Ignacio Sanz Jusdado, Abogado urbanista, Sanchez- Goyanes Consultores. Master en Urbanismo y Ordenacién del Territorio COMENTARIOS A LA LEY GALLEGA 6/2008, DE 19 JUNIO, DE MEDIDAS URGENTES EN MATERIA DE VIVIENDA Y SUELO Fruto del consenso alcanzado por las Conse- Hlerfas de Politica Territorial y de Vivienda y Suelo, el Parlamento gallego aprobé el pasa- do 19 junio, la Ley 6/2008, de Medidas Ur- gentes en materia de Vivienda y Suelo —en adelante, LMUVyS—, que modifica determi- nados preceptos de la Ley 9/2002, de 30 di- ciembre, de Ordenacién Urbanistica y Pro- teccién del Medio Rural de Galicia —en adelante, LOUGA— En contra de lo que se anuncié desde diver- sos sectores durante su tramitacién — cluido el propio Ministerio de Vivienda—, es obvio que con la aprobacién de la LMUVyS no se pretende una adaptacién de la legi lacion urbanistica gallega a la legislacién es- tatal (Ley 8/2007, que recientemente ha si- do «sustituida» por el RDLeg. 2/2008, de 20 junio, por el que se aprueba el TR de la Ley de Suelo), ni siquiera una adaptacién parcial, 0, al menos, no deliberadamente. Eso es fo que se desprende de la lectura de su Predmbulo, donde se sugiere que el tex- to legal es consecuencia de politicas propias de las antedichas Consellerias; si bien es cierto que at menos en lo concerniente al incremento de las reservas de suelo para vi- viendas protegidas, la reforma gallega si pa- rece ser consecuencia directa de las mas re- cientes novedades legislativas. estatales, aunque, como fuego veremos, el legislacior gallego ha optado por ir mas alld y apostar mas fuertemente por la vivienda protegida, elevando atin mds las exigencias de dichas reservas, que en la legislacién estatal se configuran como simples minimas a respe- tar por la legislaciones urbanisticas autoné- micas. ‘No estamos, por tanto, ante un nuevo episo- dio o eslabon de esta ya larga cadena de re- formas legislativas en materia urbanistica a la que estamos asistiendo en estos titimos meses para adaptar los diversos —que no tan distintos— sistemas legales autonémicos a los parametros bésicos que se contienen en la Ley de Suelo estatal —en adelante, S 2007— y su novisimo TR, —en adelante, Ls 2008—. ¥ esta circunstancia es, precisa mente, la principal critica que puede hacer- se al legislador gallego: no haber aprovecha- do esta reforma de la LOUGA para llevar a cabo su completa adaptacién a la normativa estatal; si bien es comprensible habida cuen- ta que el proceso de elaboracién de esta LMUVYS comenzé antes de la aprobacién de fa LS 2007 y que la reforma que a través de ella se opera obedece fundamentalmente a la necesidad de adoptar con urgencia medi- das sobre el régimen del suelo en relacién con la vivienda protegida. Una adaptacion completa requerirfa un proceso mas largo, que estarla en contradiccién con el caracter urgente de esta iniciativa legislativa gallega. Pero, en cualquier caso, creemos que no sedeberla retardar en Galicia esta completa adaptacién al marco bésico estatal. Porque, en efecto, el 1 julio 2007 entro en vigor la LS 2007. Como es sabido, la LS 2007 —al igual que su predecesora Ley 6/1998— no es, en rigor, una ley urbanfsti- ca, pues el Estado esté despojacio de tales competencias; pero si constituye ef marco legal basico en el que ha de incardinarse la legislacion urbanistica autonémica, incluida, logicamente, la gallega, Aunque al estrecho marco competencial que le corresponde al Estado no le permite predeterminar un con- creto sistema o modelo urbanistico, y su ex- plictado deseo es no condicionar al legista- dor autonémico en la eleccién de ese modelo, fo cierto es que sf tienen gra dencia en la legislacién urbanfstica autond- mica las previsiones que contiene la iegisla- cidn estatal sobre las condiciones bésicas para la igualdad en el ejercicio det derecho de propiedad del suelo, sobre las valoracio- nes, expropiaciones 0 sobre responsabilidad patrimonial de la Administracién, entre otros muchos aspectos. Asl, en unas casos la LS 2007 y la LS 2008 contienen previsiones que son directamente aplicables en Galicia desde su entrada en vi- gor, y otras que obligan a interpretar en un determinado sentido determinados preceptos de la LOUGA, En otros casos, la LS 2007 y la LS 2008 han traido novedades respecto ala si- tuacién anterior que, si bien no obligan a mo- dificar el articulado de la LOUGA 0 a interpre- tarlo en un sentido diferente del que se venta haciendo hasta ahora, s{ abre nuevos campos para la regulacién autondmica El que no se haya aprovechado esta nueva reforma de la LOUGA para llevar a cabo es- ta necesaria adaptacion —entendida en el amplio sentido recién apuntado— podrla traer clerta inseguridad juridica a Galicia, pues si bien la directa aplicabilidad de algu- nos preceptos estatales y su régimen transi- torio pueden resolver algunas de las situa- ciones de conflicto entre legislacion estatal y autonémica, desde luego no se agotan ast todas las posibilidades. La LOUGA presenta umerosas «zonas