direito administrativo ndo pode, pois, ser desligado da hist ialmente da hist ticas énela que encontra o seu fundamento, € a ela que fntimos. Introdugio O presente texto constitu uma introdugio ao direito admi- nistrativo, tratando fundamentalmente da teoria da Administra- Primeiramente, seré tratada a nogéo de Administracéo Pa- blica no Estado modero (1), bem como, da fungéo executiva no Estado liberal, no Estado social e no Estado democrético de direito (2), A seguir, serdo expostas as caracterfsticas da burocracia mo- derna, fundamentalmente, a partir do modelo descrto pela socio~ Jogia weberiana (3), de modo a contrapé-1o ao modelo do Estado 1 Profwor de Direito Péblico da Faculdade de Direito da Universidade de Bras. 187st saquaBe aniuo opSepaa 8 vaned anb apepyenst ep oxdpound 0 ‘Or ARL ‘ueo{ eqns owod ‘sopeaid sossararuy So opucindardos OPEsa cop ouezoqos sapod op ofsasaxo 0 aruauTerep a 28 2PUO ‘sopeaud seoqauguoce sopeplaie ap 09j te earzensturwspe eDpyfod 2p J=pod op orpyoraxa 0 2 oygnd assaxeiut ap OvzEE WD oySeqidosdesop ep ‘omnansut o sofdwaxa oWID as-WwOWIO], “sopeatud sosjog wo syeu @ oxenui20 wn 9 opsendrs JEP (Gus) comenueo epeo sid ‘opepyrerreduy wsox08is su @ 10) 2-209 '80. -sodutr sop sex0ea 80 S19] Wid JeXY 2S OW -sasejnoqared sossozaytt S08 ap wipye seaquinysta ap sazedeout ops on _S2 0508}, SUP SOSSIATUT $0 euapuno ob ‘0 i sadad qpiapag ou “uostpeyy sour 304 OPEP od “oxo o opersaudia sewo1 o6-9ped “(GT ‘Tg6t) «SFenplPur sun “sop sop opSezyear 8 euorpUdd "eaepor ‘oBSEHES eNO 2 ‘epenbope esau ap anoud ogu sopepzaqy sep o80f 0 ab vpenbe — seuowny, sopepissaoou ap oxinuo wn, 9 era assazoqut 0 ‘ozaary weal AUyeP cousog)s0oqyqpd no sterol sossarart! 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Tal restrigo se impde em razéo das peculiarida- des desta espécie normativa, a saber, seu caréter provis6rio e o fato de ser uma lei elaborada pelo Executivo, embora sujeita & aprovagao jslativa, Neste caso, a separagSo dos poderes ¢ a independéncia tétio Pablico impdem o descabimento da Medida provis6- ria em matéria de organizagao administrativa destes érgios. ‘Além disso, a nogiio de legalidade se reveste de um grau maior de complexidade na medida em que se considera a atividade regu- lamentar da administragao pablica. E sabido que uma lei se define por ser um comando geral e abstrato que nfo se atém as dimen- sées especificas, vale dizer, pessoais e concretas do caso particular. Por ser a atividade administrativa, essencialmente, uma fungao de aplicago da norma, a Administragdo Péblica, obrigatoriamente, se atém a essa dimenséo espectfica nao prevista no momento da elaboragdo legislativa em termos gerais ¢ abstratos. Daf se justificar © poder normativo secundério ou regulamentar da Administragao Piblica, Em termos conceituais, a Administragio somente regu- Jlamenta na medida em que a lei Ihe autoriza, nfo podendo criar u suprimir direitos legalmente estabelecidos. Porém, a determina- 0 dos limites entre a lei e 0 regulamento esté longe de ser uma questo de facil resolugdo. Tomemos um exemplo de nosso direito administrativo apenas para ilustrar essa situagdo. O art. 67 da Lei 9478/97 autorizou a criagéo de um procedimento licitat6rio sim- plificado, por meio de decreto do Presidente da Repdblica, para 1a aquisigao de bens e servigos pela PETROBRAS, sociedade de economia mista integrante da administragao indireta da Unio. O Decreto 2.745/98 estabeleceu os termos desse procedimento, afas- tando com isso a aplicagéo da lei geral das licitagdes, até