ee economia demografiaTextos del INSTITUTO LATINOAMERICANO DE PLANIFICACION ECONOMICA Y SOCIAL El Instituto Latinoamericano de Planificacién Econémica y Social (1Lres) es un orga- nismo autonomo creado bajo Ja égida de la Comisién Econérnica para América Latina (cerat) y establecido e} 1 de julio de 1962 en Santiago de Chile como proyecto del Fondo Especial. de las Naciones Unidas con araplio apoyo de los paises de la regién y de diversos organismos internacionales y privados. $u objeto principal es proporcionar, a solicitud de los gobiernos, servicios de capa- citacién y asesoramiento en América Latina y realizar investigaciones sobre desarrollo planificacién, Desde su fundacién, cl Instituto ha venido ampliando y haciendo mis profunda la obra de Ja cePaL en el campo de la planificacién, merced al esfuerzo con- junto de un grupo de economistas y socidlogos distinguidos de América Latina, entre- gados por completo al estudio y solucién de los problemas fundamentales que preocu- pan en la actualidad a los paises de esta parte del mundo. Desde su creacién el Instituto ha realizado una labor de gran significacién dentro de las funciones que se le encomendaron. A fin de difundirla debidamente en el 4mbito latinoamericano, se ha Uegado a un acuerdo con Siglo XXI de México, para que vaya publicando y distribuyendo los trabajos del Instituto. eam elESTRATEGIA Y PLAN POR CaRLOos Matus Romo YA et A YGac ad : yA siglo veintiuno editores MEXICO ESPANA CANATUAN se COLOMBIA 900034360 - BIBLIOTECA CEPALsiglo veintiuno editores, sa CER’ DEL AGUA 248, MEXICO 20, D.F. siglo veintiuno de espana editores, sa C/PLAZA 5, MADRID 33, ESPANA siglo veintiuno argentina editores, sa siglo veintiuno de colombia, Itda . 17-73 PRIMER PISO. BOGOTA, D.E. COLOMBIA portada de anhelo hernandez primera edicién, 1972 tercera edicién, 1981 siglo xxi editores, s.a. ISBN 968-23-0219-6 derechos reservados conforme a la ley impreso y hecho en méxico/printed and made in mexicoON Coen an 10. 11. INDICE Prologo, por Raul Prebisch Nota preliminar INTRODUCCION Capitulo Las condiciones en que se desenvuelve la plani- ficacién . La planificaci6n y el sistema econdmico . Planificacién en América Latina . Velocidad y direccién en el proceso de desarrollo . Otros aspectos del marco histérico en que surgié la planificaci6n . Reflexiones a medio camino “Coyuntura dinamica” y “politica construida” . Proceso de desarrollo y evolucién de la planificacion . EI politico, los técnicos y la burocracia . Problemas relacionados con la_institucionalizacién y los factores humanos a) La formalizacién institucional b) La actuacién de los planificadores Una confrontacién de tesis y hechos Algunas conclusiones al final de esta etapa del and- lisis a) Las causas de fondo b) Los efectos o causas aparentes CAPITULO I Los supuestos bdsicos de la concepcién interna de la planificacién . Consideraciones generales 2. Reflexiones en torno a los supuestos bdsicos de la planificaci6n a) El supuesto de adecuacién o correspondencia b) El supuesto de “‘totalidad analitica” c) El supuesto de equilibrio d) El supuesto de racionalidad y la discontinuidad histérica ¢) El supuesto de cuantificacion operativa . Principales conclusiones de este examen critico x 19 24 26 32 38 49 49 5! 54 39 61 65MAM DAWN ee) ii CAPITULO TUL La concepcién de estrategias de desarrolio Procedimiento normativo y procedimiento estra- tégico . Aqué se refiere este concepto de estrategia . Estrategia y sistema de planificacién . Elementos del concepto de estrategia . El método de la estrategia . Grado de cohesién, crecimiento y avance . ¢La simulacién de algunos aspectos del proceso so- cial como marco de andlisis? . Algunos aspectos metodolégicos Matemiaticas y modelos para la estrategia . La complejidad de los fenémenos reales a) El supuesto de compatibilidad entre cambio intelectual y cambio material b) El supuesto de prevision de la conducta de los grupos sociales c) El problema de la participacién social . El disefio de la imagen-objetivo 12. 