de roce con la legisla- cién estatal, que aconsejan una reforma mucho més profunda que la acometida, en ESTUDIOS aras de esa seguridad juridica de la que ha- blamos. Piénsese, por ejemplo, que la LMUVYS ni siquiera contiene, como se ha hecho en otras Comunidades Aut6nomas, tuna unificacién o descripcién de equivalen- cias terminolégicas que ayuden a la aplica- cién, necesariamente conjunta, de la LS 2008 y de la LOUGA. a LOUGA presenta numerosas 31 «zonas de roce» con la legislacién estatal, que aconsejan una reforma mucho mas profunda que Ia acometida, en aras de esa seguridad juridica de la que hablamos Pero no es de la incidencia de los recientes textos legales estatales en la legislacién ur- banistica gallega de lo que queremos hablar en estas paginas, y si de la reforma de esta Ultima recién aprobada, Con el objetivo de- darado de un mayor avance a la hora de fa- vorecer el «acceso de determinados seg- mentos de poblacién a la vivienda y en la consecucién de una mayor cohesién social» Gpartado | del Preémbulo}, la LMUVyS trae consigo tres grandes bloques de medidas, que analizamos por separado. ll, Red autonémica de suelos dotacionales para vi publica En primer lugas, como bien se sefiala en su Preambulo, la LMUWS pretende crear, por vez primera en Galicia, una ted autonémica de suelos dotacionales para vivienda pibli- «a, Se dice que se lleva a cabo «aprovechan- do y recogiendo la positiva experiencia acu- mulada por otras Comunidades Auténomas en el establecimiento de este tino de medi- das a lo largo de los titimos aftos» (aparta- do il del Preambulo). Sin duda no es esta tri- buna el lugar adecuado para hacer balance de lo que este tipo de medidas legales han supuesto a la accesibilcad a la vivienda de los sectores de poblacion mas desfavoreci- dos en estas otras Comunidades Auténo-32 ee ea ee ESTUDIOS mas, pero s! parece oportuno recordar que, en efecto, previsiones similares ya se reco- ‘gen en las legislaciones urbanisticas de Ma- did, Pais Vasco y Navarra, donde la puesta en marcha de tal red e un hecho desde ha- ce ya un tiempo. Y, por cierto, conviene ha- cer notar al lector que en estas tres Comuni- dades Auténomas gobiernan partidos politicos de muy distinto signo a los que lo hacen en Galicia, por lo que bien pudiera afirmarse que la creacién de esta red de sue- {os dotacionales para vivienda publica no responde a planteamientos ideologicos, y st al decidido y firme propésito de estos go- biernos autondmicos de incidir con politicas as en el mercado de suelo. a LMUVyS pretende crear, por vez primera en Galicia, una red autonémica de suelos dotacionales para vivienda publica (NOWERO 76-NOVEWERE 2008 La 1 nota definitoria —quizés la princi- pal— y que llama poderosamente la aten- cién, por su relativa novedad (relativa a nivel estatal, pero absoluta en Galicia), descansa en el carécter dotacional de estos terrenos destinados a la construccién de’ viviendas. Ello trae consigo una superacién de la con- cepci6n tradicional que hasta ahora se tenia de los terrenos dotacionales, ya fueran éstos de cardcter publico o privado, en donde las dotaciones estaban al servicio de los que constitufan un necesario complemento de los tipos basicos de usos del suelo que pre- viera el planeamiento urbanistico ~tradicio- nalmente fueron usos residenciales, indus- triales y terciarios—, de forma que tras la entrada en vigor de la LMUVYS, determina- dos usos residenciales, esto es, las viviendas publicas destinadas a determinados fines (lamémoslos, a falta de mayor conerecién legal) «sociales», tendrén la consideracion de dotaciones, y como tales se sumaran al tradicional elenco de todos conocido: par- ques, jardines, servicios sanitarios, centros ‘educativos, deportivos, etc. Y consecuente- mente, entre los deberes de los propietarios del suelo urbanizable, la LOUGA contiene ahora, en su apartado hy), el de «ceder obii- gatoria, gratuitamente y sin cargas ala Ad ministracién autondmica los terrenos desti- nados a dotacién autonémica para la cons- trucci6n de viviendas de promocién y titula- ridad publica». La Administracién, por tanto, obtendré estos terrenos de igual for- ma que obtiene el resto de terrenos destina- dos por el planeamiento urbanistico a dota- ciones pablicas. Este nuevo deber de los propietarios lo es tan sélo para fos de suelo urbanizable. La LMUVYS no distingue entre delimitado y no delimitado, por lo que ha de entenderse que el deber alcanza a ambas categorias, y asise deduce de fo dispuesto en ef nuevo inciso del art. 86.b), que al hablar del informe que ha de emitir al respecto fa Administracién autonémica —luego hablaremos de él— se refiere tanto a planes parciales como de sec- torizacion. El cefir este deber Gnicamente a los propietarios de suelo urbanizable se ha ce, segtin el Predmbulo de la LMUWS, por- que las especiales circunstancias y limita- ciones que rodean al suelo urbano no consolidado hacfan recomendable no car- garlo con mayores cesiones que las actua- les». A