nte de la izacidn sepa- Jerupos sociales gta interven el consiguiente nte sélo en asi, a zonas re- ‘organizacio- , debe relat de auténtica mas inal- habitual- ia realidad de LES de las Admi- ala Adminis- Planteando el te todo a los Posterior los Principales la estos fuc- luego ba- la situacién teana”. Pero ADMINISTRACION E IDEOLOGIA, ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL ESTADO... 185 en todo caso se tata de cuestiones de interés menor referidas a le alternativa Monar- {quia o Repiiblica, por lo que se prescindiré del examen de la forma politica, En cam- bio sf offece gran interés la diferencia entre un régimen totalitario 0 autoritario y ‘otro democritico y dentro de éste entre el presidencialismo y el parlamentarismo. Debe examinarse, por tanto, la situacién relativa de las Administraciones pabli- ‘cas seguin Ia estructura territorial del Estado y el régimen politico, pero conviene destacar las condiciones de esta exposicién. Como otras temas de las ciencias admi- nistrativas. se trata, salvo excepciones. de materias escasamente estudiadas, atendi- das a lo sumo en cuanto a su enfoque general por la doctrina francesa. Por ello habré ‘que efectuar la reflexiGn, sin perjuicio de recoger estas aportaciones, sobre la base de los conocimientos acerca de la historia y el funcionamiento actuales de las Admi- nisteaciones piblicas. Por otra parte, habrén de tenerse en cuenta dos condicionantes generales. De una parte, Ia enorme influencia de la situacidn aleanzada en cuanto al desarrollo econ6- nico y social, lo que concucrda con la contingencia del Estado y sus Administracio- nes pilblicas. Ello dificulta considerablemente la elaboracién de una teorfa general y obliga a relativizar las afirmaciones siguientes. limitando su aplicacién a los pafses desarrollados. De otra parte, habré de tenerse en cuenta la interrelacion de unos fac- tores con otros, evitando generalizaciones en las que ha cafdo frecuentemente Ia doctrina, Ast resulta del mayor interés la situacién de los Estados Unidos, donde se combinan el federalismo y el presidencialismo, pero esta combinacién no tiene por {qué darse necesariamente, Por tanto, habré que considerar la situacién administrat: Vaeen el federalismo en general y en su respectivo contexto en el presidencialismo, Sin aceptar la obligada vinculacién de ambos factores. Asimismo hay que evitar la asociacién entre federalismo y democracia, relativamente normal pero que no se da siempre. Por ditimo, habré que tener presente como se combina con los demas fac- tores el modo peculiar de entender la divisiOn o separacion de poderes. Ill. LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL ESTADO. LA ADMINISTRACION EN LOS ESTADOS FEDERALES Y EN LOS ESTADOS UNITARIOS 1, GeNERALIDADES Nuestro examen de fos factores estructurales debe referirse a la influencia que tienen en las distintas Administraciones piblicas las diversas formas en que estén configurados los elementos del Estado. Se entiende por éstos, de acuerdo con la mas tradicional teorfa politica, la poblacién, el territorio y el poder. Sin embargo, debe descartarse del presente estudio la configuracién del elemento humano, es decir, de la poblacién, que presenta a estos efectos un interés real pero secundario. Ciertamente, en algunos Estados se plantea el problema de la coeaisten- cia de distintas minorias (Libano) o de comunidades con caracteristicas lingUfsticas ¥ culturales diferentes (Belgica), lo que repercute en la Administracién. Asf, en cada “Srgano colegiado de las distintas Administraciones o en cada estructura administrat va plural se procura asegurar un equilibrio entre las minorias o comunidades, repar- tiendo los puestos entre ellas”. Supuesto muy distinto pero en el que se plantea tam- © Bi ene scatido, Gouna, Intnaiction dla science administrative, Colin. Pais, 1970p, 252186 (CURSO DE CIENCIA DE LA ADMINISTRACION bién este tipo de problema es el de los Estados en vias de desarrollo, que deben ase ‘gurar un equilibrio entre los grupos étnicos y tribales, lo cual puede obtenerse distri- bayendo el poder entre ellos 0, quiz con mas frecuencia, asegurando fuertemente el predominio de uno solo, Pero, en cualquier caso, como se ha dicho, 1a importancia del elemento pobla ccidn es secundaria. Hay que concentrarse, por tanto, en los otros dos, es decir, en la estructuraci6n de tas zonas territoriales y en la distribucién de los centros de poder, ‘cuestiones ambas que estn complicadas entre si 2. EL ORIGEN DEL. PROBLEMA Y LAS PRINCIPALES CUESTIONES ADMINISTRATIVAS En Ia situacién del Estado-ciudad el poder del Estado era tinico al coincidir Ia estructura municipal con la estata sin perjuicio de la incorporacién de micleos urba- ‘nos menores, pues éstos carecian normalmente de estructuras de autogobiemo, En cambio, cuando los sujetos politicos que actian han pasado a un estadio de evolu- cin posterior, se plantea siempre cuando menos la dualidad Estado-municipio. que ‘aunque tiene origenes historicos remotos debe examinarse en las circunstancias de nuestro tiempo. En esta linea de pensamiento puede utilizarse con provecho ta distincién de Giaynint entre Estado-ente y Estado-complejo coordinado de entes. En el primero, no puede excluirse la existencia de centros de poder menores, pero la primacfa poli tica por derecho propio y por excelencia corresponde tnicamente al poder central El ejemplo mis acabado de un Estado-ente es posiblemente el de Francia, no sélo en la situacién posterior a fa Revolucién, sino incluso durante la Monarquia absoluta, Por el contrario, en el Estado-complejo coordinado de entes se reconoce siempre @ los centros menores un protagonismo politico por derecho propio. El ejemplo tipico es el sistema