Phần 6: Mô hình phân tích

6.1 Vòng tuần hoàn và sản phẩm của chính sách

Dựa vào những chìa khóa mở đường cho sự phân tích được nhắc đến ở những
chương trước, chúng ta có thể mô tả một chính sách công như một tập hợp những
quyết định và những hoạt động nhận được những kết quả từ sự tương tác giữa các
chủ thể từ khu vực công và tư, những hành vi của họ chịu ảnh hưởng bởi những
nguồn lực họ sử dụng, những thể chế chung (những luật lệ bao phủ lên các chức
năng của hệ thống chính trị) và những luật lệ thể chế cụ thể (đó là những luật lê cụ
thể dành cho những khu vực giám sát đặc biệt).

Việc áp dụng cách tiếp cận như vậy giúp chúng tôi phân biệt các biến phân tích
như sau:

 Phạm vi và nôi dung cụ thể - cả về sự thực tế và sự pháp chế của những sản
phẩm chính sách khác nhau sẽ cấu tạo nên các biến phụ thuộc, khi đó các
hiện tượng xã hội sẽ được giải thích.

Trong khi

 Các đặc điểm và hành động của chủ thể, những thứ sẽ trực tiếp bị ảnh hưởng
bởi các nguồn lực có khả năng huy động và bối cảnh thể chế chung sẽ cấu
tạo nên các biến độc lập sẽ góp phần giải thích các hiện tượng xã hội.

Nhằm cụ thể hóa giả thuyết tổng hợp này bằng ý nghĩa của mô hình phân tích
có thể ứng dụng trong các bối cảnh nghiên cứu, chúng ta trước tiên phải nhận dạng
được bản chất của các kết quả thực tế và mang tính pháp chế của khu vực công. Để
đưa vào vận hành những biến độc lâp này, chúng tôi áp dụng những khái niệm của
vòng tuần hoàn chính sách (Chương 2). Thêm nữa, chúng tôi giải thích sự mở ra
của quy trình chính sách trong 4 phần chính: (1) đặt ra vấn đề cần giải quyết trong
chương trình nghị sự của chính phủ; (2) Lập trình tuần tự và hợp pháp cho sự can
thiệp của chính phủ; (3) Việc thực hiện các chương trình chính trị - hành chính
(PAP) bởi ý nghĩa của các kế hoạch hành động (Aps) và các hành động chính thức
(đầu ra); và (4) định lượng được các hậu quả (đầu ra và kết quả).

Hình 6.1 giới thiệu sáu sản phẩm của một chính sách công dưới dạng chức năng

của những giai đoạn khác nhau

Thêm nữa quá trình phân tích yêu cầu phải thử nghiệm để phân loại 6 loại sản
phẩm cho tất cả các chính sách tùy theo với các đặc điểm như sau:

 Định nghĩa chính trị của vấn đề công (PD) không chỉ bao gồm những quyết
định dựa trên sự can thiệp chính trị, mà còn đặc biệt là về sự phân định kích
cỡ của vấn đề công cần được giải quyết, nhận định rõ những nguyên nhân có
thể xảy ra từ phía chủ thể công và những phương pháp can thiệp dự kiến của
khu vực công.
 Chương trình chính trị - hành chính (PAP) bao gồm tất cả những quyết định
hợp pháp và thường xuyên được đưa ra bởi cả chính quyền trung tâm và các
bộ phân của khu vực công và cần thiết đối với sự xuất hiện của việc thực thi
chính sách công.
  Những sự sắp xếp chính trị - hành chính (PAAs) xác định những năng lực,
trách nhiệm và nguồn lực chính trong việc tiêu thụ sử dụng của các chủ thể
của khu vực công cho việc thực thi PAP
 APs đã thành lập ra những ưu tiên cho sự thực thi chính sách trong bối cảnh
địa lý và khoảng cách xã hội cùng với thời gian.
 Những hành động đã được thực hiện (đầu ra) sẽ bao phủ tất cả các hoạt động
và các quyết định quản lý liên quan đến sự ứng dụng của các phép đo lường.
 Các tuyên bố đánh giá dựa trên sự hiệu quả của một chính sách sẽ mô tả
những thay đổi trong hành vi của một nhóm đối tượng (tác động) và những
lợi ích cuối cùng (hậu quả) một cách khoa học và hợp pháp, và đánh giá tính
hiệu quả và hiệu lực của chính sách đã được thực hiện (đến một mức cao
hơn hoặc thấp hơn).

Tất cả những sản phẩm này là kết quả của một quá trình đưa ra những quyết định
cụ thể, bao gồm cả những sự tương tác lặp lại giữa những chủ thể có khả năng huy
động các nguồn lực khác nhau đã được xác định. Những quá trình tạo ra các quyết
định này được thể chế hóa bằng những luật lệ, quy định chung hoặc cụ thể đối với
những lĩnh vực can thiệp liên quan.

Trong quá trình hình thành các quyết định, các chủ thể của khu vực công và tư sẽ
cho ra đời những giao kèo thể chế (bắt đầu ở quá trình định dạng chính trị và thành
lập các chương trình nghị sự, và được phát triển theo một công thức bền vững hơn
của PAP, sau đó chúng được thực thi và cuối cùng là đánh giá). Những giao kèo
thể chế này minh chứng được tầm quan trọng xuyên suốt quá trình thực thi chính
sách, đó cũng là lý do chúng ta xem sự thành lập của PAA như một sản phẩm tạo
ra kết quả của một chuỗi những quyệt định đặc biệt và thực dụng. Điều này khẳng
định rằng những quy luật chung cho các giao kèo thường chỉ hợp lại ở hình dạng
cụ thể ở mức độ bán quốc gia. Thêm nữa họ thường phân biệt các khu vực với
nhau. Các chủ thể công thường xem xét những hiến pháp của những giao kèo này
như một hành động chiến thuật dẫn đến sự xác định của những nội dung thực thế
mới cho chính sách đang được xem xét.

Chúng tôi khẳng định rằng mỗi một trong sáu sản phẩm của chính sách vừa nêu có
thể định nghĩa từ hai khía cạnh đó là khía cạnh sự lựa chọn tối ưu (làm thế nào đế
giải quyết được vấn đề?) và khía cạnh thể chế (chủ thể nào, luật lệ nào và với
nguồn lực nào đóng góp ở giai đoạn giải quyết vấn đề tiếp theo?). Đến thời điểm
hiện tại, tính hai mặt này hiện hữu trong tất cả các chính sách mà đã được nhận
định ở mức độ công thức của PAP. Tuy nhiên, nó đã bị bỏ qua ở các mức độ của
các sản phẩm chính sách khác (cụ thể khi nói về thiết lập chương trình nghị sự,
Aps và các đầu ra tối ưu, và cả về định lượng).

Cùng lúc này, việc nhấn mạnh về tính hai mặt giữa khía cạnh của sự lựa chọn tối
ưu và thể chế cũng được nhìn nhận ở mức độ đầu tiên thuần nhất của sản phẩm thể
chế. Vấn đề chính trong quá trình ra quyết định sẽ liên quan đến việc chỉ định các
cơ quan chính trị-hành chính có thẩm quyền để thực hiện phép đo lường liên kết
với chính sách. Qua định nghĩa, những thứ liên quan đến quá trình này có thiên
hướng liên quan đến bản chất của thể chế. Tuy nhiên sự lựa chọn tối ưu về sản
phẩm của chính sách không nên bị bỏ qua vì quyết định của những nhà chính trị
thường chỉ định một đơn vị công cụ thể trong khi họ mong đợi rằng nó sẽ quyết
định một xu hướng cụ thể trong quá trình thực hiện chính sách. Ví dụ như ở Anh,
vef chính sách bảo vệ trẻ em – khi ban hành trong bối cảnh giữa các phòng ban có
nỗ lực mạnh để bảo vệ sự phối hợp chính sách – nhưng lại cần sự tham gia của các
bộ mà điều quan tâm chính của họ là giáo dục, sức khỏe, luật pháp hoặc kể cả là
thu nhập. Hơn nữa, sự chỉ định bộ phận đứng đầu – trước đây là sức khỏe nhưng
giờ là giáo dục – sẽ tạo nên các hậu quả của việc thực thi chính sách từ một khía
cạnh lựa chọn tối ưu hơn.
 Mối quan hệ nhân quả giả định rằng giữa các luật lệ thể chế, các chủ thể và
nguồn lực của họ (biến độc lập) và 6 sản phẩm của các hành động công (biến phụ
thuộc) có thể được phân tích riêng lẻ cho từng mục của 4 giai đoạn trong vòng tuần
hoàn của chính sách. Tuy nhiên mô hình phân tích của chúng tôi có mục tiêu là mô
tả, hiểu rõ và giải tích các chính sách công một các toàn diện, từ những khía cạnh
đầu tiên của các vấn đề xã hội đến những giải pháp cuối cùng qua việc can thiệp
của khu vực công (xem hình 6.1): thêm nữa, chúng tôi hi vọng rằng các kết quả
của lựa chọn tối ưu và mang tínhthể chế của các giai đoạn của một chính sách công
(ví dụ như lên kế hoạch) sẽ trực tiếp ảnh hưởng đến nội dung của các giai đoạn tiếp
theo (ví dụ như thực hiện) (hi vọng 1)

Sự hi vọng đầu tiên có thể được xem như một vấn đề đương nhiên. Trên
thực tế, nó ngụ ý cho một tầm nhìn của các hành động công rằng, nếu không hoàn
toàn là thể hiện một cách máy móc, thì ít nhất cũng phải mang tính duy lý. Thêm
nữa, trong chừng mực mà mục tiêu chính sách là để giải quyết thỏa đáng một vấn
đề công, nó bắt ngồn từ những quyết định và hành động được bàn tính kĩ càng và
có tính mục tiêu cụ thể. Nhằm đảm bảo một mức độ nhất định của tính liên tục và
tính tiên đoán của các hoạt động công, các hoạt động chính trị- hành chính của một
giai đoạn cụ thể trong quá trình lập chính sách phải giới hạn được những điều khả
thi ở giai đoạn sau. Ngoài ra, kì vọng 1 cũng quan tâm đến việc nhận dạng minh
bạch của những yếu tố mang tính cấu trúc hợp tác cùng với những hiện tượng quán
tính của chính trị - hành chính (ví dụ như sự khác biệt trong việc tái khởi động một
bộ luật hoặc thay đổi một tổ chức quản lý của cơ quan điều hành) và với các yếu tố
thủ tục được đặt ra như một kết quả của việc áp dụng những quy tắc của một trò
chơi dân chủ (ví dụ, nhu cầu cần thiết cho việc áp dụng nhiều nguyên tắc trong bộ
luật quản lý như tính hợp pháp, tính phi hồi tố)
 Ở khía cạnh khác, kì vọng đầu tiên này mang ý nghĩa rằng các kết quả của
sự lựa chọn tối ưu và mang tính thể chế của một giai đoạn sẽ trực tiếp ảnh hưởng
bởi các quyết định và hành động đưa ra trong giai đoạn trước đó trong cùng một
chính sách.

6.2 Hiệu ứng của trò chơi của các chủ thể dựa trên các nhân tố lựa chọn tối ưu
và thể chế của một chính sách

Tuy nhiên, sự diễn dịch này chỉ đại diện cho những thành phần nhân tố đầu tiên
trong khung lý thuyết của chúng tôi. Thêm nữa chúng tôi cũng gợi ý rằng giữa
từng giai đoạn trong vòng tuần hoàn chính sách, các chủ thể tham gia có thể sử
dụng những quy tắc thể chế có hiệu lực và các nguồn lực chưa được sử dụng nhằm
gia tăng sức ảnh hưởng đến nội dung của giai đoạn (kì vọng 2). Kết quả của việc
này là họ sẽ cố gắng chỉnh sửa, hiệu chỉnh, thật chí xóa bỏ những vấn đề đã được
xác định cụ thể, đã được quyết định ở những giai đoạn trước đó.

Ở mỗi giai đoạn trong quá trình chính sách, những chủ thể mới có thể xuất hiện ở
khu vực chính sách (hoặc biến mất khỏi khu vực) và các chủ thể trước kia xuất
hiện hạn chế, chiếm số lượng ít – thường là một mình hoặc liên minh với nhiều chủ
thể khác – có thể sử dụng những quy tắc thể chế mới và khám phá ra những sự kết
hợp mới của nguồn lực để khẳng định được sự hứng thú, ý tưởng và quyền lợi của
họ. Điều này có thể được mô tả bằng một sự hiệu chỉnh của chính sách (xem hình
6.2)

Cần phải lưu ý ở đây rằng trò chơi của chủ thế, những người làm chính sách cũng
ảnh hưởng tới 2 nhân tố trước đó đó là khía cạnh lựa chọn tối ưu và thể chế. Điều
này đúng với giai đoạn thành lập chương trình nghị sự và thành lập chương trình
chính sách cụ thể, chính vào giai đoạn mà các chủ thể sẽ cố gắng đạt được vị trí
chủ chốt để thành lập những quy tắc luật lệ thích hợp và đạt được nguồn lực dồi
dào cho giai đoạn thực hiện và đánh giá ở phía sau.
Hình 6.2: sự ảnh hưởng trực tiếp và giá tiếp của tam giác chủ thể ơ 2 giai
đoạn đầu tiên của chính sách công (kì vọng 2)

Chính sách nông nghiêp là một ví dụ của hành vi này: giữa giai đoạn hình thành
mô hình hoặc giữa gia đoạn thực hiện, các hành lang nông nghiệp và các đại diện
cùng với sự quản lý sẽ cố gắng để bảo toàn các công cụ phù hợp với mục đích của
họ (ví dụ như trợ cấp và các điều kiện giám sát).

