Evolucién de la seguridad en las ciudades Franz VANDERSCHUEREN' Este articulo analiza la seguridad de las ciudades a partir de la evolucién de la urbanizacién, las respuestas sociopoliticas a Ia inseguridad en las reas urbanas y las principales teorias criminolégicas, fundamento de diversas politicas de seguridad. Desde la creacién de las ciudades la seguridad ha sido una preocu- pacién fundamental para los habitantes. Las pequefias o medianas ciu- dades, con menos de 50 mil habitantes, que prevalecieron hasta la Edad Media eran ciudades que se caracterizaban por ser mercado, espacios de diversidad y territorios protegidos por ejércitos que pertenecian a los due- ios de las cindades: principes, reyes o casta religiosa. En la mayorfa de los casos, salvo en Egipto y en imperios como el romano, estos espacios constituian ciudades-Estado. Entre los siglos xiz y xvitt, cuando en Europa los habitantes de las cindades se independizaron progresivamente de los sefiores feudales, la justicia dependia de tres tipos de corte: la de los sefiores, la de los reyes yla eclesidstica, es decir, la seguridad de los ciudadanos quedé delegada a Ia autoridad de los seiiores, o en el caso de los Estados, como en Inglaterra o Francia, en manos de los reyes. Es importante sefialar que la seguridad constitufa también un asunto privado para los sectores mas acomodados, pues se desplazaban en las ciudades con guardias. En un mundo prevalentemente rural, o de ciudades de menos de 100 mil habitantes, los delitos predominantes eran el abigeato, los robos y la usura; ademés, la violencia entre hombres era frecuente en las calles. El control informal jugaba un papel esencial en la prevenci6n gracias a la proximidad y al hecho de que todos se conocian, situacién predomi- nante en cindades de tamaiio reducido. Las sanciones eran, a menudo, Excoordinador general del Programa de Naciones Unidas Chudades mis Seguras (agencia mantra) de 1946 a 2001 Universidad Alberto Hurtado, Chilearbitrarias, y la pena de muerte y las ejecuciones piiblicas usadas como disuasi6n. En términos juridicos, se pas6 progresivamente del delito como dario a una victima que mereeia reparacién, a una ofensa a la autoridad (reyes) y posteriormente al Estado, lo que justificard la divisién de trata- miento de los delitos entre derecho penal y civil. De hecho, en el siglo xvitt se establece la concepcién diferencial del delito, es decir, se distin- gue entre aquellos actos concebidos como episodios de hostilidad a todos, y por ende ofensas al Estado, que seran procesados por el derecho penal y; por otra parte, delitos concebidos como dafios a victimas, tratados por el derecho civil (Pires, 2008). En el contexto de la Ilustracién emergié un debate entre fildsofos y juristas sobre los fundamentos de la sociedad, sobre el tipo de justicia que substituye al poder del monarca o de la religién, sobre el modelo de sancién adecuado y sobre el rol de la sociedad en el rendir justicia. La nocién de “contrato social” de Hume y Rousseau se va a imponer como norma fundamental para la cohesi6n social. Por una parte, los movimien- tos sociales como la Revolucién francesa, la reivindicacién de los derechos humanos, la guerra de Independencia de Estados Unidos, y por otra parte la extensién de Ja Revolucién industrial inglesa al mundo occidental, y su consecuencia inmediata, el proceso de urbanizacién, van a alimentar este debate, forzando a gobiernos y juristas a buscar formas de gobierno que permitan ejercer una justicia non arbitraria y un control social de las poblaciones que comienzan a ocupar las nuevas cindades de migrantes. El cambio generado por la urbanizacién EI cambio mas significativo en la gestién de la seguridad en las ciuda- des surgié con la industrializaci6n, entre 1800 y 1840. El inicio del siglo XIX corresponde a la introduccién de la industrializaci6n, acto que trans- formé el mercado de trabajo al reducir del 70 al 30% (Bairoch, 1985) la mano de obra necesaria para alimentar a la poblacién mundial. Esta nueva situacién