priori, parece que el hecho de que Jos propietarios de suelo urbano no consoli- dado queden fuera de este nuevo deber le- gal ha de saludarse de forma muy positiva, pues en efecto, las reducidas dimensiones de los Embitos de suelo urbano no consoli- dado, su dificultosa delimitacién e irregular configuracién fisica en atencién a su colin- dancia con ia ciudad consolidada, més la cir- cunstancia de tratarse de tetrenos ya par- cialmente transformados y/o edificados, harian précticamente inviable su desarrollo y ejecuci6n si a todo lo anterior se le sumara la cesion de nuevas superfcies de suelo pa- ra construccién de viviendas publicas. la 24 nota definitoria —tan importante como la primera— hay que buscarla en el caracter demanial que adquirirén los terre- 1nos cedidos para tales fines, As resulta del nuevo apartado 6 del art. 177 LOUGA, que precisa que tales suelos se adscribirén al ins- tituto Gallego de Vivienda y Suelo, que seré quién proceda a la construccién de las vi- viendas pdblicas una vez los suelos ast obte- nidos alcancen la condicién de solar. Aigunas voces han cuestionado ya la posibi- lidad de configurar estas viviendas publicascomo bienes demaniales, alegando para ello una eventual falta de destino o afec- de la LOUGA a fa LS 2008, pudiere decirse —desde Una interpretacion puramente literal— que no parecerian per- fectamente posibles exenciones del tipo de la gallega que estamos comentando, pues sibien es cierto que el precepto estatal per- mite fijar reservas inferiores a fas estableci- das con cardcter general —y notese que en niingtin momento permite exencionar por completo—, para ello ha de garantizarse en el instrumento de orcenacién el cumpli iento integro de la reserva general dentro de su 4mbito territorial de aplicacion. Y és- te no es el caso de la exencién gallega an- tes transcrita, que se establece para muni cipios completos y en términos absolutos, esto es, sin compensaciones entre diferen- tes ambitos. Sin embargo, dudas como las del tenor se- fralado en los parrafos precedentes deben ceder ante la realidad de que la interpreta- cién puramente literal no es el parametro de referencia exclusivo, ni siquiera preva- lente, cuando se trata de la relacién entre legislacion bésica estatal en materia de Suelo y legislacién urbanistica (autonomi- a). En primer lugar, por supuesto, no ca- bbe olvidar que en materia de «Vivienda» —que es la central de la Ley gallega que aqui se glos— lo que esta hoy en duda —duda que deberé despejar definitiva- mente el Tribunal Constitucional cuando: se pronuncie sobre la LS 2008—es si al Es- 2 Cf, SAncner Govan, Enrique (Ol: Ley de Suelo Comentario sistemético oe 1a Ley 8/2007. Ed. LA LEY-£1 Consultor de los Ayuntamientos. 2007. Pags. 923 y 5s. y Parti Aurouso, Lucianoy Rocer Fema ez, Gerardo: Comentarios 2 le Ley de Suelo. Ed. lus- teh, 2007, Pags. 421 y ss.tado le queda titulo competencial con fuerza suficiente como para regular con pretensiones de erigirse en marco de refe- rencia para todo el territorio como lo ha hecho, aunque sea tan s6lo por la técnica de establecer esos esténdares minimos de calificaciones de vivienda protegida, etc.; 5 decir, lo que no est en duda es que la competencia —considerada estatutaria- mente «exclusiva» en los Estatutos de Au- tonomia (desde luego, en el de Galicia) es primariamente auton6mica; tal vez, in- cluso, esta constatacién acabe conducien- do al desplazamiento final de pretensiones como las contenidas en el texto estatal 0, al menos, y como minimo, de interpreta- ciones puramente literalistas del mismo con sentido restrictivo de las potencialida- des autonémicas y de la amplitud de! mar- gen propio de las mismas en la materia; re- cuérdese que incluso la timida referencia de supuestos para clasificar un suelo como no urbanizable en la legislacion estatal s6- lo ha sido constitucionalmente aceptada ya sisse la interpreta como mera lista de refe. tencia, susceptible de ser modulada por ca da Comunidad Auténoma. Y, en segundo lugar, tampoco cabe olvidar que con una determinacin aparentemente mucho més ligada al estatuto jurtdico del propietario — y, por ende, a la competencia estatal—, la relativa al porcentaje de (la mal llamada) cesion de aprovechamiento lucrativo en suelo urbano no consolidado, por ejemplo, ha coexistido perfectamente un grupo de legislaciones autonémicas (Aragén, La Rio- ja, Castilla y Leén, etc.) que modulaba et mismo, diferenciando también su aplicabi- lidad para distintos tipos de municipios, se- giin niveles de poblacién, o, incluso, den- tro del mismo, segin las caracteristicas intrinsecas del mbito (con grandes cargas en relacién con los beneficios; con fuerte presencia de elementos patrimoniales a conservar 0 a tehabilitar, etc), por cierto (y como se ve), articulandose las excepciones también ocasionalmente con fuerte mane- jo de conceptos juridicos indeterminados. ¥ todo ello sin que el Estado, en ninguno de es0s casos, interpusiera recurso alguno por considerar que con tales