1.

Značenje izraza ,,uprava”

Pri preciznijem određivanju značenja izraza ,,uprava” dolazi se do poteškoća i to iz razloga što
taj izaraz ima višestruka značenja u svakodnevom govoru kao i u stručnoj i drugoj literaturi. U
SFR Jugoslaviji tj. u jugoslovenskom pravu riječ ,,uprava” i ,,administracija” upotrebljavali su se
kao sinonimi, da bi kasnije izraz ,,administracija” dobio konotacije ,,profesionalnog službenog
aparata” ili ,,posebne stručne i tehničke službe.” I u drugim jezicima i zemljama je slična
situacija tj. izraz ,,uprava” ima više značenja. Ipak , pravna nauka, posebno nauka o upravnom
pravu prihvatila je stanovište sa dva osnovna značenja:
a) prvo, označava određeni krug subjekata vršilaca ( organa ili organizacija) u okviru
državnog aparata koji se razlikuje od drugih vršioca državnih aktivnosti po tome što im je
povjerena funkcija uprave  pojam uprave u organizacionom smislu
b) drugo, označava određenu vrstu aktivnosti koje se po nekim specifičnim obilježjima
razlikuju od ostalih državnih aktivnosti  pojam uprave u funkcionalnom smislu

2. Uprava u organizacionom smislu

Određivanje pojma uprave u organizacionom smislu pokriva određenu vrstu subjekata
ovlaštenih za vršenje upravne djelatnosti u okviru i van okvira državne strukture. Uprava u
organizacionom smislu se može podijeliti u zavisnosti da li ta organizaciona obuhvata samo
organe državne uprave kao vršioce upravne aktivnosti (uprava u organskom smislu) ili obuhvata
sve vršioce tih aktivnosti (javna uprava).
A) Uprava u organskom smislu
Predstavlja određenu vrstu državnih organa koji su nosioci upravne djelatnosti. Prema tome,
polazna osnova ovakovom načinu određivanja pojma uprava jesu sami organi državne uprave. S
obzirom da je državna struktura vrlo složena, pojavljuje se problem u podjeli državnih organa.
Rješenje se pronalazi prema poznatoj teoriji podjele vlasti nastaloj u 18. Vijeku. Suština ove
koncepcije je u činjenici da se državna vlast dijeli na osnovu dva kriterijuma:
a)organizacionog – podjela državnih organa na zakonodavne, sudke I upravne
b)funkcionalnog – ispoljava se kroz trojstvo državnih funkcija, s razlikovanjem zakonodavne,
upravne I sudske funkcije. Svaku od ovih osnovnih funkcija vlasti vrši posebna vrsta državnih
organa. Za vršenje uprave formiraju se posebni državni orgnai, organi uprave. Krug organa koji
se smatraju organima državne uprave određuju se pozitivnopravnim propisima svake države.
Kod nas se umjesto sintagme uprava u organskom smislu, upotrebljava termin državna uprava.
Upravu u organskom smislu pored organa državne uprave čine i upravne organizacije koje
uglavnom obavljaju stručno-tehničke neautoritativne poslove.
B) Javna uprava
Termin ,,javna uprava” obuhvata šire značenje od pojma ,,državna uprava.” On svoje uporište
crpi iz dualističke podjele pravnog sistema na javno i privatno pravo gdje javno pravo štiti
interese javne vlasti, privatno pojedinca. Koristi se za označavanje:
a) stručnog dijela državnog aparata tzv. ,,javne administracije” koja se razlikuje od
poslovne;
b) nedržavnih organizacionih oblika, vršioca upravnih aktivnosti koji se u pravilu pojavljuju
u vidu javnih preduzeća;
c) stručnog aparata jedinica lokalne samouprave.
Obilježja subjekata javne uprave su:
 a) njhov nelikrativni karakter (nemaju za cilj dobit već zadovoljenje opštih društvenih
potreba);
b) njihove aktivnosti su regulisane normama javnog prava.
Gladen: javna uprava obuhvata centralnu upravu države, lokalnu upravu, kao i javne korporacije
koje su vođene od strane države čije poslovanje određuje društvena zajednica, u čijem interesu
djeluju.
Vajt: javna uprava obuhvata izvršavanje javne politike koju utvrđuju predstavnički organi.
Krbek: pod pojmom javna uprava označava se izvjesna djelatnost društvenih organizacija, pa i
djelatnost pojedinaca kada vrše javnu službu.

