Volker Hentschel Das System der sozialen Sicherung in historischer Sicht 1880 bis 1975 Die deutsche Sozialpolitik befindet sich in einem schwerwiegenden Dilemma. Die Qualitat ihrer Leistungen ist den Erfordernissen nicht mehr angemessen. Ihr Selbstverstandnis ist iiberholt, ihre Praxis verfehle deshalb in hohem Grade die gegenwartige soziale Proble- matik. Diese Eindriicke gewinnt, wer sich mit den Biichern, Aufsitzen und Referaten zur Sozial- politik beschaftigt, die in jiingster Zeit zuhauf auf den Markt der wissenschaftlichen Litera- tur gelangt sind. Sozialpolitik ist cin »Themax, cin Thema fiir Soziologen und Politik- wissenschaftler vor allem, und offenkundig ein Thema, das zur Artikulation tiefen Unbe- hagens veranlat; sehr ahnlich gearteten Unbehagens, wo immer man hinschaut. Denn so zahlreich die jiingere und jiingste Literatur zur Sozialpolitik ist, so wortreich die Kritik an der gegenwirtigen Praxis der Sozialpolitik vorgetragen wird, so gering ist die sachliche Spannbreite der grundsitzlichen Gravamina, dic allfallig thematisiert werden, und so wenig scharf und unmifverstindlich sind die Begriffe, in denen sie Ausdruck finden. In knappen Worten lieRe sich die offenkundig verbreitere kritische Argumentation durch cine weitere Zuspitzung der Bemerkung iiber das inawischen obsolete Selbstverstandnis der Sozialpolitik kennzeichnen. Die Sozialpolitik — so ist zu lesen — habe bei genauerem Hin- sehen gar kein Selbstverstindnis mehr, wenn sie denin je eins gehabt habe, sie sei vielmehr Lingst fremdbestimmt, ohne sich dessen bewut zu sein oder bewuSe sein zu wollen. Ihre Ordnungs-, Handlungs- und Entscheidungsparameter seien nicht von den gegenwirtigen, konkreten sozialen Verhiltnissen und Bediirfnissen abgeleitet, sondern von der Volks- wirtschaft und vom Rechtssystem', deren gestaltende Motive und Krrafte und deren erkennt- nisférdernde Begriffe sozialen Verhiltissen auSerlich und inadquat seien. Man spriche deshalb mit beklagendem ‘Tenor von »Okonomisierung« und » Verrechtlichung? der Sozial- politik, zu denen sich als dritte Kategorie zunchmende »Zentralisierunge mit dem Hang zur »Birokratisierung. geselle. Die Okonomisicrung verenge den Blickwinkel der Sozialpolitik auf Probleme der Ein- Kommensentstehung und Einkommensverteilung und blende aus, was nicht geldwerten Lei- stungen zugiinglich sei. Die Verrechtlichung reduziere von Fall zu Fall verinderliche, je- 1 Vgl. exemplarisch Christian von Ferber, Sozialpolitik in der Wohlstandspesellschaft. Was stimmt nicht mit der deutschen Sozialpolitik?, Hamburg 1967, S. 35, 67 # 2 Dazu insbesondere Han: Achinger,Gefahren der Insivuionalsiesang in der Sovialpolitik, Vor- trag auf einer Tagung der Aktionsgemeinschaft Soziale Marktwirtschat am 22./23. Jan. 1959; ders,, Der soziale Rechtsstaat und die sich wandelnde Gesellschaft, in: Sozialer Rechtsstaat — Wer oder Irrweg?, Bad Godesberg 1963, S. 67 f. 3 Viola von Berbusy-Huc, Das Sozialleistungssystem der Bundesrepublik Deutschland, Tubingen 1965, S. 221 ff.308 Volker Hentschel weils aktuelle menschlich-soziale Verhiltnisse, Anspriiche und Erfordernisse zu egalisieren- den, historisch geronnenen Rechtsverhaltnissen und Rechtsanspriichen und nchme der So- zialpolitik dadurch jede Plexibilitit und Reaktionsfahigkeit. Damie nicht genug, wirkten sie in der Praxis auch noch gegeneinander, » Wahrend die rechtliche Ordnung auf eine ver- tikale Umverteilung wenigsten teilweise abziclt, wirken die dkonomischen Krafte auf einen horizontalen Ausgleich hin«!. Die Zentralisierung endlich verlagere die sozialpolitischen Entscheidungen von den Ursachen und Entstchungsgriinden der sozialen Bediirfnisse, denen sie geniigen sollen, immer weiter fort und erschwere ihr Verstindnis. Kurz, die Sozialpolitik in Deutschland sei in einem nicht widerspruchsfreien ékonomisch-rechtlich- zentralistischen Bezugssystem erstarrt, dessen Begriffe die soziale Wirklichkeit nicht mehr begreifen kénnten. Sie sei immer noch auf den Ausbau »sozialer Sicherheit« im Sinne von »Versicherung« gerichtet, obwohl Sozialpolitik doch lingst »keine Frage der Quantitit der Sozialleistungen, sondern der Qualitat und Differenziertheit der sozialen Dienstee sei, Die Disharmonie von Einkommensleistungen und sozialen Diensten in der deutschen Sozialpolitik der Gegenwart ist der wohl gingigste kritische Topos ihrer wissenschaftlich- publizistischen Reflexion. An die Einkommenslcistungen kniipfen sich dabei wie von selbst die odidsen Charakteristika Okonomisierung, Verrechtlichung und Zentralisierung, Ohne bereits »auf den Begriff« gezwungen worden zu sein, werden mit den sozialen Diensten dagegen fast einhellig folgende Vorstellungen verbunden: Sie bezgen ihre Motive wie ihre Leitbilder aus dem gesellschaftlichen Lebens-, nicht aus dem volkswirtschaftlichen Produk- tions- und Verteilungszusammenhang; sie entzdgen sich verallgemeinernder und distan- zierender Verrechtlichung und verlangten zumindest tendenziell nach der Individualisie- rung sozialer »Faille«, nach menschlichen, nicht amtlichen Beziehungen, nach persinlichem, nicht finanziellem Engagement. Soziale Dienste kénnten Ausdruck und Wirksamkeit nicht in Akten anonymer, zencralisierter Verwaltung finden, sondern nur in menschlichem Mit cinanderhandeln, das vom Gefihl persdnlicher Zustindigkeit und Verantwortlichkeit geprigt werde. Das weitgespannte Netz der Einkommenssicherung miisse deshalb erginzt werden durch ein System »kleiner Netze«, das Sicherheit nicht im Sinne »materiellen Gesichertseinse, sondern im Sine »sozialer Geborgenheit« verbiirgt. Die Kritik ist herb. Und wenn sie sich mit der zweifellos richtigen Feststellung verbindet, da »Sozialpolitik [...] kein systematischer, sondern ein historischer Begriff? sei, ist damit zwar noch nicht notwendigerweise der historischen Entfaltung des Systems der so- zialen Sicherung das Urteil gesprochen, wohl aber angedeutet, daft die Geschichte der So- zialpolitik zur Belastung der aktuellen Sozialpolitik geworden sei®, Die praktische Sozial- politik mu8 sich dann von der Geschichte der Sozialpolitik gleichsam emanzipieren, wenn sie tragfihige Reformansitze finden und durchsetzen will. Dazu mu sie diese Geschichte freilich kennen. Um so erstaunlicher mute an, da neuerdings zwar die Politologen und Soziologen die 4 Ferber, $. 56. 5 Franz-Xaver Kaufmann, Sicherheit als soziologisches und sozialpolitisches Problem, 2. umgearb. ‘Aufl, Stuttgart 1973, 8. VII 8. Hervorhebung von mir. 6 Bernhard Badura | Peter Gross, Sozialpolitische Perspektiven. Eine Einfihrung in Grundlagen und Probleme sozialer Dienstleistungen, Munchen 1976, passim. 7 Ferber, 8.26. 8 »Der Riickstand der deutscheri Sozialpolitik besteht in einem naiv-traditionalen Verhilinis za sich selbst. Ferber, S. 10 £. Der Satz ist zwar syntaktisch unsinnig, lat den kritischen Gedanken aber ahnen.Das System der sozialen Sicherung in historischer Sicht 1880 bis 1975 309 Diskussion der modernen Sozialpolitik in einem Mafe intensiviert haben’, das Sozial- politik derzeit fast als soziologisch-politologisches Paradigma erscheinen lit, da die Sorialgeschichte dem ‘Thema aber ferngeblieben ist ®, Es ware vermessen, dieses Defizit gleich im ersten raschen Zugriff ausgleichen zu wollen. Mir geht es zunichst vor allem um folgendes. Ich will versuchen, die historische Dimen- sion der gegenwartigen sozialpolitischen Problematik aus der historischen Empirie ver- stiindlich zu machen, und mit diesem Versuch der inzwischen uniiberschbaren Gefahr ent- gegenwirken, dak die Geschichte der Sozialpolitik in der aktuellen Argumentation als von sozialwissenschafllichen Theorien »vorverstanden« gchandhabt wird. Ausgreifende und eben deshalb verktirzende Deutungen der Geschichte der Sozialpolitik »aus einem Guie, wie sie jiingst Lenhardt/Offe oder Baier vorgelegt haben, kinnen bestenfalls durch ihre rigorose Einseitigkeit beeindrucken, vor allem aber verirgern sie durch ein Abstraktions- niveau, das von historisch-empirischer Kritik schlechterdings nicht erreicht werden kann", Zum historischen Verstindnis unserer Sozialpolitik tragen sie sicher nicht bei. Naiv isolierende Tatsachen- und Detailbesessenheit, die die sozialpolitische Entwicklung der letzten hundert Jahre zu ciner amorphen Abfolge politischer, gesetzgeberischer und administrativer MaSnahmen und Entscheidungen zerbréselt, tite das freilich ebensowenig. Es mag ja sein, da die Entwicklung der Sozialpolitik von ihren Anfingen bis zur Gegen- wart ein hiihst diskontinuierlicher Proze8 gewesen und keiner einheitlichen Konzeption gefolge ist". Von der Gegenwart aus geschen, stellt sic sich gleichwohl als die Ausbildung des derzeit praktischen Systems der sozialen Sicherung dar. Es ist ja eine Trivialitat, da Ereignisse und Handlungen, die, von ihren Anfingen her gesehen und verfolgt, als be- zichungsloses Voranwursteln richtig dargestellt sind, im Hinblick auf ihre bleibenden Ergebnisse durchaus als Kontinuitat interpretiert werden kinnen. Das ist meine Absicht. Die Arbeie verfolge also vorrangig aktuelle, praktische Erkenntnisabsichten mit histori- schen Mitteln. 9 Ich nenne statt vieler anderer nur das jiingste geballte Produkt dieser Literatur: Christian von Ferber | Franz-Xaver Kaufmann (Hrsg.), Soziologie und Sozialpolitik, Sonderheft 19/1977 der KZSS, Kiln 1977. 10 Zuletzt nicht recht iberzeugend Albin Gladen, Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland, Wiesbaden 1974. 11 Horst Baier, Herrschaft im Sozialstaat. Auf der Suche nach einem soziologischen Paradigma, in: Ferberi/Kaujmann, S. 128 ff. Das System der sozialen Sicherung verwandle valle vorher am ErfilllungsmaS der persdnlichen Leistungen gemessenen und gestuften Lebenschancen in dffent- lich gurantlerte wad subveniionierce Sotuidaneene und artes den Klassenkampf durch die »Rivalitit sozialer Klientele« um die Sozialleistungsquote (S. 141). Gero Lenbardt ! Claus Off, Staatstheorie und Sozialpolitik, Politisch-soziologische Erklirungsansitze fiir Funktionen und Innovationsprozesse der Sozialpolitik, in: Ferber | Kaufmann, 5.98 ff. »Sozialpolitik ist die staatliche Bearbeitung des Problems der dauerhaften Transformation von Nicht-Lohnarbeitern in Lohnarbeiter-. Sie sei deshalb keine Reaktion auf soziale Probleme, sondern Konstituens und Bestandsyoraussetzung der Arbeiterklasse. Sie iiberfiihre den offenen Klassenkonflikt in Rechts- auseinandersetzungen oder politische Konflikte. Ahnlich, wiewohl weniger pointiert und im Zu- sammenhang seiner Analyse teilweise aufgehoben, schon Ferber, 5. 44 ff., und — Ferber zitierend ~ BaduralGross, 8. 98 f. 12 Horst Sanmann, Sozialpolitik, in: Werner Ebrlicher u. a. (Hrsg.), Kompendium der Volkswirt- schaftslehre, Bd. 2, Gottingen 1972, $, 201; Soziale Sicherung in der Bundesrepublik Deu:schland. Bericht der Sozialenquete-Kommission, Stuitgart 1967, Bd. 1, 8. 9. Kiinftig zitiert als »Soztal- enquetee.310 Volker Hentschel 1. GRUNDLEGUNG IM KAISERREICH Ganz gleich nimlich, ob man die Entwidslung und den Zustand der deutschen Sozialpoli- tik nun berede beklage oder ob man geneigt ist, cher ihre zutraglichen Wirkungen bis auf den heutigen Tag 2u unterstreichen: In beiden Fallen gibt man auch ein Urteil uber den Beginn der modernen, systematischen Sozialpolitik in den 8Oer Jahren des vorigen Jahr- hunderts ab, Das ist um so unverkennbarer, als die zeitgendssischen, sozialreformerisch auf- geschlossenen Gegner mit prinzipiell durchaus ihnlichen Uberlegungen gegen die damals inaugurierte Sozialversicherungspolitik Front machten, wie heutige Kritiker gegen deren derzeitige Manifestationen. Bismarcks zeitweiliger Mitarbeiter Theodor Lohmann ist dafiir nur das prominenteste Beispiel. Niche materielle Mifistinde seien der Springpunkt der sozialen Zeitproblematik, vielmehr sei es der Mangel an Rechtsgleichheit und Gleichberech- tigung der Arbeiter, an — in etwas modernisierter Terminologie ~ Mitbestimmung im be- trieblichen und Selbstbestimmung im privaten Bereich. Deshalb greife die eben eingeleitete Sozialversicherungspolitik, ganz ungeachtet ihrer iiberdies unzulanglichen technischen Ge- staltung, wenn nicht véllig fehl, so doch zumindest zu kurz, Notig sei cine Politik des ‘Aebeiterschutzes und des Arbeitsrechts, die wahrhaft verdndernd in die Produktionsweise und die sozialen Verhaltnisse eingreife's. Lohmann stand vielleicht mit der mutigen Konsequenz, die er aus ihr zog, gewift niche mit der Finsicht allein, da® die Arbeiterversicherung nur Teil einer zeit- und problem- gerechten Sozialpolitik sein diirfe. Bismarck ist mithin nicht etwa den sozialpolitischen Zeichen der Zeit gefolgt, als er die Sozial versicherung 1881 mit der bekannten Ausschlief- lichkeit ins Zentrum staatlicher Sozialpolitik riiccce. Er hat damit vielmehr Zeichen gesetzt. Nur unter diesem Gesichtspunkt verdient die soziale Gesetzgebung der 1880er Jahre tiber- haupt die Kennzeichnung »Bismardsche Sozialpolitik«, unter der sie mit allau starker Gewichtung der inneren Beweggriinde des Reichskanzlers bevorzugt untersucht worden ist. Ob sic auch im Ergebnis noch iiberwiegend »Bismarcksche Sozialpolitik« gewesen ist, darf fiiglich bezweifelt werden. Das tut freilich wenig zur Sache. Viel wichtiger ist, da die Grundsatzentscheidung: fiir von staatswegen erzwungene Versicherung, gegen die staatliche Ordnung der Arbeitsverhiiltnisse, dem Versicherungsgedanken einen zeitlichen Vorsprung und damit ein institutionelles Schwergewicht im Rahmen der gesamten staatlichen Sozial- politik verschafft hat, gegen das gedanklich und faktisch anzukommen, allen anderen so- zialen Problemen und sozialpolitischen Lisungsversuchen auBerst schwerfallen muBte'®, Organisationen und Institutionen wohnt die Neigung inne, ihre Orientierung in Stat und Gesellschaft wie die Motive ihres Handelns und Entscheidens auch dann noch von den 13 Hans Rothfels, Theodor Lohmann und die Kampfjahre der staatlichen Sozialpolitik (1871- 1905), Berlin 1927; Carl Jantke, Der vierte Stand, Freiburg 1955, S. 215. 14 Gemeint ist hier die gedankliche Konsequenz, der Sozialpolitiks gesellschaftsverindernde Auf- gaben abzufordern, nicht die persinliche Konsequenz, Bismarck 1883 die weitere Mitarbeit zu verweigern. 