30 Ignacio Sanz Jusdado, Abogado Uurbanista, Sénchez- Goyanes Consultores. Méster en Urbanismo ¥y Ordenacién del Terrtorio COMENTARIOS A LA LEY GALLEGA 6/2008, DE 19 JUNIO, DE MEDIDAS URGENTES EN MATERIA DE VIVIENDA Y SUELO Fruto del consenso alcanzado por las Conse- llertas de Politica Territorial y de Vivienda y Suelo, el Parlamento gallego aprobé el pasa- do 19 junio, la Ley 6/2008, de Medidas Ur- gentes en materia de Vivienda y Suelo —en adelante, LMUVyS—, que modifica determi- nados preceptos de la Ley 9/2002, de 30 di- iembre, de Ordenacién Urbanistica y Pro- teccién del Medio Rural de Galicia —en adelante, LOUGA—. En contra de lo que se anuncié desde diver- 0s sectores durante su tramitacién —in- ‘luido el propio Ministerio de Vivienda—, es ‘bvio que con la aprobacién de la LMUVyS no se pretende una adaptacién de la legis- laci6n urbanistica gallega a la legislacién es- tatal (Ley 8/2007, que recienterente ha si- do «sustituiday por el RDLeg. 2/2008, de 20 junio, por el que se aprueba el TR de la Ley de Suelo), ni siquiera una adaptacién parcial, 0, al menos, no deliberadamente, Eso es lo que se desprende de la lectura de su Preémbulo, donde se sugiere que el tex- to legal es consecuencia de politicas propias de las antedichas Consellerias; si bien es cierto que al menos en Jo concerniente al incremento de las reservas de suelo para Vi viendas protegidas, la reforma gallega sf pa- rece ser consecuencia directa de las mas re- cientes, novedades legislativas estatales, aunque, como luego veremos, el legislador gallego ha optado por ir mds alla y apostar mas fuertemente por la vivienda protegida, elevando atin més las exigencias de dichas reservas, que en la legislacion estatal se configuran como simples minimos a respe- tar por la egislaciones urbantsticas autoné- micas. No estamos, por tanto, ante un nuevo episo- dio 0 eslabén de esta ya larga cadena de re- formas legislativas en materia urbanistica a la que estamos asistiendo en estos titimos meses para adaptar los diversos —que no tan distintos— sistemas legales autonémicos a los pardmetros basicos que se contienen en la Ley de Suelo estatal —en adelante, LS 2007— y su novisimo TR, —en adelante, Ls 2008—. ¥ esta circunstancia es, precisa. mente, la principal critica que puede hacer- se al egislador gallego: no haber aprovecha- do esta reforma de la LOUGA para llevar a cabo su completa adaptacién a la normativa estatal; si bien es comprensible habida cuen- ta que el proceso de elaboracién de esta UMUVyS comenzé antes de la aprobacion de la LS 2007 y que la reforma que a través de ella se opera obedece fundamentalmente a la necesidad de adoptar con urgencia medi- das sobre el régimen del suelo en relacion con la vivienda protegida. Una adaptacién completa requerirla un proceso més largo, ‘que estarla en contradicci6n con el cardcter urgente de esta iniciativa legislativa gallega, Pero, en cualquier caso, creemos que no seESTUDIOS deberfa retardar en Galicia esta completa adaptacién al marco bésico estatal. Porque, en efecto, el 1 julio 2007 entré en vigor la LS 2007. Como es sabido, la LS 2007 —al igual que su predecesora Ley 6/1998— no es, en rigor, una ley urbanisti- 3, pues el Estado esté despojado de tales competencias; pero si constituye el marco legal bésico en el que ha de incardinarse la legislacién urbanistica autonémica, incluida, logicamente, la gallega, Aunque el estrecho marco competencial que le corresponde al Estado no le permite predeterminar un con- eto sistema 0 modelo urbanistico, y su ex- plicitado deseo es no condicionar al legisla- dor autonémico en la eleccion de ese modelo, lo cierto es que sf tienen gran inci dencia en la legislacién urbanistica autond- ‘mica las previsiones que contiene le legisla- ion estatal sobre las condiciones bésicas para la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad del suelo, sobre las valoracio- res, expropiaciones o sobre responsabilidad Patrimonial de la Administracién, entre otfos muchos aspectos. Asi, en unos casos la LS 2007 y la LS. 2008 contienen previsiones que son directamente aplicables en Galicia desde su entrada en vi- gor, y otras que obligan a interpretar en un determinado sentido determinados preceptos de la LOUGA. En otros casos, la LS 2007 y la LS 2008 han traido novedades respecto a la si- tuacién anterior que, si bien no obligan a mo- dificar el articulado de la LOUGA o a interpre- tarlo en un sentido diferente del que se venta ‘haciendo hasta ahora, sf abre nuevos campos para la regulacién autonémica. Bl que no se haya aprovechiado esta nueva reforma de la LOUGA para llevar a cabo es- ta necesaria adaptacion —entendida en el amplio sentido recién apuntado— podria traer cieta inseguridad juridica a Galicia pues si bien la directa aplicabilidad de algu- os preceptos estatales y su régimen transi- torio pueden resolver algunas de las situa- ciones de conflicto entre legislacién estatal y autonémica, desde luego no se agotan ast todas las posibilidades. La LOUGA presenta humerosas «zonas de roce» con la legisla- cién estatal, que aconsejan une reforma ‘mucho més profunda que la acometida, en aras de esa seguridad juridica de la que ha~ blamos. Piénsese, por ejemplo, que la LMUWS nit siquiera contiene, como se ha hecho en otras Comunidades Auténomas, ‘una unificacién 0 descripcién de equivalen- dias terminolégicas que ayuden a la aplica- ion, necesariamente conjunta, de la US 2008 y de la LOUGA. 31 a LOUGA presenta numerosas «zonas de roce» con Ia legislacién estatal, que aconsejan una reforma mucho mas profunda que la acometida, en aras de esa seguridad juridica de la que hablamos Pero no es de la incidencia de los recientes ‘textos legales estatales en la legislacion ur- banistica gallega de lo que queremos hablar en estas paginas, y sf de la reforma de esta Altima recién aprobada. Con el objetivo dé- clarado de un mayor avance ala hora de fa- vorecer el «acceso de determinados seg- mentos de poblacién a la vivienda y en la consecucién de una mayor cohesién social» (@partado | del Preémbulo), la LMUWYS trae onsigo tres grandes bloques de medidas, ‘que analizamos por separado. domeioment para publica’ 529 En primer lugar, como bien se sefala en su Preémbulo, la LMUWYS pretende crear, por vez primera en Galicia, una red autonémica de suelos dotacionales para vivienda pdbli 2, Se dice que se lleva a cabo «aprovechan- do y recogiendo la positiva experiencia acu- rmulada por otras Comunidades Auténomas en el establecimiento de este tipo de medi- das ao largo de los titimos afios» (aparta- do il del Predmbulo). Sin duda no es esta tri- buna el lugar adecuado para hacer balance de lo que este tipo de medidas legales han supuesto a la accesibilidad a la vivienda de los sectores de poblacion més desfavoreci- dos en estas otras Comunidades: Auténo-32 ESTUDIOS mas, pero si parece oportuno recorder que, en efecto, previsiones similares ya se reco- gen en las legislaciones urbanisticas de Ma- drid, Pals Vasco y Navarra, donde la puesta en marcha de tal red es un hecho desde ha- ce ya un tiempo. Y, por cierto, conviene ha- cer notar al lector que en estas tres Comuni- dades Auténomas gobiernan partidos politicos de muy distinto signo a los que lo hacen en Galicia, por fo que bien pudiera afirmarse que la creacion de esta red de sue- los dotacionales para vivienda piblica no responde a planteamientos ideol6gicos, y s al decidido y firme propésito de estos go- biernos autonémicos de inciir con politicas activas en el mercado de suelo. uroanisticn a LMUVyS pretende crear, por vez primera en Galicia, una red autonémica de suelos dotacionales para vivienda publica NUMERO 75 NOVENERETOES La 1° nota definitoria —quizés la prind- pal— y que llama poderosamente la aten- cién, por su relativa novedad (relatva a nivel