13. Consideraciones sobre la trayectoria Los proyectos sociales basicos a) Los problemas de la evaluacién b) La gestacion de los proyectos estratégicos . Las reformas de estructura y el procedimiento estratégico ToL 106 109 Td 122 125 127 432 146 151 154 156 164 169 175 178 179 182 187PROLOGO El Instituto, creado por la CEPAL en 1962, se ha nutrido de su larga experiencia en el campo de la planificacién y el desarrollo en la América Latina; pero no sélo ha intentado recoger y continuar —ahondandola- aquella experiencia, sino que ha procurado enriquecerla con la critica cientifica y objetiva que para ello se requiere. En ese sentido, en torno a la realidad latinoamerica- na y sus problemas, el Instituto ha emprendido una serie de ana- lisis e investigaciones que han provocado —tanto interna como externamente—- diversas polémicas. Me satisface declarar que ha procurado tiacerlo sin dogmatismos, con respecto a las ideas de los demas y a las propias ideas que se han ido formando en su seno. Carlos Matus —que fue director de los Servicios de Asesoria del Instituto hasta que ei Gobierno de Chile Je pidié hacerse cargo de las altas funciones que ahora desempena— es para mi un caso ejemplar de intelectual no conformista, Ileno de inquie- tud en sus ideas. Las frecuentes discusiones que he sostenido con él sobre distintos temas, en que nuestras posiciones no siempre estaban cerca de coincidir, su propia oposicién definida a mu- chos de mis puntos de vista, me han servido de estimulo y acicate en ese proceso continuo de pensamiento y accién que es nuestro quehacer latinoamericano, proceso que no debe nunca cristali- zar en actitudes 0 conceptos rigidos, sino ir ajustandose a la realidad viva de los problemas y a la busqueda racional y apasio- nada —no se vea contradiccién entre esos adjetivos— de sus soluciones. Las ideas de Carlos Matus se han traducido en sus afios de efi- caz colaboracién con el Instituto en planteamientos originales | tanto en el plano conceptual como en el de Ja accién prai Porque en Matus se da la conjuncién poco frecuente de una ex- IXx MATUS/ESTRATEGIA Y PLAN traordinaria inquietud intelectual y un gran sentido pragmati- co. Este ultimo nos fue sumamente util en los trabajos de aseso- ria que le encomendamos. La inquietud intelectual constituyé por su parte una fuente constante de anélisis criticos, de discu- siones internas con los colegas del Instituto y la CEPAL que han probado ser sumamente fructiferos. Cabria decir, en efecto, que Carlos Matus ha sido un activo generador de polémicas, y alguna publicacién reciente de] Instituto da buena cuenta de ello*. EI presente libro sobre Estrategia y plan es fruto —el mismo Matus lo dice— de una contradiccién progresiva entre su forma- cién como economista y su experiencia de mas de diez afios en el campo de la planificacién. En si mismo, esto seria bastante para abordarlo con el interés que merece. A su autor le consta el que desperté en mi y las discusiones que sus paginas suscita- ron entre nosotros. No comparto muchos de los puntos de vista que aqui se sostienen, ni haria mias en caso alguno varias de sus aseveraciones, pero creo que el Instituto debe publicar este libro entre sus textos porque refleja con imaginacién y hondura los grandes problemas de la planificacién. Y aunque el trata- miento se desenvuelva sobre un plano tedrico, trasmina con fre- cuencia la fuerza de una experiencia vivida, de un conocimiento practico que se incorpora eficazmente al juego de los conceptos. La salida de Carlos Matus del Instituto ha impedido que muchas de las ideas que se debaten o insinuan en las paginas que siguen se ampliaran y enriquecieran en otros trabajos e investi- gaciones que traia entre manos. Aunque fuera cosa de lamen- tarlo desde un Angulo intelectual, no lo es ni mucho menos si se consideran los hechos y realidades en que nos movemos. Matus esta viviendo ahora una nueva experiencia en la que tendra so- brada ocasién de probarse a si mismo su tesis de que la planifi- *Véase Das polémicas sobre el desarrollo de América Latina. Textos del Insti- tuto Latinoamericano de Planificacién Econémica y Social. Santiago de Chile Editorial Universitaria y Siglo xx1 Editores, 1979.PROLOGO DE RAUL PREBISCH XI cacién del desarrollo no puede cancebirse sin la planificacién politica. Me parece indudable que el economista Matus, en- frentado de Meno a los problemas cotidianos e insoslayables de Ja realidad mas descarnada y verdadera, recogera —en el terre- no de la praxis pero con el bagaje intelectual que posee— los frutos de la aventura técnico-politica en que esta embarcado para entregarnoslo mafana en la obra que nos debe a todos y de que este libro agil y polémico es una promesa significativa. Rat PREBISCHNOTA PRELIMINAR Fste trabajo mucho debe a numerosas personas. Es el producto de una contradiccién progresiva entre mi formacién como eco- nomista y una experiencia de mas de diez anos en el campo de la planificacién. No estoy seguro si en definitiva predominé lo mejor de cada actividad porque esta obra