planteamien- tos excepcionales o de modulaci6n se estu- viera contraviniendo el régimen basico es tatal en fa materia, pese a que, desde una ESTUDIOS interpretacién puramente literalista, pudie- re pensarse también lo contrario. La ultima excepcién la encontrames en la quiebra de la diferenciacién basada en crite- trios poblacionales cuando estamos ante suelo urbanizable no sectorizado, pues, en principio, y salvo que les sean de aplicacion las dos excepciones generales recién comen- tadas, todos fos planes de sectorizacién, con independencia de que el municipio tenga 0 No mas de 20.000 habitantes, deberan pre- ver reservas de suelo apto para sustentar el 40% de la edificablidad resicencial prevista en el mismo plan de sectorizacién. Hasta aqul la cuantificacién de las reservas de suelo para viviendas protegidas que fija la LOUGA para un municipio en su conjunto, Pero, légicamente, esas reservas han de dis- tribuirse a lo largo de las diferentes clases y categorias de suelo y a lo largo también de los diferentes 4mbitos (entendidos en un sentido amplio: ya sean sectores 0 poliga- nos). En el caso del suelo urbanizable no de- limitado la cuestién no ofrece dude, pues acabamos de ver que todos y cada uno de los planes de sectorizacién contaran con Una reserva de suelo apto para sustentar el 40% de la edificabilidad residencial prevista en el mismo plan de sectorizacion. Para el testo del territorio, el nuevo apartado 11 del art. 47 LOUGA sefala que seré el plan gene- ral el que distribuya las reservas, pero Gnica- mente entre el suelo urbano no consolidado y el urbanizable. Esto os, ni el suelo urbano consolidado, ni el rastico ni el de niicleo cu- ral soportaran estas reservas de suelo. Lo anterior guarda la légica correspondencia con lo dispuesto en el art. 10 LS 2008, que toma como referencia para el establecimien- to de estas reservas al «suelo que vaya a ser incluido en actuaciones de urbanizacién», entendiendo por tales las que e! propio tex: to de la LS 2008 define en su art. 14. Y, a te- nor de la LOUGA, parece dificil que alguna actuacién de las que se permiten en suelo urbano consolidado, rtistico a de nticleo ru- ral pudiera tener cabida en esa definicion del art. 14 LS 2008. Dice ahora la LOUGA que para la distribu- ci6n de las reservas entre el suelo urbano no consolidado y el urbanizable, el Plan Gene- ral goza de discrecionalidad, para buscar ast 39 ns40 TRUMERO 75° ROVENORE 2008: ESTUDIOS mayor flexibilidad y su localizacién en los lu- gares mas adecuados del territorio, aten- diendo al modelo urbanistico que los mis- mos Planes Generales disefian, asi como en evitacién de los inconvenientes de la relativa rigidez anterior, Pero ha de hacerse notar que, en todo caso, es una discrecionalidad relativa o limitada, condicionada al cumpli- miento de unas reglas bésicas que, segtin el Preambulo de la LMUVyS, pretenden garan- tizar la igualdad de trato entre ambitos equi- valentes y evitar la arbitrariedad. Pero antes de analizar esas reghas, volvarnos por un momento al art. 10.1 LS 2008, pues ios ofrece el marco bésico en el que han de desenvolverse las directrices de la LOUGA. En los dos primeros parrafos de su apartado b), el texto estatal fija la reserva minima —Ya vista—, pero no seftala como distribuir= le, de forma que pudiera entenderse que la LS 2008 est pensando en una reserva mini- ma del 30% para todas y cada una de las cactuaciones de urbanizacién» (entiéndase por tales las «sistematicas», en terminologia tradicional). Pero si se lee el tercer parrafo de este precepto se abre la puerta a cierta flexibilidad, de forma que no todos fos «am- bitos» tengan que cumplir con la reserva mi- nima det 30%, siempre que se curnplan 2 requisitos: 41.°) Que la reserva del 30% se cumpla to- mando como base la totalidad del termino municipal, y 2.2) Que las reservas se localicen cumplien- do el principio de cohesién social. En este contexto se mueven las reglas de distrlbu- cién de la reserva en Galicia que, ahora sf, vamos a intentar sistematizar. En primer lugar, el legislador gallego, sensi- ble @ las especiales circunstancias que ro- dean al suelo urbano no consolidado (vid. supra), muestra una clara preferencia por situar estas reservas en el suelo urbaniza~ ble, si bien garantizando que el suelo urba- no cuente con un minimo de reservas para cumplir asi con sus declarados objetivos de busqueda de la cohesién social. Y asi, se estipula que «las reservas que localice el plan en suelo urbano no consolidado no podrdn ser superiores a las que fije para el suelo urbanizable delimitado». La Ley no aciara si la comparativa es en términos ab- solutos —es decir, si toma en cuenta la edi- ficabilidad total destinada a vivienda prote- gida en el conjunto del suelo urbano no consolidado, por un lado, y el urbanizable delimitado por otfo— 0 en térrminos relati- vos —es decir silo que toma en cuenta es el porcentaje de reserva que se fije para el conjunto de ambas categorias de suelo, con independencia