estatal, pero absoluta en Galicia), descansa en el cardcter dotacional de estos terrenos destinados a la construcci6n de viviendas. Ello trae consigo una superacion de la con- cepcién tradicional que hasta ahora se tenia de los terrenos dotacionales, ya fueran éstos de cardcter puiblco o privado, en donde las dotaciones estaban al servicio de los que constitulan’ un necesario complemento de los tipos bésicos de usos del suelo que pre- Viera el planeamiento urbanistica —tradicio- rnalmente fueron usos residenciales, indus- ‘tiales y terciarios—, de forma que tras la entrada en vigor de la LMUVS, determina- dos usos residenciales, esto es, las viviendas ppdblicas destinadas a determinados fines (lamémoslos, a falta de mayor conerecién legal) «sociales», tendran la ‘consideracién de dotaciones, y como tales se sumarén al tradicional elenco de todos conocido: par- ques, jardines, servicios sanitarios, centros educativos, deportivos, etc. Y consecuente- mente, entre los deberes de los propietarios del suelo urbanizable, la LOUGA contiene ahora, en su apartado h), el de «ceder obli- gatoria, gratuitamente y sin cargas a la Ad- ministracén autonémica los terrenos desti- nados a dotacién autonémica para la cons- ‘ruccién de viviendas de promacién y titula- ridad publica». La Administracién, por tanto, obtendra estos terrenos de igual for- ma que obtiene el resto de terrenos destina- dos por el planeamiento urbanistico a dota- ciones pablices. Este nuevo deber de los propietarios lo es tan s6lo para los de suelo urbanizable. La LMUWS no distingue entre delimitado y no delimitado, por lo que ha de entenderse que el deber.alcanza a ambas categorias, y asi se deduce de lo dispuesto en el nuevo inciso del art, 86.b), que al hablar del informe que ha de emitir al respecto la Administracién autonémica —luego hablaremos de él— se tefiere tanto a planes parciales como de sec- torizacin. El cefir este deber Gnicamente a los propietarios de suelo urbanizable se ha- ce, segén el Predmbulo de la LMUWYS, por- que «las especiales circunstancias y limita- ciones que rodean al suelo urbano no consolidado hactan recomendable no car- ‘garlo con mayores cesfones que las actua- les», A prior, parece que el hecho de que los propietarios de suelo urbano no consoli- dado queden fuera de este nuevo deber le gal ha de saludarse de forma muy positiva, ues en efecto, las reducidas dimensiones de los émbitos de suelo urbano no consoli- dado, su dificultosa delimitacién e irregular configuracién fisica en atencién a su colin- dancia con la ciudad consolidada, més la cir- cunstancia de tratarse de terrenos ya par- cialmente transformados y/o edificados, harian précticamente inviable su desarrollo y ejecucién si a todo lo anterior se le sumara la cesién de nuevas superficies de suelo pa- ra construccién de viviendas ptblicas. a 2.* nota definitoria —tan importante como la primera— hay que buscaria en el cardcter demanial que adquitiran los terre- nos cedidos para tales fines. Asi resulta del ‘nuevo apartado 6 del art. 177 LOUGA, que precisa que tales suelos se adscribirén al ins- tituto Gallego de Vivienda y Suelo, que sera quién proceda a la construccién de las vi- viendas piblicas una vez los suelos asf obte- nidos aleancen la condicién de solar. Algunas voces han cuestionado ya la postbi- lidad de configurar estas viviendas piblicascomo bienies demaniales, alegando para ello una eventual falta de destino o afec- cién de las mismas a una finalidad publica, lo que impediria, segtin esta concepcién tradicional y rigorista, la consideracién de estas viviendas como tal dominio piblico. Mas, a nuestro juicio, la finalidad pablica de las mismas es evidente, pues, como se sefiala en el Preémbulo de la LMUWS, se pretende con ellas «satisfacer la demanda de vivienda de algunas capas de poblacion que ni siquiera disponen de recursos para acceder a una vivienda protegida en régi- men de compraventa» mediante politicas activas de la propia Administracion, zNo es ésta una finalided pablica? Como bienes demaniales y como viviendas de promocién y titularidad pablicas, el titi mo parrafo del nuevo apartado 6 del art. 177 LOUGA especifica que «una vez cons- truidas y recepcionadas por la Administra- ion, estas viviendas se destinaran al uso y aprovechamiento de aquellos que, median- te los procedimientos y con el cumplimiento de las condiciones que exja la legislacion aplicable, resulten adjudicatarios», afiadien- do que el «uso y aprovechamiento se lleva- ran a cabo de forma que se garantice en to- do caso la titularidad publica de las viviendas Por tiempo indefinidon. E! precepto viene a precisar lo que es bastante obvio: que dado el cardcter demanial de estos terrenos y vie viendas, tanto unos como otras no pueden ser objeto de enajenacién o gravamen por parte de la Administracion, de forma que e! so privativo al que esta destinado su cons- ‘truccién Gnicamente podré llevarse a cabo mediante los titulos jurtdico-paiblcos habili- tantes propios de este tipo de bienes: conce- si6n, autorizacién administrativa, ete ‘Como la LMUWS, por més que se denomi- ne «de medidas urgentes en materia de vi- vienda», se limita a modificar la LOUGA norma estrictamente urbanistica—, deja sin regular, entre otros aspectos, las condi- ciones de acceso a estas viviendas piblicas, los procedimientos administrativos para la agjudicacién de su uso y disfrute, el régimen de utlizacién y los plazos de'uso y posibles prérrogas, satisfaccién o no de cé- ones u otros precios pablicos, y un largo etcétera entre los que ha de incluise la pre- ESTUDIOS si6n de ese titulo juridico-pdblico habili- ‘ante para el uso de la vivienda, ya sea éste la concesién, la, autorizacion administrativa ©, por qué no, el alquiler La ausencia de re- gulacién de estos agpectos en la LOUGA es logica, de ahi que el Preémbulo de la LMUWYS sefiale que «serd la legislacién en materia de vivienda la que deba concretar estos extremos». Aunque la puesta en mar- cha de los procesos constructivos y de adju- dicacion de estas viviendas pablicas se de- moraré todavia en el tiempo, pues serén fruto del previo desenvolvimiento de los pla- nes urbanisticos que se aprueben tras la en- ‘trada en vigor de la LMUVyS, convendria que Galicia se dotara cuanto antes de esta regu- lacién, sin la cual las previsiones de la LMUVYS y, por tanto, la puesta en marcha de las politcas activas que, como consecuencia de su aplicacion, se anuncian por los dirigen- ‘tes politicos autonémicos, caerfan en saco roto y no serfan operativas en la préctica. En este sentido, el autor ha tenido acceso al An- teproyecto de Ley de Vivienda de Galicia que durante el pasado mes de julio de 2008 se ha dado a conocer por la Conselleria de Vi- vienda y Suelo, y en su lectura ha encontrar cdo un precepto, el art. 45.2, con un enuncia- do de cardcter general, similar a lo que ya se dice en la LMUVS. Porque, segiin parece, la intencién del gobierno autonémico pasa por regular el régimen de acceso, uso y disfrute de estas viviendas piblicas a través de un Decreto, que se aprobarla tras a tramitacién parlamentaria de este, todavia hoy, Ante-ESTUDIOS proyecto de Ley de Vivienda de Galicia. S bedores de la habitual lentitud de los tri tes parlamentarios, desde aqul no nos que- da mas que desear que ese proceso de desarrollo normativo no se demore excesiva- mente en el tiempo, porque tal eventualidad dificutarfa, como dectamos, la puesta en marcha de esta red de viviendas de promo- cin y titularidad publica que con tanto en- tusiasmo y decisién politica ha alumbrado el legislador gallego. 