er cS VODA Mhod. CAPACIDAD DEL ESTADO y DEMOCRACIA: EL CASO LATINOAMERICANO (') Carlos H. Waisman Departamento de Sociologia Universidad de California, San Diego La Jolla, California 92093 Este estudio se centra en dos temas. En la primera part, discutiré la conceptualizacién de 'a capacidad del estado, una variable poco trabajada en el andlisis de regimenes politicos. En la segunda parte, plantearé que la capa ‘dad del estado funciona tanto come correlato de las variedades de democracia existentes actualmente-én América del Sur como limite para el logro de los proyectos de transformacién que estén siendo implementados actualmente por las elites Politicas y estatales en la regién. 1. Conceptualizando la capacidad del estado El concepto de capacidad del estado ha sido poco teorizado en las ciencias sociales, Desde Max Weber en adelante, la mayor parte de los andlisis se han focalizado en la existencia o inexistencia de estado en un territorio, es decir en lo que Juan Linz y Alfied Stepan han llamado “estadidad” (Linz y Stepan). Como consecuencia, la atencién académica se ha centrado en la ' Traducido por Orly Haimovichestimacién de un atributo, el monopotio del uso legitimo de la fuerza, es decir la determinacién de la existencia de un estado minimo. La cuestién de la capacidad del estado, entendida como la eficacia con que el estado trata de lograr los objetivos que se plantea o que las fuerzas sociales esperan de él, esté implicita en Ia discusién de Weber sobre la burocracia como un tipo ideal (Weber), y ha sido abordada por varios estudiosos. Douglas North y Mancur Olson han mostrado que la fuerza de las instituciones, especialmente el imperio de la ley, ¢s un determinante bisico de la prosperidad y grado de la democracia de las sociedades. Y,, por supuesto, el estado es el garante Ultimo del cumplimiento de leyes y contratos (North, Olson), y en consecuencia Ia condicidn de posibilidad para cualquier institucién en la cual el cumplimiento de sus reglas no sea un producto directo de su funcionamiento mismo (se/fenforcing), el capitalismo en particular Peter Evans y James Rauch han estimado el grado de “weberianidad” de agencias involucradas en la elaboracién de politicas econmicas en naciones de desarrollo medio, y han encontrado que paises cuyas burocracias son mas meritocriticas y cuyo servicio civil se basa en carreras mas institucionalizadas tienen tasas de crecimiento mis elevadas (Evans y Rauch). Francis Fukuyama ha hecho una distincién muy importante entre el imbito de competencia (scope) y la fuerza del estado, y ha discutido sistematicamente las implicaciones domésticas internacionales de la debilidad del estado en paises subdesarrollados (Fukuyama). La literatura contemporanea sobre el desarrollo, tanto la académica como la orientada a politicas, ha enfatizado e1 grado en el que el déficit de gobemanza se ha constituido en un obsticulo central para el desarrollo econdmico en el mundo de hoy Finalmente, los estsdos fallidos 0 a punto de serlo se han convertido en una preocupacién central en el sistema intemacional contemporineo, debido a las implicaciones de esta situacién en relacién con el terrorismo, el trfico de drogas y el lavado de dinero. Estos andlisis han ubicado la cuestién de capacidad del estado en el centro dé la agenda en los estudios del estado. Si, suponiendo un grado razonable de estadidad, la capacidad de este estado se transforma en un determinante central del grado de desarrollo del pais, su régimen politico y su posicién en el sistema internacional, la conceptualizacién del fenémeno se convierte en una tarea bastante urgente. Un primer tema es la perspectiva desde la cual se evaliia la capacidad del estado. El anilisis de este atributo es inherentemente funcional o consecuencialista El concepto se refiere al grado en que los intereses de diferentes actores fuera del estado sonAfectados por lo que el estado hace o deja de hacer Por ejemplo, un estado neo-patrimonial o redatorio puede maximizar los intereses de sus altos funcionarios y hasta los del aparato estatal en su conjunto, y tener consecuencias destructivas para el resto de la sociedad. Un estado Particularista dedicado al lo que la literatura ha dado en llamar “capitalismo para los amigos” (crony capitalism) puede servir muy bien los intereses del segmento de la clase capitalista asocieda al gobierno, pero es poco probable que contribuya mucho en el largo plazo al bienestar de los ciudadanos o a la calidad de las instituciones politicas del pais El interrogante que generalmente se plantea en relacién con este tema es el grado en el ue las actividades del estado promueven o hacen mas dificil el establecimiento o preservacién de instituciones econdmicas y politicas conducentes a la prosperidad de la sociedad y la gobernanza efectiva, En este trabajo, examinaremos