provocé un excedente de trabajadores en las zonas rurales y su consecuente migracién, lo cual explica el rapido nacimiento de muchas cindades en Inglaterra, Este fenémeno, que inicia entre 1800 y 1840, se extendié al continente curopco y al resto del mundo en la medida que se industrializaba, alcanzando, entre 1850 y 1940, América del Norte y del Sur y al Japén, tinico pais asidtico industrializado en aquella época. La urbanizacion va a significar por una parte el traslado, para las clases trabajadoras, de una economia de subsistencia rural hacia unapobreza urbana ocupada en las industrias crecientes y, por otra, la nueva delincuencia urbana diversificada, lo cual obligé a cambiar las caracteris- ticas modalidades de control social de lo rural. En efecto, el anonimato de los habitantes de la ciudad, que superan los 200 mil individuos, destruye el control informal preventivo. Los anélisis de G. Simmel (1gog) sobre el cambio generado por esta evolucién evidencian el fin de los controles sociales informales, basados sobre el conocimiento mutuo de los habitan- tes de las pequetias ciudades. demas, los estimulos excesivos, caracteri ticos de la ciudad, Hevan, segiin Simmel, a un individualismo que rompe las solidaridades tradicionales para buscar un rol individual en un clima de fuerte competicin y de economia monetaria, Por ende, el aumento y la diversificaci6n de la delincuencia, asi como la pérdida de los mecanismos de prevencién informal, obligan a encontrar formas mas estructuradas de control social, compatibles con un mundo que se industrializa, urbaniza y rompe con el absolutismo anterior El contexto de la urbanizaci6n naciente es marcado por la pobreza Las ciudades que se industrializan, Londres, Paris 0 Berlin, ven florecer las casas miserables, la prostituci6n, la usura sin limites, los robos de todo tipo, la corrupcisn y la sobreexplotacién de los trabajadores. Dickens, Zola y Balzac describieron estas situaciones que los andlisis de Engels (1946) profundizaron. El entorno de miseria generé protestas violentas que a menudo se confundieran con actos delictivos, lo cual explica el concepto de “clases peligrosas’, que prevalecié en la burguesia para caracterizar a los trabajadores. Uno de los desafios para el control social fue enton- ces controlar a la clase trabajadora naciente y a su “¢jército industrial de reserva’, intentando separar a la delincuencia de Ia protesta social, obje- tivos que se alcanzaron progresivamente durante la segunda mitad del siglo x1x, La institucionalizacién del control social: creacién de la policia El control de los efectos sociales perversos de esta répida y precaria urba- nizaci6n se dio, por una parte, a través de la instauracién de una justi- cia mueva que se basa en el utilitarismo de Beccaria y Bentham, quienes promueven la sancién necesaria por razones sociales, con penas propor- cionales, seguras y prontas, y la institucionalizacién de las carceles como forma de sancién comin y supuestamente reeducativa e inspirada del modelo utépico del panéptico, Esta propuesta de la carcel derivaba por una parte de la critica de John Howard (1777) sobre las carceles, que elsocial, ya que el mismo J.J. Rousseau escribira a propésito de los delin= cuentes: “todo delincuente, atacando el derecho social, se transforma a calificaba de “escuelas del vicio”, y por otra parte de la visién del contrato través de sus actos en rebelde y traidor a la patria” (Rousseau, 1762: L2, G5: 202). Esta politica marcaba una ruptura con el pasado porque rom- pia con la arbitrariedad, y correspondia a una visién de democratizacién de la sociedad, influenciada por el espiritu de Voltaire, aunque al mismo tiempo estigmatizaba al delincuente. Esta propuesta necesité de una fuerza organizada y legitima para implementarse, y esto se dio a través de la creacién de la polica por el entonces intendente de Londres sirR. Peel, en 1830, seguida, un aio des- pués, por la creaci6n de la policia de Paris. Ese modelo se va a difundir en el mundo entero como forma