Kì vọng thứ 2 đưa ra gợi ý rằng, các hành động công không đơn thuần chỉ là sự
tính toán cũng không hoàn toàn là ý kiến của cá nhân và các hành vi. Sự thiếu
chính xác và không chắc chắn vẫn luôn luôn hiện hữu và như một hâu quả của việc
này cần phải cung cấp phạm vi đánh giá và điều động trong từng phần của các chủ
thể chính sách. Trong bức tranh của một xã hội nhiều thành phần liên kết với
những chức năng thành phần khác biệt tăng lên của xã hội và những khác biệt về
thể chế cùng tham gia vào việc đạt được những thỏa hiệp về mặt chính trị giữa tất
cả các chủ thể tham gia, sự thiết lập của một chính sách sẽ không thể thành công
trong việc dự đoán tất cả các thực tế chi tiết khả thi và các thành phần tham gia
trong quá trình thực hiện. Kết quả của việc này là sự mâu thuẫn giữa những vấn đề
chưa được giải quyết hoặc chưa được dự báo trước trong quá trình thực hiện một
PAP xuyên suốt các chặng của sự thực hiện. Nghiên cứu về việc thực hiện các
phương pháp công và đánh giá hiệu ứng của kết quả thường sẽ cho thấy rằng sự
thực hiện của tất cả các chính sách sẽ là một quá trình xã hôi chính trị đặc biệt
quan trọng, ở đó những nội dung và các kết quả về lựa chọn tối ưuu và thể chế sẽ
thường xuyên trở nên khó có thể tiên đoán trước.

Hay nói cách khác, ý nghĩa của kì vọng thứ 2 này cho rằng các kết quả của sự lựa
chọn tối ưu và sự lựa chọn về thể chế của một giai đoạn chính sách sẽ bị ảnh
hưởng cả bởi những thay đổi trong khung thể chế, nguồn lực, sự hợp thành và hành
vi của các chủ thể trực tiếp tham gia vào từng giai đoạn chứ không chỉ dựa vào các
quyết định ở giai đoạn trước đó (kì vọng 1).

6.3 Mô hình lý thuyết tích hợp

Mô hình của chúng tôi dựa trên 2 kì vọng mà đó chính là sản phẩm của sự phản
ánh lý thuyết và đã được xác nhận bởi một vài kinh nghiệm nghiên cứu khác. 2 kì
vọng đó đều được ứng dụng ở tất cả cá liên kết tồn tại giữa tất các cả giai đoạn của
vòng tuần hoàn chính sách.

Thêm nữa, định nghĩa đầu tiên của vấn đề chung cần được giải quyết đã bao gồm
một “lịch sử nhân quả” (Stone, 1989), lịch sử này nhận dạng những trách nhiệm
cần được giải quyết của một vấn đề mang tính tập thể hoặc có thể ra hành động xử
lý đối với nó, và một kết quả đương nhiên sẽ xảy ra là hành động đó sẽ ảnh hưởng
đến các loại giải pháp được đưa ra trong quá trình thành lập chính sách. Dù sao thì
các chủ thể xã hội đã được xác định như một nhóm mục tiêu được ưu tiên can thiệp
bởi chính quyền (cụ thể là khi các hành vi của họ mang tính chính trị và được xem
như là nguyên nhân của các vấn đề chung) sẽ hiếm khi đóng vai trò bị động trong
quá trình thành lập chính sách: ngược lại, họ còn có thể chủ động tham gia đóng
góp tạo nên những nguyên nhân cho các nhóm xã hội khác, hoặc ít nhất để chia sẻ
trách nhiệm của vấn đề với chính nhóm của họ (đối diện của sự hi sinh) để nhờ đó
không cần phải hiệu chỉnh chính các hành vi của họ một cách quá khác biệt, quá
nghiêm trọng.

Có thể lấy ví dụ, cụ thể ở một khu vực nơi mà môi trường bị ô nhiễm bởi các nhà
máy công nghiệp, nông dân, các tài xế hoặc ngay cả những cơ sở công của địa
phương, những người được đưa vào nhóm mục tiêu sẽ không bao giờ ngưng nhắc
nhở chúng ta về sự hiện hữu (và trách nhiệm) của những trường hợp gây ô nhiễm.
Tương tự một ví dụ khác khi mà các dịch vụ được cho là trở nên kém hiệu quả như
là một cơ sở chăm sóc sức khỏe có thể đóng góp cho các nhân tố khác ngoài kiểm
soát dịch vụ sức khỏe và có thể thay thế như một trung tâm chăm sóc xã hội hoặc
cải thiện vấn đề tài chính.

Sự nhận diện được tính hai mặt của giai đoạn lựa chọn tối ưu và thể chế nhắc nhở
các nhà phân tích về các sự liên kết trực tiếp và gián tiếp giưuã các sản phẩm khác
nhau ở từng giai đoạn của chính sách công đã được nghiên cứu cũng như là sự liên
kết giữa các sản phẩm và bản chất của sự liên kết giữa các chủ thể công và tư. Về
mặt hiệu quả, các quyết định và hoạt động mang bản chất lựa chọn tối ưu có thể
làm yếu đi hoặc làm mạnh thêm các quyết định mang bản chất thể chế. Sự mạnh
lạc giữa hai chiều này sẽ tạo ra một ảnh hưởng kết kết quả ở giai đoạn sau của quá
trình chính sách. Thêm nữa sự giới thiệu những chủ thể mới (ví dụ như các nhà
môi trường trong chính sách nông nghiệp) hoặc là sự hiệu chỉnh cácquy tắc luật lệ
của trò chơi thể chế (ví dụ như bao gồm các luật kháng cáo để kết thúc quyền lợi
hoặc ở bên thứ ba) sẽ gây ra hậu quả đến sự ứng dụng của một nhánh luật pháp.

Hình 6.3 cho thấy một mô hình lý thuyết tích hợp với các nhân tố được xuất hiện ở
hình 6.1 và hình 6.2.

Mô hình đã được đề xuất sẽ khiến việc triển khai một phương pháp phân tích chuỗi
thời gian ở các chặng đã được xác định (thiết lập chương trình nghị sự, lập chính
sách, thực hiện, đánh giá) dựa trên nhưungx vấn đề sau đây:

 Sự cụ thể hóa của ‘sự lựa chọn tối ưu’ của chính sách công: Ở một góc độ
mà các chính sách công cố gắng để giải quyết một vấn đề chung, các hoạt
động và quyết định đưa ra sẽ trực tiếp dẫn đến một kết quả cuối cùng. Cộng
thêm nữa, các nhà phân tích phải có thể xác nhận một cách khoa học cụ thể
các nội dung của các hành động công thực tế diễn ra trong các phân đoạn
của các giai đoạn khác nhau. Các đối tượng được thành lập giữa các quá
trình hình thành chính xác ví dụ như cần phải xác định được góc độ của vấn
đề cần được giải quyết về mặt chính trị khi đặt vấn đề với các cơ quan chính
phủ. Tương tự, quá trình đánh giá các hiệu ứng của các phương pháp thực
hiện cần phải quan tâm đến sự tác động của các phương pháp đó đến sự
quyết định của vấn đề công tương tự ngay từ đầu. Sự mạnh lạc của lựa chọn
tối ưu là điều kiện đặc biệt quan trọng đối với hiệu quả của chính sách công.
Thực tế, điều kiện này thường không đạt được đến kì vọng. Ví dụ như có
những sự thay đổi trong định nghĩa của vấn đề ở quá trình chính sách; hoặc
 sự ra đời của các tiêu chí đánh giá khác so với các đối tượng được định
nghĩa ở chương trình chính trị - hành chính.
 Sự hợp nhất của các “khu vực chính sách” (Xem mục 3.3.1 Chương 3): nếu
các ranh giới của các khu vực có sự liên kết của các chủ thể (những người
quan tâm đến sự hình thành của một vấn đề chung mới) bị xóa mờ dần đi và
có thể xuyên qua dựa trên các chương trình chính trị. Sự tiến hóa của chính
sách qua thời gian sẽ khiến cho sự bền vững về số lượng và các loại chủ thể
tham gia tăng lên đáng kể tương tự như đối với sự tuần tự và chất lượng đối
với sự tương tác của các chủ thể. Trong quá trình phân tích sự khắt khe trong
mối quan hệ về các mặt của chính sách, dựa trên tam giác cơ bản của các sự
tham gia (chính phủ, các đối tượng mục tiêu và các lợi ích cuối cùng), người
đọc nên xác định được điểm bắt đầu và sau đó là sự hợp nhất (sự phân định
độc quyền ít hay nhiều) của khu vực chính sách được phân tích (Clivaz,
1998, 2001), điều mà bao gồm cả nhóm bên thứ 3 (hiệu ứng tiêu cực và tích
của cho bên thứ 3).
 Sự cấu thành của “vốn thể chế”: Các quy tắc thể chế ảnh hưởng đến chiến
lược của các chủ thể bởi lẽ chúng phân định và trì hoãn sự khả thi cho hành
động của họ, cũng như việc họ ổn định các nỗ lực của họ trong các mối quan
hệ với các quyết định và hoạt động của các đối tác chính sách khác. Trong
trường hợp này, họ củng cố các yếu tố cho các hành vi cá nhân, sự tương tác
giữa chủ thể và các kết quả lựa chọn tối ưu xuất phát từ đó. Khi nhìn kĩ hơn
vào khía cạnh thể chế của các hành động công, các nhà phân tích cần phải
nhận định được “vốn thể chế”được cấu thành không chỉ bởi luật pháp và các
tổ chức quản lý chính phủ mà còn do các quy tắc do các chủ thể khác tham
gia vào trong từng chính sách cụ thể được chỉ định cho chính các chủ thể đó
(xem mục 5.2)
 Khám phá được tổng thể “phạm vi của nguồn lưc”: các chủ thế công và tư
sử dụng một sự tổ hợp của các nguồn lực để tiếp cận đến mục tiêu của họ.
Nhóm 10 nguồn lực được xác định trước đó (Chương 4) thay đổi theo từng
giai đoạn của quá trình chính sách mà các nguồn lực được tham gia (ví dụ
nguồn lực “thông tin” được sử dụng ở quá trình định nghĩa các vấn đề công,
luật pháp được sử dụng trong việc lập chính sách, truyền thông được sử
dụng trong việc thực hiện). Họ cũng dựa vào bản chất của các chủ thể (như
là ưu tiên các luật pháp được ban hành do các tổ chức chính trị). Dù sao thì
việc các chủ thể sẽ huy động nguồn lực nào với lý do nào và với mức độ nào
là một hành động có thể được dự báo một cách cụ thể. Các câu hỏi liên quan
đến nguồn lực nào sẽ được sử dụng một cách tối ưu, sẽ được kết hợp và thay
thế sẽ chỉ được trả lười thông qua các phân tích nghiên cứu. Ở khung lý
thuyết này, các nhà phân tích cần phải xem xét phạm vi của các nguồn lực sẽ
được mở rộng huy động một các hiệu quả trong quá trình mở ra của một quá
trình chính sách cụ thể là nguồn lực đó có thể chuyển đổi giữa các chủ thể
(ví dụ như tài chính ) và các trạng thái của nguồn lực hiện tại có thể thay đổi
(ví dụ như các thông tin bảo mật nội bộ có thể trở nên công khai). Và cuối
cùng, các nghiên cứu phân tích gợi ý rằng một sự kết hợp của các loại hình
nguồn lực có thể quan sát được ở một tình huống cụ thể đối với sự so sánh
giữa các chủ thể.

Kết luận lại, chúng tôi nhấn mạnh vào mô hình phân tích lấy lợi thế kinh
nghiệm không thể phủ nhận của “vòng tuần hoàn chính sách” (xem mục 2.4 của
Chương 2). Nó đặc biệt tạo điều kiện cho sự giải thích chính sach công như một
quá trình động và có sử dụng sự xác định và phân tích cùng với một số lượng
chủ thế nhất định tham gia vào từng giai đoạn của vòng tuần hoàn chính sách.
Mặc dù đã đơn giản hóa sự phân tích thông qua các phân đoạn của các câu hỏi
nghiên cứu, các biến và giả thiết dựa trên cơ sở của 4 giai đoạn được xác định,
mà mô hình của chúng tôi còn tránh được những giới hạn hiển nhiên của một
cách tiếp cận tuần tự của chính sách. Cách tiếp cận này dựa trên lịch sử của các
hoạt động chính trị - hành chính, hoặc sự hành pháp quá mức hoặc các chỉ thị từ
trên xuống của các hành động công, mà đã thất bại trọng việc cân nhắc những
sự kiện nội tại bên trong hoặc quá trình học hỏi chung (xem chỉ trích của
Jenkins-Smith và Sabatier, 1993, pp3-4). Việc giải thích được các kết quả lựa
chọn tối ưu hay mang tính thể chế của một giai đoạn trong quá trình chính sách
theo không gian độc lập của từng nội dung của các giai đoạn trước đó đã tạo ra
một góc nhìn mới cho việc phân tích.