entéo aplicével a espécie, a saber, a lei 8.66/93. No entanto, a Consti- tuigdo de 1988 estabelece que a lictagao deve ser estabelecida “nos termos da lei” (art. 37, XX1), estendendo esta exigéncia igualmente 191‘e6r sepunilos y ‘ai9‘Teuopapstint ajomu0> oF zexzans 28 2P ssogSues sodust ap ‘sonesiuo00 seaqj20 9p ‘operon wns TEASE OP zede> ‘orpyn{ wossed oauenbue opsenstunupy ep ovsisodnssaud ‘govadsar zip ‘eperen euupoe ‘extoud Vy “SEOIs9 sogSvoyydurr senp inssod ovSruyap wisa(Lp “4 -0661) «MMOD ORCL oP soups onains soxsa opurpuxgns ‘SDH SAOSDsISTURUPY 2p awow OS sands as anb sonetns ap says Saurus Sop oniauurplas OP is -apas onuombua ‘pupananisa wrasnamu 9p OVC Ms 9 oanenstunupe omanp 0 ‘zopueusog UpUIEY-sywOL 2 HVA ap Bareg oprenpy tang “onpenisTurwupY OTaIC{ OP OFS0U EP e120" s9GSHAPIIO ge souisssed ‘worgnd oBSensIUUpy op eppL © wIsodyy, (e¢-4 ‘OL6T) BOUAHAAP B35? ap wojstoaid vj u pipe spun oypray at “euOMe vaseUL ‘opiges {ou eutn120p w anb 9812200291 aqpp Obed ‘aMtSFSUL sose> soysnul u9 xeynsax apand osnpUur oongad 012319 ‘oaioo ‘aonb ‘asraAjoses aqap anb owunse yep eyouersodut io epeseg “new ap upPunsyp woul eum ap W3EsI OS :eyyeg oppreg opueusag wIURqTES OID) -soorgyd sounopessio| > epenso ap opSuaineu w 9 vag wiB!0U9 op ova} ov ‘oxi ap wxopoo poate sootignd so5,as08 ap ovbeasaud w ounos Ht ‘somes vyoo stew SOyUse 90 HO FepeUOPPAPA 4s ‘794 Uns 0d ‘SUAS pe sogSuny sy “oueqes oF 2 oBSeanpo 9PDES & ‘saqdeu sex3n0 od eanyod & JOHDIXS O1I;WO? 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A funcao executiva no Estado Ii K lo liberal, Estado social e no Estado democratico ee A nogfo de paradigma foi introduzi : luzida na moderna epistemo- logia por Thomas $. Kuhn para descrever 2 seleg4o, por uma co- aoe cientffica, das questdes relevantes Para uma determinada ciéncia. Nesse sentido, paradigmas so “as realizagées cientificas uni- tuma ciéncia” (1992, p.13). No entanto, a nocd ” (1992, pt3) 1ocdo de paradi Gar acer, ms exit eben no ncopul con eS do coneeito delineado por Kuhn, que corresponde a um “ano undo’, ou seja, uma série de determinagées, preestabelecidas e Con constata Habermas, os jurstas no somente inerpre- ‘am @ legislagéo vigente, mas também peroram sobre uma “pré- “compreensio usualmente dominante da sociedade contempora. 2 A respeito do diceito ingles e sua rel i Aare ait ig agio com a Administragio Pablica veja René 194 nea", Em conseqiiéncia disso, a propria interpretagdo do direito € considerada uma resposta aos “desafios de uma situago social percebida de uma determinada maneira” (1997 a, p. 123). Essa percep¢ao especifica e determinada de uma realidade social é ponto de partida para as interpretagGes das normas jurfdicas, uma “pré-compreensio” que perpassa o “trabalho rotineiro” de admi- nistragéo da justiga e da legislago. Como assinala Habermas, esse comportamento permite o diagnéstico de problemas, fornecendo pardimetros para a concretizaco do direito, em particular dos di- reitos fundamentais (1997 a, p. 181). Os paradigmas contém ide- ologias ou visdes de mundo que fornecem uma série de pressupos- tos necessérios & interpretagéo concreta de direitos. Por exemplo, conceitos jurfdicos como liberdade e igualdade sao extremamente dependentes dessa discussio paradigmética. As diferentes inter- pretagGes & que liberais e socialistas chegaram o demonstra. No se deve confundis, porém, a nogéo de paradigma com as “representacdes” dos préprios operadores jurfdicos sobre seu trabalho. O paradigma emerge das “decis6es exemplares” que s50 