15 Das wurde schon frth geschen, -Die Versicherung [,.] hat jene, alle anderen, sozialpolitischen ‘Aufgabengebiete an Bedeutung so weit tiberragende Stellung erst nach und nach, vor allem aber unter dem Eindrucke des gigantisch angewachsenen Verwaltungsorganismus der staatlichen Sorialversicherung gewonnens. Es bestche die Gefahr, »da der ins Riesenhafte wachsende Apparat der Sozialversicherung die Bedeutung zu gewinnen drobt, als sei mit ihm schon alles ‘Wesentliche an sozialpolitischer Arbeit getane. Otto von Zwiedineck-Sidenhorst, Hat die So- Halversicherung die in sie gesetzten Erwartungen erfullt?, in: Zeitschrift fiir die gesamte Ver- Sicherungswissenschaft, Bd. 13, 1913, jetzt in: ders., Mensch und Gesellschaft. Beitrage zur Sozial- politik und zu sozialen Fragen, bearb. von Otto Neuloh, Bd. 1, Berlin 1961, S. 313, 318.Das System der sozialen Sicherung in historischer Sicht 1880 bis 1975 311 Ursachen und Absichten ihrer Entstchung herzuleiten, wenn die Geschichte liingst dariiber hinweggegangen ist. Deshalb hat das System der sozialen Sicherung zweifellos eine schwere Hypothek mit auf den Weg bekommen. Die magebenden und treibenden Motive der Versicherungsgesetagebung in den 1880er Jahren griindeten nicht in der tatsichlichen sozia~ len Problematik der Zeit. Auf deren Grund ist Bismarck nie vorgedrungen. Sie hafteten vielmehr an Ausdrucksformen dieser Problematik, genauer noch: an deren vermeintlichen Auswirkungen auf den preuisch-deutschen Staat. Das Ziel der von ihnen inspirierten Sozialpolitik waren denn auch nur vordergriindig bediirftige soziale Schichten und Klassen, durch sie hindurch aber cigentlich der gesicherte, unverdinderte Bestand des Staats'®. Theo- dor Lohmann hat wohl zu Recht gemeint, da8 die Sozialpolitik nicht aus Liebe, sondern aus Furcht der herrschenden Klassen, besonders der Regierungskreise, geboren sei?. In symptomatischer Reihenfolge hie8 es in der beriihmten kaiserlichen Botschaft vom 1. No- vember 1881, da »Wir« uns das Bewu8tsein verschaffen méchten, »dem Vaterland neue und dauernde Biirgschaften seines inneren Friedens und den Hilfsbediirftigen griere Sicherheit und Ergicbigkeit des Beistands, auf den sie Anspruch haben, zu hinterlassens'*, Freilich, die Hilfsbediirftigen waren auch sekundar nicht die Zielgruppe der angekiindigten Ma&nahmen. Die griffen teils weiter, teils kiirzer, in jedem Fall bewut anders. Zielgruppe waren die Arbeiter, ganz ungeachtct irgendwelcher Hilfsbediirftigkeit. Bismarcks Sozial- versicherungspolitik war als Arbeiterversicherungspolitik und bei genauer Hinsicht nicht einmal als Arbeiterversicherungs-, sondern als staatliche Arbeiterversorgungspolitik an- gelegt. Als abzuschen war, dafi gegen den Widerstand starker Krifte des Bundesrats und des Reichstags das Prinzip der staatlichen Firsorge nicht in rechter Weise zur Geltung zu bringen sei, hat er Lust und Interesse an der Sozialversicherungspolitik sehr rasch und sehr griindlich verloren"®, Deshalb ist die Sozialversicherungsgesetzgebung der 1880er Jahre im Ergebnis nicht mehr genuin Bismarcksche Politik gewesen. Das will bei der Deutung ihrer Wirkungen beachtet sein. Es mag ja sein, daf Bismarck — in anderen, ihm eigenen Begriffen freilich —anfainglich daran gedacht hatte, die »soziale Bewegung und [den] gesellschaftlichen Fortschritt durch cin staatlich oktroyiertes Paket von priventiven und repressiven Stabilisationsmechanismen stille zu stellen®, Die frihzeitige, von Resignation sicherlich nicht freie Unlust an der Fortsetzung des eingeschlagenen Wegs spricht dafiir, daf er die Erfolglosigkeit dieses Unter- fangens selbst schr bald eingeschen hat. Und Zwiedineck-Siidenhorst konnte am Vorabend des Ersten Weltkrieges 2u Recht schreiben: Wer von der Sozialversicherung enttiuscht sei, weil sie als Instrument »der sog. sozialen Pazifizierung« versagt habe, hat das sich selbst 16 Grundlegend fiir diesen inzwischen allgemein akzeptierten Topos Hans Rothfels, Prinzipien- fragen der Bismarckschen Sozialpolitik, in: ders., Bismarck, der Osten und das Reich, Darmstadt 1960. Der Text geht auf eine Konigsberger Rede vom 18. Jan. 1929 zuriick. Vgl, auch Friedrich Liitge, Die Grundprinzipien der Bismarckschen Sozialpolitik, in: Jahrbiicher fiir National- Skonomie und Statistik, Bd. 134, 1931, S. 580 ff. Die wesentlichen Auslassungen Bismarcks zur Sozialversicherung in: Hans Rothfels (Hrsg,), Bismarck und der Staat, Darmstadt 1969, 5. 352 ff. 17 Lohmann an Wyneken, 22. 4. 1889, zit. nach Walter Vogel, Bismarcks Arbeiterversicherung, Ihre Entstchung im Kraftespiel der Zeit, Braunschweig 1951, 5. 185. 18 Zit. nach Alois Brusatti / Wilbelm Haas / Walter Pollack (Hrsg.), Geschichte der Sozialpolitik mit Dokumenten, Wien/Linz/Miinchen 1962, $. 207. 19 Vel. Vogel, $. 161; Orto Vossler, Bismarcks Sozialpolitik, in: ders., Geist und Geschichte von der Reform bis zur Gegenwart, Miinchen 1964, S. 22. 20 Eckart Pankoke, Sozialpolitik zwischen staatlicher Syepmatiticrung ond situativer Operationali- sierung, in: Ferber!Kaufmann, S, 82, der freilich schlankweg behauptet, Bismarck habe still- gestellt,312 Volker Hentschel und seiner Unkenntnis des realen Lebens zuzuschreiben*, Kurz, Bismarcks staatspolitische, negativ auf den Bedeutungsgewinn der Arbeiterbewegung bezogene Absichten diirfen so wenig fiir die Wirklichkeit der Sozialversicherungspolitik im Kaiserreich und womiglich noch dariiber hinaus gehalten werden, wie sie dem gesamten Ansatz von vornherein das Urteil sprichen. Es spricht vielmehr fiir die innere Kraft und Tragfahigkeit der positiven Kehrscite des Gedankens, da sie das Versicherungssystem nicht nur zusammenhielt, als sich die negativ akzentuierten Erwartungen nicht erfillten, sondern noch im Kaiserreich Ausweitung und Konsolidierung zugleich erméglicht hat. Welchen Anteil daran die Bis- mardk abgendtigten Anderungen hatten, ist nur 2u ahnen. Ich schitze ihn hoch ein. Drei wichtige, entwicklungsfihige Prinzipien sind damals gegen Bismarcks Absichten oder zumindest in anderer Weise, als es Bismarcks urspriinglichen Absichten entsprach, fiir die Sozialpolitik magebend geworden: das Versicherungsprinzip gogen das Prinzip staat- licher Firsorge und Versorgung; die dezentralisierte Selbstverwaltung der Versicherungs- organisationen gegen die vom Staat dirigierte Reichsanstalt und die unmictelbare Beteili- gung aller Versicherten an der Mittelaufbringung, die das Bewulitsein der Selbstverant- wortung mit dem Gefiihl des Anspruchsrechts 2u verbinden geeignet war, gegen umfang- reiche, wie schiere staatliche Wohltat anmutende, bei genauer Hinsicht aber weitgehend aus den (indirekten) Steuern der Empfiinger finanzierte Reichszuschiisse. Drei andere Ge- staltungsgeundsitze sind dagegen im Sinne Bismarcks 2u ebenfalls fortwirkenden Struktur- clementen der deutschen Sozialpolitik geworden: der Versicherungszwang fiir jedermann, der bestimmte Persinlichkeitsmerkmale aufwies, der Systemcharakver der wirtschaftlich- sozialen Sicherung, der in einem gemeinsamen Begriindungszusammenhang und in sach- lichen Bezichungen zwischen den cinzelnen Versicherungen Ausdruck fand, und die Ein- seitigheit des gedanklichen und praktischen Ansatzes. Ob jemand von der neuen Sozial- politik betroffen war oder nicht, wurde zwar durch die Stellung im Arbeitsproze® be- stimmt, die Betroffenheit trat aber erst ein, wenn er aus dem Arbeitsprozef herausfiel. Die Industriearbeiterschaft war zwar das soziale Substrat der neuen systematischen Sovial- politik, aber nicht als Stand oder Klasse, sondern als Vielheit potentiell bediirftiger Indivi- duen; Individuen buchstiblich genommen. Denn nur der Arbeiter, nicht auch seine Familie war versichert, Es galt die Arbeiterversicherung also in drei Richtungen auszubauen, da- mit sie zu einem System »sozialer« Sicherung werden konnte: in Richtung der Familien- versicherung, in Richtung weiterer sozialer Gruppen und Schichten und in Richtung anderer Tatbestiinde als Invaliditét, Krankheit und Alter. In alle drei Richtungen ist ausgeschritten worden, schneller bei der Ausdehnung des Kreises der Betroffenen, zdgernder bei der Be- stimmung und Bearbeitung neuer schutzwiirdiger sozialer Sachverhalte. Weder die negativ akzentuierten Motive und Ziele, noch die davon beeinflutte anfangliche Enge des prak- tischen Ansatzes haben die sozialpolitische Entwicklung schwerwiegend gehemmt. In vieler Hinsicht bis auf unsere Tage priformiert und belastet hat die Gesetzgebung der 1880er Jahre die weitere Politik der sozialen Sicherung freilich dennoch. Deshalb muf sie unter- halb der grundsitzlichen Reflexion auch in wenigen wichtigen Einzelheiten beschrieben werden, Die Gesetzgebung stand unter dem verbindenden Zeichen: materielle Hilfe im Falle der Erwerbsunfihigkeit. Sie bestand aus drei Einzelstticcen, die sich an vier méglichen Ur- sachen der Erwerbsunféhigkeit, an Unfall, Krankheit, Invaliditat und Alter, orientierten, 21 Zwiedineck-Siidenhorst, S. 316.Das System der sozialen Sicherung in historischer Sicht 1880 bis 1975 313 organisatorisch voncinander unabhingig und hinsichtlich ihrer Mittclaufbringung, Lei- stungen und Verwaltung sehr unterschiedlich eingerichtet waren. Alle drei sind durch- gehend beibehalten worden und haben sich versicherungstechnisch gewi nicht zum Vorteil der deutschen Sozialpolitik ausgewirkt, Innere Bezichungen haben stets cinigermafen kiinstlich durch Gesetze hergestellt werden miissen, deren Ubertragung in Verwaltungs- praxis kaum je zureichend und reibungslos gelang. Daran hat sich wenig geiindert, als die bis dahin rein kasuistische Rechtsentwicklung 1911 in der Reichsversicherungsordnung konsolidiert und damit zumindest eine einheitliche Rechtsgrundlage der drei Versicherungs- zweige geschaffen wurde. Das Gesetzeswerk war notgedrungen so komplex und entwick- lungsbediirftig zugleich, da es dem Prasidenten der Reichsversicherungsanstalt schon 1920 wie »ein Buch mit sieben Siegeln« vorkam und die Oberversicherungsimeer wieder nach »Billigkeite zu urteilen begannen”, Auch mehrfache Reformen haben eine unzutriigliche Hiufung schwer durchschaubarer und deshalb schwer auflisbarer Uberschneidungen, Ku- mulierungen, An- und Verrechnungen, haben schlieSlich erhebliche Ungleichheiten von Versicherungs- und Versorgungsanspriichen beim gleichen Tatbestand® nicht verhindera kénnen2* Dai die Gesetzgebung der 1880er Jahre Stiickwerk war, heifst nicht, daB sie auch systemlos war. Es war vielmehr eine ihrer positiven Leistungen, daf sie zuvor beziehungslose Fiir- sorge-, Versorgungs- und Versicherungsmanahmen zusammenfafite, z. T. neu begriindete, aufeinander zuordnete und durch bislang unbekannte erginzte. Die drei Versicherungs- arten sind,zwar nacheinander und mit erheblichen Zeitunterschieden in gesetzliche Formen gebracht worden, daf sie eine Einheit bilden sollten, stand allerdings bereits in der kaiser- lichen Botschaft von 1881, Bei der Unfall- und der Krankenversicherung konnte auf unter- schiedliche Art an hergebrachte Institutionen angekniip?t werden, die Invaliden- und Al- tersversorgung ist vollig neu geschaffen worden. Dabei zeigte sich, wieviel schwieriger es war, grundsitzliche Neuerungen durchzusetzen, als Uberliefertes nur neu zu ordnen. Das Krankenkassengesetz wurde innerhalb eines Jahres dem ersten Entwurf entsprechend verabschiedet. Mit ihm hatte Bismarck das geringste Interesse verbunden. Die Unfall- versicherungsvorlage mufte zweimal neu formuliert werden, ehe sie angenommen wurde. 22 Ludwig Preller, Sorialpolitik in der Weimarer Republik, Stuttgart 1949, S. 283. 23 Vgl. Gerhardt Mackenrorh, Die Verflechtung der Sozialleistungen, Schriften des Vereins fir Socialpolitik (SVSP), N. F., Bd. 8, Berlin 1954; Hartmut Hensen, Die Finanzen der sozialen Sicherung im Kreislauf der Wirtschaft, Kiel 1955, 8. 75 ff., Statistib der BRD, Bd. 137: Die so- zialen Verhaltnisse der Renten- und Unterstiitzungsempfanger, H. 1, S. 82 ff. zuletzt ausfihr- lich zu einer Reihe Absurdiciten des »Kausalprinzipse Willi Albers, Méglichkeiten einer stirker final orientierten Sozialpolitik, Gottingen 1976. 24 Diese Klage schon im Handworterbuch der Staatswissenschaften, 3. Aufl, Jena 1909, Bd. 1, S.807. Dort auch Vereinheitlichungspline der Reichsleitung seit 1895. Die Zusammenfassung der Versicherungszweige ist cin Topos der sozialpolitischen Diskussion geblicben. So hat der Reichsfinanzminister Moldenhauer 1930 vorgeschlagen, die akute finanzielle Notlage der eben geschaffencn Arbeitslosenversicherung durch cinen solidarischen Finanzausgleich zwischen den Tragern der Sozialversicherung auf Darlehnsbasis zu iiberwinden. Der Vorschlag hatte keinerlei Chancen, Preller, S. 427, 465 f. 1934 stand der Zusammenschlu® auf Kabinettsebene erneut zur Debatte. Und es darf immerhin gefragr werden, ob die »entscheidende Leistunge des sog. »Auf- baugesetzes« vom 5. Juli 1934 wirklich »in der Ablehnung einer wie auch immer gearteten Ein- heitsversicherunge bestanden hat. Karl Teppe, Zur Sozialpolitik des Dritten Reichs am Beispiel der Sozialversicherung, in: AfS, Bd. XVII, 1977, S. 222. Ein prinzipiell richtiger oder immerhin mit guten Griinden vertretbarer Gedanke wird nicht schon deshalb falsch, weil ihn auch die Nazis gedacht haben. Fir die Uberlegungen in der BRD vel. Betbusy-Huc, S. 207 ff, Noch jiingst hat der DGB wieder einmal fir eine Vereinheitlichung pladiert, wihrend die Arbeitgeber »jede Art von Einheitsversicherung abgelehnt haben. Siiddeutsche Zeitung vom 28. Dez. 1977,314 Volker Hentschel Obwohl der gesamte Gesetzgebungsvorgang mit ihr eingeleitet worden war, wurde sie erst 1884, eine Sitzungsperiode nach der Krankenversicherung, Gesetz. Bis dahin waren ihr genau die Strukturelemente genommen worden, die vor allem sie fiir Bismarck durch- setzenswert gemacht hatten. Nichts sprach dafiir, da sie in der Invaliden- und Altersver- sicherung dann doch noch zur Geltung kommen wiirden. Deshalb ist deren gesetzliche Ord- nung mit erheblich weniger Nachdruck betricben worden und hat weitere fiinf Jahre in Anspruch genommen. Die Unfallversicherungsvorlage von 1881 bezog sich zwar auf das Haftpflichtgesctz aus dem Jahr 1871, war aber keine blo&e Novelle, sondern stellte die Unfallversicherung auf neue Grundlagen. Fernerhin sollten Unternehmer nicht mehr nur fiir jene Unfille haftbar sein, die sie oder ihre Aufsichtspersonen nachweislich verschuldet hatten, sondern fiir alle Arbeitsunfille. Dieser Gedanke ist in allen Neuvorlagen beibehalten worden und war ohne Frage ein bedeutsamer sozialpolitischer Fortschritt. Bislang war der Schuldnachweis aus leicht einsehbaren Griinden in nicht einmal 20 von 100 Fallen gelungen. Nicht beibehalten wurde freilich das Organisationsprinzip, das Bismarck vorgesehen hatte, Die betroffenen Unternehmer hiatten ihre Arbeiter danach bei ciner staatlich geleiteten und bezuschuften Reichsanstalt versichern, zwar den Hauptteil der finanziellen Belastung tragen, aber bil- ligen sollen, da die Entschadigungen im Namen des Reichs geleistet wurden. Der Plan ist Bismarck nicht gelungen. Er ist an jener Reichstagsmehrheit gescheitert, die er scheinbar aller historischen Vernunft zum Trotz fiir die Durchsetzung seiner Zoll- und Steuerpolitik zwei Jahre zuvor zusammengeleimt hatte. Die Liberalen lehnten aus ideologischen Griin- den die Staatszuschiisse, das Zentrum aus féderalistischen Griinden die zentralistische Reichsanstalt ab, Eine erginzende Vorstellung, aus der Bismarck weitreichende verfassungs- politische Folgerungen ableitete und die in der zweiten Vorlage stark in den Vordergrund geriickt wurde, ist ebenfalls iiber die Absicht nie hinausgediehen. Alle industriellen Unter- nehmen sollten ungeachtet ihres Produktionszwecks nach Gefahrenklassen kategorisiert und die Betriebe der gleichen Gefahrenklasse im ganzen Reich zu einer genossenschaftlichen Versicherungsgemeinschaft zusammengefakt werden, Das kénnte, hat Bismarck gehofft, die Grundlage einer neuen, berufsstandischen Ordnung des Reichs neben, woméglich sogar an- stelle der »Parlaments- und Parteienwirtschaft« sein. In die Berufsgenossenschaften, die schlieSlich wirklich Triger der Unfallversicherung geworden und geblicben sind, konnte diese so hochfliegende wie verfassungsfeindlich-staarsstreichtriichtige Erwartung nicht mehr gesetzt werden. Das Prinzip der gleichen Gefahrenklasse auf Reichsebene war dem Prin- rip der gleichen Gewerbegruppe oder der Zusammenfassung ahnlicher Gewerbegruppen in unterschiedlich ausgedehnten Bezirken gewichen. Die Unternehmer brachten die Mittel allein auf und verwalteten sie auch allein. Das Reich trat im Gesetz noch als subsidirer Garant ihrer Leistungsfahigkeit auf, in der Versicherungspraxis aber nicht mehr in Er- scheinung. Dennoch waren die Berufsgenossenschaften im ersten Entwurf des Invaliditiits- und Alters- versicherungsgesetzes von 1887 als Trager auch dieser Versicherung vorgesehen. Bismarck hat mangels statistischer Unterlagen zwar nicht kalkulieren kénnen, aber cr hat geahnt, da& die Renten iiber kurz oder lang zum gewichtigsten Teil der gesamten Versicherungs- leistungen werden wiirden. Die Versicherungstrager — so hat er gemeint — wiirden um so weniger auf Reichszuschiisse verzichten kénnen, als er die Arbeiter von jeder Beitrags- pflicht verschonen wollte. Vermutlich hat er gehofft, die Berufsgenossenschaften auf dem Umweg iiber die Rentenversicherung doch noch staatlich durchdringen und seinen ur-Das System der sozialen Sicherung in historischer Sicht 1880 bis 1975 315 spriinglichen Zielen botmaig machen zu kénnen, Genau das haben die Unternehmer andererseits befiirchtet und sich der Vorlage mit Erfolg widerserzt®s. Deshalb mufe eine weitere Versicherungsorganisation aufgebaut werden. Der Versuch, eine Reichsinstitution zu ctablieren, ist erst gar nicht mehr unternommen worden. Fir jeden Staat und jede preuBische Provinz wurde eine Sfentlich-rechtliche Versicherungsanstalt eingerichtet, die von besoldeten Beamten geleitet und von einem - der Beitragszahlung entsprechend — pari- titischen Unternehmer-Arbeiter-Ausschu8 kontrolliert wurde. Dazu kamen neun Kassen fir Eisenbahnen und Knappschaften. Alle zusammen unterstanden der formalen Aufsicht eines vergleichsweise cinfluBlosen Reichsversicherungsamtes. Die Invaliden- und Altersver- sicherung hat im Gegensatz zur Unfall- und zur Krankenversicherung tatsichlich von An- beginn kraftige Zuschiisse vom Staat erhalten. Auch daran hat sich bis heute nichts ge- &ndert, bis 1957 nicht einmal an der ZuschuSquote. Sie lag durchweg bei rund einem Drittel der Ausgaben und ist erst nach der Rentenreform vor zwanzig Jahren allmihlich auf gut ein Fiinftel fallen?