las relaciones entre la capacidad del estado y dos productos (outcomes), uno econémico y el otro politico economia de mercado con potencial de crecimiento econémico a largo plazo, y democracia de calidad alta. Nos concentraremos en las instituciones politicas Dado que le capacidad del estado puede variar segiin las éreas de su actividad, el andlisis debe ser multi-dimensional, Existe un drea esencial, una que en algunas situaciones condiciona e1 ejercicio de las demés: la capacidad cocrcitiva, o la efectividad con que el estado usa sus aparatos militar y de seguridad, De hecho, cuando esta capacidad esta ausente, no hay estado (aunque pueda haber un gobierno, como en Somalia hoy y, en menor grado, Afganistin). Asumiremos la existencia de un nivel basico de estadidad, y nos concentraremos en otras Seas de capacidad estatal, Para el anilisis de los productos politico y econémico en los que estamos interesados, tiene sentido considerar al menos cuatro tipos principales: regulatorio, extractivo, distributive e innovativo. El primero se refiere a Ia capacidad del estado de garantizar a actores no estatales el ejercicio efectivo de sus derechos econémicos, civiles, politicos y culturales, y de mantener y ‘mejorar la calidad de las instituciones econémicas y politicas. El niicleo de esta capacidad es el imperio de la ley, y también incluyc la regulacién de los mercados y el funcionamiento del estado ‘mismo y de las instituciones politicas. Indicadores podrian ser mediciones de capacidad regulatoria, corrupcisn politica, y la efectividad del poder judicial. En segundo lugar, la capacidad extractiva denota ta efectividad del estado en Ia apropiaciéin de ingresos de la sociedad Sus indicadores serian el monto de los impuestos directos y la tasa de evasién, La capacidad‘tstributiva implica ta capacidad del estado de orientar recursos hacia el mejoramiento del bienestar de la sociedad. Sus indicadores serian el tamafo relativo de programas de salud, educacion, pensiones, y bienestar social, como asi también la efectividad con a que el estado sdministra o controla esos programas. Finalmente, la capacidad innovativa se refiere a la efectividad con la que estado promueve la produccién de conocimiento cientifico y téenico, ast ‘somo su aplicacién a actividades que favorezcan el crecimiento econémicoy el bienestar social. Sus indicadores mas simples son la inversién en investigacién y desarrollo y el otorgamiento de patentes. des estatales Las capacidades estatales no constituyen propiedades fijas y permanentes de las sociedades. El estado argentino que, como veremos mas abajo, se ubica hoy en el grupo intermedio en América del Sur, ha sido bastante fuerte en otros periodos, como lo demuestran las dos mayores instancias de reorientacién de economia y sociedad ocurridas en este pais en los siglos XIX y XX, ambas verdaderas revoluciones desde arriba (Waisman 1987): en el primer £450; uego-de-la unificacién nacional, la integracién en la economia mundial como exportador importante de alimentos, la absorcion de inmigracién europea, y la construccién de un régimen politico liberal; el segundo, luego de la Segunda Guerra Mundial, la transiciGn a un capitalismo utirquico y el establecimiento de un regimen populista. Por otro lado, la capacidad del estado, muy baja a comienzos de siglo, puede estar fortaleciéndose en Venezuela: En afios recientes, la cefectividad de su autoridad tributaria ha mejorado substancialmente, y las “misiones” de Chavez Son intentos de creacién de un aparato estatal paralelo, con el propésito de evitar una burocrac: ineficiente y de lealtad cuestionable En cualquier caso, y aunque Jos estudiosos del tema estén de acuerdo sobre la centralidad de la cuestion y Ia necesidad de mayor teorizacién, el andlisis de los procesos de incremento y decadencia de las capacidades del estado esti atin en sus comienzos (Evans, Fukuyama). Como Punto de partida, puede ser util una analogia con la conceptualizacién de ctro atributo del estado, luno mejor comprendido, su autonomia. Sabemos que la autonomia del estado puede ser producida por factores internos o externos. E! equilibrio o empate de poder de las elites domésticas (Io que Karl Marx llamé Bonapartismo) es un caso clasico de lo primero, y lasresiones para increments la capacidad dl estado pueden onPor supuesto, la existencia de estas presiones domésticas e internacionales no garantiza que su consecuencia sea un mejoramiento de las capacidades del estado. Pero Ias demandas, ‘cuando son fuertes, desencadenan procesos politicos y burocriticos, que pueden resultar en la preservacién del status quo o en intentos gubernamentales de responder a ellas. En el primer caso, el gobiemo puede considerar las capacidades adicionales innecesarias o indescables, 0 que la dificultad en lograr el objetivo es tal que prefiere no