estatal de control organizado territorial- mente, ademés tendré un éxito inmediato debido a la disminucién dras- tica del homicidio tanto en Inglaterra como en Francia. EI Bobly inglés se transformara en modelo policial y adquiriré legiti- midad en la perspectiva planteada por R. Peel: “la policia es la gente y la gente es la policia’, Se trata de una desmilitarizacién de la fuerza priblica y de una desprivatizacion de la seguridad en provecho de un monopolio estatal del ejercicio legitimo de la violencia, esencialmente para prevenir elcrimen y con la aprobacién de la opinién ptiblica (Chalom ¢t. al, 2001). Los modelos de policia que se impondran buscan prevenir el crimen en las zonas urbanas y controlar a la clase trabajadora naciente, a través de dos modelos: el Bobby, policia inglés desarmado que apunta a la disua- sién y ejerce tareas miiltiples de control de la clase obrera, ademas de mantener el orden urbano. Es una policfa que depende del poder politico elegido, ya sea central (mayoria de los paises europeos) o local (Estados Unidos, Canada, Brasil y México). El segundo modelo es el de la policia japonesa, conocida como Koban, que surge después de 1868 con la indus- trializacién del pais. Esta policia polivalente esta compuesta de agentes préximos a las comunidades, pues las visitan regularmente casa por casa, Por lo anterior, tienen un conocimiento permanentemente actualizado de los habitantes de los barrios y se constituyen como una policia pacifica- dora, de informacién, de control, de mediacién y lider del control infor- mal debido a su estrecho contacto con la poblacién. En otras palabras, esta policia apunta a la resolucién de problemas (M. Brogden y P. Nijhar, 2005), pues est enraizada en la cultura japonesa, es decir, necesita menos agentes en comparacién con los paises occidentales y su impacto beneficiael conjunto de procesos de control social que estructuran la vida social de Japon (Chikao Uranaka, 2010) Este sistema de justicia criminal, compuesto por tribunales, carceles y policia, se institucionalizé al inicio del siglo xx y su desarrollo, aunque desigual segiin los paises, se impuso conforme a los marcos institucionales de cada pais, logrando resolver los principales desafios que planteaba la delincuencia urbana en Europa, en las Américas, en Oceanfa y en Japén. En Asia y Africa el poder de los paises coloniales frené drasticamente la urbanizacién, pues prohibié a las poblaciones rurales instalarse en las cindades, aunque éstas fueran su lugar de trabajo. En pocas palabras, el sistema policial impuesto no fue diferente al de la metrépolis, salvo en el control politico, lo cual contribuyé a impedir la urbanizacién. Los principales logros de este sistema policial, al inicio del siglo xx, fucron haber disminuido la tasa de homicidios, gracias a una metodo- logia de control de las “clases peligrosas” definidas por Frégier (1840), haber logrado separar la rebelin politica de la delincuencia, marginali- zando asi a los delincuentes, y haber desmilitarizado y desprivatizado la seguridad. En el caso japonés se logré una relacién mas estrecha con la comunidad. Sin embargo, la generalizacién de un modelo policial casi universal no impide que varios paises, en particular en América Latina, hayan mantenido una estructura militar tanto en su formacién como en su practica. Las metrépolis desafian la seguridad en el siglo xx Al término de la Primera Guerra Mundial (1918), el crecimiento de las ciudades alcanza niveles de metrépolis, en particular en Estados Unidos, donde la llegada de migrantes de todos los paises europeos y de diversas regiones del pais provoca serios problemas de integracién y um nivel de delincuencia alarmante. Chicago simboliza esta situacién: crece de 400 mil habitantes, en 1860, a casi 4 millones, en 1920, generando una urba- nizaci6n descontrolada La escuela de Chicago, inspirada por E. Park (1925), calificara la situaci6n de los barrios de migrantes de esta ciudad como areas de “des- organizacién social”, donde se verifica