de cual sea la edificabi- lidad total destinada a vivienda protegida que resulte de la aplicacién de ese porcen- taje en cada conjunto—. A mi juicio, y aun- que el tenor literal del precepto pudiera lle varnos a sostener lo contrario, esta segunda interpretaci6n es la correcta, pues dado que normaimente la superficie y edi- ficabilidad —en términos absolutos— del conjunto del suelo urbano no consolidado serd muy inferior a la del suelo urbanizable, muy diffcilmente ~-ni siquiera destinando el 100% de su edificabilidad residencial a vivienda protegida— podria el suelo urba- no no consolidado contar, en términos ab- solutos, con mayores reservas de suelo pa- ra vivienda protegida que el conjunto del suelo urbanizable delimitado. Pero en todo caso, y esta es la segunda re- gla —primera en la sistematica de la LOU- GA—, «como minimo, el 20% de la edifi- cabilidad residencial del suelo urbano no consolidado sera para vivienda sujeta a al- gn régimen de proteccién péblica», ga- rantizandose asf el minimo en esta clase de suelo al que antes nos referlamos para cumplir con los declarados objetivos de la LMUVyS de busqueda de la cohesién so- cial. Pero lo anterior no quiere decir que todos y cada uno de los ambitos de suelo urbano no consolidado tengan que contar con una reserva del 20% de su edificabili- dad residencial para vivienda protegida. La LOUGA, haciendo uso de la relativa flexibi- lidad que permite el art. 10.1.6) LS 2008 (vid. supra), y en atencion a la especifica problematica de esta categoria de suelo, deja un amplio margen discrecional al plan, que podré localizar libremente las re- servas entre los diferentes ambitos de sue- lo urbano no consolidado, con la unica condici6n de que el porcentaje de reserva que se fije —ya sea este 20% minimo u otro superior— sea el mismo para todoslos distritos y se cumpla en el conjunto de cada uno de ellos. En el suelo urbanizable el planificador urba~ nistico goza también de una relativa discre- cionalided, pues en principio puede distri- buir las reservas libremente siempre y ‘cuando todos los sectores —-con la excep- cién que ahora veremos— cuenten con una reserva minima de un 20% de la edificabili- dad residencial del sector de que se trate. La redaccién final de esta regia ha sido objeto de modificaciones durante la tramitacién parlamentaria de la LMUVYS, pues el texto del Anteproyecto exigia que el porcentaje de la reserva fuera igual para todos fos sec- tores. Con esta nueva redaccién el planifica- dor gana en flexibiidad, pero se pierde en la aplicacién iguatitaria de la Ley. La LMUVYS afiade que en aquellos sectores cuya edificabilidad total no supere los 0,2 me/m?s la reserva podré reducirse o supri- mirse. La Ley no precisa qué circunstancias han de darse para poder reducir o suprimir en estos casos la reserva, pero es obvio que la decisién habra de ser convenientemente ‘motivada por el plan general; y decimos por el plan general porque es éste, y no el pla- neamiento de desarrollo, el que puede re- ducir 0 suprimir la reserva, toda vez que las reglas de distribucién que venimos comen- tando estén destinadas al planeamiento ge- neral, Seguin dispone el mismo apartado 11 del art. 47 LOUGA, Finalmente, en cumplimiento de ese segun- do condicionante de la legislacién estatal —tecordemos: respeto al principio de cohe- sién social—, y toda vez que el LS 2008 ha- bla de reservar no solo suelo «suficiente> para la construccién de vivienda protegida, sino también «adecuado», esto es, evitan- do, entre otras cuestiones, la creacién de guetos de vivienda protegida’, la LOUGA se- fala que la reservas para la construccién de viviendas sujetas a algin régimen de pro- teccién pttlica deberan localizarse evitando la concentracién excesiva de viviendas de ci ho tipo, para favorecer la cohesién social y evitar la segregacién territorial de los ciuda- Vid. Sanciez Govants. Enrique (Dit) op. cit. Pag. 311 ESTUDIOS danos por raz6n de su nivel de renta. Y en un giro de tuerca més, prohibe, en la nueva redaccién dada al art. 123.3, que dentro de un sector o ambito de planeamiento se deli- miten poligonos con una desproporcionada asignacién de reservas para viviendas some- tidas a algtin régimen de proteccién, bus- cando evitar asf la muy comtin practica de delimitar «poligonos de vivienda libre» por un lado y «poligonos de vivienda protegida» or otro. Aun cuando la aplicacién de estas medidas pueda ser dificultosa, por el nece- sario nivel de indefinicion que a este respec- to tiene cualquier ley, lo cierto es que si se fi- jan en una setie de principios que habran de orientar y estar muy presentes en el margen de actuacién discrecional de que gozaran Administracién y promotores a la hora de distribuir las reservas —ya sea con ocasion del ejercicio de la potestad de planeamien- to, ya después a la hora de delimitar poligo- ‘Nos para la ejecuci6n del mismo—, discre- cionalidad que, como los lectores de esta revista conocen bien, no equivale a arbitra riedad ni es ajena