Thêm nữa, để tạo ra các nghiên cứu chúng tôi khuyến khích các nhà nghiên cứu
một quy trình giải thích hai mặt. Đầu tiên nó phải có sự tương quan mong muốn
nhằm giải thích sự lựa chọn tối ưu và các kết quả thể chế của một giai đoạn
chính sách mà phải xuất phát từ các quyết định và hành động được đưa ra ở giai
đoạn trước của cùng một chính sach công (kì vọng 1).

Thứ 2, trên tết cả, nếu việc đưa ra chính sách gây ra một vấn đề nghiêm trọng
mang tính bản chết giữa tầm nhìn và nội dụng của 2 giai đoạn đã thành công,
thì cần phải giải thích được điều này bằng các lý luận khoa học cho sự tiếp diễn:
đó là chủ thể nào sẽ tham gia vào các nguồn lực nào, sự tương tác nào sẽ xuất
hiện với chủ thể nào và dựa trên bản chất của quy định thể chế nào? (kì vọng 2)

Nhấn mạnh rằng, 6 sản phẩm chính sách có thể được xác định ở 4 giai đoạn của
vòng tuần hoàn chính sách công được phân định dựa trên đặc điểm bởi một cấu
trức tương đương liên hệ với sự hai mặt của lựa chọn tối ưu và khía cạnh thể
chế, các chương đưa ra cho một khía cạnh một cấu trúc:

1. Định nghĩa chung của sản phẩm như một kết quả của từng giai đoạn cụ thể
của vòng tuần hoàn chính sách công (khi mà các biến có thể được giải thích)
2. Sự hoạt động của các sản phẩm dựa trên các góc độ phân tích theo nhiều
chiều, theo sự lựa chọn tối ưu và thể chế, cần thiết có một nghiên cứu lý
thuyết (các chiều phân tích cần được xem xét một cách khoa học)
3. Tổng kết lại các sự mô tả của quá trình đưa ra quyết định dẫn đến các sản
phẩm (loại chủ thể nào, nguồn lực nào và quy tắc thể chế nào?)

Cuối cùng, cần phải ghi nhận lại rằng các tiếp cận này là thiên hướng tiếp cận
mang tính so sánh. Các chiều phân tích đưa ra phải có khả năng so sánh những
chủ thể, các nguồn lực được sử dụng, thể chế hoạt động và các sản phẩm chính
sách, tất cả đều phải chạy xuyên suốt các giai đoạn khác nhau của cùng một
chính sách (phân tích chuỗi thời gian) và trong bối cảnh các quy trình ra điều
kiện ở các quốc gia khác nhau về mặt chính trị hoặc vận hành các phần khác
nhau ở cùng một quốc gia.
 PHẦN 7

THIẾT LẬP CHƯƠNG TRÌNH CHÍNH SÁCH

Ở chương 2, các chính sách công được bao gồm bởi một nhóm các hoạt động và
quyết định được đưa ra bởi nhiều chủ thể khác nhau với tầm nhìn và mục tiêu giải
quyết các vấn đề được định nghĩa một cách chính trị là vấn đề có bản chất thuộc về
công cộng. Chính vì vậy việc đầu tiên quan trọng nhất là phải nhìn vào bản chất
của khái niệm “vấn đề công cộng”.

Ở chương này, chúng ta sẽ bàn luận về quá trình mà ở đó, một vấn đề xã hội được
xác định và nhận định nó dưới dạng một vấn đề công cộng cũng như các đặc điểm
khác nhau của thiết lập chương trình chính sách. Theo mô hình phân tích, định
nghĩa chính thức của cấu tạo một vấn đề công (PD) là một sản phẩm đầu tiên mà
quá trình phân tích cần phải tìm hiểu khi xử lý vòng tuần hoàn của can thiệp công
cộng dưới các luận cứ khoa học rõ ràng.

Thực tế, quá trình mà có sự tham gia của các định nghĩa chính thức và các tái định
nghĩa của vấn đề công chưa có được một phân tích khoa học nào để so sánh đối
chiếu. Hiển nhiên, sự thất bại trong việc định nghĩa được các vấn đề đưa ra các
chính sách để giải quyét sẽ trở thành một hạn chế khi phân tích chính sách kể cả
khi các nghiên cứu đang ở giai đoạn thực hiện:

Đến lúc này chúng ta hiểu rằng khung lý thuyết của giai đoạn định nghĩa vấn
đề và hầu hết tạo ra mọi thứ sẽ phải dựa xuôi theo quá trình chính sách,
chính vì vậy sự thất bại khi xác định vấn đề sẽ khiến chúng ta nhìn mọi thứ
qua một tấm kính mờ (DeLeon, 1994, p89).
Như Anderson (1978, p 20) và cộng sự đã miêu tả, sự phát triển của một chính
sách không thể được xem như một giải pháp đơn giản cho vấn đề được đưua ra dựa
trên các đặc điểm cơ bản của vấn đề. Mà nó còn có sự tham gia của cấu tạo và định
nghĩa của các vấn đề công. Đây là một quá trình chính trị được chỉ định mà sẽ tạo
ra sự ảnh hưởng hoặc quyết định của các chủ thể tham gia vào chính sách (đó
chính là các chủ thể công của các giao kèo chính trị - hành chính [PAA], các nhóm
mục tiêu, lợi ích cuối cùng và các bên thứ 3), và bản chất tự nhiên của các hành
động công được thực hiện (đó là các mô hình của sự can thiệp sẽ được lựa chọn
trong quá trình thiết lập các chương trình chính trị - hành chính [PAP]).

Từ khía cạnh này, chúng tôi nhấn mạnh đến sự cần thiết trong việc phân tích lại
cấu trúc của vấn đề công (mục 7.1)

Sau đó, dựa trên những cấu trúc đã đưa ra ở Chương 6, chúng ta sẽ tiến đến một
định nghĩa chung và sự thực hành dựa trên định nghĩa của “vấn đề công” (mục
7.2). Và cuối cùng, chúng ta xác định quá trình thiết lập chương trình chính sách
dựa trên sự cơ bản của các chiến lược mà các chủ thể tham gia, các nguồn lực của
họ và các quy tắc thể chế sẽ cùng tạo nên bộ khung ở giai đoạn đầu tiên (mục 7.3) .

7.1 Cấu trúc xã hội của vấn đề

Nhằm phân tích một vấn đề liên quan đến khu vực công cộng và dựa trên sự can
thiệp công hợp pháp, cần thiết phải tiếp cận theo một hương mang tính cấu trúc. Về
mặt hiệu quả, có lý do để cho rằng không có một đối tượng nào tự cấu tạo nên một
vấn đề cho chính nó (Cobb và Elder, 1983, p172; Dery, 1984, p xi). Định nghĩa (xã
hội và chính trị) của một vấn đề luôn luôn đại diện cho một cấu trúc chung trực
tiếp liên hệ đến sự nhận thức, sự đại diện, mục tiêu và giá trị mà các chủ thể quan
tâm trên quan điểm cá nhân hoặc tổ chức. Thêm nữa, tất cả các thực tế xã hội cần
được hiểu như một cấu trúc mang tính lịch sử được đặt trong thời gian và không
gian. Nó luôn dựa trên những ảnh hưởng mà con người mang lại hoặc những hành
vi của con người cần phải điều chỉnh để giải quyết vấn đề này.

Điều quan trọng là người đọc hoàn toàn hiểu được những điều chúng tôi muốn nói
đến ở đây: không bao giờ là một vấn đề khi từ chối các điều kiện của vật thể khi
những cấn đề đó cấu thành nên một tình huống có vấn đề (ví dụ như sự tồn tại của
một lượng khí Co2 sẽ đem đến một mối nguy cho sự ổn định của khí hậu, sự tăng
trưởng của số lượng những người tìm kiếm việc làm khi mà nguyên liệu và tình
huống tâm lý của họ trở nên bấp bênh, tần suất cao của những hành động bạo lực ở
khu vực đô thị, dòng người tị nạn đông đảo tại biên giới), tuy nhiên việc nhấn
mạnh rằng những yếu tố đó chỉ đại diện cho một chiều tạo nên một vấn đề xã hội
(kể cả khi nó chứng tỏ được căn nguyên của một vài vấn đề). Cộng thêm vai trò
của các nhà phân tích chính sách tham gia vào xác định quá trình, chủ thể và các
giao kèo mà các điều kiện của các chủ thể được nhận biết và được định nghĩa như
một vấn đề và yêu cầu sự can thiệp.

Sự thừa nhận của một hướng tiếp cận theo cấu trúc đến thực tế của các vấn đề xã
hội và chính sách có ít nhất 3 hàm ý đối với cách thức của hướng phân tích – đó
chính là sự tái cấu chúc, sự biểu hiện của các hành động công (Vlassopoulou,
1999, pp 13-17) và cụ thể hơn đó là sản phẩm chính sách.

1. Giới hạn của hướng tiếp cận theo không gian: Theo như những gì chúng ta
đã biết về định nghĩa tiếp cận (Spector và Kitsure, 1987), sẽ là bất khả thi
khi so sánh chính sách công với việc thiết lập chương trình của các hành
động chính xác. Sự so sánh này tuy khá phổ biến ở các nghiên cứu truyền
thống ở Bắc Mỹ. Thiết lập kế hoạch hành động giả định trước một ưu tiên và
một định nghĩa rõ ràng về đối tượng của các hành động công. Nếu cần thiết,
các đối tượng này có thể được định nghĩa từ bên ngoài (ví dụ như dựa trên
cơ bản về việc phân loại các đối tượng theo sự quan tâm đến phạm vi của
các vấn đề cần được giải quyết), các thách thức về mặt chính chị chỉ bao
gồm việc lựa chọn có ý nghĩa mà sẽ làm họ nhận ra. Tâm nhìn mang tính
không gian của chính sách công này, đã bị thúc đẩy đến tối đa bởi sự tiếp
cận của Hệ thống Lập kế hoạch, Thiết lập chương trình và Nguồn lực
(PPBS). Và những cố gắng nhằm ứng dụng việc lập kế hoạch cho quá trình
chính sách một cách khoa học, đồng thời khẳng định rằng các vấn đề cần
được giải quyết được định nghĩa cho một và cho toàn bộ và các đối tượng
của các hành động chính sách sẽ không bao giờ bị nghi vấn. Khi khôgn có
sự nghi hoặc, các chương trình hành động sẽ cụ thể hóa được ý định của
những nhà lập pháp và những nhà điều hành – có thể là ở trong dạng hữu
hình nhất có thể cho các nhà phân tích. Tuy nhiên các chương trình đó
không thể được khẳng định như một sự độc lập của chính sách mà chính các
chương trình đó là một bộ phận của chính sách, với sự mở rộng của một tình
huống xã hội được thừa nhận như một vấn đề. Tóm lại, nếu quá trình phân
tích bị giới hạn bởi sự giám định quá trình thành lập các chương trình hợp
pháp (PAP – xem mục 8.1), điều khả thi sẽ xảy ra là việc đặt ra hoặc trả lời
một cách thỏa đáng những câu hỏi liên quan đến các vấn đề xã hội mà chính
quyền đang cố gắng để giải quyết và tại sao một vấn đề trái ngược với một
chính sách khác được chọn làm cơ sở của chính sách.