%, Ohne weitgreifende staatspolitische Absichten Bismarcks ist nur die gesetzliche Normierung der Krankenversicherung in Angriff genommen worden. Von Reichsanstalten ist so wenig je die Rede gewesen wie von Reichszuschiissen. Es ging auf der Grundlage bestchender Organisationen allein um die versicherungstechnische Einordnung der Krankenkassen ins Arbeiterversicherungssystem, das die kaiserliche Botschaft in groben Ziigen entworfen hatte. Nicht zuletzt deshalb ist die Neugestaltung reibungslos gelungen. Ihren unmittelbaren Impuls erhielt sic von der Unfallversicherungsvorlage, in der eine Karenz von vier Wochen zwischen Unfall und Begin der Leistungszahlungen vorgeschen war. Diese Zeit sollte durch Krankengeld tiberbriickt werden®”. Dazu war es nétig, das bisherige Konglomerat von Handwerks-, freien Hilfs-, Gewerkver Knappschafts- und ahnlichen Kassen rechtlich und hinsichtlich ihrer Leistungsfahigkeit zu vereinheitlichen und den Versiche- rungszwang auch fiir jene Arbeiter auszusprechen, die keiner Kasse angehért hatten. Die Beitrige wurden zu zwei Dritteln von den Versicherten, zu cinem Drittel von den Arbeit- gebern aufgebracht. Entsprechend war beider Anteil an der Selbstverwaltung der Kassen. Der institutionelle Kern der Krankenversicherung ist anfangs ein Netz von Betriebskran- kenkassen gewesen, deren Einrichtung 1883 fiir alle Betriebe mit mehr als 50 Beschaftigten obligatorisch wurde, Die Orts- und Gemeindekassen sind zuniichst nur als Auffangorgani- sationen fiir jene Versicherungspflichtigen gegriindet worden, die von den Betriebskassen nicht erfa&t wurden. Eine Option fiir cine der beiden Kassenarten war nicht méglich. Es kennzeichnet die grundsitzlich verinderte Einstellung zur Sozialversicherung, die sich noch im Kaiserreich durchserzte, da die Reichsversicherungsordnung von 1911 dieses Verhiltnis geradezu umkehrte. Die Ortskrankenkassen wurden in die Rolle des eigent- lichen Versicherungstragers geriickt, Betriebe mit wenigstens 150 Beschaftigten durften weiterhin neben ihnen Kassen einrichten. 1919 wurde die Etablierung neuer Betriebskassen im Interesse starker Allgemeiner Ortskrankenkassen vollends verboten. Die moderne deutsche Sozialpolitik ist als politischer Reflex auf die zunchmende indu- strielle Entwicklung und die von ihr provozierte Arbeiterfrage und Arbeiterbewegung in Gang gekommen. Bis zur Jahrhundertwende hat sich an diesem Bezug nichts geindert. 25 Vel. Axel Henry Bueck, Der Zentralverband deutscher Industrieller 1876-1901, Bd. 2, Berlin 1905, 5. 232-434. 26 Ubersicht iiber die soziale Sidverung in Deutschland, 1967, hrsg. vom Bundesminister fiir Arbeits- und Sozialordnung, S. 54. Kiinftig zitiert als Ubersicht Jahr. 27 Im Gesetz wurde die Frist spater auf 13 Wochen ausgedehnt.316 Volker Hentschel Dann ist zunachst die Beschrinkung auf die Arbeiter aufgegcben worden. 1900 wurden Angestelltc, die weniger als 2000 Mark verdienten**, der Invaliden-, 1903 der Kranken- versicherungspilicht unterworfen. Noch nicht iiberwunden war damit die Vorstellung, da Sozialpolitik es mit der Bewaltigung von sozialen Problemen der gewerblich-industriellen Produktionsweise zu tun habe. Die Angestellten waren als sozialékonomisch bestimmte Schicht ja so etwas wie der jiingere und deshalb spiter zu Umfang und Selbstbewuftsein gelangte Abkémmling der Industrialisicrung. Diese gedankliche und sachliche Schranke wurde erst 1911 weggeraumt. 1911 war in positiver wie negativer Hinsicht ein Schliissel- jahr der deutschen Sozialversicherungspolitik. Die Reichsversicherungsordnung fate die drei Versicherungsarten rechtlich zusammen und erweiterte zugleich den Kreis der Ver- sicherten in zwei Richtungen: Alle bisher nicht erfaSten unselbstiindigen Erwerbstatigen, insbesondere die Landarbeiter, wurden in die Krankenversicherung cinbezogen, und der Invaliditats- und Altersrente wurde eine — wenn auch praktisch zunachst kaum wirksame— Hinterbliebenenfiirsorge an die Seite gestellt. Damit war, vorerst eher noch zu ahnen, als schon deutlich erkennbar, der Weg von der Arbeiter- zur Volks- und von der Individual- zur Familienversicherung gewiesen. Neben diesen durchaus fortschrittlichen Entscheidungen nahm sich das Angestelltenver- sicherungsgesetz besonders deutlich als — gelinde gesagt — retardicrendes Element der Sozial- politik im Kaiserrcich aus und deutete einmal mehr die stets virulente Spannung von Reformbewufitsein und latenter Reaktion an, die alle Wirtschafts- und Sozialpolitik jener Zeit wesentlich gepriigt hat und den politisch-sozialen Charakter der Wilhelminischen Zeit so schwer auf widerspruchsfreie Formeln zwingen lit. Die Masse der Angestellten unter- schied sich weder durch ihre Stellung im Arbeitsverhiltnis noch durch die Hohe ihres Ein- kommens von der Masse der Arbeiter. Und nur diese Perspektive war fiir die Sozialver- sicherung interessant. Es gab keinerlei sachlichen Grund, die Angestellten nicht ohne Um- stinde in die hergebrachten Versicherungen aufzunehmen. So war es 1900 und 1903 ja auch geschehen. Freilich hatten die Angestellten ein anfangs durchaus begriindbares, mit der Zu- nahme ihrer Zah! aber weitgehend hinfalliges und nur noch als Ideologie perpetuiertes betriebliches StandesbewuStsein (Privatbeamte) entwidselt, das sie so gut wie ungebrochen auf ihre gesellschaftliche Rolle ibertrugen. Deshalb verlangten sie in einem langen Agita- tionsfeldzug, in dem ihre jiingst ins Leben gerufenen Interessenorganisationen gleichsam die Bewahrungsprobe bestanden, nicht mit den Arbeitern zusammen als bediirftige Menschen, sondern separiert von ihnen als Angestellte versichert 2u werden. Und es war, als kehrte die staatliche Sozialpolitik zu Bismarckschen Ausgangsiiberlegungen zurtick. Nicht weil es sachlich notwendig oder auch nur sinnvoll war, sondern weil es taktisch-politisch opportun zu sein schien, wurde die selbstandige Angestelltenversicherung konzediert®*, Die Arbeiter- 28 Die Regel, da® Arbeiter ganz ungeachtet ihres Einkommens versicherungspflichtig sind, Ange- stellte aber nur, wenn ihre Beziige unter einem bestimmten Betrag liegen, ist erst jungst beseitigt worden. Ihre praktische Wirkung war nie sehr gro8. Die Versicherungspflichtgrenze hat stets Betcidlich Uber dem Durchsdinitseinkommen der Angeselten gelegen. Vgl- Sozialenquete, 232 29 Am 2. Marz 1905 hatte Posadowsky im Reichstag noch gesagt: »Wenn wir heute res integra hatten, wiirde doch kein verniinftiger Mensch daran denken, eine besondere Organisation der Krankenversicherung, eine besondere Organisation der Unfallversicherung und eine besondere Organisation der Alters- und Invalidenversich 1g zu schaffen [...] Ich glaube, es mu eine Autgabe der Zukunft sein, diese drei grofen Versicherungen in eine einheitliche Form zusammen- zufassen«. Zit. nach Handworterbuch der Staatswissenschajten, 3. Aufl., 1909, Bd. 1, S. 808. Folgerichtig und ergebnislos stand denn auch die Forderung nach Verschmelzung der Angestell- ten- mic der Invalidenversicherung im Zentrum der umfassenderen Auseinandersetzung iiber dieDas System der sozialen Sicherung in historischer Sicht 1880 bis 1975 317 bewegung befand sich in einem kriftigen Aufwind. Staatliche Repression, wie sie einst Bismarck 2u Gebote gestanden hatte, war weniger noch als damals gecignet, der Bewegung Einhalt zu tun. Die Mehrheit im Lager der Regicrung und der Parteien, die sie stiitzten, versagte sich mit dieser Einsicht der Forderung, das Koalitionsrecht empfindlich einzu- schrinken, und setzte auf die Férderung gesellschaftlicher Gegenkrifte. Die formale Ver- festigung der Trennung von proletarischer Arbeiter- und mittelstindischer Angestellten- schaft, die, an der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Wirklichkeit gemessen, lingst zur blofen Ideologie geworden war, lag ganz auf der Linie solcher Bemiihungen. Und die separate und zudem privilegicrte® Angestelltenversicherung schien ein treffliches Instru- ment zu diesem Zwedk zu sein. u. AusBAU UND DEFORMATION Dritten Rec NIN DER WEIMARER REPUBLIK UND IM Dieser Riickgeiff auf alte Bismarcksche Uberlegungen war in fast dialektischer Weise zu- gleich Ausdruck ihres Scheiterns. Die Arbeiterversicherungspolitik hatte sich als Kraft gegen die Arbeiterbewegung nicht bewahrt#!, An die Stelle der urspriinglichen Absichten waren andererseits freilich auch keine gesellschafts- und wirtschaftspolitischen Leitvorstellungen ge- treten, von denen andere, iiberzeugendere Motive und erkennbare Ziele hergeleitet werden konnten, Die Sozialversicherungspolitik hatte sich gleichsam noch in der Phase ihrer Grund- legung verselbstiindigt und bezog Kraft, Richrung und Grenzen ihrer Fortentwicklung fortan vor allem aus ihrer institutionalisierten Existenz. Zu dem erstaunlichen Mangel an wegweisenden Entscheidungen im Bereich der diberlieferten sozialen Sicherung in den 20er und friihen 30er Jahren diirfte iiberdies noch 2weierlei beigetragen haben. Die Sozialver- sicherung bekam in der Weimarer Republik auf schmerzhafte Weise ihre Abhingigkeit von der wirtschaftlichen Entwidslung zu spiiren. Zwei lange, tiefe finanzielle Krisen sind nur yon wenigen Resticutionsjahren unterbrochen worden. Die Zeit existenzgefahrdender Schwiiche ist aber nicht die Zeit ausgreifender Weiterentwicklung, Sic hatte woméglich die Zeit grundsitzlicher Neugestaltung sein kénnen, An dergleichen ist in den ersten Jahren nach dem Krieg yon fernher gedacht worden, Die Gewerkschaften haben die Idee der allgemeinen Staatsbiirgerversorgung, von der Bismarck 40 Jahre zuvor geleitet gewesen ist, mit etwas anderer Begriindung und wesentlich anderen Absichten noch einmal in die Debatte gebracht. Ihre Verwirklichung hatte wohl auch die Vereinigung der Versicherungs- trager erfordert. Ein Staat, der zwischen fortschreitender Inflation und Staatsbankrott lavierte, war allerdings wenig gecignet und ermuntert, die Rolle eines Versorgungsstaats 2u iibernchmen, Das Versicherungsprinzip und die institutionelle Trennung sind unange- fochten geblicben. Das war der eine, der andere, vielleicht noch maBgeblichere Grund fiir den Mangel an reformfreudiger Weiterentwicklung der Sozialversicherung war, da die praktische Sozialpolitik nach dem Ersten Weltkrieg so etwas wie einen Paradigmawechsel erlebte, der in vieler Hinsicht auf den politischen Systemwechsel bezogen war. Der Sozial- Newordnung der Sozialversicherung in den frien Jahren der Weimarer Republik. Preller, . 282 F, 30 Vel. unten 8. 333. 31 Zur etwas unsicher-zweideutigen Haltung der SPD zur Sozialversicherungspolitik im Kaiser- reich vgl, Hertha Wolff, Die Stellung der Sozialdemokratie zur deutschen Arbeiterversicherungs- gesetzgebung von ihrer Entstehung an bis zur Reichsversicherungsordnung, Diss. Freiburg 1933.318 Volker Hentschel versicherungsgedanke trat als »tragende Idee« der Sozialpolitik® hinter die kollektive Ordnung der Arbeitsverhiiltnisse zurtick, Mit jahrzehntelanger Verspitung wurde Theodor Lohmann damals gleichsam eingeholt®, Das war zum einen mit einer Neubestimmung des politischen Einflusses wirtschafllicher Gruppen und ihres Verhiiltnisses zum Staat verbun- den und verinderte 2um anderen den Streitwert von Sozialpolitik. Es ging nur noch vor- dergriindig um die finanziellen sozialen Lasten der Wirtschaft, im Kern ging es um die Ver- teilung wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Macht zwischen Gewerkschaften, Unterneh- mern und Stat. Von alledem konnten die Motive und Zielvorstellungen staatlicher Politik der sozialen Sicherung nicht unbeeinflubt bleiben. Die Einfiihrung der schon im Kaiserreich diskutierten ‘Arbeitslosenversicherung ist dafiir geradezu exemplarisch. Auf den ersten Blide mutet sie wie ein Ausbau des Sozialversicherungssystems an. Und gewift ist sie das im Effekt auch gewesen. Aber so sehr bei Bismarcks Arbciterversichcrungsgesetzgebung wohlfahrespoliti- sche hinter staatspolitischen Absichten zuriickgestanden hatten, so schr iiberlagerten gesell- schaftspolitische Leitbilder der Gewerkschaften als treibender und gestaltender Kraft des “Arbeitslosenvermittlungs- und Arbeitslosenversicherungsgesetzes (AVAVG) damals ver- sicherungstechnische Zwecke, Ihr langfristiges Ziel war die strukturelle Verinderung, des bestchenden Wirtschaftssystems und damit die Aufhebung der Ursachen von Acbeitslosig- keit, In beiden Fallen — 1881 wie 1927 — haben Skonomisch weitergedachte Einkommens- oder Verteilungsprinzipien so gut wie keine Rolle gespiclt, weder in den Handlungen und Entscheidungen der Zeitgenossen noch auch im Lichte gegenwirtiger Erfahrungen*’. Denn so unbestreitbar die Sicherung eines bescheidenen Einkommens die urspriingliche Absicht des Regicrungsentwurfs fiir das Arbeitslosenversicherungsgesetz war, so unverkennbar ist das fertige Gesetz von den Tarifpartnern als rechtliche Grundlage organisierter Arbeitsmarkt- politik betrachter worden. In diese Richtung ist der Regierungsentwurf vor allem nach den Vorstellungen der Gewerkschaften am nachdriicklichsten veriindert worden, Die Anderungen betrafen den Zusammenhang von Arbeitsnachweis/ Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung. Die Regierung hatte in hergebrachter Weise nichts als ein Versicherungsgesetz vorgelegt, das cine unabhangige Institution und nicht unbetrichtlichen 32 Preller, $. 309. 