1 todos aquellos sectores que contemplen usos residenciales, por pequefia o incluso marginal que pueda resultar la edificabilidad residencial que el plan Prevea, habré de reservarse una superficie de suelo para vivienda publica en cuantia de 2,5 m? de suelo por cada 100 m? edificables de uso residencial Pero entremos ya rds al detalle en la regula- cién de esta red de suelos dotacionales para vivienda piblica. Declamos antes que la Ad- mministracién obtendria estos suelos de igual ‘modo que obtiene el resto de terrenos desti- nnados a dotaciones publicas, esto es, median- te cesién (xentregay en la mas moderna ter- minologia de los recientes textos legales estatales) de los propietarios de suelo urbani- Zable, Pero conviene precisar que la beneficia- ria de esa cesi6n o entrega seré la Administra- cién autonémica y no la municipal De abt que en los proyectos reparcelatorios y dems ins- ‘rumentos de ejecucién del planeamiento ha- bré de ser el Instituto Gallego de Vivienda y Suelo, como organism auténomo a quien se adscrbirdn estos bienes, el que resulte adjudi- ‘atario de la/s parcelals resultante/s que el plan destine a tal fin Respecto a la concrecién de la superficie de suelo a ceder, el pérrafo primero del nuevo apartado 10 del art. 47 LOUGA dlspone que «los planes establecerén en aquellos sectores de suelo urbanizable para los que se preveah sos residenciales, aunque estos usos no sean los predominantes, una reserva de suelo con el caracter de dotacién autonémica para la construccién de viviendas de promocién y ti tularidad pabicas en cuantia de 2,5 m? de suelo por cada 100 m: eaificables de uso resi- dencialn. Por tanto, en todos aquellos secto- Fes que contemplen usos residenciales, por ppequefia 0 incluso marginal que pueda resul- tar la edificabiidad residencial que el plan pre- vvea, habré de feservarse una superficie de suelo al fin que venimos comentando. Y, a contrario, no habré de reservarse suelo a tal fin sila totalidad de la edifcabilidad prevista Por el plan esté destinada a usos distintos: in- dustriles, terciarios, ete. Para la cuantifcacion de la superficie a ceder Unicamente se tendrd en cuenta la edificabi- lidad de uso residencial que contemple el plan, despreciéndose la demas la que el plan prevea para otros usos—, de tal forma ue se destinarén a viviendas de promocién Y titularidad pablicas 2,5 m? de suelo por ca- da 100 m? edificables de este uso residen- cial, Aunque la LMUWS no lo precise, hay ue entender que la ecificabilidad residen- cial que sive de base al célculo de la reserva comprende tanto la destinada a vivienda li- bre como la destinada a vivienda protegida, pues esta nueva red de suelos y viviendas pblicas dotacionales nada tiene que ver con la vivienda sujeta a los regimenes de proteccién hasta ahora conocidos, pues co- mo bien sefiala el Predmbulo de la LMUVyS, estas viviendas de promocién y titularidad pdblicas son un complemento o afiadido a las ya existentes viviendas protegids. Puesto que la cesién es de suelo dotacio- nral piblico, estoes, de terrenos que no llevan aparejado aprovechamiento lucrati- vo alguno!, la ley tiene que establecer "En efecto, aun cuando los terrenos @ ceder vayan ‘a ser soporte para la construccién de viviendas pu blcas, esta cesion de suelo no conlleva merma algu- na de aprovechamiento urbanistco para el propie- tario, ue seguir teniendo derecho 2 materializar el 90% del que el plan fe para el sector. La cesion de estos terrenos con el carécter de dotacionales para la construccién de viviendas nada tiene que ver con la cesién de terrenos sustentantes del 10% de apro- vechamiento corespondiente a la Adminstracion (Gaimal lamada «cesién de! 10%), | | { i | i f |Uunos criterios a seguir por el planeamiento urbanistico llamado a asignar una concre- ta edificabilidad a estos suelos —normal- mente sera el plan parcial del sector—. Y ast, en el pérrafo 2.° del nuevo apartado 10 del art: 47 LOUGA se dice que «la edi- ficabilidad que se asigne a estos terrenos vendré justficada por el plan tras estudiar las rentas de la poblacién municipal y ta demanda de viviendas prevista para la po- blacién de rentas mas bajas». La Ley bus- ca, en definitiva, que exista cierta corres- pondencia entre las viviendas piblicas a construir y su real demanda, en evitacion de excesos constructivos, y con el deseo de satisfacer en el més alto grado posible la demanda real de este tipo de viviendas. La Ley aflade, no obstante, un limite, que persigue, sin declararlo expresamente, equilibrar 0 armonizar, desde el punto de vista edificatorio, las alturas, tipologtas y densidades de estos terrenos con los del resto de suelos del sector destinados a uso residencial: «en todo caso, la edificabilidad total no podra superar el 2,5 % de la esta- blecida para el uso residencial en la totali- dad del sector de que se trate Por lo dems, tiene gran relevancia el tltimo inciso de este 2.° parrafo del nuevo aparta- do 10 del art. 47 LOUGA, donde se dice que la edificablidad que se asigne a estos terre- nos ase tendré en cuenta para el célculo de las demés dotaciones, equipamientos y es- pacios libres locales». Con sencillez y da dad explica el Preémbulo de la LMUVyS que esto es debido a que aun cuando no gene- Fen aprovechatniento lucrativo, estos terre- nos st llevan aparejada una edificablidad re- sidencial- y, por. tanto, acogerén- una ppoblacién necesitada de servicios, de ahi ue se la tenga en cuenta para el dimensio- nnamiento de éstos, Por tanto, tras la entra~ da en vigor de la LMUVYS los tradicional- mente llamados esténdares urbanisticos tendran que calcularse teniendo en cuenta 1 sélo la edificabilidad de los usos lucrati- \os, sino también la de estos otros terrenos dotacionales de los que venimos hablando a lo largo de estas paginas. Puesto que esta nueva reserva dotacional tiene carécter autonémico y algunas de sus determinaciones —localizacion en el sector, asignacién de edificabilidad, ete— han de ESTUDIOS concretarse por el planeamiento de desa- rrollo, se crea un mecanismo de control au- tonémico respecto a la idoneldad de las pre~ visiones del plan, afiadiéndose un nuevo hito procedimental en la tramitacion de es- tos planes de desarrollo, de forma que cha- bré de obtenerse también de la conselleria competente en materia de vivienda el infor- ime sobre el cumplimiento y la adecuada lo- calizacién de la dotacién autonémica a la que hace referencia el art. 47.3 en relacién con su accesibilidad, funcionalidad e inte- gracién en la estructura urbanistica, que se- 4 emitido en igual plazo [1 mes]. Transcurti- do el mismo sin que se comunicase el informe obtenido, podra continuarse el pro- cedimiento de aprobacién del plans. La re- ferencia al apartado 3 del art. 47 es, sin du- da alguna, errénea, fruto de algtin descuido durante su tramitacién, y hay que entender- la hecha al apartado 10 de ese mismo pre- cepto, pues es alll donde se regula la dota- ci6n autonémica para vivienda piblica a que se refiere este nuevo inciso del art. 86. Con- vendrfa que el error se subsanara mediante una correccién en el Diarlo Oficial de Galicia Como légico cierre a la creacion de esta red autonémica de suelos dotacionales para vi- vienda pablica, la LMUVYS afiade un nuevo apartado 3 al art. 174 LOUGA, precepto que regula la constituci6n de los patrimonios pa- bilicos de suelo, creando una nueva figura, el inventario de suelo para vivienda publica que, al modo de los patrimonios municipales de suelo y como un deber correlativo al que ya tienen los Concellos gallegos, habré de cons- tituirla Administracién autonémica con los te- rrenos dotacionales obtenidos en virtud de lo dlispuesto en los arts. 22.h) y 47.10 de la Ley (aqul sila referencia es correcta). Il. “Reservas viviendas dee El segundo gran bloque de medidas legista- tivas consiste en incrementar las reservas pa- ra viviendas sujetas a diferentes regimenes de protecci6n. Se trata, en este caso, de los tipos de viviendas protegidas existentes has- ta ahora en