compartilhadas por um significativo ntimero de agentes por varias geracdes. Em outros tetmos, séo teorias que iluminam e confor- ‘mam 0 processo de selego dos fatos e sua referéncia pelas normas em decisdes judiciais circunscritas em horizontes sociais e tem- porais. A transformagao do direito na passagem do Estado liberal para o Estado social, como afirma Habermas, talvez néo possa set expressa pot categotias estritamente jurfdicas (1997 a, p. 137). recorrente uso do termo “crise” para se descrever as transforma- des paradigmaticas ilustra essa constatagfio. A questéio dos para- digmas adquire um relevo que néo pode mais ignorar: Hoje em dia, a doutrina e a prética do diteito tomaram consciéncia de que existe uma teoria social que serve como pano de fundo. E 0 exereicio da justiga nfo pode 195-uostp ap @ exuouoane ap sagSou se ‘e201 95 oWOD “(g6'd ‘E86 “a IQOTD steuoredaoxa a seastaoids sepoupisuNodtD Wo OPES OP ours onquig ou sia sep ovSeoqde wu (QT “d ‘¢gGt) Banesossa2d ap rapod op os82 ou () “w9quier 2 (z64 ‘¢g61 ‘AADOD P1304 sapod yea eax 08 9p apepfnoytp ep 204) wo ‘seayaSuenso sa05eu +9 svossad tu09 sorsBau 9 sopsoge 1eiqpp2 ap ‘(oaNNsaxq Ipod O8 inqune noinbsoiuopy [enb 0) essen’ 9 zed ap 29pod o8 oan On “yeropay z0pod, op ose> ou (@) :sa9Senars senp wo sia wo oxedure ‘was eargnoaxa OpSunae ep oangpne o a994u083 34907] ‘OSstp WITY “(Isr ‘6161 ‘MAINOSALNOW ‘16 “€861 “AAOOT oanoea 6 corpyoraxa ura aidusas sapod wn op apeprssaaou e yep ‘ouarod 9 opSeorde ens v anb ossed ov ‘(oanepsia] odioo op sruaueuied oauaureuorury ou suaBeuEasap ga nanbsoquoyy) os1adessed 9 | ‘euin ap opSeioqu> ap oss001d ‘naindsaL. -NOW {16 “d ‘€861 ‘AXOOD 20peIs#89] © rexslns anop wpquiEd p vossad y anfianua 20} wjouea was9 yepraqy] B OUD wad) 19] Ep ovSED -yde eu opepreroredua 1 eppugisna e ureayrisn{ sozoane sanso soquy "namnbsaauoyy 2 ALOT ‘ouustesoqi| op soDrssypp Saz0ine sIop we CUpUODHDsTp Japod nas ‘earnooxo opSuny & ‘}2238 opows wn ap ‘be sowasez2p!s 1u9 ou ‘(owstequaureysed no owsyfeouapIsaid) OUs2AOB ap wuoisis op ouzes wo epnuu oafanoaxg s9pog OP jeuoFIMIAsU OS emdguo9 v squawaneptag ‘serueyuasaudas snas 40d eperpau oS au wp no aaod op apeuon ep ‘elas no ‘si sep 20peayide oruH 9p oe wiSumnsas o¢ oarmoaxg Jepag op Jaded 0 o1x8IU09 2559 + apepayoos soup, ep sarueyuasaicas sO oUI02 sopR ‘s9880d BP soxoquarep soyenbe aruauujeradse ‘sogpepp snas 2p yenprarpur (ert -ouome) apepsoqy v anuerdl e esjoueut op opersy Op ogSe & “(EIEN -sqe 9 yes eunou) a1uauapesoy‘guynsos wrereanoosd XTX 0199S OP syeroqy sepeparsos se ‘osoitys wg “oUgysuad ovoA oped soup WEI sonrequasoudar soins soquawepred ap 0126 ou ‘(essoueyy Opsiar) OS 961 -8U No (eueoy9UI-2130U ogsiaa) OAod op [eIa8 apeauoA: en aera ores: 300 2osony (OSU 49] nas Wo ‘es2ouEI OSMIOADY EP ‘OUPEPID Op 2 UIRUIOH] OP soraziq] Sop opSexe|29q] auqaypo v aUUoFUDD) saxapod sop ogSexedas v wroajaqeaso ‘oxnno ap ‘9 sasanilinq stenprarpur sora so waundoa ‘ope in ap ob ess oS 9 ove ces ‘opeisg ap ody win nie ‘osst wo) opi e onfafns wipu0d ‘orrgssao0u oMo9 Opa s2plopog8iatco ead ope waoananey Cushasau ta se ‘OYUASaP OB Nod] OUIsAN}OSqYy op worUBI epupuadxse ‘ossp way *(@qoH] woo aruexioduy easyemenuos ome wn wo eperucsUD 9 08U ‘ojduraxo sod ‘srenaeu sowaip op eippt ¥) stesoqy s0D1I993 perneeiciinamenierr tata awe soypepo sod wsodwoo wuunyy ws “1419 apeparos 2 opesg anus ogSunstp epi3y1 ens wa @ easifengenuoo woo wu sazyes wp soquie 2 owst]euoFINaAsUOD CUZapoUI O WD NadseU [BIOq]] OpEIE| O “PHGE] OpPrssy op onquiy ou paynsaxa opSun{ y *1°zZ ‘ourapour oper