una anomia que hace que la pobla- cidn sea incapaz de imponer valores comunes, de socializar y educar a la juventud. Por lo anterior, es comiin que en estos barrios predominen las pandillas juveniles, la gente de calle, la prostitucién y un conjunto de deli- tos urbanos. La escuela de Chicago constata que la pérdida de las raices yvalores de los lugares de origen tiene como resultado la creacién de una ciudad con areas muy diversas, incluyendo “areas morales” donde prevale- cen conductas diferenciadas. Esta escuela evidencia que dicho fenémeno no esta ligado a un grupo étnico particular, sino a la estructura de la ciudad. Por ello, propone una tarea de prevencién que supla las insufi- ciencias de la socializaci6n escolar, familiar 0 barrial. Asimismo, identi- fica a través de los estudios de Burgess (1925) espacios urbanos donde la criminalidad se impone independientemente de los grupos sociales que alli residen, preanunciando los hot spots y mostrando Ia exigencia de una politica de los espacios ptiblicos. Frente a las carencias de las politicas sociales y urbanas, en las numerosas dreas de marginacién social se requiere, ademas del sistema de justicia criminal, la presencia efectiva de una politica de prevencién social, articulada con las fuerzas vivas de los barrios y dirigida, princi- palmente, a la insercién de los jévenes adherentes a pandillas locales. El Chicago Area Project (car) es el simbolo de esta propuesta de la escuela de Chicago (Shaw et al,, 1929). Dicha iniciativa, atin hoy vigente, se trans- formara en Estados Unidos en una tradicién de prevencién social masiva que trata de evitar la estigmatizacién de las pandillas juveniles. Por otra parte, en el periodo entre las dos guerras nacié la primera referencia de la prevencién social, territorial y comunitaria, lo cual evidencié la insuficien- cia de las politicas sociales y del sistema de justicia criminal En este orden, antes de la Segunda Guerra Mundial se instalé un sistema de seguridad funcional, con fundamentos filoséficos y juridicos ¢ instrumentos de prevencién social y territorial, en las zonas mas des- favorecidas. Dicho sistema tiene formas de regulacién de los conflictos sociales que permiten aislar a los delincuentes y evitar toda colusién con los “delitos” sociopoliticos. En consecuencia, las tasas de criminalidad de las ciudades donde el sistema esta bien instalado permanecen estables 0 decrecen, La evidencia de los delitos de cuello blanco La sociologia norteamericana mostré que la delincuencia no constituye el monopolio de los pobres o de un segmento de los “desorganizados socia- les”, sino que es un fenémeno interclases. Sutherland lanzé en 1949 su famoso texto Whithe Collor Crime para explicitar el concepto de delitos de cuello blanco, caracterizindolos como “delitos cometidos por personas respetables y de estatus social alto en el ejercicio de su trabajo” (E. Suther-land, 1999). Esta criminalidad cubre una amplia gama de infracciones que son a menudo, cuando son perseguidas, tratadas por el derecho civil © administrativo. Si bien esta evidencia va a marcar una ruptura concep- tual con la tradicién anterior, rompiendo con el esquema del crimen como producto de las clases desfavorecidas, su impacto seré limitado por- que estos delitos benefician un tratamiento més suave que la criminalidad comiin tanto por la opinién piiblica, los medios y la justicia. Sélo a fines del siglo xx ¢ inicio del siglo xxt esta perspectiva adquirird mayor impor- tancia debido al crecimiento de la corrupcién en muchas regiones; las ctisis econémicas que evidenciaron la fragilidad de los equilibrios finan- cieros en un mundo globalizado, y la responsabilidad de las elites en su manejo (Benson et al, 2015; Lascousmes ef al, 2014) Algunos de estos delitos de cuello blanco afectan la medida que refieren aspectos de las politicas urbanas como la cons- truccién de viviendas 0 barrios, el control de la especulacién urbana, la lucha contra la opresin de propietarios de casas o apartamentos en zonas de