fue pensada y escrita durante un periodo de grandes tensiones, peso también urgido por compartir las ideas que contiene. La historia de este documento careceria de importancia salvo como forma de hacer justicia a quienes durante cada fase de su gestaci6n aportaron sus criticas y sus ideas. El intenso dialogo con Carlos Lessa, cuando ambos habiamos desarrolla- do una posicion critica paralela, esta en el origen mismo del tra- bajo. Mientras Lessa habia sistematizado mejor los concep- tos, yo estaba saturado de la realidad y sélo entonces comenzaba a elaborar los fundamentos abstractos de su critica. De esta manera surgieron algunas notas que sirvieron como punto de partida para interesantes discusiones, internas dentro de la Di in de Servicios de Asesoria, y después, en marzo de 1968, en un seminario sobre los problemas de la planificacién. Du- rante ese periodo mis notas personales se fueron transforman- do paulatinamente en un trabajo colectivo que mucho debe a mis compafieros de Ja Division de Asesoria. Muchos nombres tendria que mencionar; pero si no lo hago, todos ellos saben que mi gratitud intelectual es auténtica y no la oscurece la economia de las palabras. Mas adelante, este conjunto de ideas cobré la forma de un documento semioficial del Instituto, »Reflexiones en torno a los problemas actuales de la planificaci6n en Améri- ca Latina“, que se presenté a la 11? Reunién del Consejo Direc- tivo en junio de 1968. Enzo Faletto, Adolfo Gurrieri y Héctor Soza lo enriquecieron con su critica, y, €N varios casos, mantu-2 MATUS/ESTRATEGIA Y PLAN vieron sus objeciones ain a la versién finalmente publicada. Cuando ahora releo ese documento de junio de 1968 Jo sigo considerando pleno de ideas prometedoras, pero come no me ciega la pasién intelectual del momento, advierto también sus lagunas, defectos y contradicciones. Quizas fue un producto prematuro y como tal condenado al silencio, la incomprensién y el olvido prudentes. Don Cristébal Lara Beaurell me alentd para que prosiguiese la tarea iniciada, pero al mismo tiempo me recomendé dejase descansar el documento durante varios rne- ses para retomarlo con la enriquecida perspectiva que brinda el tiempo. Pasaron casi dos afios antes que pudiese vencer la resistencia que me ofrecian sus paginas; y luego me puse en ja tarea de reelaborarlo. Esta es una nueva versién completamen- te transformada, para la cual he contado con nuevas criticas parciales de Maria Conceigao Tavares y Gregorio Weinberg, y con la aportacién inestimable de una critica general tan cui- dadosa como aguda de Antonio Barros de Castro y Ernesto To- rrealba. Lily Hales, Ménica Fernandez y Soledad Pascual traduje- ron mis manuscritos y suplieron con su paciencia palabras y parrafos de ardua interpretacién. Finalmente dejo constan- cia de la inestimable labor de Julian Calvo, quien puso todo su empefio en depurar un texto nada facil. Confio en que el tector 'o hallara estimulante. Carios Matus RomoINTRODUCCION El autor de este trabajo no se propone analizar, concreta o ca- suisticamente, los obstaculos que, al ponerse en funcionamien- to, encontraron los diversos planes elaborados en América Lati- na. De aqui que no se examinen en él las causas que impidieron el cumplimiento de un plan determinado o las circunstancias que favorecieron la labor en otro. El andlisis que aqui se presenta es general y abstracto; aun- que producto de una rica experiencia, no pretende ser un estudio detallado de casos, sino una generalizacién muy condensada de las cuestiones que tal experiencia sugiere; y por estas razones, tal vez no coincida con ninguna experiencia particular de plani- ficacion latinoamericana. Pretende, en cambio, presentar con amplitud los problemas que suscita la introduccién y el funcio- namiento de la planificaci6n en América Latina, en un plano que permita ir extrayendo conclusiones generales. Este enfo- que esta determinado por el sentido ultimo del trabajo: sugerir rumbos que permitan abordar de manera constructiva las difi- cultades que enfrenta la planificacién. Tratase, en consecuen- cia, de una indagacién que apunta més alla de las explicaciones contingentes sobre el fracaso 0 el éxito de algunos planes. Nuestro examen comprende tres capitulos. En el primero se abordan los problemas mas generales del tema y se trata de expli- car los condicionamientos que el medio impone a la practica de la planificacion. Este andlisis desciende, desde el plano mas general, donde se situa el caracter de la planificacién en una eco- nomia de