Galicia, que se construyen sobre suelos lucrativos en atericién al aprovecha- miento que fija el plan, y donde, como bien 35 os36 ESTUDIOS dice el Prédmbulo de la LMUVyS, el protago- nismo privado en su promocién y gestién es muy importante; nada que ver con fas nue- vas viviendas de promocién y titularidad pd- blicas a construir sobre suelos dotacionales ue vefamos en paginas anteriores or regla general, a los municipios gallegos de menos de 20.000 habitantes, cuyo mercado inmobiliario, no sea tan dindmico, ni cuente con fuertes tensiones, se les aplicaran las reservas minimas que para el conjunto del Estado fija la LS 2008, mientras que a los municipios que superen ese umbral poblacional la LOUGA les exige ahora una reserva sensiblemente superior Este incremento de la vivienda protegida es fruto, en primer lugar, de la necesaria adap- tacién de la LOUGA a los umbrales que al respecto se fijan en la LS 2007 y su LS 2008, si bien en el caso de los grandes municipios gallegos, para los que la LMUVYS presupone tuna mayor demanda de este tipo de vivien- da, se ha optado por elevar més atin esta re- serva, segin veremos a continuacién, Y asi, en efecto, el nuevo apartado 11 LOU- GA establece distintas reservas en atenci6n a si el municipio en cuesti6n, cuenta 0 no con més de 20.000 habitantes inscrtos én el padrén municipal en el momento de apro- bacién de su Plan General, de forma que, si supera ese umbral poblacional, la reserva de suelo habra de ser idénea para sustentar el 40% de la nueva edificabilidad residencial qué genere el Plan General, entendiendo por ella la prevista para el conjunto del sue- lo urbano no consolidado y urbanizable de- limitado, reduciéndose ese porcentaje hasta el 30% —que es el minimo que fia el art. 10.1.b) LS 2008—si el municipio no cuenta on e505 20,000 habitantes. Dicho de otra forma, a los municipios gallegos de menos de 20.000 habitantes, cuyo mercado inrno- biliario, segdn el Preémbulo de la LMUWS, no es tan dindmico ni cuenta con tan fuer- tes tensiones, se les aplicarén las reservas Ininimas que para el conjunto del Estado f- Jala LS 20082, mientras que a los municipios. {ue superen ese umbral poblacional la LOU- GA\les exige ahora una reserva sensiblemen- te superior. Esta es la regla general, aunque es dificll hablar de regla general ala vista de las numerosas y variadas excepciones que se preven en la Ley. Més adelante veremos cé- ‘mo se distribuyen estas reservas geneéricas a lo largo de las diferentes clases de suelo y Ambitos de planeamiento, pero antes con viene analizar con detale estas miftiples ex- cepciones que comentamos, que la LMUWS dice establecer «para evitar los posibles in- convenientes de un marco legal excesiva- mente rigido», y cuyo encaje en el marco basico del LS 2008 quizés no sea del todo aro. Esos «posibles inconvenientes de un marco legal excesivamente rfgido» que justitican la previsién legal de estas excepciones tienen {que ver —Io dectamos antes también en re- lacion con las viviendas piblicas—con el de- 0 del legislador gallego de que exista cier- ta correspondencia entre las viviendas protegidas a construiry su real demanda, en evitacion de excesos constructivos, y con el deseo de satisfacer en el més alto grado po- sible la demands real de este tipo de vivien- das, Para ello, la LOUGA obliga ahora a los planes generals a llevar a cabo una estima- cin de la demanda potencial de vivienda y, en particular, de la sujeta a los diferentes re- gimenes de proteccién, en funcién de las circunstancias relatvas a los precios del sue- toy de la vivienda, la evolucién de la pobla- cién, la expectativa de creacién de nuevos hogares y las necesidades de reposicién y/o 2 En la prdctca incluso en estos municipios de me nos de 20.000 habitants a reserva qu fia la LOU- GA cs superior a la minima estatal, porque el LS 2008 permitita tener en cuenta para su estdndar minimo también la reserva para suelos dotacionales destinados a vvienda pablica que velemos en pagie nas anteriores, ya que su at. 10, al hablar de vivien- da protegida, dela gran margen de libertad sobre los tipos de viienda, siéndolevaldos regimenes de proteccién en los que simplemente se fie adminis: trativamente un precio méimo de venta o alqulr, 0, en el caso més extremo de inervencionismo pai- blico, réglmenes en los que ef acceso a a vivlenda se hagan en régimen de concesion administrative,Fehabilitacién del parque inmobilario por ra- 26n de su estado y antigiledad. Y el juego de las excepciones gira en torno al resultado de esta estimacién. Y de esta forma, siconforme a esa estima- ci6n, la demanda de este tipo de viviendas ro pudiera ser atendida con los porcentajes alos que antes aludiamos, ya sean éstos del 30% 0 del 40% —es decir, con indepen- dencia de Ja poblacién del municipio en cuestién—, la reserva de terrenos destina- dos a vivienda protegida habria de incre- mentarse hasta cubrir esa demanda. Con ello, quizés pueda afirmarse que la regia ge- eral no son tanto esos porcentajes que fja la Ley (30-40%), y si el porcentaje que se re- quiera para la satisfaccién de la demanda real de vivienda protegida, La afirmacion es valida —aunque con mati- es— incluso en el caso contrario, esto es, cuando el porcentaje del 30% de la nueva ecificabilidad residencial que genere el plan general en municipios de menos de 20.000 habitantes se demiuestre excesiva para aten- der esa demanda potencial de vivienda pro- tegida atendiendo a las circunstancias antes expuestas, y siempre —aqul estd el matiz— que un porcentaje elevado de la edificabii- dad residencial que prevea el planeamiento general para el conjunto del suelo urbano ro consolidado y urbanizable delimitado no esté dirigida a satisfacer la demanda de pri- mera residencia, en cuyo caso, el porcentaje de la reserva podra reducirse hasta el 20%. No parece sencillo discernir cudndo las pre- visiones de techo residencial de un plan ur- banistico lo son para atender necesidades de primera o segunda vivienda, pues ello obedeceré a diferentes circunstancias no predecibles del todo aprioristicamente. Co- mo tampoco es facil discernir cuando ese Porcentaje de edificabilidad residencial des- tinado a satisfacer demandas de segunda vivienda puede considerarse «elevado» —irmés de un 50%, el 75%, dos tercios de ese techo residencial?—. Estas dos circuns- tancias dejan, a mi uicio, un amplio margen de discrecionalidad a la Administracién tanto a la municipal como a la autonémi- a, pues las excepciones, a tenor del nuevo apartado 13 del art. 47 LOUGA, habrén de establecerse por el plan general, en cuya ESTUDIOS aprobacién participan ambas Administracio- nes, como es de todos conocido—, margen ‘que deberd ser administrado con especial i- or para conciliarse con los objetivos, tam- bién queridos por la Ley, de la aplicacién igualitaria de ésta misma y de la seguridad juriica en general Por lo demas, esta segunda excepcién, cuya buena intencionalidad es innegable, se pres- ‘ta a interpretaciones que —desde alguna perspectiva— pudieran llevar a decir que presenta problemas de encaje perfecto en el marco basico estatal que dibuja la LS 2008, pues aunque la DT 1.