intentarlo (por ejemplo, un gobierno puede decidir que no necesita equiparar el poder militar de paises con los que compite porque cuenta con la proteccién de sus aliados, que un mayor gasto militar requeriria reducciones presupuestarias intolerables en otras areas més sensibles, 0 que la empresa excede sus capacidades reales). Por el otro lado, intentos de responder a las demandas en cuestién, cualquiera sea su origen, derivan generalmente en reformas organizativas o legales orientadas al mejoramiento de capacidades: creacién de nuevas agencias 0 reformas comprensivas de las ya reformas constitucionales, ett. Naturalmente, el éxito de estos intentos existentes, nuevas leyes y €s variable, como lo muestra el largo proceso de decadencia institucional en las sociedades socialistas de estado, un proceso compuesto, en gran medida, por una serie de intentos fallidos de mejorar la eficiencia del estado (una tarea formidable, por supuesto, en una economia de ‘comando). Un caveat importante en el anilisis de los procesos de cambio en las capacidades del estado es que éxito y fracaso estan lejos de ser los resultados tnicos o més factibles. El abanico de alternativas incluye un producto muy frecuente: lo que los neo-institucionalistas han llamado decoplamiento (de-coupling) y los tedricos de las modernidades miltiples han caracterizado como reinterpretacién y reformulacion (Meyer et al , Eisenstadt, Wittrock). Estos términos se refieren a la integracién de nuevos elementos o paultas institucionales en marcos pre-existentes, dentro de los cuales esos elementos o pautas funcionan de manera diferente que en los modelos que los disefiadores institucionales intentan implementar, o en los casos adoptados como efectos de demostracién, Brevemente, el cambio organizacional puede terminar sicndo un proceso de absorcién o, para acuflar un nuevo término, cooptacién estructural de nuevas unidades en los marcos existentes: pueden establecerse agencias anticorrupcién, pero su actividad ser de hecho funcional a practicas corruptas, servicios ms eficientes de recoleccién de impuestos pueden ser instrumentados por funcionarios gubernamentales para favorecer amigos y castigar opositores, programas més comprensivos de bienestar social pueden incrementar la eficacia de redesClientelisticas, ete. Sin embargo, estos resultados insatisfactorios generalmente resaltan Ia haturaleza disfuncional de las estructuras existentes, y ayudan a movilizar a actores sociales, algunos de los cuales pueden constituirse en agentes de cambio, Algunas veces, el fracaso es un paso intermedio, y politicamente necesario, en el proceso de reforma del estado. La accién social tiene consecuencias no buscadas, y demandas internas 0 factores externos puede llevar, a veces a través de procesos tortuosos, al mejoramiento de las capacidades del estado. Capacidad del estado y eapitalismo Es importante tomar en consideracién que tanto “capitalismo” como “democracia” son conceptes multi jimensionales. Capitalismo contiene tres dimensiones centrales, no necesariamente correlacionadas: existencia de la propiedad privada de los medios de produccidn, mercado de trabajo libre (es decir la abolicién de barreras institucionales, dentro de una sociedad, a la movilidad de Ia fuerza de trabajo), y un mercado de bienes y capital (es decir, Ia abolicién de restricciones sustanciales a la circulaciéri de bienes y flujos de capital). Las economias capitalisias contempordneas mas eficientes han reducido estas barreras al minimo, para capitales y la mayor parte de los bienes. Una economia de mercado eficiente presupone un nivel substancial de capacidad regulatoria del estado’ cn ausencia de una proteccidn fuerte a los derechos de propiedad individual y colectiva (no s6lo para los duefios del capital, sino también para los trabajadores, consuumidores y ahorristas), la norma sera la prevalencia de contratos de corto plazo, tanto explicites como implicitos; la especulacién como forma predominante de despliegue del capital, crédito muy limitado y, mas generalmente, niveles bajos de confianza. El resultado solo puede ser tuna economia anémica. Ademés, un estado con capacidad regulatoria limitada no seria capaz de generar y mantener mercados competitivos, y muchas dreas de actividad econét ica, especialmente las tecnolégicamente estancadas, terminarian siendo capturadas por agentes buscadores de renta (generalmente capitalistas, y algunas veces sindicatos). El capitalismo liberal, ¢s decir un régimen capitalista caracterizado por una s6lida proteccién a los derechos de propiedad y un fuerte imperio de la ley, pero cuyo estado de bienesta: es limitado, presupone un nivel de capacidad extractiva que pueda soportar burocraciaséstatales y sistemas judiciales auténomos, técnicamente competentes y relativamente ransparentes. Por otto lado, el