33. Vel. Heinrich Brauns’ stark an Lohmann erinnernde Argumentation in: Destsche Sozialpolitik 1918-1928, Erinnerungsschrift des Reichsarbeitsministeriums, Berlin 1929, S. 3. Im wissenschaft- lich-publizistischen Bereich Eduard Heimanns Rede im Verein fiir Socialpolitik in Kénigsberg 1930, SVSP, Bd. 182, Mlinchen/Leipzig 1931, S. 58 ff. 34 Die eigenstandigen staatlichen Interessen sind insbesondere vom Reichsarbeitsminister Brauns (1920-1928) nachdriidslich geltend gemacht worden. Vgl. dazu Eberhard Pies, Sozialpolitik und Zentrum 1925 bis 1928. Zu den Bedingungen sozialpolitischer Theorie und Praxis der deutschen Zentrumspartei in der Weimarer Republik, in: Hans Mommsen u. a. (Hrsg.), Industrielles System und wirtschalliche Entwicklung in der Weimarer Republik, Diisseldorf 1975, S. 259 ff 35 Neuerdings wird gar behauptet, die Politik der sozialen Sicherung habe absichtsyoll oder zu- mindest im Effekt das wirtschaftliche System stabilisiert. Nun, der Skonomische »Systemzusam- menhang« wurde kaum erahnt, geschweige denn durchschaut. »Daf von der Sozialpolitik her der volkswirtschaftliche Kreislauf selbst angetastec werden kénne, lag auSerhalb der Optik der Iklassischen Sozialpolitik«. Gerhard Mackenroth, Die Reform der Sozialpolitik durch einen deut- schen Sozialplan, in: SVSP, N. F., Bd. 4, Berlin 1952, S. 41, Das volkswirtschaflliche Paradigma der Zeit waren idealtypische mikrodkonomische Marktgleichgewichtssysteme, von denen ein Weg iiber das hergebrachte gesamtwirtschaftliche Gleichgewichtstheorem Sayscher Observanz hinausfihrte. Darin aber war Umverteilung nicht vorgesehen und storte allenfalls. Und damit die Sozialversicherungspolitik in einkommensverteilungs- und cinkommensverwendungstheo- retischer Sicht trotz alee ‘Unkenntnis der Akteure stabilisierend hatte wirken kénnen, hatte sie andere als palliativische Dimensionen haben miissen.Das System der sozialen Sicherung in historischer Sicht 1880 bis 1975 319 Staatseinflu& vorsah, Die Gewerkschaften und die Unternehmer verlangten dagegen die Fortdauer der institutionellen Vereinigung von Arbeitsvermittlung und Erwerbslosen- unterstiitzung, wollten freilich beides in andere Organisationsformen bringen und dabei ihr kooperatives Selbstverwaltungsrecht stirker und vorherrschend zur Geltung bringen. Das ist ihnen gelungen. Das Gesetz und die gleichnamige Reichsanstalt fiir Arbeitsvermitt- lung und Arbeitslosenversicherung waren somit nicht nur Konsequenz aus einer wenig geradlinigen Entwicklung des kommunalen Arbeitsnachweises und der Erwerbslosenfiir- sorge seit Ende des Krieges, sie waren zugleich Ausdruck des seit 1918 entwidcelten Rechts der Arbeitsmarktparteien, wesentliche Bereiche der Sozialpolitik in eigener Regie zu ge- stalten und dem Staat nur noch gewisse Ordnungs- und Schlichtungsfunktionen vorzube- halten. Das AVAVG mu8 deshalb in doppelter Hinsicht gewiirdigt werden, als Fortschritt im System der Arbeitsbeziehungen und als Element der sozialen Sicherung. Die Erwerbslosenfiirsorge war gleichsam als Kriegsfolgelast in die deutsche Sozialpolitik geraten, hat dann aber gleich den Schutz der Verfassung erhalten. Der Reichstag hatte im Frihjahr 1918 im Zusammenhang mit der Planung der wirtschaftlichen Demobilmachung eine Entschlie&ung angenommen, daf jeder Arbeiter und Angestellte, der aus dem Heeres- diense entlassen werde und dem keine angemessene Arbeit nachgewiesen werden kdnne, Arbeitslosenunterstiitzung erhalten solle%%, Dieses Recht war ein Jahr spiiter auf »jeden Deutschen ausgedehnt und in den Artikel 163 der Verfassung*” iibernommen worden. Die Leistungen wurden zunachst véllig aus Sffentlichen Mitteln aufgebracht und von kommunalen Fiirsorgeausschiissen aufgrund nachgewiesener Bediirftigkeit vergeben. Dic Gemeinden sind bis 1927 fiir die Verwaltung und Vergabe zustindig geblieben. Vom reinen Fiirsorgeprinzip ist freilich schon vor dem AVAVG allmahlich abgegangen worden. Seit 1923 — nachdem die Gewerkschaften und die SPD den Gedanken an die allgemeine Staatsbiirgerversorgung wieder aufgegeben hatten — sind die Arbeitgeber und Arbeit nehmer mit zuschends héherea Abgaben an der Mittelaufbringung beteiligt worden, nach der Neuordnung der Wahrung mit maximal 3 %e des Grundiohns. Damit war trotz weiter- hin hoher subsidiérer Staatszuschiisse ein starkes Versicherungselement in die Erwerbslosen- furrsorge geraten, das weder mit der beibehaltenen Bediirftigkeitspriifung noch mit dem seit 1918 mitgeschleppten, im Grunde verfassungwidrigen Bezug auf die Kriegsfolgen zu- sammenpafkte. Die Beitragspflicht war ohne das Recht auf Unterstiitzung unhalebar. Es lag daher fiir die Gewerkschaften prinzipiell, fiir die Regierung wegen der fortdauernden starken Belastung durch Zuschiisse™ aus akutem Anla nur nahe, die kriegsbedingte Er- werbslosenfiirsorge in eine allgemeine Arbeitslosenversicherung zu tiberfiéhren. Unterdessen war auch das Arbeitsnachweiswesen in Deutschland in gesetzliche Formen ge- bracht, damit aber keineswegs zur Zufriedenheit von Arbeitsministerium, Unternehmern und Gewerkschaften geregelt worden, Die Tarifpartner hatten sich in der Zentralarbeits- gemeinschaft (ZAG) zwar vorgenommen, die Arbeitsvermittlung in gemeinsame Verant- wortung zu nehmen, ihr Vorhaben dann aber nicht praktisch in Angriff genommen. Der Arbeitsnachweis war eine Aufgabe der Gemeinden geblieben, die unterschiedlich intensiv 36 Friedrich Syrup, 100 Jahre staatliche Sozialpolitik 1839-1939, bearb. von Otto Neuloh, Stutt- gart 1957, S. 326. 37 »Jedem Deutschen soll die Maglichkeit gegeben werden, durch wirtschaflliche Arbeit seinen Unterhalt 2u erwerben. Soweit ihm angemessene Arbeitsgelegenheit nicht nachgewiesen werden kann, wird fiir seinen notwendigen Unterhalt gesorgts. Zit, nach Horst Hildebrand (Hrsg.), Die deutschen Verfassungen des 19. und 20. Jahrhunderts, Paderborn 1975, S. 109. 38 Vel. Heinrich Brauns, Wirtschaftskrisis und Sozialpolitik, Ménchen-Gladbach 1924, S. 16,320 Volker Hentschel und den Méglichkeiten und Bediirfnissen haufig nicht angemessen wahrgenommen wurde. Vor allem die riumliche Begrenzung und der Mangel an Zusammenhang zwischen den ge- meindlichen Nachweisen erwies sich als starkes Hindernis wirksamer Arbeitsvermittlung. Es gab zwar iibergeordnete Provinz- und Landesimter und seit dem 5. Mai 1920 auch ein entsprechendes Reichsamt fiir Arbeitsvermittlung, die allesamt aber nur Aufsichts- und Verwaltungs-, keine eigenen Vermittlungs- und Koordinierungsaufgaben erfiillten. An diesen Unzulinglichkeiten hatte auch das Arbeitsnachweisgesetz vom 22. Juli 1922 wenig, geindert®*, Bereits damals hatten Unternchmer und Gewerkschaften gefordert, da® der Staat die gesamte Arbeitsvermittlung ihrer Selbstverwaltung iiberlasse. Das war zwar ab- gelehnt, wohl aber waren auf allen Ebenen neben den dffentlichen Verwaltungen paritati- sche Selbstverwaltungsausschiisse eingerichtet worden, denen die weisungsbefugte Geschafts- fiibrung obliegen sollte, Die Aufgabenceilung auSerte sich zum einen in Kompetenzwirr- warr und erwies sich 2um anderen als Illusion. Das Schwergewicht der Verwaltungen setzte sich allemal durch, 1923 war nun auch noch die Erwerbslosenfiirsorge zur Aufgabe der kommunalen Arbeitsnachweise gemacht worden, mit dem Ergebnis, da die Arbeitsver- mittlung noch stirker in den Hintergrund trat*. Der Regierungsentwurf eines Arbeitslosenversicherungsgesetzes', der am 16. Dezember 1926 iiber Reichs- und Reichswirtschaftsrat an den Reichstag gelangte, sah vor, da diese Verbindung dennoch beibehalten werde. Triger der Versicherung sollten Landesarbeits- Josenkassen bei den Landesimtern fiir Arbeitsvermittlung sein, die Auszahlung in der Hand der kommunalen Nachweise liegen. Mit anderen Worten, Arbeitgeber und Arbeiter sollten zwar die Mittel aufbringen, deren Verwaltung aber faktisch den dffentlichen Kérper- schaften iiberlassen: Dazu waren sie nicht bereit und obsiegten fast mithelos. Der Gesetz- entwurf wurde von einer breiten Reichstagsmehrheit in ein Gesetz tiber die selbstverant- wortliche Ordnung des Arbeitsmarkts durch die Berufsverbiinde verwandelt, in dem die Arbeitslosenversicherung nicht mehr Bedeutung an sich, sondern nur noch Bedeutung als cin moglichst iberfliissiger Ordnungsfaktor haben sollte. Die Gewerkschaften und die SPD glaubten darin ein erstes, wesentliches Sttick praktischer Wirtschaftsdemokratie 2u erkennen und verbanden mit dem Gesetz die gesellschaftspoli- tisch weitreichende Erwartung, da8 die Arbeiter im Zeichen eines zentral geordneten, durch- schaubaren, »planmaig bewirtschafteten« Arbeitsmarktes ihre Arbeitskraft nicht mehr zu jedem Preis losschlagen miiGten ° und deshalb zur gleichgewichtigen Gegenkraft der Unter- nchmer werden kénnten. Die Unternehmer hatten die nicht weniger grundsitzliche Vor- stellung, da® die Ubernahme der Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung in die kollektive Verantwortung der Tarifpartner den Staat einer ausbaufahigen Basis fiir gestal- tende Eingriffe in die Wirtschaft beraube und sie durch Teilnahme an der nun auch aus- fihrenden Selbstverwaltung beschrinkend auf die Bemessung der Beitrige und Leistungen 39 Preller, S. 278. 40 Vel. z.B. Franz Spliedt, Der Ausbau des Arbeitslosenschutzes, in: Die Arbeit, H. 1, 1924, $.39 £43 Jahrbuch’ des ADGB, 1926, S. 47: »Die Erwerbslosenfirsorge im engeren Sinn zeigt noch das Provisorium der ersten Notverordnung. Die Arbeitsvermittlung im éffentlichen Arbeits- nachweis ist in der traurigsten Verfassung. Beiden fehle meist die innige Verbindung mitcin- andere. Pir die Arbeitgeber August Heinridhsbaner, Ein unmdglicher Entwurf, ini Deutsche Axbeitgeber-Zeitung vom 6. Dez. 1925 41 Vel. Reichsarbeitsblate (RABL), Nr. 34, 1925. 42. Zum »hdchst ungewohnlichen Verfahren dabei vgl. Preller, S. 510. 43 Fritz Naphtali, Wirtschaftsdemokratie. Ihr Wesen und Ziel, Berlin 1928, S. 156.5 Eduard Heimann, Der Sinn der Arbeitslosenversicherung, in: Soziale Praxis, 1927, 5. 623.Das System der sozialen Sicherung in historischer Sicht 1880 bis 1975 321 einwirken kénnten, Der Konsens, der das Gesetz zustande brachte, griindete mithin wesent- lich im gemeinsamen negativen Bezug auf die &ffentliche Verwaltung der Arbeitsvermitt- lung und Erwerbslosenfiirsorge. Da er ohne positives Komplement wenig tragféhig war, zeigte sich keine drei Jahre spater, als iber die Frage: Leistungsabbau oder Beitragserhé- hung in der.Arbeitslosenversicherung? die Grofe Koalition zu Bruch ging. Gleichwohl war ein richtiger Grundgedanke in dem Gesetz zum Ausdruck gekommen und cine Organisation geschaffen worden, die ihm adiquat war. Beides hat selbst die voriiber- gehende Destruktion durch die Nazis, die die Reichsanstale allméhlich in eine »Treuhiinde- rin des Staates fiir eine planmafige Regelung des Arbeitseinsatzes« umwandelten, weit- gchend unverdndert iiberdauert. Es war ein richtiger Gedanke, die Arbeitslosenunter- stiitzung nicht einfach vom Fiirsorge- aufs Versicherungsprinzip umzustellen und als viertes Teilstiids Lediglich ins System der sozialen Sicherung einzuordnen, sondern sie im Zusam- menhang mit der Arbeitsvermittlung als ordnungspolitisches Instrument handhaben zu wollen. Zu diesem Zweck mufte die aiberkommene Organisation der Arbeitsvermittlung allerdings zentralisiert und ihre Wirksamkeit ber den kommunalen Rahmen ausgedehnt werden. Reichsamt, Landesimter und lokale Arbeitsnachweise wurden zu einer Behérden- hierarchie zusammengefae**, deren Geschaftsfidhrung und Verwaltung sich zu je einem Drittel aus Vertretern der Arbeitgeber, Arbeitnchmer und éffentlichen Verwaltungen zu- sammensetzte. Die Verwaltung der Arbeitslosenversicherung war allein den Tarifpartnern vorbehalten, Deshalb leistete der Staat anders als bei der Rentenversicherung auch keine Zuschiisse, sondern gewahrte nur unbegrenkte Darlehen, um die Leistungsfihigkeit der Reichsanstalt aufrechtzuerhalten #7, Die Arbeitslosenversicherung ist also niche als herkémmlicht-Sozialversicherung entstanden, fortan aber natiirlich Element im System der sozialen Sicherung gewesen. Dadurch ist der urspriingliche Gestaltungsgrundsatz. dieses Systems zwar nicht veriindert, wohl aber er- weitert worden. Zum Empfang sozialer Leistungen berechtigt war nach wie vor nur, wer sich ein Anrecht im Arbeitsproze& erworben hatte und voriibergehend oder dauerhaft aus dem Arbeitsprozef herausgefallen war. Es war offenbar nowwendig, da der Versorgungs- neben dem Versicherungsgedanken in der staatlichen Sozialpolitik stirkeres Gewicht er- langte, damit andere wirtschaflich-soziale Merkmale als Erwerbslosigkeit Anla8 zu sozial- politischen Einkommensleistungen sein konnten. Das geschah erst in der Bundesrepublik. Hinausgelangt aber war man mit der Arbeitslosenversicherung tiber das Prinzip, da& nur an der Person haftende, nicht von der wirtschaftlichen Entwicklung bedingte Erwerbs- unfahigkeit einen Rechtsanspruch auf Teile des Volkseinkommens begriindete. Damit war 44 »Ordnungsgesichtspunkt fiir die Arbeitslosenversicherung ist somit nicht der Rechtsanspruch auf Unterstiitzung als Gegenleistung fir dic entrichteten Beitrige, sondern die bewufte Unter- stiitzung der staatlichen MaRnahmen zur Regelung des Arbeitseinsatzese. 1937 wurden 30 Yo (2,45 Mrd. Mark) der Beitragseinnahmen zur Finanzierung allgemeiner Reichsaufgaben denatu- riert. Jobannes Gerhardt, Deutsche Arbeits- und Sozialpolitik, Berlin 1939, S. 153 f. 45 Im Prinzip ist die Arbeitslosenversicherung auch cin konjunkturpolitisches Instrument yon der Art cines »built-in-stabilizers«. In der groSen Krise von 1930 bis 1932 hat sie wegen ihres weni gefestigten Zustands und der prozyklischen Wirtschaftspolitik entsprechende Witkungen freilick nicht entfalten kénnen, Vgl. dazu Heinz Lampert, Probleme der Konjunkwurstabilisierung durch die Arbeitslosenversicherung — ein Beitrag 2ur Reform der Arbeitslosenversicherung, in: Finanz~ archiy, N. F., Bd. 22, 1962/63, S, 253 ff. 46 Die Zahl der 22 Landesarbeitsimter wurde dabei auf 13, die Zahl der Arbeitsnachweise von 887 auf 363 reduziert. Preller, S. 374 ff. 47 RGBL, Nr. 32, 1927, S. 187 f. Vgl. Bernbarde Lehfeldt, Das Gesetz tiber Arbeitsvermittlung und bei losenversisherung, in: Jabsbadker fie Netionalokonomie und Staxstik Ba. 127, 1929, $.932 ff.322 Volker Hentschel unausgesprochen das Recht aller auf Arbeit und Einkommen 2u jeder Zeit rechtskriiftig geworden, freilich mit der ungleichen Pflicht verbunden, als Arbeiter jede nachgewiesene, als Angestellter jede angemessene Arbeit anzunchmen. Schon bald nach der Einfihrung des Gesetzes war das fiir Millionen Menschen allerdings nur noch das Recht, nicht zu verhun- gern, Weit entfernt war die Sozialpolitik noch von der Idee, daf soziale Sicherung nicht nur Sicherung der nadkten Existenz, sondern Sicherung cines sozialen Status heiBen kénnte. Der systematische Zusammenhang der Arbeitslosen- mit der »eigentlichen« Sozialversiche- rung fand im dbrigen in ganz vordergriindigen Bezichungen Ausdruck. Der Kreis der Ver- sicherungspfl:chtigen orientierte sich an der Krankenversicherungspflicht*®, Die Kranken- versicherung tibernahm es denn auch, die Beitrige zu kassieren. Andererscits gehérte die Fortzahlung der Kranken- und Rentenversicherungsbeitrage ausdriicklich zu den Leistun- gen der Arbeitslosenversicherung. Das iberlieferte Versicherungssystem hatte unterdessen keine spektakuliiren gesetzlichen Verinderungen erlebt, aber es hatte sich aus eigenem Vermégen fortentwickelt. Nicht nur wegen der Erginzung durch die Arbeitslosenversicherung ist das System der sozialen Siche- rung am Ende der Weimarer Republik etwas qualitativ anderes gewesen als an ihrem Be~ ginn. Das lag weniger an der Ausdehnung aller drei Versicherungsarten auf bisher niche erfaRte, an Zahl geringe Berufsgruppen. Vom Kreis der Versicherten her geschen, war das Prinzip der Arbeiterversicherung schon im Kaiserreich zum Prinzip der »Lohnabhiingigen- Versicherung mit Ausnahmen« ausgeweitet Worden, Neuere MaSnahmen beschiftigten sich mit den » Ausnahmene und blieben villig auf dem Boden alter Grundsitze. Der nichste Schrite prinzipieller Art in dieser Richtung konnte nur sein, Selbstindige in die Sozialver- sicherung einzubezichen. Er ist in der Weimarer Republik zwar bereits vorgedacht ®, aber erst im Dritten Reich getan worden. Die qualitative Verinderung bestand vielmehr im Ubergang vom Prinzip der Individual- zum Prinzip der Familienversicherung®°, mochten die fakrischen Leistungen, die sich auf die familiiren Verhaltnisse der Versicherten bezogen, zunichst auch noch wie symbolische Gaben anmuten. Begonnen hatte diese Entwicklung in der Krankenversicherung. Noch im Kaiserreich hatte eine betrichtliche Anzahl Kassen freiwillige Fidrsorgeleistungen fiir die Familienangchdrigen der Versicherten iibernommen. Der Krieg hatte den Prozeft beschleunigt. Als die »Micversicherung« 1930 durch Notver- ordnung gesetzlich verankert wurde, vereinheitlichte und normierte sie im Grunde nur noch einen weitgehend vollzogenen, gleichsam naturwiichsigen Vorgang*. Auch in der 48 Die damalige Ausweitung auf Angestellte mit Verdiensten oberhalb der Krankenkassenver- sicherungsptlicht und die Einschrinkung beim »lindlichen Gesindes hatten teils opportunistische, teils ideologische, in jedem Fall cphemere Griinde, dic in langerfristiger Sicht keine besondere Beachtung verdienen. 49 Der Leiter des Hauptverbandes deutscher Krankenkassen H. Lehmann auf dem Deutschen Kran- Kenkassentag in Breslau 1928. Vgl. Preller, S. 459 11. ine weitere sozialpolitisch und volkshygienisch schr bedeutungsvolle Veriinderung, die aber nicht an den Systemcharakter der sozialen Sicherung ridhrte, betraf das Selbstverstandnis der Institutionen. Sie begriffen sich nicht mehr nur als Helfer bei eingecretenen Schiiden, sondern als ehensowohl zur Vorsorge, Vorbeugung, Verhiitung und im Falle der Berufsgenossenschaften zur Rehabilitation und Wiedereingliederung in den Arbeitsproze berufen, Preller, . 327, 380 f.;, Florian Tennstedt, Sozialgeschichte der Sozialversicherung, in: Handbuch der Sozialmedizin, Bd. 3, S. 391 ff., 398 fF, 433 ff, 467 f. 51 Zuvor schon, 1918, war die Wochenhilfe fur die Ehefrauen und Téchter der Versicherten obliga- torisch gemacht worden. Preller, 5. 234. 