al control jurisdiccional de SU recto ejercicio, Pero la LMUVYS intenta ir més alls del incre mento de las reservas de suelo para vivien- das protegidas, sabedora, como bien recuer- da su Preambulo, de que la mera prevision de estas reservas de terrenos no garantiza de ningdin modo Ia construccién de esas vi- viendas, por quedar esto confiado en gran medida a la iniciativa de los promotores pri- vados. De ahi que la LMUWS establezca 4 —_—_42 ESTUDIOS Oa ‘también una serie de medidas complemen- tarias que buscan garantizar su construc- cién, acompasando en lo posible la de las vi viendas libres y protegidas. Y asi, a !o dicho en el parrafo anterior sobre la delimitacion de poligonos con la deseable mezcla de vir viendas libres y protegidas, la LMUVyS afta- de un nuevo inciso al punto j) del art. 64 LOUGA en el que se dispone que «los plazos ‘que se fijen para cumplir los deberes de edi- ficacion de las viviendas con proteccl6n pa- blica no podran ser superiores a los que se fiien para edificar las viviendas libres». Una prevision similar se contiene también ahora ctualmente la LOUGA plantea dos posibilidades de subrogacién autonémica en el ejercicio de competencias municipales; en ambas, el acuerdo ha de adoptarse por el Consello de la Xunta de Galicia en el art. 189 LOUGA, si bien este precepto aporta algo mas de concrecion, al especifi- car que «no podrén concederse prorrogas para construccién de viviendas sujetas a al- giin régimen de proteccién si ya se hubieran otorgado licencias para construir la mitad de la edificabilidad residencial destinada a vi vienda libre prevista en el polfgono en que se ubique el solars. Se pretende con ello acelerar 0 adelantar la puesta en marcha de os procedimientos que la Administracion tiene en su mano en caso de incumplimien- to de los deberes de edificar por parte de los sujetos privados, en aquellos supuestos en. los que este incumplimiento se presenta con tuna mayor evidencia en el caso de las vivien- das protegidas que en el de las viviendas li bres de un mismo polfgono. IV. Fomento de la interver administrativa Se El itimo bloque de modificaciones de la LOUGA pretende estimular a los Concellos gallegos para la puesta en marcha de os ins- ‘trumentos de que disponen para la interven- EMER 15- NOVEBRE 2006 cién en el mercado del suelo. No se trata tanto de le creaci6n de nuevos instrumentos legales o de su refuerzo, como de incentivar el uso de los que ya estén previstos en la misma LOUGA; uso al que habitualmente son reacios los Concellos, por diferentes motivos que no son del caso analizar equi. ‘Ast, la LMUVYS ha introducido en la LOUGA medidas de estimulo para la constitucién formal de los registros de solares y de los pa~ trimonios péblicos de suelo. Aun cuando la obligacién legal de constituir estos registros y patrimonios separados viene de lejos, es de todos conocida la habitual renuencia de las Administraciones a cumplir con tal obli- gacién, fo que ha dificultado hasta ahora el ( control de! uso que las Administraciones han hecho de estos bienes y de los recursos “obtenidos de fos mismos, que, en principio y al menos parclalmente, habrian de haberse destinado a la construccién de viviendas protegidas. Con estas medidas de estimulo se pretende, precisamente, aumentar ese control y, por consiguiente, la garantia de ue gran parte de estos recursos obtenidos por los Concellos gallegos como consecuen- cia de la gestién urbanistica se destinan a estos fines, pues slo formando parte for- malmente de estos patrimonios publicos de suelo puede llevarse a cabo un seguimiento de los mismos. Para ello, se introduce un nuevo parrafo en el art. 177 LOUGA, que en términos coercl- ( tivos dispone lo siguiente: «no podran ena- jenarse o permutarse bienes del patrimonio piblico de suelo hasta tanto éste y el regis- tro de solares, se hayan constituido formal- mente». La medida, ciertamente dura y que parte de una implicita desconfianza del le- gjslador gallego respecto al uso dado a estos bienes por los Concellos que no han consti- tuido este patrimonio separado hasta ahora, bien puede tener su justificacién en ese uso irregular, cuando no directamente fraudu- lento, que muchos Concellos (Kégicamente no todos, seguramente ni siquiera una ma- yorfa, pero si un nmero considerable) han hecho de estos bienes, que debido en gran parte a las evidentes carencias de financia- cidn de que adolecen muchos de ellos, des- tinaron los recursos abtenidos de su venta a fines muy distintos de los que preceptta la legislacion urbanistica.Concebida también como una medida de ‘estimulo a los Concellos para el ejercicio de ‘sus competencias en materia de vivienda o de edificacién y rehabilitacion forzosa cuan- do los sujetos privados no intervienen en los plazos fijados por la Ley o el planeamiento, la LMUVYS introduce en la LOUGA Ia posibi- lidad de que la Administracién autonémica se subrogue en el ejercicio de estas compe- tencias si, a su vez, no son ejercidas en de- terminados plazos