Thêm nữa, lấy ví dụ, một lệnh cấm được ban hành liên quan đến việc cho
phép quá trình chiếu sáng công cộng được bật sau nửa đêm sẽ là một biện
pháp bảo vệ chống lại các cuộc tấn công vũ trang về đêm (trong trường hợp
quốc gia đang có chiến tranh) và là một cách làm để giảm tải năng lượng
tiêu hao hoặc để giảm bớt khí thải gây rủi ro cho khí hậu của hành tinh
chúng ta.
2. Giới hạn của hướng tiếp cận theo tuần tự: bản chất của mô hình phân tích
một chính sách theo phương pháp tuần tự được hình thành theo một mô hình
tuyến tính chặt chẽ và với cách thức nghiêm ngặt (thiết lập các cơ quan
chính sách -> thiết lập chương trình chính sách -> thực hiện chính sách ->
đánh giá chính sách). Việc này nhằm mục đích gợi ý rằng các định nghĩa của
một vấn đề cấu tạo nên một giai đoạn riêng biệt và cô lập trong quá trình
chính sách. Nếu tất cả các chính sách công đều dựa trên sự nhận định chung
và bản chất định nghĩa của một vấn đề cụ thể thì giai đoạn thực hiện và giai
đoạn đánh giá cũng phải dựa trên định nghĩa đó – dưới dạng được cụ thể hóa
hoặc hiệu chỉnh (Plein, 1994). Do đó, cấu trúc của một vấn đề là một quá
trình liên tục, phi tuyến tính và là một quá trình mở.
Dựa trên một nghiên cứu theo thời gian của vòng tuần hoàn chính sách, ở
mỗi giai đoạn, nhà phân tích phải đặt ra câu hỏi về mức độ nội dung, tác
nhân và các nội dung về thể chế chính sách cần được nghiên cứu sẽ liên kết
với những định nghĩa đầu tiên của vấn đề cần được giải quyết, ngược lại, các
vấn đề đó liên hệ với sự cải tổ chính trị bởi những chủ thể quan tâm như thế
nào (ai? ở một vài trường hợp được cố tình loại trừ ra khỏi quá trình ra quyết
định ở tổng thể của sự can thiệp công cộng). Một hướng tiếp cận đến các
chính sách công - tiếp nhận theo từng phần vì các lợi thế thực dụng của nó –
điều này không được đưa vào một quá trình liên tiếp của sự định nghĩa sẽ
tạo ra những rủi ro không chỉ ở nền tảng của tất cả các hoạt động công mà sẽ
còn là một trong những yếu tố giải thích cho sự thay đổi về lựa chọn tối ưu
và thế chế của chính sách trong dài hạn. Hiệu quả xảy ra là một sự khởi đầu
của việc phải định nghĩa lại cho các vấn đề cần được giải quyết.
Chính sách phòng chống ô nhiễm không khí là một trong những ví dụ rõ
ràng nhất của hình thức này (Weale, 1992). Vào những năm 50 của thế kỉ
19, chính sach này nhắm đến khí thải gây ô nhiễm của các hộ gia đình, các
 doanh nghiệp và khí thải đô thị. Việc phát hiện của hiện tượng ô nhiễm rộng
và lan truyền của a-xít kết hợp với các ống khói cao (nhằm đảm bảo sự phân
tán của ô nhiễm và giảm đi sự tập trung của không khí ô nhiễm) đã thay đổi
chính sách này theo mức độ mà các nguồn khí thải được xem xét không
phân biệt vị trí đô thị hay nông thôn. Các quy luật pha loãng/ khuyếch tán
khí thải đã được thay thế bằng các điều khoản bắt buộc lắp đặt các thiết bị
xử lý khí thải cho ống khói khu công nghiệp. Vào những năm 80 của thế kỉ
19, một chính sách tương tự cũng trải qua sự thay đổi bản chất nhắm vào
hiện tượng hiệu ứng nhà kính và dẫn đến việc xem những nguồn lực di động
như một nhóm đối tượng cần xử lý (ví dụ như ô tô, trước đó ô tô được miễn
khỏi những can thiệp môi trường).
3. Giới hạn của hướng tiếp cận theo ngành: Và cuối cùng một hướng tiếp cận
chủ đạo của chương trình và các cấu trúc chính trị - hành chính thường nhận
định chính sách dựa theo khung phân tích theo ngành. Nếu mỗi một cơ quan
hành chính công chịu trách nhiệm xây dựng chương trình và thi hành chính
sách thì vấn đề công cơ bản của sự can thiệp sẽ chịu trách nhiệm bởi một
khu vực ngành cụ thể, được xác định trước do những hành vi ( ví dụ như
logic của sự chuyên nghiệp và cá nhân các thành viên) cùng với đó là những
khu vực nằm trong thẩm quyền trách nhiệm quản lý. Nhờ xem xét những sự
liên kết trong tổ chức của những chủ thể quản lý chịu trách nhiệm cho thiết
lập chương trình chính sach và thực hiện như một điểm của cả hành trình,
các nhà phân tích đã bỏ qua những vấn đề quan trọng diễn giải quá trình
định nghĩa của vấn đề chung. Hiệu quả là một vấn đề xã hội nhìn chung sẽ
không chỉ được quan tâm bởi một ngành can thiệp riêng lẻ mà bởi một vài
ngành liên quan (ví dụ như sự ô nhiễm không khí là mối quan tâm chung của
ngành bảo vệ môi trường, vận tải, sản xuất và tiêu dùng năng lượng hóa
thạch). Xa hơn nữa, nếu định nghĩa của một ván đề được diễn giải như một
 quá trình thăng tiến, trách nhiệm của sự quản lý với cấu trúc chính trị - hành
chính có thể qua thời gian mà chuyển từ ngành này sang ngành khác. Nếu
không tính đến những thay đổi về thể chế sẽ gây ra nguy cơ hạn chế sự tiếp
cận của vấn đề chung theo một chiều và dẫn đến sự thất bại trong việc nhận
diện sự thăng tiến của chính sách công cũng như các ván đề nảy sinh giữa
trách nhiệm của nhiều chủ thể công khác nhau nhằm giải quyết vấn đề.

7.2 Định nghĩa hợp pháp của vấn đề công (sản phẩm số 1)

Sau khi nhận định được tầm quan trọng của hướng tiếp cận mang tính cấu trúc,
chúng tôi ngay lúc này phải định nghĩa và vận hành những gì chúng ta hiểu về
“vấn đề công” nhằm hướng dẫn một cấu trúc phân tích của sản phẩm chính sách
đầu tiên này

7.2.1 Vấn đề công: Định nghĩa các thành phần

Gusfield (1981) đã đưa ra sự phân biệt giữa “vấn đề xã hội” và “vấn đề công” rằng
tất cả vấn đề xã hội không nhất thiết phải trở thành vấn đề công. Do đó, các vấn đề
công sẽ đại diện cho một sự mở rộng của vấn đề xã hội ở khía cạnh được nổi lên từ
xã hội dân sự. Chúng được bàn luận trong lĩnh vực chính trị - hành chính. Chính vì
vậy định nghĩa về một vấn đề công là cực kì quan trọng về bản chất chính trị. Hay
nói cách khác mộ vấn đề chỉ được xem xét là công khi nó đã được các cơ quan có
thẩm quyền quyết định. Ở giai đoạn định nghĩa vấn đề, các chủ thể công (như
chính phủ, khu vực pháp lý, các cơ quan quản lý) nhận định được nhu cầu cần thiết
để xem xét một giải pháp khả thi để nhận định vấn đề.

Cụ thể hơn, Gaurraud (1990, p20) đã nhận định 3 điều kiện để một vấn đề được
xem như một vấn đề công: (1) Cấu tạo của nhu cầu xuất phát từ một nhóm xã hội
cụ thể; (2) Sự phát triển của một cuộc tranh cãi hoặc sự tranh luận công cộng; và
(3) sự hiện hữu của sự đối lập giữa các nhóm tổ chức xã hội và chính quyền.
Giả thiết rằng sự chuyển tiếp của một vấn đề từ vòng tròn xã hội đến vòng tròn
công cộng dựa trên một mô hình nghiêm ngặt về thời gian nhắc nhở rằng định
nghĩa các chủ thể công như những người chơi nhạc của một dàn nhạc của quá trình
thiết lập các cơ quan thực thi chính sách. Mặc dù tầm nhìn có ý nghĩa bởi nó đóng
góp một vai trò chủ động của các chủ thể công nhưng nó phải nhấn mạnh rằng việc
thông qua một vấn đề công không phải là tất yếu.

Mặt khác, Vassopoulou (1999, pp19-20) ghi nhận rằng “ một vấn đề công có thể
bao gồm sự hồi phục của một mối bận tâm của xã hội trước đây cũng như một cấu
trúc chính trị chính thông”. Sự cụ thể của một vấn đề công bao gồm tính trách
nhiệm của các chủ thể công và không nhất thiết những chủ thể sau đó phải xem xét
lại những vấn đề xã hội đã được khớp nối một cách rõ ràng.

Mặt khác, mộ vài tình huống xã hội có vấn đề không được xem xét như mộ vấn đề
công cần sự can thiệp của chính quyền. Trái ngược với tầm nhìn đa nguyên của
nền dân chủ rằng tất cả các chủ thể có thể tiếp cận đến khu vực ra quyết định để
xem xét một vấn đề cụ thể, Bachrach và Baratz (1970, p6) cho rằng một dạng cụ
thể của sức mạnh công bao gồm sự chính xác trong khả năng giữ một đề xã hội
khỏi mối bận tâm của các cơ quan chính sách công. Được miêu tả như “ không - ra
quyết đinh”, những rào cản thể chế ép buộc những chủ thể xã hội phải tìm cách
tiếp cận hoặc tự giải quyết vấn đề của chính họ (sử dụng vật chất hoặc chính sách
tư):

“Không - ra quyết định” có nghĩa rằng những nhu cầu cho sự thay đổi ở sự
phân bổ hiện có về lợi ích và những ưu tiên trong cộng đồng có thể bị chết
ngạt trước cả khi họ có thể lên tiếng hoặc bị dập tắt trước khi họ nhận được
sự tiếp cận đến khu vực ra quyết định liên quan (Bachrach và Baratz, 1970,
p44).
Chúng tôi cho rằng – cho tất cả các kinh nghiệm phân tích – để nghiên cứu một bối
cảnh mà ở đó một tình huống vấn đề tư phải nhận định rồi xác định như sự gợi mở
của vòng tròn xã hội và rồi đến khu vực pháp lý. Những mục tiêu phân tích này,
giữa những thứ khác, là nhằm tìm ra những cạm bẫy (đó là sự khác biệt giữa các
loại hình “không – ra quyết định”) ở quá trình định nghĩa (xem hình 7.1)

Hướng tiếp cận mang tính logic xã hội tập trung trước tiên là vào các nhân tố riêng
biệt, những quy ước chung và những quy tắc có lợi hoặc ngược lại hạn chế những
nhận thức rằng một tình huống vấn đề cá nhân có thể khiến xã hội quan tâm và kết
quả là được định nghĩa như một vấn đề xã hội hơn là một vấn đề cá nhân (dành cho
cuộc tranh cãi sử dụng các ví dụ UK của Hulley và Clarke, 1991).

Hướng tiếp cận mang tính pháp lý trên nền tảng khoa hoạc chủ yếu sẽ phân tích
trình bày một vấn đề được xem như là xã hội, kết quả của nhu cầu can thiệp công
và phương pháp tiếp cận đến các cơ quan chính sách được xác lập bởi mối bận tâm
của nhiều chủ thể khác nhau như là công và tư, cá nhân và tập thể. Như Garraud
(1990, pp17 ff) đã ghi nhận, bất kì một phân tích nào của việc thiết lập các cơ quan
chính sách mà có sử dụng đến các chủ thể một cách đa dạng sẽ tìm thấy mình ở các
giao điểm của các lĩnh vực cần giải quyết, cụ thể với sự tham gia pháp lý, các
phong trào xã hội mới, truyền thông và quá trình ra quyết định.

Một điều tối quan trọng, được gợi ý ở hình 7.1, chúng ta chỉ nhắc đến vấn đề công
nếu một tình huống được phán xét một cách chính thông như một vấn đề và là đối
tượng của sự tranh luận pháp lý. Xa hơn định nghĩa chung nhất này, chúng ta giới
thiệu các chiều hướng khía cạnh dựa cơ bản mà những vấn đề này có thể được
phân tích và mô tả.

Cần phải ghi nhớ rằng, mặc dù thỉnh thoảng sẽ là khả thi để chứng kiến một sự
phát triển trái ngược với những gì đã được mô tả ở hình 7.1, nơi mà một vấn đề
ngay từu đầu đã được định nghĩa là một vấn đề công (ví dụ, quy luật cấm sống thử
ở Thụy Sỹ) sẽ được xem xét như một sự tương quan đơn độc ở vòng tròn tư nhân
và không thể được sự can thiệp của chính quyền. Các khu vực được lịch sử xem
xét như tương quan đến công cộng đang dần dần rút khỏi những chính sách truyền
thống và các dạng khác của chính quyền (như chính sách cạnh tranh). Tuy nhiên sự
tư nhân hóa của các dịch vụ công có thể tham gia thay thể các cung cấp công cộng
bởi các hoạt động quản lý cộng cộng được mở rộng.

7.2.2 Chiều hướng phân tích hoạt động

Phân tích chính sách có thể xác định một vài các thành phần cấu tạo của một chính
sách công (xem Wildavsky, 1979; Gusfield, 1981; Rochefort và Cobb, 1993;
Peters, 1998). Phải nhấn mạnh một lần nữa rằng tất cả các vấn đề đều có thể đủ
tiêu chuẩn dựa trên cơ bản của chiều hướng phân tích tại đây, sự đánh giá này
không đơn thuần chỉ dựa trên các điều kiện của tình huống được xem là có vấn đề
mà cùng dựa trên sự định lượng và định tính mà các chủ thể quan tâm. Thêm nữa ở
quá trình định lượng 4 thành phần dưới đây, quá trình phân tích sẽ cố gắng đặt lên
trên tất cả để giải thích bản chất tự nhiên của một vấn đề của những chủ thể trực
tiếp quan tâm đến nó.
Ghi nhớ rằng quá trình thiết lập các cơ quan chính sách của mộ vấn đề công cũng
được xem là một nghệ thuật dành cho những người phát triển một chính sách cụ
thể mà bao gồm sự tổng hợp của các khía cạnh về lựa chọn tối ưu (ví dụ sự thăng
tiến của những trung tâm điều trị sức khỏe ngoại trú) với những chiều hướng mang
tính thể chế hơn (như là sự giảm nhân sự cố định và chi phí cơ sở hạ tầng trong
bệnh viện, làm thay đổi vai trò của các tổ chức haowjc tác nhân trong hệ thống
chăm sóc sức khỏe).