52 Tennstedt hat geschitzt, da8 1913 bei 13,9 Millionen Versicherten 10 Millionen Familienange- harige mitversichere waren, 1924 bei 17,28 Millionen Versicherten 14,32 Millionen Angehérige, 50Das System der sozialen Sicherung in historischer Sicht 1880 bis 1975 323 Invalidenversicherung war der Grund zur Familienversicherung in Gestalt der kiimmer- lichen Witwen- und Waisenunterstiitzung bekanntlich bereits von der Reichsversicherungs- ordnung im Kaiserreich gclegt worden. Auf ihm wurde nach der Wahrungsstabilisierung aufgebaut. Die Leistungen wurden aus dem Bereich sozialer Firsorge mit Bediirftigkeits- nachweis in Renten tiberfuhrt, die Grundrenten der Versicherten neuerdings durch Kinder- zuschliige aufgestockt $8, Und es war schlieRlich nur ein weiteres Zeichen fiir die Einheit der Prinzipien, nach denen das System der sozialen Sicherung je funktionierte, daf& die Arbeits- losenversicherung gleich als Familienversicherung angeleg: wurde. Der Grundbetrag der Versicherungsleistung betrug je nach Lohnklasse 35% bis 70 %e des Finheitslohnes, fir jeden Familienangehérigen kamen 5 ®%o dazu, freilich nur bis 2u maximal 80% Gesamt- unterstiitzung. Die vielleicht bemerkenswerteste Erscheinung der Sozialpolitik im Dritten Reich war ihr hohes Mafé an Systemkontinuitit, Es ist kaum iibertrieben, dafs das iiberlieferte System der sozialen Sicherung trotz einer gewissen staatspolitischen Instrumentalisierung weitgehend unbeschiidigt und in Richtung bereits zuvor erkennbarer Zicle erweitert durch die Nazi- herrschaft gekommen ist. Das mag in der Tat zum guten Teil der anpassungsfihigen Be- harrungskraft von Spitzenbeamten im Reichsarbeitsministerium zuzuschreiben sein, die ihre traditionelle sozialpolitische Priigung mit nationalsozialistischer Uberzeugungstreue verbanden, daher ideologisch unangefochten und als anerkannte, besser informierte Fach- leute dem schwirmerischen Dilettantismus eines Robert Ley gegeniiber von gréBerer Durch- setzungsfahigkeit waren, Dazu kam der alles in allem wohl geringe Funktionswert der Sozialversicherungspolitik im nationalsozialistischen Herrschaftssystem, der eine gewisse wohltuende Gleichgiiltigkeit und Bereitschaft Hitlers farderte, Kontinuitit aufgeregten Umwalzungen vorzuziehen. An Plinen grundsitzlicher Neuordnung hat es anfinglich nicht gefehlt, nicht an hergebrachten, wie der Aufhebung des Versicherungsprinzips zugun- sten der Staatsbiirgerversorgung, der organisatorisch-organischen Vercinigung der vier Ver- sicherungen zu einer Reichsversicherung, der stindischen statt der territorialen Gliederung, und nicht an neuen Pkinen, deren weitreichendster gewi8 die Inkorporation der gesamten Sozialversicherung in die DAF gewesen ist, All dem ist mit dem sog. »Aufbaugesetz« vom 5. Juli 19345 ein Riegel vorgeschoben worden. Die sozialpolitische Tradition ist in ihren bestimmenden Grundziigen mit einer Ausnahme fiir die weitere Entwicklung ma8- geblich geblicben. Dic im Zeichen der Notverordnungspolitik seit 1930 bereits schwer ange- schlagene Selbstverwaltung der Versicherungsinstitutionen ist durch das Fuhrerprinzip und durch weisungsberechtigte Staatsaufsicht ersetzt worden’?, Die organisatorische Verbin- dung der Kranken- und Invalidenversicherung, die zugleich vorgenommen wurde, war da- eas bei 20,17 Millionen Versicherten aber bereits 22 Millionen Angchdrige. Tennstedt, a. a. O. . 403. 53 Vel. Syrup, S. 338 ff., 368. 54 Vgl. Wolfgang Sobenr, Einrichtungen und Manahmen der sozialen Sicherheit in der Zeit des Nationalsozialismus, Diss. KéIn 1967, S. 79 f. 55 Val. Soziale Praxis, Jg. 43, 1934, Sp. 649-659; Walter Schuhmann | Ludwig Brucker, Sozial- politik im neuen Staat, Berlin 1934, S. 357 ff. 56 Gesetz und aktuelle Kommentare in der Zeitschrift »Die Reichsversicherungs, Jg. 8, 1934, H. 5; Johannes Krohn, Das Gesevz iiber den Aufbau der deutschen Sozialversicherung, in: Zeitschrift fiir die gesamte Versicherungswissenschaft, Bd. 34, 1934, S. 287-297. Vgl. Scheur, 8.80, und Teppe, a.a.O.,S. 217 f. 57 Scheur, 5.95 ff.324 Volker Hentschel gegen eine recht vordergriindige und wenig bedeutsame Maftnahme. Die beiden Versiche- rungen blieben bei der Erfiillung ihrer urspriinglichen und wesentlichen Aufgaben durchaus unabhingig voneinander, die Landesversicherungsanstalten ibernahmen dazu lediglich einen Satz von »Gemeinschaftsaufgaben «8, An dergleichen war auch schon in der Weimarer Republik gedacht und in Selbseverwaltung aller drei Versicherungen praktiziert worden. Die 1934 ebenfalls ausgesprochene Vereinigung der Kranken-, Unfall- und Invalidenver- sicherung zur »Reichsversicherungs schlieSlich verharrte véllig auf der Ebene der Nomen- klatur. Durchaus systemgerechte, wiewohl iiber die hergebrachte Struktur hinausweisende Bewe- gung ist erst seit Ende 1937 in die deutsche Sozialversicherungspolitik gekommen, Damals ist in der Invalidenversicherung der ausschlieBliche Bezug auf die soziale Kategorie »Lohn- abhiingigkeit« aufgegeben und die dkonomische Kategorie »Einkommen« unbeschadet des sozialen Status zur zusitzlichen Bezugsgrafe gemacht worden. Zugleich ist, allerdings weit unverbindlicher, der Gedanke der allgemeinen Volksversicherung zu praktischer Geltung gebracht worden. Die selbstiindigen Handwerker wurden geschlossen der Rentenversiche- rungspflicht unterworfen®, wihrend allen nichtversicherten Deutschen unter 40 Jahren das Recht eingeraumt wurde, freiwillig in die Rentenversicherung einzutreten™, ur. ERWEITERUNG DER LEITBILDER UND ERSTARRUNGEN IN DER BUNDESREPUBLIK Diese Mafnahme ist in der Bundesrepublik voriibergehend (zwischen 1957 und 1972) wieder riickgingig gemacht worden, ohne cine spiirbare Liicke im System der sozialen Sicherung zu hinterlassen. Im iibrigen ist dieses System ~ tthnlich dem Steuersystem — nahe- zu bruchlos ibernommen, angepa&t und weiter ausgebildet worden. Das gilt fiir seine Organisation wie fiir seine leitenden sozialpolitischen Ideen wie fir tradierte und nur mit ihrer Tradition, kaum mehr rational begriindbare Gestaltungsgrundsitze. Bei der Wiederhcrstellung der Selbstverwaltungen® ist dabei nicht vollig an die Entwick- lung bis 2um Dritten Reich angekniipft worden. Die Arbeitslosenversicherung wird seit 1951 zwar wieder drittelparitatisch, die Krankenversicherung und die Unfallversicherung seither aber wie die Rentenversicherung von Arbeitgebern und Versicherten parititisch ver- waltet. Dementsprechend ist die Beitragspflicht zur Krankenversicherung auf 1: 1 umge- stellt worden, wahrend die Mittel der Berufsgenossenschaften weiterhin allein von den Arbeitgebern aufgebracht werden. Schr rasch hat sich bei den drei herkémmlichen Sozial- versicherungen in Anlehnung an die Arbeitslosenversicherung im iibrigen durchgesetzt, daB die Unternchmeryerbande und Gewerkschaften das Vorschlagsrecht fir die Wahlen zu 58 Betrieb von Heil- und Erholungsanstalten, Gesundheitsfiirsorge, vertrauensirztlicher Dienst, Riidlagenverwaltung, Rechnungs- und Betriebspriifung der Krankenkassen. Vgl. Franz Seldte, Sozialpolitik im Dritten Reich 1933-1939, Berlin 1939, 5. 83. 59 Die Handwerker wurden in die Angestelltenversicherung aufgenommen, 1962 dann aber in die Arbeiterversicherung uberfihrt. Dort genieBen sie derzeit die gleichen Leistungen wie die bees brauchen als Beitrag aber nur die Arbeitnehmeranteile zu zahlen. Bethusy-Huc, 5-175 F. 60 Tennstedt, a. a. O., $.477. 1941 sind schlieBlich die Rentenanstalten verpflichtet worden, tiber die Rentenleistungen hinavs Keankenversicherungsbeitrige fiir die Rentner zu zahlen. Uberdies ist die zeitliche Begrenzung der Krankenpflege aufgehoben worden. G1 Zur Selbstverwaltung der Sozialversicherung vgl. die umfassende Studie von Harald Bogs, Die Sozialversicherung im Staat der Gegenwart, Berlin 19733 Florian Tennstedt, Geschichte der Selbstverwaltung in der sozialen Krankenversicherung, Stuttgart 1975.Das System der sozialen Sicherung in historischer Sicht 1880 bis 1975 325 den Vorstinden und Ausschiissen haben. Faktisch kommt das einem Delegationsrecht gleich ®, Fir die praktische Wirkung der Kontinuitaten, in denen sich zuschends Zeichen der Er- starrung geltend machen, nur je ein Beispiel: Die Nachteile der institutionellen Trennung und des Kausalicitsprinzips werden diskutiert wie vor 80“Jahren, die Wahrscheinlichkeit ihrer Beseitigung ist geringer denn je. 1954 ist sogar die nach dem Zweiten Weltkrieg auf- geliste Reichsanstale fiir Angestelltenversicherung als Bundesanstalt wiedererstanden. Die Idee, da die Sozialversicherungspolitik ein wirkungsvolles Instrument der Volkseinkom- mensverteilung auf bewu8te und formulierte Ziele hin sein kann und womiglich sein sollte, hat sich niche gegen die Vorsvellung durchsetzen kénnen, da8 die Versicherungsleistungen bei Erwerbsunfahigkeit eine Funktion der Beitrage wahrend des Arbeitslebens sein miiSten ®, Damit hinge die dritte Erscheinung zusammen, in der sich die vielleicht erstaunlichste und irrationalste Kontinuivit von den Anfangen der sozialen Sicherung bis heute auRert. Die Invaliden- und Altersrenten liegen immer noch unter den Unfallrenten, die Renten junger unter denen dlterer Invaliden und Renten in jedem Fall eklacant unter dem Arbeitsentgelt. Die Unfallrente bei voller Erwerbsunféhigkeit macht wie 1884 zwei Drittel des Bemes- sungslohns aus, Als habe cin Invalide nicht die gleichen oder, seinem Zustand angemessen, andere und kostspieligere Bediirfnisse als ein Gesunder. Um diese historisch begriindeten sozial politischen Defizite zu iberwinden, ware zweierlei ndtig: Das Prinzip der Versicherung mit subsidiirer Fursorge, das mit unterschiedlicher innerer Gewichtung das System der sozialen Sicherung seit 1890 mehr schlecht als recht getragen hat, miifte vom Versorgungsprinzip ersetzt und das Versorgungssystem in viel hdherem Grade ékonomisiert werden, als es das Versicherungssystem je gewesen ist. Damit ist nicht der Unterwerfung der sozialen Sicherheit unter den Primat der Wirtschaft, viel- mehr einer integriorton Betrachtung und Behandlung von Wirtschaft und Sozialpolitik in Gestalt einer ziel- und ma&nahmensicheren, villig gegenwarts- und zweckbezogenen Ein- kommensverteilungspolitik das Wort geredet ®. Es ware dies die ausdriidsliche Konsequenz der Einsicht, da8 ein soziales Sicherungssystem nicht nach den Regeln einer Privatversicherungsgesellschaft funktioniert, nicht durch Ver- zicht auf Anspriiche ans gestrige Sozialprodukt Anspriiche ans Sozialprodukt yon morgen erlangen kann. Soweit es in der sozialpolicischen Praxis der Bundesrepublik um Erweiterungen ging, die den traditionellen Rahmen des Systems der sozialen Sicherung iberschritten, ist denn ja auch wie von selbst das Versorgungsprinzip zur Geltung gekommen, wihrend zunachst die 62 Vel. Erich Standfest, Soziale Selbstverwaltung - zum Problem der Partizipation in der Sozial- politi, in: Ferber | Kaufmann, 8.429. 63 Davon ist auch die Sozialenquete-Kommission aus drei Griinden ausgegangen: 1. weil es nun ein- mal der traditionellen Praxis entspreche; 2. weil es dem Marktgeschehen folge und damit die Grundlagen der Wirtschaftsordnung anerkennes 3. weil es sich mit den Vorstellungen der Bevil- kerung decke. Sozialenguete, Bd. 1,8. 124, vgl. S. 180 f. 64 Vel. unten S. 329 ff. 65 So ahnlich schon Erik Boettcher, Sorialpolitik und Sozialreform, Tubingen 1957, $. 15 f. Be- Kanntlich stedcen sowohl in der Sozial- wie in der Steuerpolitik verteilungspolitische Motive. Ein zusammenfassendes vertcilungspolitisches Leitbild, von dem »operationalisierbare« verteilungs- politische Ziele abgeleiter werden kénnten, auf die hin die Einzelma&nahmen anzulegen waren, ibt es nach wie vor nicht. Vgl. Ralf Zeppernice, Die Bedeutung der Finanz- und Sozialpolitik ‘ir die Einkommensverteilung, in: Finanzarchiv, N. F., Bd. 32, 1974, $. 434 f.5 Dierer Briimmer- boff, Zur Beeinflussung der Verteilung der Jahres- und der Lebenscinkommen durch die Finanz~ politik, Tibingen 1977. Grundsitzlich Ernst Forstho ff, Lehrbuch des Verwaleungsrechts, 8. Au Miinchen/Berlin 1961, S. 59.326 Volker Hentschel Firsorgeelemente weit in den Hintergrund gedringt worden sind®, Gemeint sind der Familienlastenausgleich, das Wohngeld und die diffuse Vielheit von Ausbildungsbei- hilfen®’. Von cinem einheitlichen sozialpolitischen Leitbild, das auf die Versicherungsidee hatte zurtickwirken kénnen, sind die drei Komplexe freilich nicht bestimmt gewesen. So- weit zu sehen, sind vielmehr zwei sozialpolitisch durchaus tragfithige Ideen mafgebend gewesen, die beide nicht oder nur den urspriinglichen Ansatz modifizierend weiterverfolgt worden sind. Im Falle des Kindergeldes war das kein ganz neuer Gedanke, Die Einsicht, da8 sozial- politischer Schutz erst recht wirksam werden kann, wenn er sich iiber den einzelnen hinaus auf seine Familie erstreckt, ist nur weitergedacht und auf eine sozialstrukturelle Erschei- nung angewendet worden, auf die das Versicherungsprinzip nicht gecicht war's. Zum erstenmal sind die Familienverhalunisse® nicht mehr nur Gestaltungsvariable anders be- griindeter sozialpolitischer Mafnahmen gewesen, sondern haben die Leistung selbst be- griindet™. Die Praokkupationen der Sozialpolitiker durch tiberlieferte Motive waren frei- lich so stark, da& der Gedanke zunachst nicht unvermittelt, sondern mit der alten Idee vermengt in die Praxis umgesetzt wurde, daft ein sozialpolitischer Leistungsanspruch durch die Stellung im Erwerbsleben konstituiert werde. Scit 1954 ist Kindergeld vom dritten Kind aufwirts bezahlt worden, allerdings nur an Erwerbstitige, die einer unfallversiche- rungspflichtigen Beschiftigung nachgingen und unter cinem bestimmten Jahreseinkommen blieben. Die notwendigen Mittel muften, ohne da ein logischer Zusammenhang mit der Verwendung erkennbar gewesen wire, von den Berufsgenossenschaften aufgebracht wer- den 7, 1961 hat der Bund dann dic Ausdehnung der Leistungen auf das zweite Kind iiber- nommen und noch einmal drei Jahre spiter ist der Familienlastenausgleich beim Bund als reine staatliche Versorgungsleistung fiir alle Familien zusammengefaft und 1967 durch die Ubernahme des Mutterschaftsgeldes von den Krankenkassen abgerundet worden”, Danach ist das Motiv des Familienschutzes erst 1974 vorsichtig wieder aufgegriffen worden. Seit 1974 miissen die Krankenkassen in bestimmten Fillen voriibergehend Haushaltshilfen finanzieren und fiit fiinf Tage pro Jahr Krankengeld an Versicherte zahlen, die wegen der 66 In der Weimarer Republik und im Dritten Reich machten die finanziellen Firsorgeleistungen 2040 bis 33 %o aller Gffentlichen Sozialleistungen aus, in der Bundesrepublik ist der Anteil auf weniger als 5% zuriidsgegangen. Vgl. Diever Schafer, Die Rolle der Fursorge im System der sozialen Sicherung, Frankfurt 1966, S. 189 ff. und in diesem Aufsatz Tab. 7, S. 346 f. 67 Die immer durch Versorgungsleistungen bewiltigten Kriegsfolgelascen und die Beamtenversor- gung bleiben hier wie in der ganzen Arbeit wegen ihres auBergewOhnlichen Charakters auSer ache. 68 Laufende Kinderbeihilfen sind erstmals 1936 vom flinften Kind an, seit 1938 auch fiir das dritte und vierce Kind bezahlt worden, nicht aus sozialpolitischem Antrieb freilich, sondern mit bevalkerungspolitischer Zielsetzung. Scheur, S. 215 f. 69 Vel. Helga Schmucker, Die dkonomische Lage der Familie in der BRD, Stuttgart 1961; Ralf Zeppernick, Untersuchungen 2um Familienlastenausgleich (FLA), Koln 1974. 70 Bs ist nicht auszuschlieRen, liegt vielmehr nahe, dali dic Einfiihrung des Kindergeldes wesent- lich von Mackenroths Rede im Verein fiir Socialpolitik 1952 angeregt worden ist: »[...] die sozialpolitische Aufgabe des 20. Jahrhunderts: Familienlastenausgleich, meines Erachtens der einzig sozial siaavalle Lasenauspleich J«. Mackenroth, Reform, a. a. O., 5. 58. 71 BBE 1, 1954, 5. 333. Vale Betbusy-Huc, 8. 