el gobierno no tenga su propio plan de accién, claro y distinto. Asi deberia ser. Pero pensar que el plan de accién del gobierno sea el de la nacién es algo muy dificil de probar en condiciones de creciente autonomtfa y pluralidad social. Es su plan para gobernar fa nacién pero no el plan de acci6n de la nacién, La identidad entre estado y nacién, mis alla de la soberania y la cohesién nacional, parece no poder cubrir todos los variados 4mbitos de la vida social y de las decisio- nes individuales. La accién de la sociedad tiene tal extensidn, di- versidad y libertad de iniciativas que desborda los objetivos y los instrumentos que un especffico gobierno juzga son los mejores (en términos valorativos y econémico-administrativos) para el conjun- to nacional. La accién social desborda la planificacién guberna- mental, sin que ello signifique absolutamente desbordar las nor- inas dei estado. El gobierno de leyes generales es més solido y flexible que el gobierno de planes omicomprehensivos. No todos los gobiernos han suscitado y dirigido la aeci6n colec- tiva conforme a plan nacional. Ni todas las sociedades han estruc- turado primordialmente la politica con base en [a nacién (cardcter, identidad, historia nacional). La idea y valor de lo Pablico ha sido central en aquellas sociedades donde la cultura de libertades civiles y poltticas individuales acompaiié el proceso de formacién del esta- do nacional,’ En ellas, la distinci6n entre lo privado y lo piblico ha sido fundamental para entender el sentido de Ja politica y 1a natu- 5 Comviene agut recordar que vatios provesas de magnitud histGrica ocurren y con- curren ea la formacién del cstado modemo. Ademés del proceso de de fa coactin en un territorio, tienen fuga ei proceso de juriiicacion (ciudadanizacicn) de Ja autoridad y el proceso de nacionalizacién. La conflueacia de estos procesos no €s ai 2% LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA raleza, funcién, ambito y responsabilidad del estado (nacional). En esta perspectiva el estado se hace cargo s6lo de lo pablico, La integraci6n y la coordinacién social ocurre por la Constitucién mas que por la nacionalidad. El 4mbito de lo privado ¢s ef relativo a los diversas intercambios libres (competitivos 0 cooperativos) entre individuos para ta obtencién de utilidades reservadas y ex- clusivas. El ambito de lo pitblico rebasa, en cambio, la restriccion individual, privativa, y concierne a lo que es accesible y disponible sin excepcién para todos los individuos de la asociacién politica, y lo que puede ser argumentado como algo que es de interés y uti. lidad para todos los individuos de la asociaci6n politica. Lo pabli- co es diverso de los individuos pero no adverso a ellos; en vez de mortificar sus libertades, cdlculos y beneficios, se constituye para su garantia, respaldo y extensién general. Ms atin, el Ambito pi- blico es el campo de interacciones e interpelaciones en el que los ciudadanos individuales, por si mismos o por los voceros de sus organizaciones, hacen politica y hacen las politicas: definen las normas generales, dan forma a sus problemas y esquemas de so- luci6n, perfilan y eligen a los Ifderes del estado. A decir verdad, constituyen el estado y ponen a la obra a los gobiernos. sincrSnica ni pactfica y va a dejar mircas de su tensiGn en la canfiguracién det estado. En efecto, ef estado moderno st establece y artcula sobre la comunidad social precxisteate (singular 0 ploral) que posee una identided y sentido de pertenencia colectiva: la(s) na ion(es). Pero, las normas y redes de la organizaciGn del estado, que van a determinat universalmente lo prohibido y lo permitido, o opcional y to obligado, se inspiran y justifi- can con referencia a liberades y derechos indhdales donde el elemento come calidad humana, el “ser hombre”, més que a comunidad-historia socal, el “ser mexicano, ‘espatiol, alemén 0 chileno... En la dimensiOn estrita de tas) poltica(s), lo Nacional se regula de acuerdo a to Humano (derechos y libertades) y a o Paibico. El estado esté na-

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