Cũng cần thiết phải nhấn mạnh trước rằng chiều hướng hoạt động được thảo luận ở
trên giao nhau tại một vài phần; sự cân nhắc đồng thời của họ cần phải thỏa mãn sự
giải thích chung của một vấn đề công cộng hơn là giải thích từng bộ phận riêng
biệt.

1. Mức độ của vấn đề: Mức độ của vấn đề nói về cách mà các hậu quả của vấn
đề được ước lượng ở mức độ cá nhân và tập thể. Ở bối cảnh này, các chủ thể
tham gia phán xét xem liệu đó là một vấn đề nghiêm trọng xứng đáng với sự
cân nhắc dưới dạng một nguyên nhân của hiệu ứng tiêu cực hay không (ví
dụ như chi phí tài chính và tâm lý gây nên bởi sự gia tăng của thất nghiệp,
nguy cơ của tai nạn hạt nhân; hiệu ứng tiêu cực của sự tiêu thụ thuốc lá rượu
bia và chất kích thích gây ra đối với sức khỏe), hoặc một “vấn đề giả” được
xem xét là không đủ để kích động dư luận hoặc tạo ra sự can thiệp tức thì
của các cơ quan có thẩm quyền công. Ghi nhớ rằng các mức độ của sự cộng
nhận cho một vấn đề sẽ thay đổi từ một chủ thể sang chủ thể khác và với
từng thời điểm khác nhau.
2. Tầm ảnh hưởng của vấn đề: Tầm ảnh hưởng của một vấn đề về mặt nội
dung bao gồm những hiệu ứng tiêu cực ở những mối quan hệ với các nhóm
xã hội khác nhau, với vị trí địa lý và với sự phát triển của vấn đề qua thời
gian. Đặc tính của phạm vi này đòi hỏi phải chứa đựng kiến thưucs về một
 khu vực về người hoặc về vùng bị ảnh hưởng bởi những hiệu ứng tiêu cực
của một vấn đề cụ thể. Hiển nhiên, ranh giới xã hội và không gian của một
vấn đề có thể phát triển nhanh chóng qua thời gian.
Khía cạnh này của vấn đề liên kết tương đối gần gũi với sự hiện hữu công
cộng của vấn đề. Về hiệu ứng, nếu một nhóm xã hội bị ảnh hưởng được giới
hạn bởi con số cụ thể, bởi khu vực vùng cụ thể hoặc thuộc một nhóm xã hội
không được hợp pháp hóa, thì cơ hội để tình huống của họ được nhận định
như một vấn đề chung là rất hạn chế. Schneider và Ingram (1997) mô tả cụ
thể rằng bản chất của việc định nghĩa vấn đề xã hội (và các chính sách để
giải quyết nó) phụ thuộc vào (sự tiêu cực hoặc tích cực) hình ảnh của xã hội
và sức mạnh công (yếu hoặc mạnh) của nhóm bị ảnh hưởng bởi hiệu ứng
tiêu cực hoặc chịu trách nhiệm cho sự hình thành của vấn đề.
Thêm nữa, hoàn toàn là khả thi để phân biệt giữa những vấn đề được xem
xét như “định nghĩa rõ ràng/tập trung” (như là ô nhiễm nguồn nữa, tiêu thụ
chất kích thích, bạo lực ở khu vực ngoại ô) và những vấn đề được xem như
là “chưa có giới hạn/ phân tán” (ví dụ nguy cơ bệnh dịch liên hệ với cúm gia
cầm, chi phí nhân lực và kinh tế cho sự cố hạt nhân, các vấn đề liên hệ với
thất nghiệp), và những vấn đề mà phạm vi của nó đang phát triển nhanh
chóng (ví dụ vấn đề với AIDS hoặc thảm họa tự nhiên) hoặc chậm rãi (ví dụ
tình huống kinh tế của nông dân và người thất nghiệp).
3. Tính mới của vấn đề: Trong khi một vấn đề chắc chắn là mới tính theo sự
liên kết của nó với sự phát triển của xã hội tiền-công nghiệp của chúng ta thì
những người khác mang tính chắc chắn hơn về bản chất. Mức độ của sự mới
mẻ của một vấn đề thường được xem xét như một yếu tố quyết định trong
khả năng của nó để tiếp cận với những cơ quan chính sách của chính quyền.
Downs (1973) đưa ra ví dụ rằng một vấn đề công mới sẽ thành công dễ dàng
hơn trong việc huy động ý kiến công và do đó, dễ dàng thúc đẩy các tổ chức
 tư nhân và chủ thể công để can thiệp. Tuy nhiên, sau một giai đoạn đầu tiên
của sự mở rộng, các vấn đề đang được nghi vấn sẽ dần từ bỏ tính quan trọng
và trọng lượng của nó đối với các tổ chức chính sách của chính phủ để dành
chỗ cho một vấn đề mới hơn.
Những vấn đề được cho là “mới” sẽ bao gồm ví dụ như bạo lực họ cđường,
kỹ thuật di truyền và các vấn đề môi trường. Những vấn đề được xem như là
“cũ” sẽ bao gồm những vấn đề về sự thất học, an ninh công cộng, bền vững
giá cả và sự thất nghiệp giữa những người không có kinh nghiệm kỹ thuật.
Ghi nhớ rằng những vấn đề mới và các chính sách mới rất hiếm. Trong khi
những tình huống như vậy vẫn thường xảy ra trong các giai đoạn của sự xuất
hiện và khẳng định trạng thái phúc lợi, thì hiện tại không có lựa chọn nào
khác ngoài việc chấp nhận rằng hầu hết các sự can thiệp công sẽ thường bao
gồm những chỉnh sửa hoặc tái định hướng của một chính sách trước đó hoặc
một chính sách thất bại, hoặc sự tích hợp của một số các chính sách riêng
biệt trước đây.
4. Tính khẩn cấp của vấn đề: một vấn đề xã hội có thể được xem như có tính
khẩn cấp trong tự nhiên. Ở một vài trường hợp đặc biệt thường liên quan đến
một cú sốc xuất hiện bên ngoài hệ thống chính trị - hành chính (như một tai
nạn), nói theo quan điểm của quản trị rủi ro thì một sự phản hồi tức thì của
vấn đề xã hội sẽ trở thành hiển nhiên đến tổng thể. Những nội dung nên mở
ra “cánh cửa cơ hội” (một cách diễn đạt của Kingdon, 1984) cho các nhà
“buôn bán chính sách” – những người mong muốn thúc đẩy những chính
sách nhằm giải quyết vấn đề cụ thể.
Về nội dung của những vấn đề được xem như là khẩn cấp gồm có:
cúm gia cầm, bệnh chân tay miệng, AIDS, thảm họa dầu năm 1973 và
năm 1979, thảm họa hạt nhân ở đảo Three Mile vào năm 1979 và
Chernobyl năm 1986. Những vấn đề được xem như không khẩn cấp
 bao gồm sự suy thoái gia tăng của cảnh quan, sự gia tăng liên tục của
bệnh tim mạch liên quan đến căng thẳng (nghề nghiệp) và các vấn đề
sức khỏe (dinh dưỡng, thuốc lá, rượu).

4 chiều hướng này không được nghiên cứu dưới dạng quy trình hoạt động và sự so
sánh đối với sự khác biệt về xã hội và các vấn đề công. Các nhà phân tích cũng nên
thử đo lường chất lượng của bản chất một vấn đề dựa trên tính phức tạp về pháp lý
của nó (nhiều bên tham gia), về sự phức tạp trong việc thiết lập (nhiều nguyên
nhân được nhận định/ 1 nguyên nhân được nhận định), khả năng nguồn lực về tài
chính (chi phí) hoặc tính độc lập của nó so với các vấn đề công khác (vấn đề riêng
biệt hay vấn đề liên kết với nhau) (xem Peters, 1998).

Cộng thêm cả việc có thể phân tách được những vấn đề đa nguyên nhân, ví dụ như
ô nhiễm không khí liên quan đến phương tiện di chuyển, công nghiệp, hộ gia đình,
những vấn đề đơn nguyên nhân như sự thiếu hụt nguồn nước hay cạn kiệt dòng
dòng chảy từ hệ quả của thủy điện (Switzerland) hoặc thiếu hệ thống tưới tiêu đê
điều (UK).

Tương tự, có thể xác định vấn đề dưới dạng tài chính như chi phí ròng dựa trên sự
hợp tác với thị trường công, và vấn đề chi phí tài chính không định giá được như
sự phân biệt chủng tộc giữa các nhóm đối tượng khác nhau.

Cuối cùng, có thể xác định một vấn đề là riêng lẻ như sự thiếu hiệu quả trong dự
báo thời tiết hoặc xác định một vấn đề có liên kết với nhiều vấn đề khác như sự
thất nghiệp dựa trên một tổ hợp liên kết giữa vĩ mô, tài chính, giáo dục và các
chính sách an sinh xã hội.

Không cần đi sâu vào chiều hướng bổ sung hỗ trợ một cách chi tiết, ở đây cần phải
nhấn mạnh rằng một vấn đề công cộng không nhất thiết phải phát triển thành một
vấn đề của một loại nhất định dựa trên cơ sở nội tại đại diện cho đặc trưng của nó.
Như các số liệu trên, kết quả PD từ một cuộc tranh đấu mang ý nghĩa biểu tượng
giữa những nhóm đối lập ở ít nhất một nội dung pháp lý thể chế được thành lập.
Xét về các chiều hướng của việc thiết lập các cơ quan chính sách cho một tình
huống được xem như là chung như một vấn đề, tuy nhiên phức tạp và xứng đáng ở
một sự chú ý cụ thể.

7.3 Quá trình thành lập cơ quan chính sách

Mục này sẽ nhằm mục đích xác định các nhân tố giải thích đằng sau quá trình
thành lập cơ quan chính sách. Đầu tiên, chúng tôi gợi ý rằng quá trình định nghĩa
này có thể được khẳng định như một cuộc đấu tranh quyền lực đối với những thử
thách về sự nhận diện hoặc sự áp đặt của một “giả định đầu tiên của sự nhân quả” –
là thứ mà những sự can thiệp công trong tương tai được cấu tạo nên. Sau đó chúng
tôi nhận diện các cụm chủ thể và ý nghĩa của các hành động (nguồn lực và thể
chế).

7.3.1 Từ sự so sánh “câu chuyện nhân quả” đến sự thống trị của “quy luật
nhân quả”

Theo hướng tiếp cận mang tính cấu trúc, tất cả những vấn đề xã hội – và các vấn
đề ở mức độ lớn hơn như các vấn đề công – đều có những cấu trúc chung. Thêm
nữa, định nghĩa của vấn đề là một chính sách công tìm các giải quyết những sự
tương tác nổi lên giữa các chủ thể được quan tâm tại một tình huống cụ thể. Quá
trình xác định này hầu như thường bao gồm một sự đáu tranh về quyền lực giữa
các nhóm chủ thể hơn là như một quá trình đồng tình chung được chấp nhận bởi tất
cả các cá nhân trong xã hội. Sự điều khiển của quá trình định nghĩa của những vấn
đề công và của ý nghĩa của những giải pháp tiền năng sẽ đại diện cho một thách
thức nền tảng mang tính pháp lý (Weiss, 1989), hoặc cả những nhân tố quyền lực
tối cao (Schattscheider, 1960, p66). Như Stone (1989) đã phát biểu, các nhóm xã
hội khác nhau đọ sức với nhau hay còn có thể nói rằng họ tìm cách áp đặt định
nghĩa của chính họ về vấn đề lên nhau. Hay nói các khác, các chủ thể quan tâm sẽ
va chạm với nhau nhằm cố gắng trở thành “người nắm quyền” hoặc người ủy thác
hợp pháp của vấn đề (Gusfield, 1981, pp10-11).

Cuộc tranh cãi này thường mâu thuẫn về bản chất, sẽ được biểu hiện với nội dung
so sánh những “câu chuyện nhân quả” được nâng cao bởi các nhóm chủ thể khác
nhau:

Xác định vấn đề là quá trình tạo lập hình ảnh, mà hình ảnh đó phải mang tính nền
tảng đối với các nguyên nhân cấu thành, sự chỉ trích và tính trách nhiệm. Thêm vào
đó các điều kiện, sự khác biệt hoặc các vấn đề không có các thuộc tính cố hữu sẽ
làm nó nhiều hơn hoặc ít đi được xem như là vấn đề hoặc là được nhân rộng. Hơn
nữa, các chủ thể chính trị sẽ cố gắng miêu tả nó một cách khoa học hơn để dành
được sự ủng hộ về phe của họ. Và những chủ thể chính trị, đổi lại, sẽ không đơn
thuần chấp nhận mô hình nhân quả đuọc đưa ra từ khoa học hoặc văn hóa đại
chúng hoặc các nguồn khác. Họ sẽ soạn ra những câu chuyện có thể miêu tả các
mối nguy hại, sự khác biệt và hợp thành chúng để tạo thành các hành động
của các cá nhân hoặc tổ chức, và do đó nhận được các quyền cầu khẩn sức mạnh
chính phủ để ngăn mốinguy hại (Stone, 1989, p 282).