136, 72 1975 ist die Einkommensobergrenze (zuletzt 18 360 DM im Jahr) weggefallen und das Kinder- geld auf das erste Kind ausgedehnt worden. Ubersicht 1974, S.197 f. ~ Die Chance, mit dem neu aufgenommenen Familienlastenausgleich ein durch und darch rationales Element ins System der sozialen Sicherung zu bringen, ist in der Zwischenzeit iibrigens langst vertan worden. Der FAL leidet an hnlichen praktischen Ungercimtheiten wie die Sozialversicherung. Vgl. Zepper- nick, Untersuchungen, S. 185 ff.Das System der sozialen Sicherung in historischer Sicht 1880 bis 1975 327 Krankheit eines Kindes der Arbeit fernbleiben miissen 7, Im tibrigen — und angesichts der traditionellen Verfestigungen und der institutionellen Eigenstandigkeiten, auf die die Ge- setzgebung wie selbstverstandlich Riicksicht 2u nchmen scheint, darf man sich dariber gar nicht wundern — hat der Ansatz, die Familie mit cigenstindigen Anspriichen zur Bezugs- einbeit von Sozialpolitik zu machen, statt sie als Anhingsel des versicherten »Familien- vorstandes« mit nur abgeleiteten und im Falle aller Rentenleistungen eklatant schlechteren Anspriichen™ zu sehen, nicht auf das ganze System der sozialen Sicherung durchgeschla- gen”, Im Zuge der groBen Rentenreform von 1957 ist zwar der seit dem Ende der Bis- marckzeit kaum mehr ausgesprochene, wohl aber weiterhin praktizierte Grundsatz aus- driicklich bescitige worden, da Invaliden- und Altersrenten nur cine ZubuBe zu sonstigen Subsistenzmitteln scien, Mitte der 50er Jahre lagen die Renten bei 28 %e bis 32% der Lihne und Gehillter. Dann sind sie mit dem erklarten Ziel neubemessen worden, einen Lebensstandard oberhalb des Existenzminimums 2u garantieren, der allenfalls unwesent- lich von dem im Arbeitsleben abwich. Und die jahrliche »Dynamisierung« hat iberdies den ginzlich neuen Gedanken zur Geltung gebracht, da sowohl der reale Rentenwert wie das cinmal festgestellte Verhiiltnis zwischen dem Rentenniveau und dem Niveau der Arbeits- entgelte annthernd aufrechterhalten werde’. Nach wie vor aber werden Renten auf den Versicherten zugeschnitten und durch Zusatzleistungen fiir die Kinder auf die Familie aus- gedehnt oder durch kriiftige Abstriche auf eine Witwenrente zuriickgestutzt, statt von einer Familienrente auszugehen, die je nach Familienverhaltnissen zu modeln ware’. Zu diesem Zuredse miiBte die Bezichung zwischen Versicherungsbeitragen und “leistungen nicht un- bedingt aufgelist werden, Aber erleichtern wiirde es die Sache sicher. Solange die »indi- viduelle Lebensleistung« eines Versicherten in Gestalt seiner fritheren Arbeitseinkommen, gelinde gesagt, fragwiirdiges Kriterium ftir die Rentenzumessung ist, solange diirfte es 73 Ebda.,$.172. 74 Zum »Systemfehler< Witwenrenten vgl. Albers, Moglichkeiten, S. 88 ff. 75 Der vollmundige Satz aus der Ubersicht 1974: »An [der Familie] orientiert sich Handeln und Planen in der Sozial-, Wirtschafts- und Steuerpolitik, wie auch in der Gesundheits-, Wohnungs-, Stidtebau- und Bildungspolitik« (S. 197), klinge als Programm gut. Allein man hort die Bor schaft, und der Glaube will sich nicht recht einstellen. Alle EG-Partner verwendeten noch 1970 einen’ weitaus griferen Teil ihrer vergleichbar hohen Sozialquoven fiir Familienschutz als die Bundesrepublik 76 Das Rentenniveau nach vierzig Versicherungsjahren lag seit 1957 bei erwa 55% und tendiert seit 1972 nachhaltig gegen 60/0. Arbeits- und Sozialsiatistik 1976, Tabelle 7.9. Die vierz jahrige Anwartschaftszeit ist von der Mehrheit der Rentenempfinger allerdings weder 1957 erreicht worden, noch wird sie heute erreicht. So lag das tatsichliche Rentenniveau in den sech- ziger Jahren nie fiber 47%o des durchscanitilichen Brutto- und 58%o des durchschnittlichen Nettoarbeitsentgelts und bewegte sich in den siebziger Jahren eher nach unten als nach oben. Winfried Schmahl, Das Rentenniveau in der Bundesrepublik, Frankfurt/New York 1975, S. 40. Vel. dic nach Manners’ und Frauen sowie Arbeitern und Angestellten aufgeschliisselte Tabelle $.53. Sihe auch Wiljrid Schreiber, Soziale Ordnungspolitik heute und morgen, Kiln 1968, S. 495 Heiner Geifler, Die neue soziale Frage. Armut im Wohlfahrtsstaat, Freiburg 1976, S. 65. Zur Erklarung der »Rentenformel< Ubersicht 1967, 8.36 ff., Winfried Schmibl, Graphische Dar- stellung und Interpretation der »Rencenformel« in der Bundesrepublik Deutschland, in: Finanz- archiv, N. F., Bd. 35, 1976/77, S. 310 #. 77 Um im Vorbeigchen nur cin paar Bliten der gingigen Regelung vorzufiihren: 1974 bekam cine Witwe mic zwei zuschuberechtigten Kindern, deren Mann einschlieBlich Kinderzuschlagen 1250 DM Versichertenrente bezogen hatte, 1050 DM (= 84%), mit drei Kindern waren es 93 Ye gewesen. Andererseits bekommt cin alleinstehender Versicherter die gleiche Rente wie cin Ehepaar, eine Witwe aber nur 60°%y davon. Im Falle der Unfallversicherung kommt eine tiber 45 Jahre alse Witwe mit zwei unterhaltsberechtigren Kindern auf genau die 80 %o des Arbeits- centgelts des verstorbenen Versicherten, die die Familie samt Versichertem bezogen hatte, wenn der’ Verungliickte als Vollrentner am Leben geblicben ware. Und so weiter. Vgl. auch Albers, Méglichkeiten, passim.328 Volker Hentschel schwerfallen, die Rente nicht als gleichsam »angemessen« umgewertete Riickzahlung an diesen einen Versicherten zu sehen. Das zweite neue und bedauerlicherweise ebenfalls nicht ausreichend weiterverfolgte Motiv im System der sozialen Sicherung hat im »Wohngeld« Ausdruck gefunden; spater als das >Familicnmotiv« und als sozialpolitischer Reflex auf einen akuven wirtschaftlichen AnlaB. Nach anderthalb Jahrzehnten Wohnraumbewirtschaftung sind 1963 die Mieten weitgehend freigegeben worden, Durch einen raschen Mietanstieg®® geriet eine Vielzahl von Mietaus- gaben in ein schwer vertretbares und in zahlreichen Fallen unertragliches Verhalenis zu den verfiigbaren Haushaltseinkommen. »Wohnen« ist zwar schon seit der Mitte des 19, Jahr- hunderts als wesentliche Grundlage der menschlichen Wiirde und als Voraussetzung der Volkshygiene, »Sittlichkeit«, Zufriedenheit, Leistungsfihigkeit und dergleichen mehr be- schworen worden, war trotz vereinzelter Bemtihungen aber eine Schwachstelle in der so- zialen Entwidelung Deutschlands geblieben. Mit dem Wohngeldgesetz von 1963 wurde nun erstmals cin Rechtsanspruch auf menschenwiirdiges Wohnen statuiert und damit in cinem Teilbereich menschlicher Existenz nicht mehr nur das schlichte Dascinsrecht, sondern das Recht auf cine bestimmte Qualitit des familiiren Zusammenlebens sozialpolitisch garantiert. Die Mietaufwendungen diirfen seither bis 2u einer bestimmten Familienein- kommenshdhe 22 °/e dieses Einkommens nicht mehr iibersteigen™. Es ist fraglich, ob der prinzipielle Kern dieser Entscheidung unter dem dominierenden ak- tucllen Motiv véllig ins Bewutsein der Sozialpolitiker getreten ist*®, Als neuartiger sozial- politischer Zugriff, der den engen und beengenden Bezug sozialer Leistungen auf die indivi- duelle Stellung im Erwerbsleben weiter aufzuldsen und einen Kranz sozial vermittelter schiitzenswerter Lebensgiiter in den Vordergrund der Sozialpolitik 2u riicken geeignet war, ist er jedenfalls nur sehr punktuell und zégernd weitergefiihrt worden. So durch die weit- gchend konzeptionslosen Ausbildungsférderungsmainahmen, So seit 1971 auch durch die Pfliche der Krankenkassen, Fridherkennungs- und VorsorgemaSnahmen zu finanzieren und damit andeutungsweise auf den Schutz der Gesundheit, nicht nur auf die Beseitigung von Krankheit zu zielen. Alles in allem aber haben die Beziige auf die Familienverhaltnisse und auf die Qualitit schiitzenswerter Lebensgiiter, die zugleich dem Versorgungsgedanken und damit dem Ge- danken von der staatlich verfaven Gesellschaft als einer solidarischen Lebensgemeinschaft bescheidenen Raum gegeben haben, der Vorherrschaft des Versicherungsprinzips und der sozialpolitischen Organisation in zablreicben Risikoverbiinden keinen Abbruch getan. Die traditionelle Sozialversicherung ist in den 50er und frithen 60er Jahren vielmehr in einem Mafe ausgebaut und konsolidiert worden, da sie, ungeachtet beklagenswerter Schwach- stellen, zum erstenmal wahrhaft von einem System sozialer Sicherheit fiir breiteste Schich- ten der Bevlkerung zu sprechen erlaubt. Das darf eingedenk der Leistungsfahigkeit der Sozialversicherung vom Kaiserreich iiber die Weimarer Republik und das Dritte Reich bis in die Anfinge der Bundesrepublik trotz aller kritischen Bedenken gegen die angemessene isindex fir Wohnungsnutzung stieg von 100 (1962) auf 195 (1973). Ubersicht 1974, 79 Vel. die nach Einkommen und FamiliengriBe gestaffelten Sitze in: Ubersicht 1967, S. 166. 80 Dagegen spridit z, B., da8 das Wohngeld im Sozialbudget mit der Sozialhilfe zusammengefat wir 81 Ich bin mir der Problematik des Begriffs wegen der praktischen Unerfillbarkeit des — nicht cinmal zursichend 2u definiereaden ~ Anspruchs wobl bewult. Im umganeseprachlichen Ver~ stindnis wird er doch aber auch nach Kaufmann noch gebraucht werden dirfen.Das System der sozialen Sicherung in historischer Sicht 1880 bis 1975 329 Entwicklungsfahigkcit des Systems auf den tiberlieferten und konservierten Grundlagen nicht vergessen oder geringgeschiitzt werden. Bislang nicht erfaSte soziale Gruppen galt es kaum mehr einzubeziehen. 1957 ist die Altershilfe fiir selbstiindige Landwirte geschaffen worden, vorrangig aber aus agrarstrukturellen, nicht so sehr aus sozialpolitischen Griinden. Sie war ausdriicklich als Zubufe zum Altenteil gedacht und wurde — nach dem 65, Lebens- jahr ~ nur fallig, wenn der Hof abgegcben wurde. Damit sollte weiterer Uberalterung der Landwirtschaft entgegengewirkt werden. Bedeutsamer als diese geringfiigige Erweiterung waren prinzipielle Anderungen der Leistungsstruktur, weil sie das Sicherheitspotential des Systems auf ein neues Niveau hoben. Und das war dringend nétig. tv. LeIsTUNGEN unD DeriziTe Denn im Kaiserreich ist zwar ein vergleichsweise umfassendes Sozialversicherungssystem ge- schaffen und in der Folgezeit hinsichtlich der Betroffenen und der sozialen ‘Tatbestiinde kraftig ausgebaut worden. Ein System der sozialen Sicherung, die tiber den Erhalt der bloflen Existenz: hinausging, hat es bis in die fiinfziger Jahre aber nicht gegeben, nur ein System rechtlicher Anspriiche auf Einkommensleistungen bei voriibergehender oder dauer- hafter Erwerbsunfihigkeit. Im Kaiserreich sind diese Leistungen ~ abgeschen vielleicht vom Krankengeld — nicht einmal existenzerhaltend gewesen. Die Invaliden-, Alters- und Hinterbliebenenrenten waren als Beitrag zum Einkommen cines Haushalts gedacht, der iiber weitere, ergicbigere Einkom- mensquellen verfiigte und den Menschen, der aus irgendwelchen Griinden aus dem Erwerbs- leben fiel, auffing und barg. Das war ein anheimelnder, aber auch ein falscher Gedanke®, Er war auf vorindustrielle gesellschaftliche Verhiiltnisse bezogen, da es die Sozialversiche- rungspolitik doch ausdriidslich mit der sozialen Problematil der industriellen Entwidslung zu tun hatte. Er hat das Versicherungssystem von Anbeginn mit einem schwerwiegenden Strukturdefekt belastet, Die Mehrzahl der Rentenbezieher fiel mit ihrem »Einkommens- zuschu« keineswegs in ein »kleines Netz«, sondern ins Leere, wo die Versicherungsleistun- gen keinen auch nur halbwegs festen Halt boten, Das Ende der Erwerbstitigkeit war trotz der Sozialversicherung weiterhin mit existentieller wirtschaftlicher Not und sozialer Depra- vation verbunden. Schon bei linger wahrender Krankheit des erwerbsfahigen Familienvorstandes geriet ein grofer Teil aller Haushalte in eine schwere wirtschaftliche Krise. Die Krankenkassen zahl- ten —neben freier arztlicher Behandlung — vom dritten Tag der Erwerbsunfahigkeit an fiir zuntichst maximal 13°, seit 1903 fiir 26 Wochen die Halfte des durchschnittlichen Lohns der Kassenmitglieder, héchstens aber 2, Mark pro Arbeitstag, als Krankengeld®4, Wurde $2 Bismarck hat ihn mehrfach ausdriidslich formuliert. Zur Unfallyersicherung: »Einem zum Kriip- pel gewordenen muf eine an seiner Person haftende Rente gesichert werden, damit er in seinem Elend nicht verstoSen und verlassen werde, sondern fiir eine Haushaltung cin wenn auch geringen Nutzen bringendes Glied sei«. Zur Invaliden- und Altersversicherung: Der Arbeiter tolle seine »siciere Staatspensione haben, »mibig, gering meinethalben, aber doch s0, daf ihn die Schwiegermutter des Sohns nicht aus dem Haus dringt, daft er seinen ZuschuS hate. (1881 und 1895) Zit. nach Rothfels, Bismards und der Staat, S. 358, und Jantke, S. 224. 83 25 %o aller Erkrankten waren linger als 13 Wochen krank. Dr. Zadek, Die Arbeiterversicherung. Eine sozialhygienische Kritik, Jena 1895, S. 27. 84 Der Héchstbetrag konnte durch die Kassensatzungen auf 2,50 Mark pro Tag erhtht werden. Vel. Handworterbuch der Staatswissenschajten, 3. Aufl., 1910, Bd. 6, S. 202.330 Volker Hentschel der Kranke im Spital behandelt, reduzierte sich der Betrag auf ein Viertel des Lohns*®. Der Statistik der Invalidenversicherung zufolge bezogen 1891 85,4 %o aller Versicherten Jahrescinkommen von weniger als 850,- Mark. Bis 1907 war die Quote — bei freilich um etwa 20% verringertem Geldwert — auf 63,5 %» gefallen**, 1891 hatte die preuftische Regierung bestimmt, da Einkommen erst dann zur Einkommensteuer heranzuziehen seien, wenn sie 900 Mark iiberstiegen. Geringere Beziige kénnten allenfalls den Lebensunterhalt dedken. Das entsprach einem Wochenlohn von 17,30 Mark. Kranke konnten auf hdchstens: 12 Mark pro Woche kommen, zwei Drittel blieben auch 1907 noch unter 8,50 Mark &. Und bei diesen Kiimmerbetragen lief der Arbeiter auch noch Gefahr, da sein Arbeitsplatz unterdessen anderweitig besetzt wurde. Krankheit war immerhin eine voriibergehende Angelegenheit, Invaliditét aber cin Zu- stand ohne Aussicht auf Anderung. Um so schwerer wog, daft die Invaliditats- und Alters- versicherung das unzulanglichste Teilstiick der Sozialversicherung war und geblieben ist. Zuniichst bekam iiberhaupt nur eine Invalidenrente, wer mindestens vier Jahre Beitrige gezahlt und objektiv® nicht mehr in der Lage war, ein Drittel (Angestellte: die Hilfte) des Einkommens einer gesunden Person in scinem bisherigen Arbeitsverhaltnis zu erwer- ben, obwoh! gewéhnlich schon die Hilfte das Existenzminimum nicht mehr deckte. Die Rente freilich lag zumeist noch unter dem Drittel. Sie betrug vor dem Ersten Weltkrieg mindestens 116, hichstens 450 Mark im Jahr. 1891 hatte die Durchschnittsrente erst 113,50 Mark ausgemacht, Bis 1911 ist sie auf nicht mehr als 187 Mark angewachsen §*. Und es war keine kleine Gruppe, die davon auf irgendeine Weise existieren sollte. 1913 gab es 1,1 Mil- lionen Invalidititsrentner, dazu eine weitere Million Menschen, die Leistungen aus der Unfallversicherung bezogen, aber nur gut 100000, die in den Genu8 der Altersrente kamen. Anspruch auf eine Altersrente erwarb, wer mindestens 20 Jahre »geklebr« hatte und 70 Jahre alt geworden war, Das aber hieR, die meisten Versicherten erwarben ihn nie. Die Sterblichkeit im Alter von 40 bis 70 Jahre nahm im Kaiserreich zwar zuschends ab, war aber auch im Jahrzehnt nach der Jahrhundertwende noch enorm hoch, Weit iiber die Hilfte der Menschen, die 40 Jahre alt geworden waren, starben bis zum 70, Lebensjahr®. 85 War die Frwerbsfihigkeit nach 26 Wochen niche wieder hergestelle, trat cine Unfall- oder Krankenrente (der Invalidenversicherung) an die Stelle des Krankengeldes. 86 Handwirterbuch der Staatswissenschaften, 3. Aufl., Bd. 5, 8. 677. 87 Vgl. die scharfe Kritik des Berliner Arztes Dr. Zadek’ an den Krankengeldleistungen. »Der Kranke Arbeiter braucht nicht weniger, sondern mehr als der gesunde«. Dr. Zadek, S. 28 ff 88 Objektiv meint hier, dal es fiir die Begriindung eines Rentenanspruches unerheblich war, ob es jemandem aufgrund seiner herabgeseczcen Leistungsfahigkeit individuell unmiglich war, einen “Arbeitsplatz zu bekommen. Damit war bewubt auch der schwiichste und entfernteste Ansatz von Arbeitslosenversicherung ausgeschlossen. Handworterbuch der Staatswissenschaften, 3. Autl., Bd. 5, 1910, S. 668. 89 Val. die nach Wartezeiten und Lohnklassen differenvierte Leistungsstaffel im Handwérterbuch der Staatswissenschaften, 3. Aufl., Bd. 5, 1910, S. 670, S. 676, und Syrup, S. 140, 90 In der Reichsversicherungsordaung wurde die Herabsetzung der Altersgrenze auf 65 Jahre fiir 1915 vorgesehen und am 12, Juni 1916 durchgeftibrt. Preller, S. 60. Die Wartezeic ist erst 1957 auf 15 Jahre gescnkt, dic fir Invalidenrenten dafiir auf 5 Jahre hinaufgesetzt worden. Uber- sicht 1967, S. 36. 91 Reichsstatistie, Bd. 240, $. 