mercado, hasta la busqueda de relaciones entre eta- pas del proceso de desarrollo y el grado de vigencia real de la planificacién. De esta relacién entre procesos se pasa a una re- lacién entre grupos humanos, cuyos protagonistas son el politi- co, el técnico y el burécrata. En ambos casos se llega a la conclu- 34 MATUS / ESTRATEGIA Y PLAN sién que las condiciones favorables a la planificacién son esen- cialmente fluctuantes o coyunturales. Tal inestabilidad es inherente a una economia de mercado donde la planificacién, tal vez conveniente o necesaria, no llega a ser vital para el fun- cionamiento del sistema? Con respecto al proceso de desarrollo, en cambio, la planificacién resulta una condicién necesaria para imprimirle una velocidad y una direccién determinadas, de aqui que la suerte de la planificacién esta supeditada a los vaive- nes de esa politica de desarrollo. El capitulo m aborda otro aspecto de la planificacién poco analizado hasta ahora. Admitiendo que los obstaculos funda- mentales radican en los asuntos debatidos en el capitulo an- terior, se plantea la cuestién de saber si las concepciones técni- cas, las categorias de andlisis y los supuestos basicos sobre los que parece asentarse la planificacién latinoamericana, por lo menos tal como hoy la conocemos, responden de manera ade- cuada al contexto econdmico y social donde debe operar. ;Esta eficientemente concebida en su disefio interno y se aplica con madurez para responder al desafio planteado por los problemas sociales que debe encarar? Alrededor de este tema central, se discuten los supuestos sobre los que descansa la concepcién latinoamericana de la planificacién, sin que tal examen prejuz- gue su validez. Se trata mas bien de hacer explicitos tales supues- tos como un primer paso para analizar su eficacia, ya que los mismos, para ser validos, deben acordarse con el panorama so- cial al cual se aplican. El andlisis contenido en este segundo capitulo no se limita ni se centra en el examen del papel real que dichos supuestos pudieron tener sobre las limitaciones practi-~ cas que hasta ahora encontré la planificacién, ya que se trata de hacer explicito el contenido fundamental de cada supuesto. Siguiendo estas orientaciones, se abordan los supuestos de ra- cionalidad, totalidad, cuantificacién operante, armonia y forma- lizacion institucional, a fin de sentar las bases de las proposicio- nes que se sugieren en el capitulo siguiente.INTRODUCCION > Et capitulo t, aunque de cardcter muy provisional, consti- tuye la culminaci6n del andlisis precedente. No contiene con- clusiones; es sélo una exploracién dentro de un campo que parece promisorio: la formulacién de estrategias de -desarrollo y la fundamentacién de orientaciones para conducir el proceso de planificacién sobre dichas bases. Se propugna un concepto de estrategia que persigue, por un lado, la coherencia necesaria entre la eficacta econémica y la eftcacia politica —considera- das a menudo en planos diferentes— y, por el otro, la conciliacién entre el ejercicio de una tactica de accién supeditada dindmi- ca e inevitablemente a las situaciones politicas de cada mo- mento, con la importante tarea de formactén de conciencia que debe realizarse a pesar de tales condiciones; ambas acciones pueden orientarse a la creacién de »coyunturas de cambio“. Se sugieren ademas, a titulo de prueba, formas de aproximarse a la formulacion de una estrategia y se exponen algunas de las diversas complejidades que tiene tal tipo de andlisis interdis- ciplinario. En este capitulo hay una pregunta central implicita: ¢Puede una estrategia de desarrollo constituirse en instru- mento eficaz para que el politico y el técnico se complementen, comprendan y descubran los puntos debiles de las »estructuras« que obstaculizan el cambio y, por la accion coordinada de ambos, busquen la transformacién de esas debilidades en »coyunturas de accién€? ¢Es posible una planificacién donde las técnicas econémicas y las técnicas de investigacion politica se estruc- turen en una nueva sintesis metodolégica que, al mismo tiempo que amplie su universo de accién, la haga mas eficaz como méto- do de gobierno? No se sugiere en este andalisis distinguir la estrategia de la planificacién ni se Ja concibe como un sustituto, sino como com- plemento de los elementos que hasta ahora la han caracterizado. Ello no constituye, sin embargo, un simple agregado y resulta evidente que la introduccién del concepto de estrategia exige la revision de los otros componentes de un plan para conformar