ot wannooxo oySury v Bos &' H rs unos v ‘paNosIp as anb seuSipered sossop anv v q ‘oxic ap conpiooutacy open op 9 [Pos open op ‘ex2q1| Opesy Op seuusypesed so sseoypyn{ sooSeiaud su woe wp 9 meu a supe sopueis 69 SIP sewuuoqe_ ‘OUrRpOUW cr2xIp op BupIETY Up OMqLUY ONY “a 4" L661'svnruaa “VE co509, taped op es pent vpn syeu apod opt eusinop eudgud e ‘sous] asa spdiy “won -soome ogSeoynsn{ eun exed of-yesap anb wo ‘ua ‘pour ap wuorsuny anb soperuatio iaqes 0 sea0usy seul apod ogu onanp op vangwisipesed ogsusaidwoo v anb ‘zaa wun ‘qTeIP9s ojspous nas ov ofaype sad9UEWIEd sjEWcones do Executivo jé estavam presentes (mesmo que de forma incipiente) na concepcao liberal de Estado de direito, Segundo 0 modelo liberal do Estado de direito, a igualdade entre as a estaria assegurada formalmente pela generalidade abs- tragdo da legislagi, limitada, por sua vez, & garantia das esferas de atuagio da liberdade individual. Como assinala Habermas, exist entrelagamento entre “‘liberdade jurdica” e “direito geral tiga em determinadas pressuposigdes socio- lista e anarquista, explodiu no ocident segund: século XIX. O episédio da “comuna” ene 1) See a exemplo marcante desse conflito e do grau de sua Mais tarde, o Estado no mais poderia corresponder A abstinéncia liberal no cenério de um mundo dilacerado pela primeira Gam de Guerra e marcado pela vitéria dos “bolcheviques" na Résia Como sublinha Rosanvallon (1997, p. 22), o Estado social cones. a ao desencanto com 0 mercado, tido como “natural” pelo il ismo: tratava-se de um processo de “secularizacio” das rela- $6es econdmicas. As modernas sociedades ocidentais perceberai que o mereado, asim como o Estado, deveria ser vgiado de pert, 2.2. A funcéo executiva no ambito do Estado Social. No Ambito do direito, o Estado social trouxe - taco do mercado por meio dos direitos ares 198 gunda geragéo. O México (1917) ea Alemanha de Weimar (1919) inauguraram a era as Constituigdes sociais, estabelecendo uma sé- rie de garantias referentes ao mundo do trabalho em duas nagdes devastadas pela guerra e pela miséria. O constitucionalismo social fo somente acrescentou um rol de novos direitos, mas alterou profundamente a estrutura do Estado. Ele tornou-se encarregado da implementago dos direitos sociais ¢ do planejamento econd- mico, j4 que a natureza prestativa ou positiva dos direitos sociais nfo era condizente com a atitude contida do Estado lil disso, a propria natureza dos direitos individuais burgueses foi al- terada. Eles passaram a ser limitados em face dos prinetpi de propriedade e de autonomia da vontade dos contrat exemplo, cediam espago aos princfpios da fungao social priedade e da supremacia do interesse pablico. Estado social predominou no segundo pés-guerra, mas a ‘magnitude das tarefas que Ihe foram atribufdas no permitiu o cum- primento das promessas de seguranga e harmonia sociais. A prética do clientelismo, bem como o grande custo da manutengio de um menso aparato técnico-burocrético (em detrimento, muitas vezes, da atvidade para a qual fora criado) provocaram a crise do Estado social nos anos setenta do dltimo século. A busca da igualdade substantiva por meio da garantia de direitos sociais prestacionais levou a uma au- tonomia da administragio estatal frente aos cidadios que passaram, entdo, a meros “clientes” de uma administragio provedora de “bers desemprego das mulheres, uma vez que as normas de protegio acabavam por reforgar sua segregaco pelo préprio mercado de trabalho (HABERMAS, 1997 a, p. 163). Em sfntese, a crise do 199