Thêm nữa một “câu chuyện nhân quả” là một chỉ dẫn bởi các nhóm xã hội mà tình
huống của họ được cho là có vấn đề; nhóm được đặt trong câu hỏi cho việc đưa ra
tính trách nhiệm pháp lý cho tình huống không thể chấp nhận trong hành vi của
một nhóm xã hội khác (Edelman, 1988, p 17). Ở bối cảnh này, để định nghĩa một
vấn đề có nghĩa là định nghĩa các nhóm đối tượng chịu ảnh hưởng tiêu cực đồng
nghĩa với việc xác định nguồn gốc của những thứ sẽ tham gia chịu trách nhiệm,
hành vi của những người tạo ra vấn đề và những người chịu hậu quả của việc giải
quyết vấn đề. Câu chuyện nhân quả tạo ra hoặc khoanh vùng các nhóm xã hội cụ
thể bằng một quá trình chỉ định đặc trưng. Trong quá trình này, các chủ thể khác
nhau sẽ thao túng những hình ảnh biểu tượng nhằm cùng cố quan điểm của họ
(Edelman, 1964, 1988; Schneider và Ingram, 1997). Đây là bằng chứng cụ thể
trong trường hợp các lý thuyết được hỗ trợ bởi các quyền cố ý quy kết nguyên
nhân của sự thất nghiệp, bạo lực và di cư.

Xa hơn nữa, Stone (1989) cho rằng các cuộc tranh luận công nói chung thường
không tiếp nhận được bất kỳ sự giải thích nào phức tạp quá mức và (chiến lược)
các chủ thể cố gắng để đưa một câu chuyện nhân quả giản đơn vào. Trong đa phần
các trường hợp, các nhóm bị ảnh hưởng bởi một vấn đề sẽ cố gắng kết luận một
nguyên nhân “đáng tin cậy” là lý do cho tình huống khó khăn của họ: kết quả của
vấn đề xã hội từ một hành động quyết định của con người mà hậu quả của việc đó
có thể tiên đoán và khát khao (ví dụ như: Vấn đề hô hấp thường bị ảnh hưởng bởi
các khu công nghiệp tạo ra những khí thải ô nhiễm và làm giảm đi chất lượng
không khí”). Nếu một cuộc tranh cãi chứng tỏ được sự thất bại trong việc phòng
vệ, họ sẽ hướng tới mục tiêu xác định nguyên nhân như một sự tăng lên “thông qua
sự thiếu trách nhiệm”: Vấn đề xã hội vẫn là kết quả của các quyết định của con
người; tuy nhiên ở trường hợp các hậu quả là không thể tiên đoán được (ví dụ như
tôi bị nhiễm AIDS qua đường máu bởi vì các biện pháp phòng ngừa cần thiết
không được giáo dục bởi hệ thống y tế hiện tại”). Ngược lại, các nhóm được định
nghĩa công là có trách nhiệm cho nguyên nhân nâng cao của một vấn đề chung
thường dùng các biện pháp “kỹ thuật” hoặc “tai nạn” để tự giải thoát khỏi các trách
nhiệm; ở trường hợp này, họ cho rằng các hậu quả không thể tiên đoán được là sản
phẩm của một sự kiện từ bên trong hoặc các hành động không phải do con người
chủ đích (ví dụ như tai nạn máy bay được gây ra bởi những vấn đề chưa biết trước
của thiên nhiên chính vì vậy công ty vận hành sẽ không chịu trách nhiệm và đó
không phải là lỗi của phi công hoặc hệ thống an ninh không hiệu quả; thời tiết khô
hạn sẽ gây ra sự thiếu nước và hệ thống vận chuyển nước).
Từ một góc nhìn phân tích, những câu chuyện nhân quả có một sự nhận thức –
kinh nghiệm về chiều hướng (đôi khi bao gồm cả những nguyên nhân cơ bản khoa
học) và một chiều hướng đạo đức hay quy phạm hơn. Hisschemoller và Hoppe
(1996) kết hợp 2 chiều hướng này để phát triển một phân loại học về các vấn đề
công cộng dựa trên mức độ của sự cấu tạo. Thêm nữa họ cho rằng, mức độ các
bang mong muốn giải quyết hiệu quả vấn đề, tất cả các loại vấn đề sẽ liên quan đến
một loại chính sách cụ thể.

Việc phân loại này sẽ hữu dụng cả ở phân loại quá trình định nghĩa đằng sau những
chính sách khác nhau và việc chính thức hóa các liên kêt giữa bản chât mà vấn đề
đang phải đối mặt và những chiến thuật phát triển cho hành động và sự can thiệp
của chính quyền. Quan trọng hơn, phạm vi của nó sẽ bị giới hạn như Stone đã nói,
việc phân loại sẽ tập trung vào hầu hết các lịch sử nhân quả và các nỗ lực để hiểu
được quá trình của sự định nghĩa của một vấn đề xã hội.

Chúng tôi sử dụng mô hình tam giác chính sách để liên hệ (xem mục 3.4 chương
3), khái niệm câu chuyện nhân quả do Stone (1989) mô tả hầu hết tương tự với
khái niệm “quy luật nhân quả” mà chúng ta đã đưa ra để xác định nhóm mục tiêu
(yêu cầu giải quyết vấn đề và thường các nhóm này là nguyên nhân) và các lợi ích
cuối cùng (thường bị ảnh hưởng bởi các hiệu ứng tiêu cực của vấn đề) của một
chính sách. Ở khía cạnh này, những gì chúng ta xem như làquy luật nhân quả là
lịch sử nhân quả mà tự khẳng định mình là hợp lý nhất, dựa trên các kiến thức khả
thi về cấu tạo điều kiện của vấn đề xã hội và mong muốn hợp pháp nhất, dựa trên
sự hứng thú và giá trị của các chủ thể tham gia vào quá trình xác định. Trong phân
tích kinh nghiệm, những giai đoạn (đầu tiên và thường là tạm thời) của PD có thể
được xem như đã hoàn thành khi mà một quy luật nhân quả tạo ra sự đồng lòng về
mặt chính trị hoặc ít nhất là hợp nhất đa số những chủ thể quan tâm.

Ở đoạn sau, chúng ta sẽ bàn luận về vài mô hình thiết lập cơ quan chính sách công.
Những mệnh đề xã định những chủ thể khác nhau mà họ có thể huy động và kết
hợp các loại nguồn lực, ví dụ như người khởi xướng hay chủ sở hữu, tham gia vào
cuộc tranh luận dựa trên vấn đề công cụ thể.

7.3.2 Quá trình: Chủ thể, nguồn lực và thể chế được huy động

Nghiên cứu về thiết lập cơ quan chính sách xem xét vào các yếu tố ảnh hưởng đến
thực tế rằng một vấn đề xã hội thu hút sự chú ý của các chủ thể (và trở thành một
vấn đề công), trong khi những yếu tố khác không phải là đối tượng để tranh luận
hoặc can thiệp của chính quyền. Trong cấu tạo, điều này có sự tham gia của xác
định chủ thể và quá trình. Đến tận thời điểm này, không có lý thuyết chung nào có
thể giải thích cấu tạo và định nghĩa của các cơ quan chính sách và cách mà những
“người khởi xướng” cuộc tranh luận dựa trên sự tiếp cận vấn đề xã hội đó. Ngược
lại, một số những mô hình không gian được nêu ra, mỗi mô hình sẽ miêu tả một
quá trình cụ thể với những nội dung thiết lập cơ quan tổng quát. Chúng tôi sẽ giới
thiệu 5 ý tưởng về loại hình của “thiết lập cơ quan”

Chuyên đề thông qua truyền thông

Những người ủng hộ mô hình “truyền thông đưa tin” nhấn mạnh vai trò của truyền
thông (cụ thể là báo chí, radio, tivi và Internet) và cuộc thăm dò ý kiến (ví dụ, cuộc
khảo sát về xác định vấn đề ưu tiên) trong vuệc nhận diện vấn đề công. Truyền
thông trực tiếp ảnh hưởng đến quan điểm của cộng đồng bằng cách nhấn mạnh
những sự kiện xã hội cụ thể là ở tình huống khủng hoảng. Điều này nhắc nhở các
chủ thể công và những liên minh chính trị nhằm tái tham gia vào chủ đề tranh luận
hiện tại và khởi xướng một cuộc tranh luận mang tính pháp lý, thêm vào đó tăng
cường hình ảnh bản thân đối với cộng đồng (McCombs và Shaw, 1972; Gormley,
1975; Walker, 1977; Lambeth, 1978; Cook et al, 1983; Scheberle, 1994).

Các vụ bê bối chính trị ở Pháp và Anh đã dấy lên nghi vấn về tài chính công của
các liên minh chính trị và các vụ việc tham nhũng dẫn đế quy định của thị trường
công cộng sẽ được nhắc đến sau đây. Tương tự như vậy, một chính sách có thể
được hình thành từ tình năng của một thảm họa ô nhiễm ở trang đầu của báo chí (ví
dụ như đăm tài dẫn đến rò rỉ dầu).

Hạ tầng của thông tin và truyền thông bao gồm những nguồn lực chính được huy
động bởi những chủ thể (tư nhân). Xa hơn nữa, khả năng tiếp cận và huy động của
hai loại nguồn lực này nhấn mạnh chính chúng như một yếu tố đằng sau cấu trúc
thực tế và chức năng của truyền thông chủ động không hiện hữu cụ thể. Hơn nữa,
“thời gian” như là một nguồn lực cũng xuất hiện ở một vị trí quan trọng, bởi vì thời
gian được chọn để tiết lộ thông tin về vấn đề xã hội đến công chúng có thể chứng
tỏ tính gia quyết định của những cơ quan chính sách, hơn cả là một vấn đề sẽ được
cho là mới và khẩn cấp.

Cùng thời điểm đó có thể cho rằng vài quy luật thể chế bị hạn chế hoặc thúc đẩy
các hành động và sức mạnh xác định của truyền thông: những người đến sau nhìn
chung có thể nhận được lợi ích từ sự tự do ngôn luận được đảm bảo dưới các mức
độ thể chế.
“Sự huy động” hoặc “sự chủ động bên ngoài”

Cơ quan chính sách được cấu tạo nhằm phản ứng lại với các nhu cầu xã hội, một số
lượng các chủ thể cho rằng các hoạt động của một nhóm áp lực hoặc/và sự chuyển
động xã hội (mới) là một nhân tố quyết định. Như một người phòng bị trước những
lợi ích dài hạn và chung của xã hội (ví dụ bảo vệ môi trường, quyền làm việc, phản
đối phân biệt), những chủ thể tổ chức này sẽ cố gắng thu hút ý kiến của cộng đồng
và sự chú ý của các chủ thể chính trị - hành chính đến vấn đề xã hội cần giải quyết
sự dụng cả thể chế (ví dụ sự chủ động ra quyết định phổ biến và trưng cầu dân ý ở
Thụy Điển) và thể chế nâng cao. Trong góc nhìn của nền dân chủ phương Tây, mô
hình này xuất hiện rất hợp lý. Nó thường được nhận diện khi sự huy động của các
nhóm liên kết với mức độ hiện hữu của công cộng (Cobb et al, 1976; Cobb và
Elder, 1983; Baumgartner và Jones, 1993). Ví dụ, những cuộc tấn công được tổ
chức bởi liên đoàn thương mại dịch vụ công và sự chiếm đóng các địa điểm hạt
nhân do nhà sinh thái học “commandos” như Greenpeace phản ánh hiện tượng này.