por los Concellos. La me ida, aunque pudiera parecer novedosa, parte de la previsién genérica que se contie- ne en el art. 60 de la Ley 7/1985, Regulado- ra de las Bases del Régimen Local —en ade- lante LBRL—, y en el art. 208 de la Ley 5/1997, de Administracién local de Galicia, que bajo determinadas circunstancias y lue- go de un requerimiento previo a la Adminis- tracién local recordandole el incumplimiento en el ejercicio de sus obligaciones legales, permite a la Administracion autonémica su: brogarse en el ejercicio de esas competen- cias no ejercidas. Y asf, son 2 las posibilidades de subroga- cién autonémica en el ejercicio de com- petencias municipales que plantea aho- ra la LOUGA. En ambas, el acuerdo ha de adoptarse por el Consello de la Xunta de Galicia, La Ley no precisa de quién ha de partic la iniciativa, pero parece logico pensar que habra de ser una de las dos Conselle- rlas con competencias en materia de urba- nismo y vivienda las que pongan en marcha el procedimiento, cuya finalizacion, en todo caso, ya lo anuncidbamos antes, ha de ir precedida de un requerimiento previo al Concello afectado recordandole el incumpli- miento de sus obligaciones legales. — la 1, de esas dos postbilidades de subro- gacion, tendré lugar si transcurrieran 2 arios. desde que unos determinacios terrenos inte- grantes del patrimonio municipal de suelo destinados a la construccién de viviendas protegidas adquieran la condici6n de solar sin que el proceso constructivo hubiera fina- lizado por causas imputables a la Adminis- tracién titular. Si el planeamiento hubiera fi- jado un plazo menor para la edificacién, el procedimiento de subrogacién podré iniciar- se una vez finalizado ese plazo, sin necesi- dad de esperar a los dos afios. La subroga- cién consistiré en la construccién —o ESTUDIOS finalizacién de las que pudieran estar ya ini- ciadas—- de las viviendas de proteccién pi blica por parte de la Xunta de Galicia, —~ La 2.* de esas dos posibilidades de su- brogacién, tendré lugar si transcurte un afio sin que el Concello adopte las medidas 2 que hace referencia el apartado 1 del art 190 LOUGA, esto es, si no decreta en ese plazo la inscripcién obligatoria en el regis- ‘ro de solares, la edificacién/tehabiltacién forzosa 0 la expropiacién cuando estuviere obligado a ello, es decir, transcurrido un afio desde que, a su vez, hubieran transcu- rrido los plazos de que disponen los propi tarios para cumplir los deberes de edificar 0 rehabilitar, incluidas las eventuales prérro- gas que pudieran concederse, sin que éstos hubieran cumplido con tales deberes. En este caso la LOUGA si precisa que la Xunta actuaré a través de la Conselleria con com- petencias en materia de vivienda, que serd la que procederé a la inscripcién obligato- fia en el registro de solares o a la edifica- cién/rehabilitacién forzosa del inmueble. La Consellerfa podré llevarlo a cabo bien de manera directa —por sf misma o mediante tos organismos o entidades de ella depen dientes— o bien a través de un agente edi- ficador particular A diferencia del art. 60 LBRL, la LOUGA no precisa si esta subrogacion se hard a costa del Concello 0 a costa de la Administracion autonémica. De la lectura del texto estatal parece desprenderse la obligatoriedad de que la subrogacién se haga a costa de la entidad local; pero ello es ast porque la LBRL est4 pensando unicamente en el in- cumplimiento municipal de obligaciones o competencias «cuya cobertura econémica estuviere legalmente o presupuestariamen- te garantizada». Si esta cobertura econémi- ca no estuviera garantizada, y no obstante el silencio de la LOUGA, parece més légico. pensar que en estos casos la Administracién autonémica podria subrogarse pero a su propia costa. V. Régimen transitorio Por Ultimo, no queremos finalizar estos co- mentarios a la LMUWYS sin analizar, siquiera bbrevemente, su régimen transitorio —tan 43 eee ene44 ee EE THOVeNO 76° NOVENBRE 2006 ESTUDIOS importante a la hora de implementar aigu- nas de las medidas que contempla la Ley— y la derogacién de un precepto que no con- Viene dejar pasar por alto. Comenzando por esto titimo, fa disp, de- rag. tinica de la LMUVyS deroga, en lo que ahora importa, el apartado 2 del art. 236 LOUGA. Este precepto permitia la firma de convenios urbantsticos en los que se acor- dara por las partes sustituir la entrega 2 la Administracién de los terrenos sustentan- tes del 10% del aprovechamiento lucrativo que a ésta le corresponde por un equiva~ lente econémico (la coménmente denomi nada «monetarizacion del 10%»). Si bien la operatividad de tal precepto era més que dudosa desde les dltimas reformas legales 152008, pero también desde la Ley 15/2004, que modificé por vez primera la LOUGA, y que parecié olvidar le deroga- cion de este precepto, en clara incongruen- ia con el resto de contenidos de esa modi ficaciin—, desde la entrada en vigor de la LMUVYS es claro que en Galicia ya no es posible firmar convenios urbanisticos en los que se acuerde la