establecimiento de un capitalismo socialdemocritico, que se basa en una red de seguridad social densa y programas piblicos de salud, educacién, pensiones, y reduccidn de le pobreza extensos, quiere, como precondicién absoluta, un nivel mayor de capacidad extractiva El capitalismo socialdemocratico también requiere una alta capacidad distributiva, es decir la capacidad de asignar efectivamente los recursos extaidos de Ia sociedad. Esta capacidad Puede ser baja en estados con una alta capacidad extractiva, Si asi fuera, esa combinacién de capacidades conduciria a situaciones en las que los recursos extraidos de la sociedad son apropiados por el estado (por ejemplo, confiscados por los funcionarios de un estado predatorio, © canalizados principalmente hacia el gasto militar 0 burocritico), 0 asignados de manera particularista o clientelistica. Finalmente, un nivel substancial de capacidad innovativa es uno de los rasgos que distinguen el capitalismo auténomo del periférico o dependiente. Sociedades carecientes de la | capacidad de generar o adoptar tecnologias apropiadas a su dotacién de recursos y ventajas ‘comparativas existentes y potenciales en la economia mundial probablemente terminen siendo satélites econdmicos de sociedades mas avanzadas. Capacidad del estado y democracia Un nivel minimo de capacidad del estado es un prerrequisito para el establecimiento y ‘mantenimiento de cualquier régimen politico, pero éstos varian en términos del-grado en que Presuponen ciertos niveles de capacidad del estado. Si focalizamos en la democracia, es claro, de nuevo, que diferentes niveles de capacidad del estado son consistentes con distintos tipos de democracia Democracia, al igual que capitalismo, es url concepto multidimensional. Implica, en Ia clisica formulacién Dahliana, tres dimensiones: inclusividad (es decir, el nivel més alto posible de particips cién), competitividad (contestation) (el derecho de la oposicin a existir y oponerse al gobierno, no sélo en elecciones sino también entre elecciones), y la institucionalizacién de derechos basicos (tanto civiles como politicos) (Dahl). De nuevo, como en el caso de! capitalismo, hay tipos distintos de democracia. Lo que la mayoria de los estudiosos consideraria‘un tipo de alta calidad implica un nivel alto de imperio de la ley (Io que supone Ja subordinacisin del gobierno y principales fuerzas politicas y sociales a le ley y el poder judicial) Yuna fuerte separacion de poderes, Para abreviar, llamaré a este tipo democracia republicana, Es claro que un régimen de esta naturaleza implica, por definicién, un alto nivel de capacidad regulatoria. La democracia republicana puede ser liberal o socialdemocratica, y ésta Ultima requiere niveles altos de capacidad extractiva y distributiva. Otras dotaciones de capacidades generan afinidades con y son conducentes a la democracia no republicana, como vVeremos a continuacién, Capacidad del estado y variedades de democracia en América del Dos proyectos de transformacién estén siendo implementados actualmente en distintos paises de América del Sur: socialdemocracia y populismo. A menudo se confunden (conflate), Frecuentemente, Chile o Uruguay aparecen ubicados en un polo mas mod:rado o “reformista” de un continuum de izquierda cuyo extremo mas “revolucionario” estaria ocupado por Venezuela y Bolivia. Los gobiernos actuales de Argentina y Brasil se situarian en un punto intermedio. Varias azones explican esta equivocacién: todos estos gobiernos comparten un rasgo institucional comin (Ia aspiracién a construir un estado de bienestar amplio), algunos objetivos similares en sus politicas (politicas distributivas, intentos de integrar segmentos marginados o excluidos de la sociedad), v semejanzas superficiales en su discurso oficial (superficiales s0rque ambos discursos de régimen pueden invocar los mismos principios de identidad y, mas raramente, de oposicin, por cjemplo “el pueblo” versus elites econdmicas o algunos de los sectores que las componen, pero las definiciones subyacentes de esos términos son diferentes). Sin embargo, los regimenes en cuestién son profundamente distintos en términos de los. resultados (outcomes) econémicos y politicos que estén buscando institucionalizar Sobre la base de sus objetivos, los gobiernos de Chile y Uruguay se ubican en el polo de la socialdemocracia, mientras que los de Venezuela, Bolivia y Ecuador representan el polo populista. Otros gobiernos, tales como los de Argentina y Brasil, parecerian ocupar una posicién intermedia en algunos spectos, pero espero mostrar que constituyen un tipo especifico de régimen. El punto que me gustaria enfatizar es que los regimenes socialdemécratas y populistas, més que representar los 9polos de un continuum, estén embarcados en trayectorias politicas y de desarrollo bastante contrastantes. En pocas palabras, ambos