bajos ingresos (slumlord), la implementacién de los servicios de transporte o de recoleccién de basura, el uso y mercado de los suelos o la proteccién del ambiente, temas que desde mitad del siglo pasado adqui- rieron siempre mas importancia. Si la justicia trata estos problemas inde- pendientemente de las autoridades locales, estas tiltimas, sin embargo, tienen un rol relevante que se expresa a través de Ia planificacién y las politicas urbanas para otorgar licencias de construcci6n o miiltiples con- tratos de servicios urbanos, Esta funcién reviste particular relevancia en la postmodernidad donde la especulacién urbana se ha transformado en una fuente de acumulacién (Harvey, 2012). Los delitos de cuello blanco son abordados por la justicia, pero también su prevencién en las ciudades ¢s tratada por la politica del urbanismo en su dimensién reglamentaria, lo cual permite a las municipalidades vigilar los contratos de construc- cién y servicios, la expansién de ciertas areas, la especulacién urbana y la proteccién del ambiente. Ademis, ofrece a las organizaciones de habi- tantes la posibilidad de oponerse a ciertos proyectos juzgados como daii- nos para la convivencia. En este campo, el principio de proximidad, que postula la cercania entre instituciones y poblacién, garantiza um mayor control social y la posibilidad de impedir los numerosos delitos de cuello blanco ligados al funcionamiento y expansin de las ciudades. En esta linea, el delito de cuello blanco urbano es objeto del control de la justicia, cuando interviene, asi como de las politicas urbanas de las ciudades y a veces de las asociaciones de consumidores o de habitantes. las ciudades enLos factores de crisis del sistema de justicia criminal enla posguerra En el periodo de la posguerta, y sobre todo a partir de los aiios 60, cuatro grandes novedades dispares van a modificar la forma de abordar de la ctiminalidad en las ciudades. Crisis de los fundamentos de la justicia criminal El primer hecho es la crisis de legitimidad que afecta, en el contexto social innovador de los afios Go, al sistema de justicia criminal, puesto en tela de juicio por la reflexién critica de los expertos y los movimientos sociales. La criminologia critica, que emerge en Europ: debatir los fundamentos del sistema de justicia criminal, la accién policial yla concepcién misma de delincuente. Paralelamente, la reflexién filos6- fica de Foucault, en Francia, pone en tela de juicio los fundamentos de Ja justicia. La crisis cultural y social provocada por la guerra de Vietnam, los movimientos sociales como Mayo del 68, que socava el principio de autoridad, y el proceso de descolonizaci6n, hace que cientistas sociales y fildsofos empiecen a identificar en el sistema de justicia criminal una de las causas del delito, a poner en cuestién la validez de los datos policiales y el trabajo policial mismo, y a debatir sobre la legitimidad de las carce- les. Estas criticas van a imponer ciertas reformas en ciudades y estados, por ejemplo, el uso de las encuestas de victimizacién como fuente confia- ble de las tasas de criminalidad mas que los informes policiales, abrir el debate sobre las modalidades de “policiamiento” (policing) y la biisqueda de alternativas como las policias de proximidad o comunitarias, favorecer la biisqueda de formas de justicia alternativa (mediacién, arbitraje, justicia restaurativa) y poner en evidencia el fracaso reeducativo de las carceles. tados Unidos, vaa Surgimiento del movimiento y de la criminologia feminista Un segundo factor innovador respecto a la visién y el abordaje del delito surge de la expansién de los movimientos feministas, a través de la cri- minologia feminista. Esta corriente diversificada de la criminologia con- sidera la esfera privada como un problema que inchiye una importante + Los trabajos de J. Young, Taylor, Lemert y Tannenbaun, y Goffman en sociologia, y Garfinkel y Gicourel en etiometodologia, ai como la refleaién de Foucault, en filosaffa, son las obrat inde destacadas en esta ire,