105. Das Verhiltnis von 1,1 Millionen Invaliditits- 2u 0,1 Millionen Altersrentnern spricht fiir sich und wird von der Altersstruktur der Neurentner im Jahr 1901 gleichsam nur noch paraphrasiert: 20-29 Jahre = 6,9 o 30-49 Jahre 9 fo 50-59 Jahre = 25,6 %o 60-49 Jahre = 38,4 %o 7Ou.m. Jahre = 9.2%Das System der sozialen Sicherung in historischer Sicht 1880 bis 1975 331 Von »GenuB« konnte freilich auch fiir die iibriggebliebenen nur bei metaphorischem Sprachgebrauch die Rede sein. Die Altersrenten lagen noch unter den Invalidenrenten. Sie bewegten sich zwischen 110 und 230 Mark, die Durchschnittsrente betrug 1911 166 Mark im Jahr”, Es mag zynisch klingen, ist aber gar nicht so, sondern als pointierter Hinweis auf die Dis- parititen im Versicherungssystem des Kaiserreichs gemeint: Wer invalid wurde, wurde es am geschicktesten durch einen Unfall. Dann nimlich bezog er — und das hat sich bis heute nicht getindert — bei voller Erwerbsunfahigkeit immerhin */s seines letzten Arbeitslohns. Und wenn er starb, bekamen seine Witwe und jedes seiner Kinder unter 15 Jahren je 20 %o, insgesamt allerdings maximal 60 %« des Erwerbseinkommens. Damit schien 1884 anerkannt worden zu sein, da cin Arbeitslohn gewohnlich kein Individual-, sondern ein Familien- einkommen war. Bis 1889 hatten die Gesetzgeber es wieder vergessen. Die Invaliden- und Altersversicherung ist erst im Zusammenhang mit der Reichsversicherungsordnung 22 Jahre spiter durch eine Hinterbliebenenfiirsorge erginzt worden, deren Leistungen freilich der Rede kaum wert waren und zudem nur fillig wurden, wenn die Witwe nicht in der Lage war, ein Drittel des Einkommens einer gesunden Tagelhnerin 2u verdienen. Die durch- schnittliche Witwenrente betrug 72 Mark, die durchschnittliche Waisenrente 36 Mark im Jahr®, Der zunchmende Ausbau des Systems der sozialen Sicherung ist in den folgenden annihernd fiinfeig Jahren nicht von einer daucrhaften, substantiellen Erhhung seiner Leistungen er- ginzt worden. Bis 1924 hat die Sozialversicherung im Zeichen des Verlusts ihrer Riidelagen darum kimpfen miissen, ihren unzureichenden Verpflichtungen iberhaupt nachkommen zu kénnen, Und seit 1930 sind die Leistungen aus bekannten wirtschafllichen und politi- schen Griinden tiber das Ma der Verbesserungen, die es dann in der allzu kurzen Resti- tutionsphase gegeben hatte, zuriickgeschraubt worden. Sonderlich cindrucksvoll sind die Steigerungen zwischen Stabilisicrung und Krise ohnehin nicht gewesen Die Krankengeldquoten sind nicht vertindert worden, die faktischen Auszahlungen im Zuge allgemeiner Lohnerhdhungen aber durchweg tragfihiger gewesen als im Kaiserreich. Rhnliches galt ftir die Unfallversicherung. Wichtiger als die Verbesserung der Einkommens- leistungen diirfte hier wie dort die Erweiterung der nur indirelt geldwerten Heilfiirsorge gewesen sein; ob die Berufsgenossenschaften nun das Heilverfahren vom Tag des Unfalls an iibernahmen und ~ wegen des Widerstandes der Arzte freilich nicht genug — gut aus- gestattete Unfallkrankenhauser einrichteten, ob die Verweildauer in den Krankenhdusern langer und die Heilverfahren intensiver, erfolgversprechender, allerdings auch teurer wur- den, ob schlielich der Vorbeuge- und Rehabilitationsdienst ausgebaut wurde, Diese »Meliorationene erhielten zusitzlichen Wert durch ihre Eigenschaft, Gewahr der Dauer auch in Krisenzeiten zu bieten und inhiirente Entwiddlungskriifte zu besitzen. Thr mone- irer Reflex ist die nachhaltige und weitgehend kontinuierliche Verinderung des Verhalt- nisses zwischen Einkommensleistungen und Ausgaben fiir Sachen und Dienste der Kranken- kassen von 1: 1(1925) zu 1 : 10 in unseren Tagen, 92 Alfred Weber hat deshalb 1912 vorgeschlagen, das gewdhnlich seit dem 45.Lebensjahr ab- fallende Einkommen der Industriearbeiter durch cine Rente » conto cincs bestimmten Alters« zu erginzen, Alfred Weber, Das Berufsschicksal der Industriearbeiter, in: Archiv fiir Sozialwis- senschaft und Sozialpolitik, Jg. 34, 1912. Zu Lebenseinkommensverlaufen im Kaiserreich ygl. Heilwig Schomerus, Dic Arbeiter der Maschinenfabrik EBlingen, Stuttgart 1977, S. 143 ff. 93 Wilhelm Dobbernack | M. Sauerborn, Entwicklung und Stand der deutschen Sozialversicherung, in: Die Rentenversicherung, Jg. 7, 1939, S. 51. 94 Ubersicht 1974, 8. 163.332 Volker Hentschel Khnliche Eigenschaften besafen die diirftigen Rentenerhdhungen nicht. Deshalb sind sie im nachhinein noch weniger Anla& zu selbstgefalligen Hinweisen auf den hohen Stand der deutschen Sozialversicherung als damals. Arbeiter, die ein mittleres Einkommen von 1200 bis 1500 Reichsmark im Jahr bezogen, kamen zwischen 1925 und 1930 nach zehn Jahren Anwartschaft auf nicht ganz 400, nach 20 Jahren auf 540 Mark Rente im Jahr. Fiir jedes Kind unter 18 Jahren, das noch versorgt werden mufte, kamen 120 Mark dazu®. Eine vierképfige Familie von 600 bis 800 Mark zu erhalten, war nur unter Entbehrungen mig- lich, aber es war miglich. Freilich erhielt der iiberwiegende Teil der Versicherten Betrage dieser Héhe gar nicht. Die Einkommensteuerstatistik von 1926 wies 10 Millionen (= 38,5 %o) Zensiten mit weniger als 1200 Mark Jahrescinkommen aus, weitere 9 Millio- nen (= 33,5 %e) mit Einkommen zwischen 1200 und 1500 Mark, Da die versicherungs- pflichtigen Zensiten in diesen Einkommensklassen mit Sicherheit weit dberproportional vertreten waren, blieb mehr als die Hilfte der Rentenempfanger notwendigerweise unter 400 bis 540 Mark Grundrente ohne Kinderzuschlag. Die Durchschnittsleistung lag Mitte der 20cr Jahre bei 400 Mark und erreichte 1930 ihr Maximum bei 446 Mark. Die Ange- stellten kamen auf mehr als das Doppelte®. Es kann angesichts dieser Werte und trotz der allgemeinen, bis heute nicht diberschrittenen Anhebung der Witwenrenten auf 60%o der Versichertenrente nicht verwundern, da 70%» aller Sozialrentner zugleich Fuirsorgeemp- finger waren. Das war vor den Beschneidungen in der Krise und den Anfangsjahren des Dritten Reiches. Bis zum 1. Januar 1933 sanken die Renten nach 20jahriger Anwartschaft ohne Kinderzuschlag auf 215 bis 575, durch das nationalsozialistische Sanierungsgesetz weiter auf 150 bis 510 Mark®* im Jahr®. Die Durchschnittsrente fiel um ein Fiinftel auf rund 360 Mark ab und verharrte bis zum Beginn des Krieges auf diesem Stand **. Dazu kam eine bis dahin nicht gekannte Kontrolle und Beschrankung der Leistungsgewahrung, die den Effekt der Rentenversicherung vermutlich noch stirker reduziert hat als die Kiir- zung der Auszahlungen ™, Kurz, das System der sozialen Sicherung war auch in der Weimarer Republik und im Drit- ten Reich ein System der Einkommenshilfen geblieben, das der sozialen Fiirsorge in hohem Grade bedurfte. Okonomisierung und Verrechtlichung im Sinne garantierter und nicht kurzweg wieder zu beseitigender Rechtsanspriiche auf Sozialproduktanteile, deren Um- fang nicht notwendigerweise soziale Depravation nach sich zog, ist der Sozialpolitik der Bundesrepublik nicht als Last und Hemmnis, sondern als Aufgabe iiberkommen. Sie ist trotz der weitverbreiteten Zufriedenheit mit der Sozialversicherung ‘® bis heute nicht be- friedigend gelést worden. Das Schliisseljahr fiir die »traditionelle Politik der sozialen Sicherung« in der Bundes- republik ist das Jahr 1957 gewesen. Damals ist nicht nur die »Rentenformel« eingefithrt worden, die erst eine nachhaltige allgemeine Rentenerhéhung in Gang gesetzt, dann cine zukunftstriichtige Liicke aufgerissen und schlieBlich die wortreiche Ratlosigkeit der Sozial- politiker hervorgerufen hat, damals ist auch nachdriicslich Hand an Hohe und Dauer der 95. Val. die Rententabelle bei Tennstedt, Sozialgeschichte, a. a. O., S. 463, und Syrup, S. 368 96 Reichsstatistik, Bd. 359 und 375. deutsche Sozialpolitik 1918 bis 1928, S. 181. 98 Die Hochstwerte sind auf kaum mehr erreichte Einkommen von mehr als 1800 Mark bezogen. 99 Teppe,a.a.O., 8.214 f. 100 Die deutsche Sozialversicherung 1937. Finanzieller und statistischer Jahresbericht des Reichs- versicherungsamtes, Berlin o. J.,S. 189. 101 Vgl. Schewr, S. 117 if. 102 Kaufmann, Sicherheit, S. 255 ffDas System der sozialen Sicherung in historischer Sicht 1880 bis 1975 333 Einkommensleistungen bei Krankheit gelegt worden. Das Privileg der Angestellten, sechs Wochen lang den vollen Lohn weitergezahlt 2u bekommen, wurde beseitigt und die Lohn- fortzahlung allmahlich auf die Arbeiter ausgedehnt. Seit 1961 wird cinschlieSlich der Familienzuschlige Krankengeld bis zu 85 %/¢ eines am Bruttolohn bemessenen Regellohns fiir 78 Wochen gezahlt. Das kommt ciner starken Anniherung an die Nettoarbeitsbeziige gleich. SchlieBlich ist nach und nach auch das Hausgeld bei Krankenhausbehandlung in ein angemessenes Verhaltnis zum Krankengeld und zum Erwerbseinkommen gebracht worden. Seit 1971 ist es mit dem Krankengeld identisch und als besondere Leistungskategorie weg- gefallen. In ahnlicher Weise ist die Arbeitslosenunterstiitzung ausgedehnt und erhdht wor- den, Bereits 1952 wurde die Unterstiitzungsdauer gegeniiber der urspriinglichen Regelung von 1927 auf maximal 52 Wochen (nach dreijahriger Anwartschaft) verdoppelt. Seit 1956 sind dann die Unterstiitzungssatze nach und nach angehoben, 1975 schlieGlich ist das eini- germafen komplizierte Berechnungs- und Zuschlagssystem vereinfacht und vereinheitlicht worden. Seither betragt das Arbeitslosengeld 68 */o, die Arbeitslosenhilfe nach Ablauf der Unterstiitzungszeit 58 9% des letzten Nettoarbeitsentgelts. Dazu kommt Kindergeld 1, Krankheit und Arbeitslosigkeit sind mithin schon seit geraumer Zeit nicht mehr mit akuten wirtschaftlichen Problemen oder gar mit existentieller Not verbunden. Anders verhilt es sich nach wie vor bei Invaliditdt und Alter. Das Rentenniveau hat auch nach der Reform von 1957 dem damals anerkannten Anspruch, einen auskémmlichen Lebensunterhalt zu bieten, fiir die Masse der Rentenempfanger noch lange Zeit bei weitem nicht geniigt, mag der Strukturbruch dieses Jahres auch unverkennbar sein. Selbst 1972 lag die durchschnitt- liche Rente cines chemaligen Arbeiters noch bemerkenswert unter dem Geldwert des Waren- korbs, auf dessen Grundlage das Statistische Bundesamt den Lebenshaltungskostenanstieg fiir Zwei-Personen-Rentnerhaushalte seit 1962 mi&t. Und der Betrag ist wahrlich gering genug. 1962 kostete der Korb 310 DM ‘4, Das entsprach 1972 bei einer Inflations- rate von etwa 40 % 432 DM. Die durchschnittliche Arbeiterrente lag mit 377,40 DM 13 %/o darunter, 1965 hatte das Defizit sogar noch 145 DM oder 42 %o ausgemacht (vg. Tab. 1). Tab. 1: Durchschnittliche Rentenleistungen 1950-1976 (DM pro Monat) 1950 1957 1958 1965 1973 1976 Versichertenrenten Arbeiter 60,50 90,40 «144, 198,80 377,40 591,30 Angestellte 92,90 137,90 228,60 331,70 633,10 «933,50 Witwenrenten Arbeiter 36,20 56,— 100,30 152,40 309,40 483,80 Angestellte 48,10 74,20 142,40 216,70 458, 694,60 Bruttoarbeitsentgelt 263,— 420. 444,— 769, 1361, — Quellen: 1950-1965: Ubersicht 1967, 8. 35, 37; 1973: Ubersicht 1974, S. 69; 1976: Rentenanpas- sungsberidht 1977, BY-Drucksache 8/119, S. 27. 103 Ubersicht 1974, S. 234. 104 Der Korb fiir 4-Personen-Arbeitnehmerhaushalte der unteren und mittleren Einkommens- Kategorie kostete 742 Mark, der fiir Angestellte und Beamte mit hiheren Einkommen 1528 Mark. Statistisches Jabrbuch fiir die Bundesrepublile Deutschland 1973, S. 465. 105 Hier und im folgenden ist immer die Grundrente ohne Kinderzuschuff gemeint. Pro unterhalts- bediirftiges Kind, kamen dazu: 1957 — 35,70 DM, 1965 ~ 60,70 DM, 1973 - 111,50 DM. Quel- len fiir alle Zahlen wie Tab. 1 und 2.334 Volker Hentschel Das Verhiltnis der durchschnittlichen Rente der Angestellten zum Warenkorbwert — und hier kommt zu dem unzureichenden »Niveau«, das ja nur von cingeschrinkter sozial- struktureller Aussagekraft ist, noch ein véllig unvertretbares Mafi an Ungleichheit hinzu — war unterdessen von 97 %e auf 147% gestiegen. Die Rentenformel hat die Kluft zwischen Arbeiter- und Angestelltenrenten von rund 1 : 1,53 in den 50er Jahren auf etwa 1 : 1,67 in den 606er und frithen 70cr Jahren erweitert. 1957/58 waren die Angestelltenrenten um die Hiilfte, bis 1974 dann um zwei Drittel héher als die der Arbeiter. Das diirfte auf zwei Sachverhalte zurtickzufiihren sein, die exemplarisch verdcutlichen, wie fragwiirdig es ist, die Héhe der Rentenleistungen so eng an die Héhe und Dauer der Beitrige zu binden, wie das die Rentenformel tut. Die Gruppe der Arbeiterrentner enthalt aus leicht einsehbaren Griinden einen weitaus héheren Anteil an Invaliditats- und Frihrentnern mit kurzen Bei- tragszeiten und deshalb niedrigen Renten als die Gruppe der Angestelltenrentner !**, Das ist das eine. Das andere: Die allgemeine Bemessungsgrundlage fiir die Arbeiter- und die Angestelltenrenten ist gleichermaSen der Mittelwert der durchschnittlichen Bruttoarbeits- cinkommen von Arbeitern und Angestellten in den vorvergangenen drei Jahren. Von ihr wird die persdnliche Bemessungsgrundlage durch Multiplikation mit dem Mitel der Ver- hiltnisse zwischen dem individuellen und dem durchschnittlichen Bruttoarbeitsentgeld aller Versicherten im Verlaufe der Beitragszeiten abgeleitet 1’. Die wenig einleuchtende aktuelle Spanne zwischen den Einkommensniveaus der Arbiter und Angestellten wird in der all- gemeinen Bemessungsgrundlage zwar bescitigt, der friiher weitaus gréfere Unterschied durch den persénlichen Multiplikator aber kriftig zur Geltung gebracht. Erst seit 1973 ist auBergewohnlichen Harten durch die Regelung entgegengewirkt worden, daf der Multipli- kator bei mindestens 25jahriger Versicherungszeit nicht unter 0,75 liegen diirfe. Dadurch sind 711000 Frauen-, 118 000 Witwen-, aber ebenfalls nur 118 000 Versichertenrenten von Mannern angehoben worden '*, Die Spanne zwischen den durchschnittlichen Arbeiter- und Angestelltenrenten hat sich dadurch auf 1 : 1,58 verringert. Nun sagt die Betrachtung solcher Durchschnitte allemal nur die halbe Wahrheit. Das Bild wird an manchen Stellen lichter, an anderen freilich auch dissterer, in jedem Fall werden die Konturen scharfer, wenn die Mittelwerte in differenzierte Rentenschichtungen aufgelést werden (vgl. Tab. 2). Das schr niedrige Niveau der Arbeiterrenten ist offenbar auf die extrem hohe Zahl der Kiimmerrenten von Frauen mit haufig besonders kurzen Beitrags- zeiten zuriickzufihren. Alleinstehende Frauen, die auf ihren eigenen Rentenanspruch ver- wiesen sind, kénnen nach wie vor iiberwiegend gar nicht oder jedenfalls nicht sorgenlos da- von leben. Das gilt fiir chemalige Angestellte nur graduell weniger als fiir einstige Arbeite- 106 1973 betrug die durchschnittliche Erwerbsunfahigenrente fur Arbeiter 297,10 DM, das durch- sdhnittliche Altersruhegeld 430,70 DM. Ubersiche 1974, 8. 69. 107 Persénliche Bemessungsgrundlage bei Beginn der Rentenleistung: BAB AGAEj 3 , A, Iq. = Jahr in dem die Rentenleistung beginnt. IAE_ — individuclles Arbeitsentgelt des Leistungsempfingers. dAE = durchschnittliches Arbeitsentgele aller Versicherten. A Anrechnungsjahr (Beitragsjahr). n= Anzahl der Anrechnungsjahre. 108 Vel. J. Heinz Maller, Nivellierung und Differenzierung der Arbeitseinkommen in Deutsch- land seit 1925, Berlin 1954. 109 Ubersicht 1974, 8. 81.335 Das System der sozialen Sicherung in historischer Sicht 1880 bis 1975 ppunqz 91 ‘CUE 2p wf Sunsaprsiaayerzog anz yiomuaTyET ‘ziazs Soa suamMp {04° “CL6I MPILAGQ *ZL61 J B61 °S OME-KsMGIAg T0098 3p] 2H) % Ot % _00t % VOT % €0 INC OFS #94) %o 8°61 8S Wd ors fo S¥e fo £92 Wd 0c % SOT % LOE WC 00€ % TUT % OLE Wa ol %o CUT fo 9'8T Wd ost 0261 Kasuasuacait yy oa -suaqo'] wop aur rouypor9Sun ‘septadsius Q96] Any MOA[UIWON] WOP Uusm[edy sy! 