Theo như mô hình này, các chủ thể (tư nhân) đầu tiên sử dụng các nguồn lực dưới
dạng “hỗ trợ hợp pháp” và “tổ chức” với tài chính và các nguồn lực cá nhân hoạt
động với bản chất như những sự hỗ trợ không thể thiếu cho đối tượng phía sau.
Điều thường xuyên tham gia vào là sự thiết lập của một tổ chức mới có khả năng
chứa đựng những lợi ích và giá trị của chính những thành viên trong đó (ví dụ sự
thành lập của một nhóm đôi an ninh phường hoặc sự ra đời của một tổ chức từ
thiện). Sau khi những chủ thể này cố gắng giải mã một vấn đề mới bằng những
chính sách có sẵn hoặc một dự án hiện tại. Dường như không có quyền tiếp cận với
nguồn lực “luật pháp”, đó là khi không ủng hộ các quyền khi được tư vấn, các chủ
thể này tập trung vào sự khởi tạo, sự khám phá và sự kết hợp của các nguồn lực
khác ví dụ như “thông tin” và “thời gian” để hoãn hoặc chặn lại một dự án cụ thể.
Từ khía cạnh thể chế, các chuyển động xã hội (mới) thường tận dụng thể chế pháp
lý và nền dân chủ trực tiếp, cụ thể trong vài trường hợp nổi trội đầu tiên ở Thụy
Điển, đó là nhằm chuyên đề hóa (ở mức độ quốc gia) một vấn đề đã bị lu mờ trước
đó (ở mức độ địa phương). Mặc dù những thủ tục thể chế trên hết rất đặt đỏ và
không rõ ràng về đầu ra, chúng đề có thể đại diện cho một ý nghĩa khả thi đến các
cá nhân và tổ chức chứa đựng họ như một chủ thể hoàn chỉnh ở khu vực định
nghĩa. Cuối cùng, cần phải nhấn mạnh rằng vài chủ thể tư nhân tự giải phóng họ
khỏi tất cả các thể chế bị ép buộc bởi các chiến lược được hợp pháp (ví dụ như một
cuộc kêu gọi sự bất tuân lệnh của cư dân được ủng hộ biuwr những giá trị đạo đức
trong trường hợp di cư bất hợp pháp ở Pháp, các cuộc chiếm đóng căn cứ hạt nhân
hoặc vụ trí của quân đội NATO bởi các quốc gia mâu thuẫn). Các chủ thể thỉnh
thoảng tận dụng nguồn lực “bạo lực” cho một vài tình huống.

So sánh với mô hình “sự huy động” hoặc “sự chủ động từ bên ngoài” , phải nhấn
mạnh rằng các nhà phân tích cần xác định rõ ràng ở một vài trường hợp chính sách
hiện hữu ở mức độ địa phương của các vấn đề cụ thể. Các tình huống thường được
xử lý ở mức độ vùng hoặc liên quốc gia. Ngược lại với “quy trình từ dưới lên”,
“quy trình từ trên xuống” cũng giới thiệu những vấn đề chung đầu tiên được thảo
luận ở mức độ liên quốc gia. Đây là một sự thật cụ thể của EU, một trong những tổ
chức tác động đến các vấn đề công không được công nhận cho đến nay đến các
quốc gia hoặc cá tổ chức địa phương (ví dụ như xử lý ô nhiễm không khí gây ra
bởi xe máy như một kết quả của thủng tầng ozon năm 1992). Xa hơn nữa, sự hài
hòa của các tổ chức chính sách ở mức độ của tất cả các thành viên trong của các
bang là một trong những ảnh hướng chính của EU (xem Mény et al, 1995;
Larrue,2000, pp49ff; Larrue và Vlassopoullou, 1999).

Trong văn học Anh về môi trường các yếu tố ảnh hưởng bên ngoài sẽ liên kết với
những yếu tố khác (ngoài những tổ chức chính sách ban đầu): sự tư nhân hóa. Ví
dụ, sự tác động của sự thành lập một xí nghiệp nước tư nhân sẽ yêu cầu các điều
chỉnh cụ thể bởi các tổ chức chính phủ, với các chỉ thị của Châu Âu về chất lượng
nước cùng với các vấn đề ô nhiễm của các tổ chức chính sách. Điều này tạo ra
những cơ hội cho những nhóm áp lực quan tâm đến chất lượng nước uống và nước
tắm biển (Maloney và Richardson, 1994; Jordan, 1998).

“Cung cấp chính sách” hoặc “tranh đấu bầu cử”

Lấy cảm hứng từ lý thuyết “lựa chọn của cộng đồng”, mô hình cung ứng chính
sách cho rằng các tổ chức chính sách không chỉ phản ứng với các nhu cầu xã hội
đã được khớp lại từ trước. Họ cũng phản ứng những nhu cầu đầu tiên. Do đó họ
thường định nghĩa và công thức hóa các vấn đề công với tầm nhìn nhằm mở rộng
sự bầu cử cơ bản thông qua sự tăng thêm của lợi ích của nhưungx chính sách mới.
Thêm nữa, ở bối cảnh này, các tổ chức chính sách được cấu tạo từ các chủ đề cơ
bản được lựa chọn dựa trên những nhóm đối lập xuyên suốt chiến dịch của họ. Một
vài sự biến thể của mô hình được đưa ra dựa trên sự đối đầu giữa các nhóm được
thể hiện dựa trên một chiều hướng lý tưởng (một tình huống cho sự đối đầu trực
tiếp dựa trên Down, 1957 và Odershook, 1986), hoặc dựa trên sự chọn lựa dân chủ
của một chủ đề cụ thể thứ mà một nhóm có sự tín nhiệm hơn giữa các nhóm khác
(tình huống cạnh tranh gián tiếp theo Budge và Farlie, 1983; Klingerman et al,
1994). Đây là một tình huóng cụ thể cho vấn đề di cư được gợi nên mở nhóm
Right-wing ở hầu hết các quốc gia Châu Âu, điểm nhấm của vấn đề thất nghiệp
của các nhóm ở Left và các vấn đề môi trường của nhóm Green.

Cần phải nhấm mạnh rằng các lý thuyết được phát triển nhằm đưa các thiết lập tổ
chức vào guồng quay dân chủ của phương Tây, mà ở đó các nhóm phát triển một
thiết lập rõ ràng hợp pháp mà họ có thể nhận ra với sự giúp đỡ của các cơ quan
pháp lý (Hofferbert và Budge, 1992; Pétry, 1995).
Tại đây, nguồn lực được huy động từ các nhóm chính trị nhìn chung bao gồm
nguồn lực “thông tin”, “tổ chức” và “hỗ trợ chính trị”. Như phân tích về tài chính
của các nhóm chính trị và các chiến dịch bầu cử đã thể hiện, nguồn lực “tiền” cũng
đóng một vai trò quan trọng trong khả năng riêng của các nhóm khiến cho sự hiện
diện của họ trên khung diện chính trị và dẫn dắt cuộc tranh luận về một vấn đề xã
hội tiếp diện.

Giữa những quy tắc thể chế mà các nhóm chính trị có thể sử dụng nhằm xác định
các hệ tư tưởng và lập trường của họ, có một điều cần ghi nhớ cụ thể đó là: Cấu tạo
nhận diện của các nhóm, sự chỉ dẫn của nền dân chủ trực tiếp (sự chủ động phổ
thông), các luật lệ bầu cử (đa số so với hệ thống cơ cấu) và các luật lệ không chính
thức ví dụ như hệ thống xác định của Thụy Điển (sẽ là đơn giản hơn cho một
chuyên đề về vấn đề được thực hiện bởi một tổ chức chính phủ hơn là một vấn đề
được thực hiện bởi một tổ chức vô chính phủ). Xa hơn nữa cần phải nhấn mạnh
rằng các luật lệ liên bang hoặc luật chính phủ sẽ ảnh hưởng đến các nôi tại tổ chức
bên trong của các nhóm chính trị (ví dụ sự đa dạng giữa khẩu hiệu của các nhóm
chính phủ ở mức độ quốc gia ở Thụy Điển)

“Sự đề phòng nội tại”

Mô hình được biết đến là “sự đề phòng nội tại” (Garraud, 1990) nhận được một sự
đánh giá quan trọng đối với các chủ thể quản lý và những nhà cầm quyền công
giữa cấu tạo của các tổ chức chính sách. Theo như mô hình này, những chủ thể mà
đã tham gia vào sự công nhận của những chính sách có sẵn, sẽ là tốt nhất để nhận
diện được lỗ hổng giữa các hành động hiện tại của chính quyền và các vấn đề xã
hội chưa được giải quyết. Kingdon (1984, 1995) nhận định những người mà ông ấy
gọi là “những nhà kinh doanh chính sách” ở bên trong và bên ngoài hệ thống quản
lý, có lẽ một đặc điểm cụ thể của đoạn hệ thống ở Mỹ nhưng không phải là không
tương tự ở những khu vực khác. Ở trong hệ tư tưởng của Anh, thường với những
liên hệ đến các nhóm chính trị và do đó thường chia các bộ phân “bên trong” và
“bên ngoài” hệ thống, đã đóng một vai trò chủ chốt trong quá trình này (Denham
và Garnett, 2004). Các báo cáo ước lượng hiệu ứng của một chính sách cụ thể
thường cấu tạo nên sự hỗ trợ thông tin quan trọng cho dạng phòng bị cho các vấn
đề sắp xảy ra haowjc cho những vấn đề đang tồn tại mà chưa giải quyết được. Một
kết quả cho điều này là các chủ thể quản lý đề xuất thay đổi chính sách cũ và/hoặc
đưa ra chiến lược can thiệp mới dựa trên thẩm quyền của họ. Theo những người
ủng hộ mô hình này, động lực bên trong của hệ thống chính trị - quản lý được gia
tăng sức mạnh cụ thể trong những trường hợp mà một vấn đề xã hội được phản ảnh
là “tồi tệ” bởi cộng đồng dân cư. Ở những trường hợp này, các chủ thể côgn thay
thế những chủ thể tư nhằm tham gia và tái định nghĩa vấn đề cần được giải quyết.
Trong khi làm điều này họ cũng bảo đảm cho chính họ một sự hợp pháp mới về
hình ảnh một tổ chức hữu dụng cũng như hỗ trợ cho khu vực của họ về nguồn lực
và sự hỗ trợ (ví dụ như cá nhân, tiền tài, kiến thức).

Sự ra đời của một chiến dịch tăng cường sự nhận biết nhằm vào một nhóm thanh
thiếu niên về sức khỏe cộng đồng chống lại thuốc lá và nghiện rượu bia cùng với
luật cấn quản cáo các sản phẩm đó là một ví dụ cho sự ra đời của một chính sách
mới (thỉnh thoảng không có sự hợp pháp); tương tự như vấn đề an toàn đường xá
thường xuyên được khởi dậy bởi truyền thông qua các chủ thể công.

Trên thực tế, tất cả các lý thuyết về nguồn lực được sử dụng bởi các chủ thể chính
trị - quản lý sẽ được hoạt động và bao gồm cả các trường hợp về “ phòng bị nội
tại”. Cụ thể hơn, tuy nhiên, nó dường như xem sự hiện diện đã được nhắm tới của
thông tin (về một tình huống xã hội được coi là có vấn đề) và vị trí ưu tiên của các
chủ thể trong việc chủ động thi hành một quá trình hợp pháp hoặc điều chỉnh có
thể chứng tỏ được như là một yếu tố quyết định trong việc giải thích tại sao vấn đề
được sự quan tâm của các tổ chức chính sách.
Cũng tương tự, tất cả các quy tắc thể chế có thể định nghĩa một trình tự ra quyết
định tiềm năng hoạt động như một trình tự hỗ trợ cho các hoạt động của các nhà
cầm quyền công. Thêm nữa ví dụ như phạm vi từ sự khả thi của việc thành lập một
tổ chức các chuyên gia từ bên trong nhằm phân tích các dữ liện về một ván đề xã
hội cụ thể để tổ chức một trình tự tư vấn cho các chủ thể quan tâm cụ thể. Cần phải
ghi nhận ở đây rằng các chủ thể chính trị - quản lý sáng tác hoàn hảo các thể chế
cho khu vực công – cụ thể là những luật lệ không chính thức – một thực tế cho
rằng không nhất thiết các chủ thể tư cụ thể và hơn nữa nếu họ không nằm chung
trong một nhóm gây ảnh hưởng. Thêm nữa những người sáng tạo đầu tiên có lợi
thế về tiềm năng vận động nguồn lực để khẳng định lợi ích của họ (và chính sách
công) hoặc cho những chính sách mà họ đại diện.

“Hành động ra hiệu âm thầm”

Trong khi mô hình “sự huy động” tập trung vào những hành động tham gia vào
mức độ hữu hình trong cộng đồng cao đối với một phần của nhóm gây áp lực và
các chuyển động xã hội (mới), thì mô hình “hành động ra hiệu âm thầm” phân tích
vai trò kín đáo hơn của các nhóm lợi ích trong tổ chức chính sách. Nhằm bảo vệ lợi
ích (thường là cụ thể và ngắn hạn) của họ, những chủ thể có tính tổ chức và hưởng
được nhiều lượi ích từ mạng lưới ảnh hưởng, tìm kiếm trực tiếp sự tiếp cận đến
khu vực ra quyết định trong khi cố tình lảng tránh các chuyên đề thông qua sự bao
bọc của truyền thông và tính chính trị của chính sách mà họ sẽ chủ trì, giới hiệu
hoặc tránh bằng mọi giá. Loại mô hình này dựa trên cả lý thuyết “tân ngữ liệu” và
các nghiên cứu kinh nghiệm (Baumgartner và Jones, 1993) mô tả sự quản lý cụ thể
và các chủ thể chính trị duy trì mối quan hệ “khách hàng” với một số các chủ thể tư
hoặc cận-tư. Trường hợp này bao gồm khu vực nông nghiệp, công nghiệp dầu mỏ,
khu vực xây dựng và các hoạt động công là những ví dụ tiêu biểu.
Nếu các mối quan hệ giữa các chủ thể công và tư cụ thể có đặc điểm như một
khách hàng, những nguồn lực “tổ chức”, “sự nhất trí” và “hỗ trợ chính trị” là đặc
biệt quan trọng để duy trì trạng thái cân bằng của hành động ra hiệu này. Hiệu ứng
xảy ra là, một chủ thể quản lý sẽ được hưởng lợi từ sự đàm phán song phươngvới
một nhóm áp lực cụ thể trong tương lai xa là những đề nghị về sự trao đổi dành
cho việc kiềm chế chuyên đề cho các vấn đề cần giải quyết, mạng lưới hành động
của họ và các sự hỗ trợ xung quanh xuyên suốt sự thừa nhận của chính sách. Trên
thực tế, đa số những nguồn lực được huy động sẽ được huy động nhằm phòng
tránh các thông tin về vấn đề cần được giải quyết trở nên (quá) công khai hoặc
phòng tránh những sự thừa nhận của mộ giải pháp (quá) cứng rắn.