sustitucién de la mal lla~ mada cesién del 10% por su equivalente econémico. Entrando ya en el régimen transitorio, lo pri- mero que ha de hacerse notar es que la LMUVyS Gnicamente contiene previsiones transitories para las medidas que tienen que ver con los aumentos de las reservas de sue- {os destinados a la construccién de viviendas protegidas y, en menor medida, para la nue~ va red autondmica de terrenos dotacionales para vivienda piblica. De ahi que el resto de sus previsiones y modificaciones de la LOU- GA haya que entenderlas aplicables y efica~ ces desde el mismo momento de su entrada en vigor. Dice el Preémbulo de la LMUWYS que la ur- gencia de las medidas que en ella se adop- tan exige una aplicacién lo mas inmediata posible. Por eso, en los municipios de mas de 5.000 habitantes la Ley aumenta 0 fija directamente unas reservas de terrenos pa~ ra viviendas sujetas a algin regimen de proteccién, que seran aplicables desde su entrada en vigor sin necesidad de adaptar el planeamiento. Para ello, cistingue, en primer lugar, entre aquellos municipios que cuenten 0 no con planeariento gene- ral adaptado a la LOUGA. Si el planea- miento general esté adaptado a la LOUGA se respetan en todo caso las reservas que éste hubiera fijado en suelo urbano no consolidado, mientras que en el suelo ur- banizable delimitado se respetan también siempre y cuando cuenten con los mini- mos que fija la LMUVyS para el suelo urba~ nizable delimitado de los municipios con planeamiento general no adaptado a la LOUGA. Para estos municipios no adapta- dos a la LOUGA, la LMUWS fija directa- mente una reserva de forma que en cada poligono, unidad de actuacién 0 ejecucisn ‘9 Ambito equivalente de suelo urbano no consolidado se localice al menos el 20% de su edificabilidad residencial, y en cada sector con usos residenciales se localice un 40% 0 30% de esa edificabilidad residen- cial, en funcién de si el municipio cuenta 0 no, respectivamente, con mas de 20.000. habitantes inscritos en su padron munict- pal. En suelo urbanizable no delimitado el régimen transitorio de la LMUVyS no hace distingo alguno; la reserva seré del 40% de la edificabilidad residencial que prevea el plan de sectorizacién, salvo en los muni- cipios de menos de 5.000 habitantes, don- de ese porcentaje se deja en un 20%. Co- mo todas estas reservas que la LMUVYS fija directamente pueden ser, en algunos ca- 505, més elevadas que las que resultarfan si el planeamiento se ajustara a la LMUVyS, hay que entender que lo que se esté bus cando es precisamente estimular la adap- tacién de estos planes.ESTUDIOS Por tanto, todo plan de desarrollo que se aprueba tras la entrada en vigor de la LMUVyS habria de hacerlo respetando estas reservas que la Ley fija directamente, con in- dependencia de fo que pueda contempiar al respecto el plan que desarrolle. No obstan- te, se permite continuar la tramitacion de planes de desarrollo ya aprobados inicial mente de acuerdo con Ja ordenacién esta- blecida en el planeamiento vigente, siempre y cuando cuente también con unos minimos de reserva que marca la LMUVYS. Ese mini: mo lo marca la Ley en un 20% de la edifica- bilidad residencial del ambito de que se trate, y el plan de desarrollo puede contem- plarlo desde el inicio de su tramitacion 0 bien incorporarto a lo largo de ésta, una vez la LMUVyS haya entrado en vigor. E! plan de desarrollo que se acoja a esta posibilidad tendré que aprobarse en el plazo maximo de dos afios desde la entrada en vigor de la LMUVYS, pues en caso contrario deberd adaptarse integramente a lo dispuesto en ella, Pero la LMUVYS va mas allé e incluso con- tempia la posibilidad de que planes de desa- rrollo (u ordenaciones detelladas contenidas en planes generales) ya aprobados definti- vamente o que se pudieran aprobar confor- me @ lo dicho en el parrafo anterior pudie~ ran tener que revisarse obligatoriamente pa- fa contar con mayores reservas de suelo para vivienda protegida si no ejecutaran sus determinaciones en un determinado plazo. Ello ocurtiré si no se aprueba definitivamen- te el instrumento de equidistribucién en el plazo de tres afios desde fa entrada en vigor de la LMUVYS 0 en el plazo menor gue pu- diera haber fijado el plan de desarrollo Por illtimo, la LMUVYS contiene también previsiones especificas para los planes ge- nerales en tramitacién. Aquellos planes generales que no hubieran alcanzado la aprobacién provisional en el momento de entrada en vigor de la Ley habrén de adap- tarse necesariamente a lo dispuesto en la LMUVyS. Unicamente en el caso de que hubieran alcanzado este hito procedimen- tal al tiempo de su entrada en vigor po- rian aprobarse definitivamente a tenor del marco legal anterior; si bien, incluso ast se aplicartan las reservas minimas que he- mos visto en parrafos anteriores. Pero esta posibilidad s6lo serfa factible de alcanzarse la aprobacion definitiva en el plazo de un ao desde la entrada en vigor de la refor- ma legal que hemos venide comentando en estas paginas.