aceptan tanto el capitalismo como la democracia, pero se trata de variedades muy diferentes de capitalismo y democracia: Las alternativas institucionales en la América del Sur contempordnea son econor ia de mercado abierta versus capitalismo semi- cerrado y estatizado, y democracia republicana versus democracia plebiscitari En esta seccién, trataré tres temas: la oposicién institucional entre los modelos polares de este rango de variacién, populismo y socialdemocracia, los obstaculos para su eventual institucionalizacién, y el tipo de democracia que, en hima instancia, termine probablemente siendo establecida en la regidn. Plantearé que la variedad que aparecfa como intermedia, y que amo democracia parcial, representa un camino distintivo de desarrollo, que muy bien puede convertirse en el régimen de equilibrio en América del Sur. Voy a sefialar dos puntos centrales en relacién a la capacidad del estado. El primero es que este atributo esta asociado con el camino institucional en los que se han embarcado estos paises. El segundo es que el mayor obstéculo para la institucionalizacién de ambos proyectos de transformacién es la deficiente capacidad del estado. Dos tipos ideales polares: los modelos socialdeméerata y populista, Dado que los dos proyectos de transformacién representan modelos cuyas divergencias institucionales son bastante radicales, las politicas orientadas a su establecimiento difieren sustancialmente Los contrastes con respecto a las instituciones econémicas son bastante claras, tanto en términos de Ia estructura doméstica (propiedad de la economia y principal fuente de inversién) como de la ubicacion preferida en la economia mundial. El modelo socialdemécrata busca establecer una proteccién mds fuerte a los derechos de propiedad y reglas de juego estables, con ¢l propOsito de estimular inversiones privadas locales ¢ internacionales con horizontes de largo plazo. Mas especificamente, gobiernos orientados hacia el modelo socialdemécrata dan la bienvenida a inversiones extranjeras, que consideran un mecanismo de modemizacién de la economia, Los regimenes populistas, por el otro lado, otorgan garantias mas débiles a la propiedad privada y tienen politicas econémicas menos predecibles. Sin negar un rol a la inversi6n privada, conciben ¢l financiamiento publico como el principal motor de la economia. 10Estos regimenes desconffan de o directamente se oponen a la inversidn extranjera, que tienden a Percibir como un instrumento de dominio imperialista. En lo que respecta a la economia mundial, los gobiemos orientados hacia Ia socialdemocracia, si bien comprenden la necesidad de controlar los flujos financieros internacionales, abrazan el libre comercio. Los regimenes populistas se resisten a la globalizacién, y se orientan principalmente hacia la integracidn regional, prefiriendo formas que, en un grado substancial, aislan a la regién de la economia mundial, Asimismo, las instituciones politicas que estos gobiemos buscan establecer son bastante diferentes. Tanto los regimenes socialdemécratas como los populistas, como los otros en la region, son hay basicamente democriticos (a diferencia de los populistas clisicos, que contenian ¢clementos autoritarios importantes y, a veces, bastante fuertes): sus gobiemos son elegidos en elecciones competitivas, las autoridades toleran la oposicién pacifica, y los derechos politicos basicos estan institucionalizados en un grado substancial (con limitaciones serias, pero no sistematicas, en algunos casos). Sin embargo, los regimenes varian fuertemente en términos de su centralizacién del poder. Las socialdemocracias buscan establecer democracias republicanas, mientras que los regimenes populistas encarnan el ideal de una plebiscitaria. Una democracia republicana supondria un gobiemo compuesto por diferentes ramas que se controlan y equilibran reciprocamente En particular, su poder ejecutivo estaria fuertemente Timitado por un parlamento independiente (cuyos miembros, en el caso de separacién mis clara, no dependerian de los poderes ejecutivos nacional o subnacional para su nominacién para la re~ eleccién) y por tribunales independientes con poderes fuertes de revisidn judicial. En ultima instancia, el objetivo del disefio constitucional republicano es la creacidn, dentro del gobierno, de barreras efectivas a la expansién del poder del ejecutivo En una dimensién més “vertical”, una democracia republicana establecida efectivamente supone una concepcién de Ia ciudadania centrada en la agencia. se entiende a los ciudadanos basicamente como portadores de derechos civiles y polit 08 (Jo que no excluye, por supuesto, su calidad de recipientes de derechos sociales). Lo que convertiria la democracia republicana en socialdemocracia (en oposicién a simplemente “liberal”) es la adicién a este paquete institucional de