* de ésta permite ami- norar el porcentaje de vivienda protegida en las actuaciones de nueva urbanizacién no dirigidas a atender la demanda de primera residencia, lo hace, aparentemente —y en una interpretacién literal, a condicion de ue los instrumentos de ordenacién com- pensen la reduccion con incrementos en otras actuaciones de'la misrta categoria de suelo, lo que se dirla —desde esa misma perspectiva— no parecerta ser el caso, pues la LOUGA contempla esta excepcion en tér- tminos absolutos y para municipios comple- tos ly ademas porque la operatividad de esa posible minoracién parece también estricta- mente temporal transitoria y sélo para el caso de que, transcurrido un afio desde la entrada en vigor de la LS 2007, la legistacion urbanfstica autonémica no se hubiera adap- tado a sus prevsiones. ¥ as, conforme a tal interpretacién, puesto que con la aproba- cidn de esta LMUVS, la LOUGA habria que-38 ESTUDIOS dado plenamente adaptada al menos en lo referente a vivienda protegida, podria pen- satse que la aplicabilidad de la DT cesarfa en ese momento, y que las determinaciones sustantivas de la LS 2008 (art. 10)—siempre seguin esa perspectiva, basada en una inter- pretacién puramente literal— pudiere argu- mentarse que no permiten excepciones del tipo comentadol. ice ahora la LOUGA que para la distribuci6n de las reservas entre el suelo urbano no consolidado y el urbanizable, el Plan General goza de discrecionalidad, para buscar asi mayor flexibilidad y su localizacién en los lugares mas adecuados del territorio, atendiendo al modelo urbanistico que los mismos Planes Generales disefan, asi como en evitacién de los inconvenientes de Ia relativa rigidez anterior También desde una estricta interpretacién literalista del texto estatal, el acomodo de la siguiente excepcién —en rigor, exen- cién—al marco bésico de obligada referen- cia para el legislador autonémico resultaria dudoso. Dice el tiltimo parrafo del nuevo apartado 13 LOUGA que «estarén exentos de las reservas de terrenos reguladas en los. apartados 11 y 12 aquellos ayuntamientos que, en el momento de la aprobacién ini- cial de su planeamiento general, contasen ori menos de 5.000 habitantes inscritos en el padrén municipal, cuando dicho plan ge- neral no contenga previsiones para nuevos desarrolios urbanisticos, en suelos clasfica- ddoé como urbanos no consolidados y urba- nizables, que sobrepasen las 5 viviendas por cada 1.000 habitantes y afio, tomando como referencia el ndimero de afios que se fije como horizonte del planeamiento». El precepto viene a reproducit, en esencia aunque con las oportunas adaptaciones, el ‘esquema conceptual del apartado a) de la DT 1.*de la LS 2008. No hace al caso ana~ lizar cudles son esas adaptaciones, y sf re- cordar nuevamente que la eficacia de dicha DT estatal parece agotarse en el momento en que la respectiva legislacién autonémica procede a adaptarse a la 152008, bien en- tendido que esta adaptacién ha de llevarse ‘a cabo haciendo uso del margen de manio- bra que otorga el art, 10.1.b) —como pre- cepto sustantivo— para la modulacién de esta técnica de reservar suelo para vivienda protegida®. Y si se atiende en exclusiva a ese margen de maniobra del art. 10.1.b), dejando de lado la DT 1.* —inaplicable por cese de su eficacia temporal fruto de la «adaptacion» de la LOUGA a la LS 2008, pudiere decirse —desde una interpretacion puramente literal— que no parecerfan per- fectamente posibles exenciones del tipo de la gallega que estamos comentando, pues sibien es cierto que el precepto estatal per- mite fijarreservas inferiores a las estableci- das con cardcter general —y ndtese que en ningtin momento permite exencionar por completo—, para ello ha de garantizarse en el instrumento de ordenacién el cumpli- mmiento integro de la reserva general dentro de su émbito territorial de aplicacion. ¥ és- te no es el caso de la exencién gallega an- tes transcrita, que se establece para muni- cipios completos y en términos absolutos, esto es, sin compensaciones entre diferen- tes Ambitos, Sin embargo, dudas como las del tenor se- fialado en los parrafos precedentes deben ceder ante la realidad de que la interpreta- cién puramente literal no es el pardmetro de referencia exclusivo, ni siquiera preva- lente, cuando se trata de la relacion entre legislacién basica estatal en materia de Suelo y legislacién urbanistica (autonémi- 2). En primer lugar, por supuesto, no ca- be olvidar que en materia de «Vivienda» —que es la central de la Ley gallega que aqul se glosa— lo que esté hoy en duda —duda que deberd despejar definitiva- mente el Tribunal Constitucional cuando se pronuncie sobre la LS 2008— es sial Es- 3 Ctr. Skncuez Govanes, Enrique (Dit): Ley de Suelo, Comentario sistematico de fa Ley 8/2007. Ed. LA LEY-EI Consultor de los Ayuntamientos, 2007. Pgs. 923 y 58 y Pike AtoNso, Lucianoy Rosen FeRNAN- v2, Gerardo: Comentarios ala Ley de Suelo. Ed lus tel. 2007. Pags. 421 y ssESTUDIOS tado le queda titulo competencial con fuerza suficiente como para regular con pretensiones de erigitse en marco de refe- Fencia para todo el territorio como lo ha hecho, aunque sea tan s6lo por la técnica de establecer esos esténdares minimos de calificaciones de vivienda protegida, etc.; es decir, lo que no esté en duda es que la competencia —considerada estatutaria- mente cexclusivan en los Estatutos de Au- ‘tonomla (desde luego, en el de Gali es primariamente autondmica; tal vez, in- cluso, esta constatacién acabe conducien- do al desplazamniento final de pretensiones como las contenidas en el texto estatal 0, al menos, y como minimo, de interpreta- ciones puramente fiteralistas del mismo con sentido restrictivo de las potencialida- des autondémicas y de la amplitud del mar- ‘gen propio de las mismas en la materia; re- cuérdese que incluso la timida referencia de supuestos para clasificar un suelo corno no urbanizable en la legislacion estatal s6- lo ha:sido constitucionalmente aceptada ya sise la interpreta como mera lista de refe- tencia, susceptible de sér modulada por ca- da Comunidad Aut6noma. Y, en segundo lugar, tampoco cabe olvidar que con una determinacién aparentemente mucho més ligada al estatuto juridico del propietario — y, por ende, a la competencia estatal—, la relativa al porcentaje de (la mal llamada) cesion de aprovechamiento lucrative en suelo urbano no consolidado, por ejemplo, ha coexistido perfectamente un grupo de legislaciones autonémicas (Aragén, La Rio- ja, Castila y Leén, etc) que modulaba el mismo, diferenciando también su aplicabi- lidad para distintos tipos de municipios, se~ gn niveles.de poblacién, o, incluso, den- ‘ro del mismo, segdn las caracteristicas intrinsecas del ambito (con grandes cargas, en relacién con los beneficios; con fuerte presencia de elementos patrimoniales a Cconservar 0 a rehabilitar,etc.), por cierto (y como se ve), articulandose las excepciones también ocasionalmente con fuerte mane- jo de conceptos juridicos indeterminados. Y todo ello sin que el Estado, en ninguno de esos casos, interpusiera recurso alguno ppor considerar que con tales planteamien- tos excepcionales o de modulacién se estu- Wera contraviniendo el régimen bésico es- tatal en la materia, pese a que, desde una interpretaci6n puramente literalista, pudie- re pensarse también lo contrario. La tiltima excepcién la encontramos en la uiebra de la diferenciacién basada en crite- rios poblacionales cuando estamos. ante suelo urbanizable no sectorizado, pues, en principio, y salvo que les sean de aplicacién fas dos excepciones generales recién comen- tadas, todos los planes de sectorizacién, con independencia de que el municipio tenga 0 ‘no mas de 20.000 habitantes, deberén pre- ver reservas de suelo apto para sustentar el 40% de la edificabilidad residencial prevista cen el mismo plan de sectorizacién. Hasta aqui la cuantificaci6n de las reservas de suelo para viviendas protegidas que fj LOUGA para un municipio en su conjunto. Pero, logicamente, esas reservas han de dis- tribuirse a lo largo de las diferentes clases y categorias de suelo y a lo largo también de los diferentes mbitos (entendidos en un sentido ampli: ya sean sectores 0 poligo- 1os) En el caso del suelo urbanizable no de- limitado la cuestién no ofrece duda, pues acabamos de ver que todos y cada und de los planes de sectorizacién contarén con tuna reserva de suelo apto para sustentar el 40% de la edificabilidad residencial prevista