inglés de self-government. Pero prescindiendo de esta ejemplificacién, que se refiere a otras épocas 0 a ti- pos de Estado més que a las situaciones actuales, {a distincién entre Estado simple ¥y complejo encuentra su formulacién més clésica en el Estado federal, en el que ‘oexisten no slo el Municipio y el Estado (el federal en este caso), sino ademés las estructuras administrativas de los Estados federados. Notese, sin embargo. que el dualismo Estado-Municipio permanece, no s6lo en otras formas de Estado complejo ‘como en Inglaterra, sino ademas en los Estados unitarios donde continta siendo una fuente de problemas politicos, aumentados cuando las circunstancias actuales han cargado de nucvas tensiones los viejos planteamientos. En cualquier caso, esta complejidad de los Estados actuales no s6lo se plantea cen cuanto a las instancias politicas. La existencia de una pluralidad de Administra ciones es una cuestién de primera magnitud, tanto en cuanto a su configuracién como en cuanto a las tareas a realizar por cada una de ellas. Resumiendo las princi- pales cuestiones adminisirativas que se deducen de la distribucién territorial entre los distintos centros de poder, pueden enumerarse como principales las siguientes, que se dan en medida distinta tanto en los Estados federales como en los unitarios: > Giawuns, Premisa socio ¢ hsv del dere adnnstatve, ional de Acministracion Pablice, Made, 1980 p. 27. rad. esp, Instituto Na- deriva del caricter de tud de su diferenciac do federado, cada — La necesaria 2 problemas de gran paracidn rigida entre — La coexistenciay nes y otras, problema nor esta integrada en cen Ia de otra segin la Veamos ahora aunque desde luego no: xima importancia. Em peciliar es, desde I federacién, los Bs quema no est sie ro aleanzaron tos en Estados federados. cias politicas, la plejos de caricter ‘Ademés de estas dos federales. No soa en que realmente exis teriores al Estado secuencia de una nes casi fictcias, Estados federados unitarios. A) El problema cl Un problema proveniencia de los de recelos cuando dis centre la poblacién de: yor desarrollo 0 que Formaci6n de lalo, que deben ase- obtenerse distri- lo fuertemente el de! elemento pobla- dos, es decir, en la Hos centros de poder, ISTRATIVAS fico al coincide la de nicleos urba- de auiogobiemo, En in estadio de evolu- -municipio, que Has circunstancias de la distincién de °. En el primero, la primacfa poli: al poder central Francia, no solo en rquia absolute E reconoce siempre a El ejemplo tipico otras épocas 0 a ti- entre Estado simple federal, en el que $0), sino ademas las in embargo, que el ‘de Estado complejo to sélo se plantea de Administra a su configuracién endo las princi- territorial entre las siguientes, en los unitarios: fund. esp. Istituto Nae ADMINISTRACION & IDEOLOGIA, ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL ESTADO... 187 — La existencia misma de una pluralidad de Administraciones pablicas, lo que deriva del cardcter de la Administracién de clemento inseparable del poder. En vir- tud de su diferenciacién como ente local, de su autonomia, o de su cardeter de Esta- do federado, cada centro de poder tiene derecho a disponer de su Administracién. La necesaria distribucién de tareas entre las Administraciones. que da lugar ‘a problemas de gran complejidad, sobre todo porque no es posible establecer una se- paracién rigida entre sus actividades. — La coexistencia en los mismos espacios territoriales de unas Administracio- nes y otras, problema fntimamente ligado con el anterior. Cada Administracién me- nor esta integrada en el dmbito territorial de otra mayor, que a su vez puede estarlo en la de otra segtin la estructura del Estado, we Las relaciones de unas Administraciones con otras, cuestién politica general cen Ia que suelen subsumirse las anteriores. 3. LA ADMINISTRACION EN LOS ESTADOS FEDERALES Veamos ahora algunos de los problemas que se plantean en cada tipo de Estado, aunque desde luego no se aludirs mis que a las cuestiones muy generales de la mé- ima importancia, En cuanto a la Administracién en los Estados federales, su rasg0 peculiar es, desde luego, la coexistencia entre los tres niveles administrativos de la Federacion, los Estados federados y los Municipios. No debe olvidarse que este es- quema no esta siempre acabado, pudiendo existir distros o territorios que todavia mo alcanzaron los requisites, generalmente de poblaciGn, necesarios para convertirse ten Estados federados. Por otra parte, siempre sin olvidar las fundamentales diferen- ias politicas, Ia problemitica aqui planteada puede extenderse a los Estados com- plejos de cardcter regional 0 autonsmico. "Ademés de estas advertencias, debe recordarse la heterogeneidad de los Esta- dos federales. No son los mismes las situaciones y 10s problemas de aquellos casos fen que realmente exist alguna vez una independencia de las unidades politicas an- teriores al Estado federal. que el de aquellos otros en que la federacisn es una con- Secuencia de una revolucién o una guerra. No faltan asimismo easos de federacio- nes casi fictiias, resultado de criterios politicos de organizacién, en las que los Estados federados cumplen un papel parecido al de las provincias en los Estados unitarios. A) El problema clasico Un problema politico clésico que se plantea en este tipo de Estados es el de la proveniencia de 10s funcionarios federales". Frecuentemente se suscitan toda clase Ue recelos cuando dichos funcionarios son reclutados exclusiva o preferentemente ‘entre la poblacién de un Estado federado 0 de un pequetio grupo de Estados, de Yor desarrollo o que tuvieron un protagonismo o una influencia mas activos en la formacién de la federacisn ~ Vease Genin. op cit pp. 281-232