fuertes programas publicos de salud, educacién, pensiones, etc; es decir, un estado de bienestar comprensivo. El modelo politico populista representa, como lo planteé, una forma de democracia plebiscitaria. Su caracteristica central ¢s un alto nivel de centralizacisn politica en las manos det nElecutivo, y més especificamente una muy débil divisién de poderes. En un régimen populista plenamente establecido, las leyes y pricticas gubernamentales consagran al presidente como Nicer, guia de la nacién y representante de sus intereses, mas que como el ocupante temporario de lun cargo pblico. En el tipo ideal, tanto el parlamento como los tribunales funcionan como instrumentos del ejecutivo, sus correas de transmision en el sentido leninista y, més Coneretamente, como agencias cuya funcién ¢s legitimar las decisiones del ejecutivo Este modelo esta basado en la concepcién de la ciudadania que prevalecié en los regimenes populistas clisicos, que concebian a los ciudadanos més como una parte de una ‘otalidad orgénica que como agentes politicos independientes que agregan sus preferencias. En el discurso populista, el atributo central de la ciudadania es la recepcién de derechos sociales, mas ue el ejercicio auténomo de derechos politicos, incluso si este ejercicio leva a la oposicién al gobiemo. En el populismo clasico, la contrapartida institucional de esta concepcién de la nacién fue el desarrollo de mecanismos corporativistas de estado para la participacisn de trabajadores, campesinos, y pobres. La institucionalizacién de estos mecanismos no implicé necesariamente articipacién politica heteronoma: En el viejo populismo, el apoyo al gobiemo fue siempre centingente y dependiente en la distribuci6n, y los términos del intercambio eran continusmente Fenegociados. Es por ello que los limites de esos regimenes fueron econémicos: el estancamiento, lias tasas bajas de crecimiento ( ambos bastante probables en el largo plazo en formas radicales de industrializacién por substitucién de importaciones) y las recesiones produjeron deslegitimizacién o niveles altos de conflicto. Como en el caso de la socialdemocracia con respecto al republicanismo, lo que vuelve Populista a una democracia plebiscitaria (en oposicidn a formas puras de autoritarismo electivo 0 sultanismo, por ejemplo) es el desarrollo en estos regimenes de formas del estado de bienestar, en general mediante el establecimiento de programas que satisfacen carencias en los sistemas de provisién social existentes. Obsticulos para la institucionalizaci6n de los proyectos de transformacién Los regimenes que estamos examinando no son versiones completamente desarroliadas de socialdemocracia al estilo curopeo o de populismo latinoamericano clisico. Mas bien, Fepresentan intentos de institucionalizar estos modelos, a los que se asemejan soto parcialmente. nTabla I. Indicadores de regulatoria y extractive en América del Sur, paises seleceionados CHI URU ARG BRA VEN BOL Ranking de efectividad gubemamental{!] % 32 38 7 2 1. CAPACIDAD REGULATORIA Ranking de calidad regulatoria [2] a 37 2 3 2 Ranking indice de percep- cién de corrupcia [3] 23 B 109 8680158 102 Ranking de imperio de la ley [4] 88 cy 398 3 18 2. CAPACIDAD EXTRACTIVA Percepcién evasin de impoestos, % [5] 8 30 n 39 (66 68 Percepcién de coimas en el pago de impuestos [6] 62 48 40 41 38 38 Fuentes (1) World Bank, W idwide Governance Indicators (éste es un agregado de encuestas de opinién Pablica, de ejecutives y de expertos realizadas en paises industriales y en desarrollo). Los datos “4son del 2007 (N=215); [2] Ibid.; [3] Transparency International, indice de percepcién de la corrupcién 2008 (N=180); [4] World Bank, Worldwide Governance Indicators; [5] Schwab y Porter,Latin American Competitiveness Report (6) Ibid. este indice varia de 1, més alto, a 7, mas bajo. eSSSSSSSSsFeFeFeeFSFSFSSSSSSSSSSFSFS Sobre la base de indicadores comunmente utilizados (ver Tabla 1), pareciera que los estados de los p: es embarcados en el camino socialdemocratico tienen capacidades extractivas Y regulatorias superiores a la de aquéllos en los casos populistas. Argentina y Brasil ocupan osiciones intermedias en algunas dimensiones, pero en general el estado argentino parece tener capacidades menores que el brasilefio, y se asemeja a los casos populistas en lo que respecta a la evasién imposi a Es dificil obtener y evaluar evidencia comparada en relacién con la capacidad distributiva, especialmente en lo que respecta a Ia efectividad en la administracién de programas, Pero la informacién dispersa disponible sugiere que la variacién entre estos paises es considerable: datos sobre salud y educacién indican que el estado chileno parece ser mas eficiente que los otros en este rea, y que Brasil implementa algunos programas con efectividad considerable (Inter-American Development Bank, World