en el mismo plan de sectorizacién. Para el resto del teritorio, el nuevo apartado 11 del art, 47 LOUGA sefiala que seré el plan gene- ral el que distribuya las reservas, pero Gnica- mente entte el suelo urbano no consolidado yeel urbanizable. Esto es, ni el suelo urbano consolidade, ni el rdstico ni el de nticleo ru- ral soportaran estas reservas de suelo. Lo anterior guarda la ldgica correspondencia con lo dispuesto en el art. 10 LS 2008, que toma como referencia para el establecimien- to de estas reservas al «suelo que vaya a ser indluido en actuaciones de urbanizacién», entendiendo por tales las que el propio tex- to de la LS 2008 define en su art. 14. Y, a te- nor de la LOUGA, parece dificil que alguna actuacién de las que se permiten en suelo urbane consolidado, rastico 0 de nticleo ru- ral pudiera tener cabida en esa definicion del art. 14 15 2008, Dice ahora la LOUGA que para la distribu- ci6n de las reservas entre el suelo urbano no. consolidado y el-urbanizable, el Plan Gene- ral goza de discrecionalidad, para buscar ast 39ESTUDIOS mayor flexibilidad y su localizacion en los lu- gares més adecuados del territorio, aten- diendo al modelo urbanistico que los mis- ‘mos Planes Generales disefian, asi como en evitacién de los inconvenientes de la relativa tigidez anterior. Pero ha de hacerse notar que, en todo caso, es una discrecionalidad felativa o limitada, condicionada al cumpli- mmiento de unas reglas bésicas que, segdn el Preambulo de la LMUWS, pretenden garan- tizar la igualdad de trato entre ambitos equi- valentes y evitar la arbitrariedad, Pero antes de analizar esas reglas, volvamos or un momento al art. 10.1 LS 2008, pues os ofrece el marco basico en el que han de desenvolverse las directrices de la LOUGA. En los dos primeros parrafos de su apartado b), el texto estatal fja la reserva minima —ya vista—, pero no sertala como distribuir- la, de forma que pudiera entenderse que la LS 2008 esta pensando en una reserva mini- ma del 30% para todas y cada una de las «actuaciones de urbanizacién» (entiéndase Por tales las «sisteméticas», en terminologia tradicional), Pero si se lee el tercer pérrafo de este precepto se abre la puerta a cierta flexibilidad, de forma que no todos los «ém- bites» tengan que cumplir con la reserva mi- nima del 30%, siempre que se cumplan 2 Tequisitos: 1.°) Que la reserva del 30% se cumpla to- mando como base la totalidad del término municipal, y 2°) Que las reservas se localicen cumplien- do el principio de cohesi6n social. En este contexto se mueven las reglas de distribu- cién de la reserva en Galicia que, ahora sf, vamos a intentar sistematizar. En primer lugar, ellegislador gallego, sensi- ble a las especiales circunstancias que ro- dean al suelo urbano no consolidado (vid. supra), muestra una clara preferencia por situar estas reservas en el suelo urbaniza- ble, si bien garantizando que el suelo urba- ‘no cuente con un minimo de reservas para cumplir ast con sus declarados objetivos de busqueda de la cohesién social. Y asi, se estipula que «las reservas que localice el plan eh suelo urban no consolidado no Podran ser superiores a las que fije para el suelo urbanizable delimitado». La Ley no aclara si la comparativa es en términos ab- solutos —es decir, si torna en cuenta la edi- ficabilidad total destinada a vivienda prote- gida en el conjunto del suelo urbano no Consolidado, por un lado, y el urbanizable delimitado por otfo— 0 en términos relati- vos —es decir, silo que toma en cuenta es el porcentaje de reserva que se fije para el conjunto de ambas categorias de suelo, con independencia de cudl sea la edificabi- lidad total destinada a vivienda protegida que resulte de la aplicacién de ese porcen- taje en cada conjunto—. A mi juicio, y aun- que el tenor literal del precepto pudiera lie- varnos a sostener lo contrario, esta segunda interpretacién es la correcta, pues dado que normalmente la superficie y edi- ficabilidad —en términos absolutos— del Conjunto del suelo urbano no consolidado ser muy inferior ala del suelo urbanizable, muy diffcilmente —ni siquiera destinando e! 100% de su edificabilidad residencial a vivienda protegida— podria el suelo urba- No no consolidado contar, en términos ab- solutos, con mayores reservas de suelo pa- ra vivienda protegida que el conjunto del suelo urbanizable delimitado. Pero en todo caso, y esta es la segunda re- gla —primera en la sistemética de la LOU- GAM, «como minimo, el 20% de la edifi- cabilidad residencial del suelo urbano no consolidado seré para vivienda sujeta a al- gin régimen de protecci6n publica», ga- rantizéndose asf el minimo en esta clase de suelo al que antes nos referiamos para cumplir con los declarados objetivos de la UMUVyS de busqueda de la cohesién so- cial. Pero lo anterior no quiere decir que todos y cada uno de los émbitos de suelo uurbano no consolidado tengan que contar con una reserva del 20% de su edificabili- dad residencial para vivienda protegida. La LOUGA, haciendo uso de la relativa flexibi lidad que permite el art. 10.1.b) LS 2008 (Vid. supra), y en atencién a la especifica problematica de esta categoria de suelo, deja_un amplio margen discrecional al plan, que podré localizarlibremente las re- servas entre los diferentes ambitos de sue- lo. urbano no consolidado, con la Gnica condicién de que el porcentaje de reserva que se fije —ya sea este 20% minimo u otro superior— sea elESTUDIOS los distritos y se cumpla en el conjunto de cada uno de ellos, En el suelo urbanizable el planificador urba- nistico goza también de una relatva discre- cionalidad, pues en principio puede distr buir las reservas libremente siempre y cuando todos los sectores —con la excep- cién que ahora veremos— cuenten con una reserva minima de un 20% de la edificabll- dad residencial del sector de que se trate. La redaccién final de esta regla ha sido objeto de modificaciones durante la tramitacion arlamentaria de la LMUVyS, pues €! texto del Anteproyecto exigla que el porcentaje de la reserva fuera igual para todos los sec- tores. Con esta nueva redaccién el planifica- dor gana en flexibilidad, pero se pierde en la aplicacion igualitaria de la Ley. La LMUVYS afiade que en aquellos sectores cuya edificabilidad total no supere los 0,2 me/m?s la reserva podrd reducirse o supri- mirse. La Ley no precisa qué circunstancias han de darse para poder reducir 0 suprimir «en estos casos la reserva, pero es obvio que la decision habr de ser convenientemente motivada por el plan general; y decimos por el plan general porque es éste, y no el pla- neamiento de desarrollo, el que puede re- ducir o suprimir la reserva, toda vez que las reglas de distribucién que venimos comen- tando estan destinadas al planeamiento ge- Neral, segin dispone el mismo apartado 11 del art. 47 LOUGA. Finalmente, en cumplimiento de ese segun- do condicionante de la legislacién estatal —recordemos: respeto al principio de cohe- sin soclal—, y toda vez que el LS 2008 ha- bla de reservar no s6lo suelo «éuficienter para la construccién de vivienda protegida, sino también «adecuadon, esto es, evitan- do, entre otras cuestiones, la creacién de quetos de vivienda protegidat, la LOUGA se- fala que la reservas para la construccién de viviendas sujetas a algin régimen de pro- tecci6n pitblica deberén localizarse evitando la concentracion excesiva de viviendas de di- cho tipo, para favorecer la cohesién social y evitar la segregacion territorial de los ciuda- **Vid. Sancnez Govas, Ervique (Di: op. cit, Pag Bit, danos por razén de su nivel de renta, Y en tun giro de tuerca ms, prohibe, en la nueva redacci6n dada al art. 123.3, que dentro de tn sector 0 émbito de planeamiento se deli- miten poligonos con una desproporcionada asignacién de reservas para viviendas some- tidas a algin régimen de