Ở mức độ thể chế, có những luật lệ phi chính thức ảnh hưởng một cách logic đến
bản chất và nội dụng của các cuộc đàm phán giữa các chủ thể công và các nhóm áp
lực tư. Từ một khía cạnh nổi trội hơn, có thể cho rằng các chủ thể tham gia sẽ trực
tiếp hướng các hành động và quyết định của họ đế việc phát triển các sự can tiệp
phi chính thức hoặc các giao kèo ngấm ngầm. Điều này nhằm ngăn chặn các chủ
thể quan tâm khác theo đuổi những lựa chọn nhắm tới thể chế chính thức để tiếp
cận với chính sách. Điều này có thể được chứng kiến trong các mối quan hệ của
nguyên nhân như sự phát triển bền vững và chính sách về thực phẩm, nơi mà
những doanh nghiệp đưa ra cam kết nỗ lực trước các can thiệp từ chính phủ
(Cahill, 2002)

7.3.3 Tiêu chí so sánh

Trong 5 mô hình được tóm tắt bên trên không một mô hình riêng lẻ nào đủ khác
biệt và phức tạp để giải thích quá trình thiết lập cơ quan chính sách với một vấn đề
xã hội cụ thể. Tuy nhiên bằng sự kết hợp của các mô hình, các nhà phân tích có thể
dễ dàng hơn trong việc xác định những trung gian của những nhóm xã hội (nhóm
mục tiêu, lợi ích cuối cùng và các bên thứ 3) và các chủ thể công có thể hoặc nên
kêu gọi nhằm thành lập một liên minh ở giai đoạn này của PD. Nhằm mô tả rõ loại
hình so sánh này. Bảng 7.2 xác định một cái nhìn toàn thể về một số trong các biến
liên quan đến nghiên cứu kinh nghiệm về thiết lập cơ quan. Nó cũng giới thiệu các
giải thiết về nguồn lực và các quy tắc thể chế mà các chủ thể huy động nhằm thúc
đẩy nguyên nhân của họ.

Trong khi chúng ta xem xét sự khác biệt của các biến xuất hiện ở Bảng 7.2, cần
phải rõ ràng một điều là một nghiên cứu cụ thể của quá trình của thiết lập cơ quan
chính sách hợp pháp của một vấn đề cần so sánh ít nhất ở 3 giai đoạn:

 Phân tích của các chủ thể tham gia: Ai là người khởi xướng, ai là “người sở
hữu” hay người có quyền lực hợp pháp của vấn đề? Lịch sự nhân quả nào sẽ
gây ảnh hưởng đến các mục tiêu phía sau? Lịch sử cạnh tranh nhân quả được
đề xuất bởi các chủ thể khác là gì?
 Phân tích về quá trình thành lập chuyên đề: nguồn lực nào và thể chế nào
được sử dụng bởi ai và làm thể nào để tiếp cận được khu vực ra quyết định
 Phân tích về sự lựa chọn tối ưu: Ảnh hưởng của các thành phần của các chủ
thể tham gia và chiến lược thiết lập cơ quan được nhận biết theo cách (xã
hội, địa lý) nào sẽ là tối ưu cho các vấn đề công

Quá trình xem xét đồng thời của chiều hướng lựa chọn tối ưu và thể chế sẽ tạo điều
kiện cho sự bao quát và giải thích của quá trình PD mà bảo đảm được một ván đề
xã hội được cho là một vấn đề công.

7.4 Động lực thiết lập cơ quan chính sách: cạnh tranh và thay đổi

Cho đến lúc này, chúng ta đã bàn luận về khái niệm “vấn đề xã hội”, “vấn đề
công” và “thiết lập cơ quan chính sách” thông qua tất cả các vấn đề cấu thành nên
một hệ thống độc lập. Ở kỳ vọng này, chúng ta ngầm hiểu rằng trong hầu hết các
nghiên cứu liên quan đến một vấn đề công riêng lẻ (ví dụ như AIDS: Roger và
cộng sự, 1991; như sự nóng lên toàn cầu: Trumbo,1995; như các chính sách kinh
tế: Kleinnijenhuis và Rietberg, 1995) không nên che giấu đi thực tế rằng một vài
vấn đề xã hội luôn luôn tham gia vào cuộc cạnh tranh gián tiếp hoặc trực tiếp khi
các vấn đề nhắm đến sự tiếp cận đến các cơ quan chính sách.

Hiệu ứng xảy ra là, trong khía cạnh nguồn lực có hạn của bộ máy chính quyền và
các chủ thể trung gian (ví dụ như các nhóm chính trị, các chuyển động xã hội, các
nhóm áp lực), cơ quan chính sách không thể xử lý tất cả các vấn đề trong xã hội ở
cùng một thời điểm với cùng một cường độ. Thêm nữa có một sự cạnh tranh hiện
hữu giữa các vấn đề xã hội và một vài được xếp hạng vào hàng đợi để đưa vào
danh sách ưu tiên cho các hành động công (ví dụ như các nghi vấn về môi trường
thường được xem như khá đắt đỏ và không nên được xử lý trong thời kì mở rộng
của nền kinh tế), trong khi những vấn đề khác hầu nhưu bị loại bỏ trong các cuộc
tranh luận dân chủ. Ở khung phân tích của quá trình thiết lập cơ quan chính sách
cho một vấn đề cụ thể, các nhà nghiên cứu nên để tâm rằng không chỉ những yếu
tố liên quan đến vấn đề được nghiên cứu mà cả những điều kiện chung liên quan
đến các vấn đề xã hội được biểu hiện song song bởi cộng đồng dân cư, nhằm giải
thích cho sự tiếp cận hoặc phi-tiếp cận đến một khu vực chính sách của vấn đề
(Crenson, 1971; Cobb và cộng sự, 1976; Hilgartner và Bosk, 1988).

Ngoài việc đưa tất cả các vấn đề công cấu tạo nên các tổ chức chính sách vào làm
việc, cuối cùng thì việc cần thiết đó là nhấn mạnh sự quan trọng của sự giải thích
theo thời gian của quá trình thiết lập cơ quan chính sách. Một vài các giả thiết khác
nhau cũng được nhắc đến trong bối cảnh này. Baumgartner và Jones (1993) cho
rằng các vấn đề công và các chính sách phát triển nhằm cứu chữa chúng không
thường xuyên phát triển theo một cách tăng tiến. Trong ngắn hạn những thay đổi
căn bản sắp xếp cùng với dài hàn của những mô hình được mô tả như là “trạng thái
cân bằng” được tóm tắt bởi Vlassopoulou (1999, p29) như sau:
 Tất cả hệ thống chủ thể (địa điểm chính sách) cấu tạo xung quanh một vấn
đề hoặc/và một thách thức đại diện cho một sự lý giải của vấn đề (hình ảnh
chính sách). Một kết quả là sự lan tỏa của một tầm nhìn thay thể bởi một chủ thể
mới sẽ trở thành nhân tố chủ chốt của sự bất ổn: trong khi khẳng định bản thân:
không chỉ sự định nghĩa của vấn đề thay đổi mà cả các thành phần của hệ thống
chủ thể thay đổi. Thêm nữa, mỗi cấu hình của chủ thể phản ảnh một sự định
nghĩa cụ thể của vấn đề, điều này nói lên rằng họ không nên quan tâm đến sự
độc lập: một thay đổi của việc định nghĩa được giả sử sẽ tạo ra một sự thay đổi
trong hệ thống các chủ thể và hơn nữa. Ở trường hợp này, sự kết hợp của hai
yếu tố nên có khả năng giải thích cả sự bền vững và sự thay đổi nhanh chóng của
chính sách.

Theo như cách tiếp cận này, bằng cách tương quan những định nghĩa của một vấn
đề công và các chủ thể huy động xung quanh nó, các nhà phân tích nên giải thích
được sự thay đổi trong các cơ quan chính sách. Các tiếp cânj này đã được ứng
dụng vào quá trình sinh thái học của các chính sách nông nghiệp ở Pháp và Châu
Âu (xem Larrue, 2000).

Rose và Davies (1994) giới thiệu một giả thiết khác biệt. Theo như họ, trong khi
đang nắm quyền, tất cả các chính phủ sẽ chỉ có giới hạn quyền lực vô cùng hạn hẹp
cho sự cơ động khu đối đầu với một vấn đề công mới. Khi được thừa hưởng các
chương trình được khởi động từ chính phủ tiền nhiệm, một chính sách mới sẽ định
vị được nguồn vốn công đến các chính sách chuẩn bị được thi hành. Trường hợp
quán tính này sẽ càng được nhấn mạnh bởi thói quen và các trò chơi chiến lược của
các chủ thể chính trị - hành chính, những người sẽ cố gắng bảo vệ đặc quyền của
họ. Thêm nữa những chương trình mới sẽ cấu tạo thêm một lớp thêm mà đã trở nên
“lắng đọng”. Như Lascoumes (1994, p 334) cũng đã nói rằng, không một vấn đề
công nào được phát triển ngay từ đầu tiên. Bất kì sự thay đổi nào của việc định
nghĩa vấn đề và mức độ lớn hơn của chính sách sách công được thực hiện với
những sự tham khảo trực tiếp từ những tình huống đã hiện hữu mà có ảnh hưởng
đến bộ máy, các cụm chủ thể tham gia và các chiến lược hành động. Thêm nữa,
theo như hướng tiếp cận thứ hai này, sự thừa kế chính trị là một yếu tố quyết định.

Một cách tiếp cận thứ ba, khi sử hữu nhiều sự ảnh hưởng tăng dân mang tính toàn
cầu vào chính sách sẽ chuyển hóa không chỉ từ sự chủ động toàn cầu thực tế mà
còn từ các sự nhận thức tăng dần ở một bộ phận chính phủ của quốc gia vào những
gì những người khác đang làm, nhấn mạnh vào vai trò chủ “chuyển tiếp chính
sách”. Những người làm chính sách nhận định các giải pháp đến các vấn đề chính
sách của các quốc gia khác (Dolowitz và Marsh, 2000; Dolowitz và các cộng sự,
2002). Các tổ chức quốc tế (như OECD, World Bank) đóng một vai trò trong quá
trình này và gợi ý lý thuyết rằng số lượng nhiều và sự vay mượn chính sách không
cần thiết sẽ sớm trở thành một vấn đề. Thông thường hơn quá trình chuyển tiếp
tham gia đang kể vào sự thích nghi dưới những ảnh hưởng của các nhân tố khác
được giải thích ở Chương này.

Kết luận lại, tất cả các chính sách được định hình “từng bước” và qua thời gian, bắt
đầu với nhiều hành động hồi tưởng quá khứ và quá trình học hỏi chung. Xuyên
suốt những sự phát triển đầu tiên của một sự phản ứng đến một vấn đề cần giải
quyết, mô hình nhân quả thường được chứng minh là đơn nguyên và có tính không
gian. Theo như sự ngắt quảng của những sự nhân quả và giả thuyết can thiệp đầu
tiên, quá trình thiết lập chương trình của chính sách (hoặc sản phẩm PAP và PAA)
thường duy trì sự không thỏa đáng haowjc ít nhất là sự thiếu hoàn chỉnh. Quá trình
đánh giá hiệu ứng thực sự sinh ra từ sự thừa nhận của nó cho phép các chủ thể
tham gia học hỏi được vài bài học và tái chỉnh sửa các đối tượng (đó là định nghĩa
lại các vấn đề công). Xuyên suốt vòng tuần hoàn của chính sách, điều cần được xác
nhận đó là mô hình nhân quả đã làm nổi lên những nhân tố thể chế theo dòng của
những sự lắng động liên tiếp ứng dụng những quy tắc của các chu kì trước cho sự
phân bổ của một nguồn lực cho trước và vị trí cho trước của các chủ thể đã có.
Thêm nữa tất cả các sự phân tích kinh nghiệm của PD nên xác định rõ ràng vòng
tuần hoàn mà chính sách được đặt ra. Mức độ khác biệt của sự lựa chọn tối ưu và
thể chế của những sản phẩm chính sách đầu tiên cần được giải thích tùy theo một
mức độ quyết định của định nghĩa này.