Bank, United Nations). En todo caso, y tomando en su conjunto las areas de salud, educacién, pensiones y alivio de la pobreza, la ‘magnitud de las deficiencias existentes sugiere fuertemente que una mejora substancial en el bienestar de estas poblaciones requeriria capacidades distributivas mayores que las actuales Finalmente, los datos sobre investigacién y desarrollo, a pesar de algunas variaciones, muestran un nivel relativamente bajo de capacidad de innovacidn en todos esos paises: mientras que Estados Unidos, Suecia, Japén, Korea o Israel destinan 2.5-4.5 % de su PBI a investigacién y desarrollo, y la Unién Europea alrededor del 2% en promedio, casi todos los paises de América Latina, incluyendo los que estamos examinando, dedican menos del 0,5%. Brasil, la excepcién, asigna solo alrededor del 1% de su PBI (Larrain, United Nations 2007) Es interesante notar que los regimenes populistas, cuyo modelo de desarrollo y disefto politico se centran en la primacia de la accion estatal, son precisamente los que tienen los estados mas débiles en la Tabla 1. En cualquier caso, las capacidades de todos esos estados, incluyendo los orientados hacia la socialdemocracia, no parecen ser suficientes para las tareas implicitas en 15sus proyectos de transformacién: el desarrollo de estados de bienestar comprensivos. La razén es el fuerte dualismo existente en todos los paises en la regién. Niveles altos de desigualdad econémica y social han sido siempre una caracteristica central de las sociedades latinoamericanas, pero la diferenciacién interna se ha intensificado fuertemente en las tres tltimas décadas, como consecuencia tanto de la liberalizacién econémica interna como de la ereciente exposicidn a la globalizacién. Dentro de la mayoria de las clases sociales, sectores de la economia y regiones, la brecha entre los grupos beneficiados y perjudicados por estos dos procesos ha aumentado muy sustancialmente, y los indicadores de diferenciacién social y econémica muestran que América Latina es ahora lz regién mas desigual del mundo (World Bank 2004). En algunos paises, las politicas sociales han podido reducir la intensidad de algunos clivajes econémicos y sociales, pero en todos los casos el funcionamiento de la economia mundial reproduce continuamente el duatismo interno. Las fluctuaciones en los precios internacionales de las commodities y los vohimenes de exportacién ¢ importacién se reflejan inmediatamente en los ingresos de los grupos expuestos a o depencientes de estos procesos. Con estados con capacidades limitadas, un mejor escenario razonable para paises como Chile o Uruguay seria la conservacién del cardcter republicano de sus democracias, con fundamentos liberales més fuertes que otras en la regién. Sin embargo, es dudoso que estos estados puedan Ilevar a cabo las transformaciones sociales requeridas por el modelo socialdemécrata. Los regimenes populistas parecen ser mucho menos sustentables. Una razén es el hecho que, como hemos visto, estos paises tienen, en relacién con otros en la regién, estados bastante débiles. Otra es la insercién peculiar de estos paises en Ia economia mundial. Todos los regimenes populistas de la regién se han establecido en petro-estados, y en ellos la renta derivada de las exportaciones petroleras y gasiferas es la fuente central de los recursos gubernamentales. Ingresos derivados de las exportaciones de commodities en economias monoproductoras constituyen una base muy endeble para sustentar proyectos de transformacién, no sélo por su inherente fragilidad (ver la volatilidad en los precios del petr6leo y gas, tanto histérica como recientemente), sino también, y més generalmente, por sus efectos nocivos sobre las instituciones. El registro (record) comparativo indica una probabilidad muy alta de que los estados rentistas terminen siendo victimas de la llamada maldicién de los recursos naturales (Sachs y Warmer, Karl)‘La democracia parcial como régimen de equilibrio Si los proyectos socialdemocriticos no parecen ser alcanzables y los populistas estin destinados al fracaso, ,cuéles son entonces las perspectivas para la democracia en América del Sur? Plantearé aqui que regimenes como los de Argentina y Brasil no ocupan simplemente una Posicién intermedia, medida en términos de izquierdismo o radicalismo, entre los polos orientados hacia la socialdemocracia y el populismo. Por el contrario, muestran el futuro de la egiGn. representan un sendero distintivo de desarrolto, la democracia parcial, que probablemenie se institucionalice como el tipo de equilibrio o default en América del Sur En estos paises, el estado posce un nivel intermedio de capacidad, en relacién con los ‘casos de socialdemocracia y populismo, en las dreas regulatoria y extractiva (Tabla 1). Como en los demas paises, sus capacidades distributiva e innovativa no son