proteccién, bus- cando evitar asi la muy comtn préctica de delimitar «poligonos de vivienda libre» por tn lado y «poligonos de vivienda protegida» por otro, Aun cuando la aplicacién de estas, eer Ssneneerast medidas pueda ser dfcultosa, por el nece- sario nivel de indefinicién que a este respec- to tiene cualquier ley, lo cierto es que si se fi- Jan en una serle de principios que habran de orientar y estar muy presentes en el margen de actuacién discrecional de que gozarén ‘Administraclon y promotores a la hora de distribuir las reservas —ya sea con ocasién del ejerccio de la potestad de planeamien- to, ya después a la hora de delimitar poligo- ‘nos para la ejecucién del mismo—, discre- cionalidad que, como los lectores de esta revista conocen bien, no equivale a arbitra- tiedad ni es ajena al control jurisdiccional de su recto ejerccio, Pero la LMUVYs intenta ir més alla del incre- mento de las reservas de suelo para vivien- das protegidas, sabedora, como bien recuer- da su Preémbulo, de que la mera prevsién de estas reservas de terrenos no garantiza de ningtin modo la construccién de esas vi- viendas, por quedar esto confiado en gran medida a la iniciativa de fos promotores pri= vados. De ahf que la LMUWyS establezcaESTUDIOS también una serie de medidas complemen- tarias que buscan garantizar su construc- cién, acompasando en lo posible la de las vi- viendas libres y protegidas. Y ast alo dicho en el parrafo anterior sobre la delimitacion de poligonos con la deseable mezcla de vi viendas libres y protegidas, la LMUWS afia- de un nuevo inciso al punto j) del art. 64 LOUGA en ef que se dispone que «los plazos ‘que se fijen para cumplir los deberes de edi- ficaci6n de las viviendas con proteccién pt- blica no podrén ser superiores a los que se fijen para edificar las viviendas libres». Una previsin similar se contiene también ahora ctualmente la LOUGA plantea dos posibilidades de subrogacién autonémica en el ejercicio de competencias municipales; en ambas, el acuerdo ha de adoptarse por el Consello de Ia Xunta de Galicia en el art. 189 LOUGA, si bien este precepto aporta algo més de concrecién, al especifi- car que «no podrén concederse prérrogas para construccién de viviendas sujetas a al- again régimen de proteccién siya se hubieran ‘torgade licencias para construir la mitad de la edificablidad residencial destinada a vi- Vienda libre prevista en el poligono en que se ubique el solars.’Se pretende con ello acelerar 0 adelantar la puesta en marcha de los procedimientos que la Administracion tiene en su mano en caso de incumplimien- to de los deberes de edificar por parte de los sujetos privados, en aquellos supuestos en los que este incumplimiento se presenta con tuna mayor evidencia en el caso de ls vivien- das protegidas que en el de las viviendas Ii- bres de un mismo poligono. EI ltimo bloque de modificaciones de la LOUGA pretende estimular a los Concellos Gallegos para la puesta en marcha de los ins- ‘rumentos de que disponen para lainterven- cién en el mercadd del suelo. No'se trata tanto de la creacién de nuevos instrumentos legales o de su refuerzo, como de incentivar el uso de los que ya estén previstos en la misma LOUGA; uso al que habitualmente son reacios los Concellos, por diferentes motivos que no son del caso analizar aqul. ‘Ast, la LMUWYS ha introducido en la LOUGA, medidas de estimulo para la constitucién formal de los registros de solares y de los pa- ‘rimonios pablicos de suelo. Aun cuando la obligacion legal de constituir estos registros y patrimonios separados viene de lejos, es de todos conocida la habitual renuencia de las Administraciones a cumplir con tal obli- gacién, lo que ha dificultado hasta ahora el control del uso que las Administraciones han hecho de estos bienes y de los recursos ‘obtenidos de fos mismos, que, en principio y al menos parcialmente, habrian de haberse destinado a la construccién de viviendas protegidas, Con estas medidas de estimulo se pretende, precisamente, aumentar ese control y, por consiguiente, la garantia de ‘que gran parte de estos recursos obtenidos por los Concellos gallegos como consecuen- cia de la gestién urbanistica se destinan a estos fines, pues s6lo formando parte for- malmente de estos patrimonios piblicos de suelo puede llevarse a cabo un seguimiento de los mismos. Para ello, se introduce un nuevo parrafo en el art. 177 LOUGA, que en términos coerci- tivos dispone lo siguiente: «no podran ena- jenarse 0 permutarse bienes del patrimonio ppiblico de suelo hasta tanto éste y el regis- tro de solares, se hayan constituido formal mente. La medida, ciertamente dura y que parte de una implicita:desconfianza del le- Gislador gallego respecto al uso dado a estos bienes por los Concellos que no han consti- ‘tuido este patrimonio separado hasta ahora, bien puede tener su justificacién en ese uso irregular, cuando no directamente fraudu- lento, que muchos Concellos (légicamente ro todos, seguramente ni siquiera una ma- yoria, pero si un ndmero considerable) han hecho de estos bienes, que debido en gran parte a las evidentes carencias de financia- cién de que adolecen muchos de ellos, des- tinaron los recursos obtenidos de su venta a fines muy distintos de los que preceptia la legislacién urbanistca. \ESTUDIOS Concebida también como una medida de estimulo a los Concellos para el ejerccio de sus competencias en materia de vivienda 0 de edificacién y rehabiltacion forzosa cuan= do los sujetos privados no intervienen en los plazos fijades por la Ley o el planeamiento, la LMUVyS introduce en la LOUGA la posibi- lidad de que la Administracién autonémica se subrogue en el ejerccio de estas compe- tencias si, a su vez, no son efercidas en de- tetminados plazos por los Concellos. La me- dida, aunque pudiera parecer novedosa, parte de la previsin genérica que se contie- ne en el art, 60 de la Ley 7/1985, Regulado- ra de las Bases del REgimen Local —en ade- lante LBRL—, y en el art. 208 de la Ley 5/1997, de, Administraci6n local de Galicia, {que bajo determinadas circunstancias y lue- go de un requerimiento previo ala Adminis tracion local recordéndole el incumplimiento en el ejercico de sus obligaciones legales, permite a la Administracién autonémica su- brogarse en el ejercicio de esas competen- cias no ejercidas, Y asi,son 2 las posibilidades de subroga- cién autonémica en el ejercicio de com- etencias municipales que plantea aho- ra la LOUGA. En ambas, el acuerdo ha de adoptarse por el Consello de la Xunta de Galicia. La Ley no precisa de quién ha de parti a iniciativa, pero parece l6gico pensar que habra de ser una de las dos Conselle- rfas con competencias en materia de urba- nismo y vivienda las que pongan en marcha el procedimiento, cuya finalizacién, en todo «aso, ya lo anuncidbamos antes, ha de ir precedida de un requerimiento. previo al Concello afectado recordéndole el incumpli- mmiento de sus obligaciones legales. — La 1.2 de esas dos posibilidades de subro- gacién, tend lugar si transcurrieran 2 atios desde que unos determinados terrenos inte- grantes del patrimonio municipal de suelo destinados a la construccién de viviendas protegidas adquieran la condicién de solar in que el proceso constructive hubiera fina- lizado por causas imputables a la Adminis- {racién titular, Si el planeamiento hubiera fi- Jado un plazo menor para la edificacién, el procedimiento de subragacién podrd iniciar- Se una vez finalizado ese plazo, sin necesi- dad de esperar a los dos atios. La subroga- cién consistird en la construccion — finalizaci6n de las que pudieran estar ya i ciadas— de las viviendas de proteccién pi blica por parte de la Xunta de Galicia, — la 2 de esas dos posiblidades de su- brogacién, tendré lugar si transcurre_un affo sin que el Concello adopte las medidas a que hace referencia el