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L343 Das System der sozialen Sicherung in historischer Sicht 1880 bis 1975 "86'S tUPUUPIAET “WE “SOT “SLI-TLLS “Pm 4pmUMDS “G“Y TPeU IDMp>IEg 2477,9N2) suaummoyur uaseqSays04 ure [sUy ¢ “(uaqeSqeperzog ovmos usonaag oryeatpur pun ay2atp) woqrSqy usp ue [iauy Z appthuosneqaeonnag we yiauy | 817 8€1 €9£ Z0€ we 12 Ted 96 vee IS Sor Is 186 OFF Tor eL sHosig = sM61L = — aMoTZ = Mat = 1 MoSOT = Mo HOT = 1s 67 Sense Olly 0905 TIT ost £1 904 ¥Or sos 000 oz z0qn %29 = 1% 869 = %oS'Cl = M61 = eIL= so VEL = 995 1¢ S¥OEL Ler ver ZI sie zr $4911 119 401 z9Sz 000 0zT eye = WM 6LI= MHL = HHT = 1 MoOTL =~ Ma OL = 408 IZ +209% tere ort or sors 169 80809 1507 000 of ee = #0 9°99 = 2% VEL = 1/099 = Yo bZL = 5/086 = coz sz 49015 sce ¢ 992th 08z 6 zIsZ 49294 Lez 000 8 ees = O99= —a%eLT= —rM%oH'BT= = MoTZL= Ma T'6 = 825 2 as et size Isc et 9828 9999 ssoze zor € oor +E 8% SZ = C99 = — MMOL = s%MoS'0T = sMoB8IT= 06 = 60s 8166 ont ozoe Lt zs 29641 suit 0096 61 Gaon) Gua “onn) (yao) (Wao) (aaow) (aon) (aon) (000 1) wa uuorang u>awOyUr Sunpyez ‘woqesqe wanaig ‘usonaig, wounoyuts ayyegsreEy aye ut -aspaionay, aaeqSnya9a -29ysu83y, “TEI205 auganrpa argeanp -onnag, azuas820q0 MUO344 Volker Hentschel absicht, gering. Im Durchschnitt flo& etwa ein Sechstel der Abgaben an die verbleibenden Haushalte zuriick. Die Extremwerte wichen nur um 3,5 Prozentpunkte nach oben und 3,0 Prozentpunkte nach unten davon ab. Eine gewisse Begiinstigung der Haushalte mit mitt- leren Einkommen (800-1250 DM im Monat) ist unverkennbar. Alles in allem aber war die Einkommensschichtung der Erwerbstitigen so gut wie unverindert geblicben, nachdem 38 %o ihres Bruttoeinkommens an die verschiedenen Sffentlichen Hinde abgeflossen und 6% an sie zuriidkgelangt waren. Auf allen Einkommensstufen oberhalb des Existenzmini- mums waren rund zwei Drittel des urspriinglichen Einkommens iibriggeblicben. Da es seither keine steuer- und sozialpolitischen Entscheidungen gegeben hat, die iiber die absoluten Einkommenswerte und woméglich dic Relationen zwischen Abgaben, Transfer- zahlungen und Einkommen hinaus etwas am grundlegenden Befund der Analyse fiir 1960 geindert haben kénnten, scheint heute wie damals richtig 2u sein, da »die Aufbringungs- politik [...] mithin niche redistributive wirkt*5. Und wegen der starken Abhangigkcit der Renten vom ehemaligen Arbeitsentgelt diirfte ebenfalls nach wie vor der Schluf nicht verfehlt sein, da die sozialen Leistungen dies in nennenswertem Umfang langfristig auch nicht tun #26, Allenfalls die Abgaben der Haushalte mit damals mehr als 2000 DM Monats- cinkommen, die iiberwiegend wohl keine Rentenanspriiche haben, diirften z. T. als effek- tives Umverteilungspotential angeschen werden. Grof ist der Betrag freilich nicht. Mit 13,6 Milliarden DM flossen den Rentnerhaushalten 1960 nur 29,9 %/o der Steuern und Sozial- abgaben zu, die der Staat den Privathaushalten mehr abgenommen als an Transferleistun- gen zurticegegeben hat. Der Rest wurde fiir andere Staatsaufgaben verwendet, Da die wohlhabenden Haushalte ein Viertel zur gesamten Nettoredistributionsmasse beigetragen haben, spricht nichts dagegen, ihnen auch einen Beitrag von rd, 25 % zu den sozialen Rent- nereinkommen zuzuschreiben. Das waren 3,3 Milliarden DM. Selbst wenn von dieser Summe auf lange Sicht nichts #27 an sie zuriickgelangte, wiren das gerade 5,6 /o der Netto- redistributionsmasse, 1,8 °/o vom Bruttocinkommen der Erwerbstatigenhaushalte und nur 1,1 %o des Bruttosozialprodukts. Das sind fast unbeachtliche Werte, die in fritheren Zeiten angesichts einer flacheren Progression der direkten Steuern und der weitergehenden Freiheit von Sozialabgaben bei hohen Einkommen noch geringer gewesen sind, Den gréSten, wahr- scheinlich den einzigen Beitrag zu dieser geringfiigigen Umverteilungswirkung leistet im fibrigen die progressive Einkommensteuer. Ihr Umverteilungseffekt lift sich isolieren. ‘Wegen der progressiven Staffelung der Tarife sind 1968 2,4 %/o des Volkseinikommens an- ders als bei einem verteilungsneutralen Einheitssarz verteilt worden. Durch die bis zu 2000 DM so gut wie proportionale Belastung mit indirekten Steuern und die gegenliufige, konti- nuierlich von 15,8 %o auf 3,2 %o fallende Nettosozialabgabenquote wird der Wert etwa halbiert. 1908 wurden wegen der Einkommensteuerprogression etwa 1,3 %/o, 1926 etwa 125 Soziale Umverteilung. Mitteilung der Kommission fiir dringliche sozialpolitische Fragen der DFG 1, Wiesbaden o. J., $.9. Das gilt fir die gesamte Zeit seit Griindung der Bundesrepublik Der an Umfang zunehmende Umverteilungsprozek hat weder die Unterschiede des verfligharen Einkommens zwischen den sozialen Schichten noch die Unterschiede zwischen den Einkommens- schichten nivelliert. Vgl. Thilo Sarrazin, Kumulative Effekte der Finanz- und Steuerpolitik auf die Einkommensverteilung, in: Finanzarchiv, N. F., Bd. 34, 1976/77, S. 429 f., K.B. Bedaw / W. Goseke, Einkommensschichtung sozialer Gruppen in der Bundesrepublik Deutschland 1950 bis 1970, in: DIW-Wochenbericht 34/73. 126 »Mit einer solchen Konzeption [Rentenformel] wird — einmal abgeschen von allen Modifizie- rungen — im Prinzip die Verteilungssituation der Aktiven auf die Altersphase tbertragens. Schmabl, Alterssicherung, 5. 54, Fiir die Krankenversicherung Andel, a. a.O., S. 71. 127 Ganz realistisch ist diese Annahme nicht, Zumindest die Beamtenruhegelder werden vllig aus ffentlichen Mitteln finanziert.Das System der sozialen Sicherung in historischer Sicht 1880 bis 1975 345 1%, 1936 rd. 1,4 °%o des Volkseinkommens anders verteilt'**, Der gesamte Effekt hat 0,5 ®o sicherlich in keinem dieser Stichjahre tiberschritten. Das Steuersystem und die soziale Einkommenspolitik sind immer untaugliche Instrumente zur gesellschaftlichen Einkommensumverteilung gewesen und sind es noch. Eine durch- greifende Veranderung der Einkommenssituation durch Sozialpolitik setzte voraus, da die Aufbringung und Verteilung der Redistributionsmasse nicht weniger durchgreifend verandert, dazu vereinfacht und zentralisiert wiirde. Mit Hilfe cines Vertcilungskonzepts, das Aufbringung und Verteilung integrierte und tiberdies dazu nitigte, die derzeitige Viel- heit zum Teil voneinander abweichender oder gar gegenliufiger verteilungspolitischer Ab- sichten vor dem korrigicrenden Eingriff in die »Primarverteilunge aufeinander abzustim- men und auf ein Ziel oder eine Zielkombination hin zu ordnen, kénnten dabei vermutlich auch gleich der Umfang der hin- und hergeschobenen Mittel und der dazu erforderlich Organisations- und Verwaltungsaufwand drastisch reduziert werden. Gewif& ist das schneller geschrieben als getan. Die technischen und praktischen Widerstinde ciner grundlegenden Neuordnung der éffentlichen Finanzen im weitesten Sinn kénnen schwerlich iiberschitzt werden. Und dennoch: Auch auf nur mittelfristige Sicht wird die Konkurrenz vieler beziehungslos nebeneinander entwickelter, tradierter und zuweilen auf ihren Sinn in veranderten wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Verhiiltnissen gar nicht mehr iiberpriifter finanz-, wirtschafts- und sozialpolitischer Zwecke um den Staatsanteil unertriglich, weil sie am Ende jeden Zweck in Mitleidenschaft zieht und keinen mehr ada- quat erfiillt. Die historisch erklarliche Problematik der Institutionen-, Interessen- und Ziel- vielfalt steht den praktischen Problemen ihrer Vereinheitlichung bald nicht mehr nach. Und das ist um so bedenklicher, als die Staatsquote seit den Anfangen der modernen Steuer- und Sozialpolitik unaufhérlich zugenommen hat und derzeit zwei Fiinftel des Bruttosozial- produkts tibersteigt. Der Staat (einschlielich der Sozialversicherungstr‘iger) kann gar nicht anders. Er treibt mit seinem Einnahmen- und Ausgabengebaren in jedem Fall Verteilungs- itik, Er sollte es bewu8t, planvoll und aus einem Gu tun. Tab.6: Anteile der Versicherten an der Erwerbsbevilkerung 1891 1913-1929, 1937, 195019601970 Erwerbspersonen 20,40" 29,47" 33,44 33,50" 21,96 26,52 26,82 Mio. davon Mitglieder in: Krankenversicherung 36,1 57,3. 67,0 66,7 71,581,284 Rentenversicherung 48,7 68,5 66,4 «74,070,972, 73,2-. %o Unfallversicherung 80,9 84,8 = 71,8 82,4 87,9 88,6 97,1 Yo Arbeitslosen- versicherung - - 52,0 - 501 56,6 = 72,3 %o % geschiteat Quellen: Zusammengestellt und errechnet aus: Reidssstatistik, Bd. 211, S. 81 und 30*; Volkswirt- schaflliche Chronik 1905, S.392; Franz Seldte, Sozialpolitik im Deutschen Reich 1933— 1938, Berlin 1939, S. 114 f.; Statist. Jabrbuch fiir die BRD 1973, S. 392, 395 £.; Ubersicht 1974, S. 210; Statistisches Taschenbuch 1977, Arbeits- und Sozialstatistik, Tab. 2.3. 128 Das Rechenkonzept stammt von Willy Albers, Umverteilungswitkungen der Einkommensteuer, in: ders. (Hrsg), Dffenliche Finanzwirtschafl und Verceilung IT (— Schriften des Vereins fir Socialpolitik, N. F., Bd. 75, 11), S. 74.Volker Hentschel 346 uageSsnesizeig “A Op Z9¢ % OLE [0 OSE fo V6L WdSN“A S91 = %REL= MCL = YoH'L = YolO= Wott = 600TZT se 8E 6 It sot L 8Z18 “elt waSunista][eIzos aipIPUEBA, = Liszt 1€0$ 7827 1801 9191 = + Sunssossaas9jdosSa1y 816S SoZ 1 £06 sect tHe z “69 agptyrerzog Tees est TOL 1 ly 816 — Sunsowpisi9auasopsioqay WASN“* %oZEL= %o6OL= YL = Mey = MT = MIT = £6896 9S00€— «91S 9 soz + zee TOLL “g 2 | Bunsawprsiaayerzog = rho sZt 28s ¥6E zee az Bunsoipisi9apesuy) Ose = 896 soz 2821 6cZt 695 4 Sunsoipissaauayuery 6s0Z5 198TH $207 oz 1 soc 1 Sunuarpisiaauaiusy ua8unisiayqr1z05 ors = %o SSE = 28 = HLL = Ort ree — 10t TE a 699 77 8Il6 uaqesnesieeis Oo sez — 009947 006 68 066 46 996 08 Orb ZS (ASN) wostosdayreyy nz aynposdyerzosonayy 76L 0961 Osel BE6l £761 €161 WN Yruspry yoy uauonpipy ui (uaronbperz0s) 726)-€16] Bumsacpig uaqorz0s sap uaisoy :£°-qDL347 Das System der sozialen Sicherung in historischer Sicht 1880 bis 1975 “J O6€ 'S “ELE Ug 2p af Puguarl “ats TOL 18'S “Z96I MPIS1290 ‘O96I-8C6L S¥SCL*S ‘OC6L ‘AX ‘Sf ‘Isuarpsyerpsaaty rut GeroTeIZOg Jaq] “]] WoarsdszeULy a~psinap seq “aeuBeY [4° *ZZ61-CI61 :UaduNasTaT|eIZOS VL-q8L ‘L260 Yristssyyizog pun -s112q4y 27L61 ‘ Lbb “Ss “ES6E CAE AP LAF eprquyr] astivig “ocey *(28epppsueson usqedsnesSunsowpisi9, Jap 0/71 Mw SunsowprssDaerzog anz NIpsnzs\p!9y) 1Sh ‘ese 's ‘ceel prey apsinaq sep inf qpuqugrl “astivis ‘LZ6I 6c “S ‘8761 “PHY aqpsiMag sup Auf cpngago[ “isnoIs “C16 suaquesnEsieEAS “ORS "S “ELEL DUG *P Aah Pqaqe] “ASHES ‘ZLEI-OSEI ©} STB°S “HUPUAOFT '8EGI-ET6T ASN. *42119"0 “wpro[Ssneuarse7] pun Sunpeunnssepary r “mipsimanyy Ipifgyaifeosutd Z ‘ausuapury] sop Sungaiprsss03,y Ii yaPPsury | -requpre]8.2a uasepue wap 21ur pr ast 23a.q\ auasaLmaone ipsasnels sop fayelsreysmeysduumy ua AEM O96T x uaqeBsnesierig “A 0/9 STS WASN “A Yob€T = %o LLL = {IZZZt BLE Lb Sunzotpig uoye1zos Jap uaisoyy $6S #1 uaSunjyezsop afiuastieqry +89 T ua8unsewpisieazaesnz, S11 SunsopzgysBunpyiqsny 8h Presuyoyy 16z € 116 preSzepury WSN “4 %o FOZ = %YoL9T= 99 = Ue ep wi Bunayamsne BOOST £97 OF £96 $1 ~waasdg a1p 2uyo “02g Jp JOA Sunzaypig uoyerzos zap uarsoy = 786 tre €z1 Wasamsiiaypunsas sayptaweyC) L087 = 068 0z6z SunSioszaauaiueag 261 0961 os6l 8c6l t6l €16l348 Volker Hentschel VI. QUANTITATIVES RESUMEE Dieses Problem soll hier niche vertieft werden. Mir ist es bisher um die Geschichte der deut- schen Sozialpolitik in ihrer Wirkung auf den gegenwartigen Zustand, nicht um ausformu- lierte Vorschlige zur Verinderung dieses Zustandes zu tun gewescn. Dabei soll es bleiben. Deshalb soll abschlieRend beides — Geschichte und Gegenwart des Systems der sozialen Sicherung in Deutschland ~ gleichsam quantitatiy resiimiert werden. Das Netz der sozialen Sicherung ist seit dem Kaiserreich zusehends umfassender (Tab. 6), dichter und teurer geworden, teurer fiir die Gesellschaft (Tab. 7) wie fiir den einzelnen Versicherten (Tab. 8). Der Anteil der sozialen Leistungen am Nettosozialprodukt zu Marktpreisen ist von 1913 bis 1972 um das Fiinffache — und damit doppelt so stark wie die gesamte Staatsquote — gewachsen™, nicht stetig und nicht ohne Strukturbriiche. Im Dritten Reich war die Sozialquote bemerkenswert riicklaufig. Das starke langfristige Wachstum ist iberwiegend der kriftigen Ausdehnung der traditionellen Sozialersicherun- gen zuzuschreiben, zum kleineren Teil der Einfidhrung neuer Versorgungsleistungen in der Bundesrepublik !%°, Die herkimmlichen Fiirsorge- und Versorgungsaufwendungen, ein- schlieSlich der Arbeitslosenhilfe, haben dagegen stark an Bedeurung eingebiitr. 1927 tiber- wogen sie dic Versicherungsleistungen noch (1,4: 1), 1950 waren sie bereits leicht hinter sie zurtickgefallen (1 : 1,2). In unseren Tagen belaufen sie sich nurmehr auf ein Viertel der Versicherungsausgaben. Tab. 8: Sozialversicherungsbeitrige in Prozent des Bruttoarbeitsentgelts 1913-1975 1913 1925 1930 1938-1950 19601975 Rentenversicherung 2 4 5 5 10 1418 Krankenversicherung 35 6 6 5,3 5,8 84 = 10,5 Unfallversicherung 15°09 45 4,3 1 1 15 Arbeitslosenversicherung —- 3 45 65 4 1 2 Insgesamt 7 139 17 18 21 23,432 Arbeitnehmeranteil 35 7,5 875 10,5 = 10,5 11,2 15,25 Quellen: Sozialpolitik 1918-1928, S. 200; Dobbernack/Sauerborn, a. a. O., S. 38; Seldte, S. 116; Ubersicht 1968, 8. 52, 109, 127; Ubersicht 1974, S. 175, 193, 231. Die Frage nach den Bestimmungskriiften des nachhaltigen, niche auf Deutschland beschriink- ten Anstiegs der Sozialquote ist mit dem cbenso richtigen wie trivialen Hinweis auf den sikularen wirtschaftlichen und sozialen Wandlungsproze& zu beantworten, dessen aus- dsende und verinderlich fortwitkende Kraft die Wechselbeziehung zwischen wissenschaft- lich-technischem Fortschritt, zunchmender Industrialisierung und ausgedehnter Verstidte- rung gewesen ist. Seine politischen Riickwirkungen, das mehrfach veriinderce Herrschafts- system und die je giiltigen politisch-Kulturellen Wertvorstellungen und Ideologien diirfen 129 Ich kalkuliere dabei fir 1913 einen Satz von 1,5 %e des Nettosozialprodukts zu Marktpreisen fiir Beamtenversorgung und »sonstiges« ein. 130 Das wiirde noch deutlicher, wenn man die Entgeltforderungen der Arbeitgeber in den sechs ersten Krankheitswochen zu den Krankenversicherungsausgaben schliige, da die Krankenkassen dadurch ja Krankengeld sparen.Das System der sozialen Sicherung in historischer Sicht 1880 bis 1975 349 gleichwohl nicht gar so stark in den Hintergrund gedringt werden, wie z. B. Zéllner das tut. Die hohe Korrelation von Arbeitnehmer- und Sozialquote im zeitlichen und inter- nationalen Vergleich erklirt die Strukturunterschiede und Strukturwandlungen der Sozial- leistungen ja niche ‘1, Tab. 9: Struktur der éffentlichen Sozialleistungen 1927-1972 1927 1938 1950 1960 1972 1972 Offentliche Sozialleistungen 8131 7265 11922 38035 121009 1431841 Mrd, RM/DM davon: Rentenversicherung. 15,7%o 27,8 % 30,4 %o 48,9 %o 47,2 %o 39,9 Yo Krankenversicherung 21,4 % 24,6 % 19,3%o 25,5 % = = 28,7%o 34,5 %o Unfallversicherung 41% 5,4 % 4,9 %o 4,6 %o 41% 3,5 % Arbeirslosen- versicherung 11,3% 651% 14,3 %/o 3,0 %o 47% 4,0 %o Sozialhilfe 27,6% 21,2 % 7,7 %0 4,7 fo 49 %o 41% Kricgsopferversorgung 19,9%o 14,9% 23,3 %o 13,2 %fo 10,3 Yo 8,7 %o 1 EinschlieSlich: Kindergeld, Wohngeld, Ausbildungsférderung, Zusatzversicherungen, Arbeits- entgeltfortzahlung, ohne Beamtenversorgung. - Die Entgeltfortcahlungen sind. den ‘Kranken- kassenleistungen zugeschlagen worden. Die Prozentwerte erginzen sich nicht zu 100. 5,3 % werden von den nicht ausgewiesenen Leistungen beansprucht. Quelle: Berechnet aus den Angaben von Tab. 6, weiter oben S. 345. Aus einem gemischten Versicherungs-, Versorgungs- und Fiirsorgesystem ist gleichsam ge- genliufig zu den leitenden Prinzipien bei der Gesetzgebung cin System geworden, das iiber- wailtigend von der Versicherung fiir Krankheit und Alter beherrscht wird (Tab. 9). An die- sem Eindruck kann auch die leider nicht in die Zeit vor 1968 zuriickzuverfolgende Gliede- rung der Sozialausgaben nach ihrem vorrangigen Zweck nichts dindern, obwohl dabei das sozialpolitische Motiv »Familienschutz<« stirker, wiewohl bereits wieder riicklaufig, zu Gel- tung kommt (Tab, 10). Derzeit flieRen etwa drei Viertel aller Sozialleistungen Privathaushalten als Geldein- kommen zu oder bleiben ihnen durch Steuererma@igung als Geldeinkommen erhalten. Der Rest wird fiir soziale Dienste und Giiter ausgegeben. Dieses Verhiltnis hat sich seit 1965 bemerkenswert zugunsten der Sach- und Dienstleistungen verandert. Legt man der Rech- nung nur jene Betriige zugrunde, die auch in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung auf- tauchen, nicht auch die Steuerermafigungen’ und unmittelbaren Arbeitgeberleistungen, nimmt sich der Bedeutungsgewinn noch ansehnlicher aus (Tab. 11). Und die kurze Zahlen- reihe gibt sicher nur das letzte Stiick eines Trends wieder, der spitestens in der Weimarer Republik begonnen hat. Denn rund 7096 der Ausgaben fiir Sach- und Dienstleistungen gingen 1973 fiir Arzthonorare und Dienstleistungen hin 1? und wurden mithin von den 131 Detlev Zéllner, Offentliche Sozialleistungen und wirtschaftliche Entwicklung, Ein zeitlicher und internationaler Vergleich, Berlin 1963, S. 64 £. 132 Errechnet aus Ubersicht 1974, passim.