las adecuadas (a pesar de que Argentina y Brasil tengan los sectores de cien: ¥ tecnologia mas fuertes de la region) EI perfil de las instituciones politicas en estas sociedades es bastante claro en perspectiva comparada. En lo que he llamado antes la dimensién horizontal, el grado de separacién de poderes es intermedio: no tan establecido como en los casos mas republicanos, pero lejos de ser insignificante Estas no son democracias plebiscitarias, incluso si algunos funci narios y actores politicos entienden la democracia en términos plebiscitarios. Lo peculiar en las democracias parciales es su dimensién vertical: en estas sociedades, como un reflejo de la dualizacién de ta sociedad y la conducibilidad (conduciveness) diferencial a la emergencia de una sociedad civil en distintas partes de la estructura social, coexisten formas civicas y no civicas de articulacién entre estado y sociedad, La articulacién clvica, caracteristi de la democracia republicana, es la asada en la capacidad de los ciudadanos de hacer demandas y oftecer apoyos contingentes, y de ‘organizarse auténomamente. Las formas de articulacién no civiea entraflan exclusidn 0 participacién dependiente: marginalizacién, apatia, clientelismo, o corpotativismo de estado, y algunas de ellas estan fuertemente representadas en las democracias parciales. Estas formas de articulacion estin combinadas en todos los sistemas politicos (polities), en América del Sur y en otros lugares, pero la peculiaridad de Is democracia parcial es que en ella ambos tipos constituyen canales centrales en la relacién entre estado y sociedad.Esta articulacién heterogénea deriva de una estructura social dualizada, y tiene una afinidad electiva con ella. El dualismo existe también en las sociedades industriales avanzadas, pero las proporciones de los segmentos que pueden ser considerados incluidos y excluidos, y por lo tanto dotados de mayor o menor capacidad de organizacién aut6noma duradera son muy diferentes alli que en esta regién. Mientras que el primer grupo, los incluidos (“ins”), abarca alrededor de tres cuartas partes de la poblacién en los paises ricos; la segunda, los excluidos outs") representa entre la mitad y las tres cuartas partes de la sociedad en America Latina, Como lo he planteado, estos segmentos tienden a caracterizarse por diferentes formas de accién colectiva y a establecer tipos distintos de articulacién con el estado. Los incluidos, que incluyen no solo a las clases altas y medias sino también a gran parte de la clase trabajadora y algunos segmentos estratégicamente ubicados de los pobres, tienen una mayor propensién a formas de vida asociativa y politica independientes y sostenidas en el tiempo, y a establecer una articulacién civica con el estado. Los excluidos, por el otro lado, experimentan, como consecuencia de su pobreza y marginalidad cultural, mayores dificultades para Ia organizacién independiente y continua. Con frecuencia, son politicamente pasivos, su activacién auténoma tiende a ser de corta duracion, y son susceptibles a la movilizacién y organizacién por agentes externos. Este tipo de fractura puede generar, entre los funcionarios gubernamentales, tendencias especulares, negociar y establecer compromisos con los incluidos, quienes en ultima instancia controlan mayores recursos y participan mas permanentemente, ¢ ignorar o tratar de manipular a los exeluidos. Esta es Ia razén por la cual describo esta relacién como una de afinidad clectiva. El resultado es lo que he llamado un estado bifronte, a lo Jano (Janus-faced), republicano frente al segmento organizado y auténomo; y clientelista, corporativista y algunas veces éxcluyente frente al segmento marginal y dependiente (Waisman 2006) Es muy probable que la democracia parcial se constituya en una formula estable y generalizable, por dos razones. Primero, es menos probable que las tensiones generadas dentro de este marco institucional conduzcan a presiones para un cambio de régimen que en el caso de los proyectos de transformacién examinados anteriormente. Por supuesto, en una democracia parcial habré fuerzas que busquen su evolucién hacia un régimen mas republicano, y otras que intenten ‘mover el sistema en una direceién més populista, pero ambos proyectos son de dificil realizacién, debido a la limitacién (constraint) estructural: la dualizacién de la sociedad y la constelacién desocialdemoeracia en blicana més igualita en los regimen. BibliografiaEvans, Peter B. y James Rauch (1999): “Bureaucracy and Growth: ‘A Cross-National Analysis of the Effects of ‘Weberian’ Stale Structures on Economic Growth,” American Sociological Review, Vol. 64, No. 5, pp. 748-765 Fukuyama, Francis (2004): State-Building, Governance, and World Order inthe 21th Century. Ithaca, Comell University Press. 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