apartado 1 del art. 190 LOUGA, esto es, sino decreta en ese plazo la inscripcién obligatoria en el regis- ‘tro de solares, la edificacion/tehabilitacion forzosa o la expropiacién cuando estuviere obligado a ello, es decir, transcurrido un afio desde que, a su vez, hubieran transcu- rrido los plazos de que disponen los propie- tarios para cumplir los deberes de edificar 0 tehabilitar, incluidas las eventuales prorro- {gas que pudieran concederse, sin que éstos hubieran cumplido con tales deberes, En este caso la LOUGA sf precisa que la Xunta actuaré a través de la Conselleria con com- petencias en materia de vivienda, que sera la que procederd a la inscripci6n obligato- fia en el registro de solares 0 a la edifica- cién/rehabiltacién forzosa del inmueble. La Conselleria podré llevarlo a cabo bien de manera directa —por si misma o mediante los organismos o entidades de ella depen- dientes—o bien a través de un agente edi- ficador particular. AA diferencia del art. 60 LBRL, la LOUGA no precisa si esta subrogacion se har a costa del Concello 0 a costa de la Administraci6n autonémica, De la lectura de! texto estatal parece desprenderse la obligatoriedad de ue la subrogacién se haga a costa de la entidad local; pero ello es ast porque la LBRL esté pensando dnicamente en el in- cumplimiento municipal de obligaciones 0 competencias. «cuya cobertura econémica estuviere legalmrente o presupuestariamen- te garantizada». Siesta cobertura econémi- ca no estuviera garantizada, y no obstante el silencio de la LOUGA, parece mas I6gico pensar que en estos casos la Administracion autonémica podria subrogarse pero a su propia costa Por Ultimo, no queremos finalizar estos co mentarios a la LMUVyS sin analiza, siquiera brevemente, su régimen transitorio —tan44 ESTUDIOS importante a la hora de implementar algu- nas de las redidas que contempla la Ley— y la derogacién de un precepto que no con- viene dejar pasar por alto. ‘Comenzando por esto titimo, la disp. de~ 09, Gnica de la LMUWYS deroga, en lo que ahora importa, el apartado 2 del art: 236, LOUGA. Este precepto permitia la firma de convenios urbanisticos en los que se acor- dara por las partes sustituir la entrega a la ‘Administracion de los terrenos sustentan- tes det 10% del aprovechamiento lucrativo que a ésta le corresponde por un equiva- lente econémico (la cominmente denomi- nada «monetarizaci6n del 10%2). Si bien la operatividad de tal precepto era mas que dudosa desde las uitimas reformas legales —152008, pero también desde la Ley 15/2004, que modificd por vez primera la LOUGA, y que parecié olvidar la deroga~ cién de este precepto, en clara incongruen- cia con el resto de contenidos de esa modi- ficacién—, desde la entrada en vigor de la LMUVYS es claro que en Galicia ya no es posible firmar convenios urbanisticos en fos que se acuerde fa sustitucién de la mal lla- mada cesi6n del 10% por su equivalente econémico. Entrando ya en el régimen transitorio, lo pri- mero que ha de hacerse notar es que la LMUVYS tinicamente contiene previsiones ‘ransitorias para las medidas que tienen que ver con los aumentos de las reservas de sue- los destinados a la construccién de viviendas protegidas y, en menor medida, para la nue- va réd autonémica de tefrerios dotacionales para vivienda piblica. De ahf que el resto de sus previsiones y modificaciones de la LOU- GA haya que entenderlas aplicables y efica- ces desde el mismo momento de su entrada en vigor. Dice el Preéimbulo de la LMUVyS que fa ur- gencia de las medidas que en ella se adop- tan exige una aplicacién lo més inmediata posible. Por eso, en los municipios de més de 5,000 habitantes la Ley aumenta o fija directamente unas reservas de terrenos pa- ra viviendas sujetas a algin régimen de proteccién, que serén aplicables desde su entrada en vigor sin necesidad de adaptar el planeamiento. Para ello, distingue, en primer lugar, entre aquellos municipios que cuenten 0 no con planeamiento gene- ral adaptado a la LOUGA. Si el planea- miento general esta adaptado a la LOUGA. se respetan en todo caso las reservas que éste hubiera fjado en suelo urbano no consolidado, mientras que en el suelo ur- banizable delimitado se respetan también siempre y cuando cuenten con los mini ‘mos que fija la LMUVYS para el suelo urba- nizable delimitado de los runicipios con planeamiento general no adaptado a la LOUGA. Para estos municipios no adapta- dos a la LOUGA, la LMUWS fija directa- mente una reserva de forma que en cada poligono, unidad de actuacién o ejecucion (© Ambito equivalente de suelo urbano no consolidado se localice al menos el 20% de su edificabilidad residencial, y en cada sector con usos residenciales se localice un cial, en funcién de si el municipio cuenta 0 no, regpectivamente, con mas de 20.000 habitantes inscritos en su padrén munici- pal. En suelo urbanizable no delimitado el régimen transitorio de la LMUWS no hace distingo alguno; la reserva serd del 40% de la edificabilidad residencial que prevea el plan de sectorizacién, salvo en los muni- cipios de menos de 5.000 habitantes, don- de ese porcentaje se deja en un 20%. Co- mo todas estas reservas que la LMUVYS fija directamente pueden ser, en algunos ca- sos, mas elevadas que las que resultartan si el planeamiento se ajustara a la LMUVyS, hay que entender que lo que se esté bus- cando es precisamente estimular la adap- tacién de estos planes.Por tanto,. todo plan de desarrollo que se aprueba tras la entrada en vigor de la UMUVyS habria de hacerlo respetando estas reservas que la Ley fija directamente, con in- dependencia de fo que pueda contemplar al respecto el plan que desarrolle. No obstan- te, se permite continuar la tramitacién de planes de desarroio ya aprobados nicial ‘mente de acuerdo con la ordenacion esta- blecida en el planeamiento vigente, siempre y-cuando cuente también con unos minimos de reserva que marca la LMUVS. Ese mini- ‘mo fo marca la Ley en un 20% de la edifica- bilidad esidencial del Ambito de que se trate, y el plan de desarrollo puede contem- plarlo desde el inicio de su tramitacién 0 Bien incorporarlo a lo largo de ésta, una vez la LMUVYS haya entrado en vigor. El plan de desarrollo que se acoja a esta posiblidad ‘endré que aprobarse en el plazo méximo de dos afios desde la entrada en vigor de’ la Lmuvys, pues en caso contrario deberd adaptarse integramente a lo dispuesto en alia, Pero la LMUVyS va mis alld ¢ incluso con templa la posibilidad de que planes de desa- rrollo (u ordenaciones detalladas contenidas en planes generales) ya aprobados definiti- vamente 0 que se pudieran aprobar confor ESTUDIOS me a lo dicho en el pérrafo anterior pudie- ran tener que revisarse obligatoriamente pa- ra contar con mayores reservas de suelo para vivienda protegida si no ejecutaran sus determinaciones en un determinado plazo. Ello ocurtré si no se aprueba definitivamen- te el instrumento de equidistribucién en el plazo de tres afios desde la entrada en vigor de la LMUVS 0 en el plazo menor que pu- diera haber fjado el plan de desarrollo, Por Ultimo, la LMUVyS contiene también previsiones especificas para los planes ge- nerales en tramitacién, Aquellos planes generales que no hubieran alcanzado la aprobacién provisional en el momento de entrada en vigor de la Ley habrn de adap- tarse necesariamente a lo dispuesto en la UMUvyS. Unicamente en el caso de que hubieran alcanzado este hito procedimen- tal al tiempo de su entrada en vigor po- dian aprobarse definitivamente a tenor del marco legal anterior; si bien, incluso ast se aplicarian las reservas rinimas que he- mos visto en parrafos anteriores. Pero esta posibilidad solo serfa factible de alcanzarse la aprobacién definitiva en el plazo de un afio desde la entrada en vigor de la refor- ma legal que hemos venido comentando fen estas paginas. 45