3. Određivanje funkcionalnog pojma uprave u formalnom smislu

Vrši se na osnovu njenih spoljašnih obelježja odnosno forme dotičnih aktivnosti. Osnovu za
određivanje pojma uprave čine organi I organizacije koji ulaze u sastav uprave način rada, forma
akata koje donose te način vršenja kontrole rada uprave. Na osnovu navedenih formalnih
obilježja pokušavaju se naći mjerila razlikovanja od ostalih državnih institute. Jedno od tih
mjerila su pozitivnopravni propisi kojima se utvrđuju spoljna obilježja pojedinih aktivnosti
uprave. Ističu se inokosni organi u upravi zbog brzog I efikasnog djelovanja. Takođe podvlači se
princip zavisnosti upravnih organa I njihovih službenika za razliku od tradicionalne nezavisnosti
sudstva. Postupak prema kome se sprovode upravne aktivnosti odlikuje se neformalnošću što
nije slučaj sa vršenjem sudskih aktivnosti. Akti uprave se izdaju u slobodnijoj formi bez
posebnog obrazloženja. Kontrolu nad vršenjem upravnih aktivnosti provode posebni organi u
okviru same organizacione strukture uprave I posebni sudovi na različit načion od kontrole
ostalih državnih funkcija.
Pravni režim upravne funkcije kao osobeni način njene prepoznatljivosti
Njega čine spoljni pokazetelji upravnih aktivnosti, na osnovu kojih se vrši identifikacija svega
onog što čini sadržinu upravne funkcije prema pozitivnom pravu određenje zemlje. To znači da
su sva formalna obilježja uprave izražena pravnim normama, te da se uprava kao funkcija može
odrediti na osnovu zbira karakteristika ukupnog pravnog režima. Prema tome, za ovo stanovište
relevantno je pozitivno pravo date zemlje i postojanje zasebnog pravnog režima upravne
funkcije. Pravni režim upravne funkcije predstavlja skup pravnih normi prepoznatljivih i
izdifferenciranih iz sastava opšteg režima vršenja državne vlasti. Prema Dimitrijeviću zaseban
pravni režim se manifestuje kroz: identifikaciju posebnih vršilaca upravnih aktivnosti, poseban
postupak vršenja upravnih aktivnosti, kroz specifične oblike kontrole upravnih aktivnosti i kroz
postojanje posebnih pravila za utvrđivanje odgovornosti za štetu nastalu u vršenju upravnih
aktivnosti. Po njemu se upravna funkcija kod nas sastoji u : izdavanju pojedinačnih akata i
vršenju radnji.
Kritičke opaske na određivanje pojma uprave u formalnom smislu
Određivanje uprave u formalnom smislu sadrži niz elemenata koji dovode u pitanje ispravnost
ove koncepcije, jer se njeni primarni elementi izvodde iz pozitivnog prava dotične zemlje, koje
je podvrgnuto promjenama, što otežava pronalaženje pouzdanih mjerila za njeno teorisko
definisanje.
 4. Određivanje funkcionalnog pojma uprave u materijalnom smislu
Određenje funkcionalnog pojma uprave u materijalnom smislu polazi od unutrašnjih obilježja
upravne djelatnosti. Razlikuju se dva pristupa:
A) NEGATIVNO ODREĐENJE
Negativno poimanje uprave crpi svoju osnovu iz načela podjele vlasti na zakonodavnu,
sudsku i izvršnu. Zbog nemogućnosti definisanja pojma uprave kroz pozitivno određenje,
neki su pisci pribjegli njenom negativnom određenju. Po ovom stanovištu upravu čine
one vrste državnih aktivnosti koje se nalaze izvan okvira zakonodavstva i sudstva.
Ovakvo poimanje uprave ne doprinosi određenju jer ne goviri šta čini upravu već samo
šta uprava nije.
B) POZITIVNO ODREĐENJE
Pošto uprava predstavlja jednu dinamičnu pojavu koja se stalno mijenja i prevashodno
ovisi o pozitivnom pravu svake zemlje I teško ju je definisati. Stoga, postoje različiti
pristupi određenju, najvažniji su:
I) Uprava kao jedna od funkcija državne vlasti ( Shvatanje upravne djelatnosti kao
autoritativne aktivnosti pri čijem se vršenju koriste pregorativini političke vlasti – geneza
iz apsolutističke države. Kasnije, dolaskom liberalnih ideja, vršenje vlasti povjerava se
odgovarajućim državnim organima, a vlast se dijeli na zakonodavnu, izvršnu i sudsku. );
II) Uprava kao djelatnost države koja se dalje diferencira na:
a) Upravu kao javnu službu ( Upravna funkcija se više ne određuje kao isključivo kao
funkcija vlasti, već kao djelatnost koja premašuje okvire državne vlasti u čiji sastav
pored vršenja vlasti ulaze i aktivnosti zadovoljavanja vitalnih potreba građana. )
b) Upravu kao stvaralačko-praktičnu društvenu djelatnost ( Uprava prestaje biti samo
pravna manifestacija državne vlasti i imati funkciju izvršenja zakon, nego jeo na
djelatnost za vršenje brojnih poslova države čime ona postaje aktivni pokretač
značajinh društvenih tokova. Uprava je, po tom shvatanju, stvaralačka djelatnost
koja se mora stalno nalaziti u inicjativi i djelovati.)

5. Uprava kao jedna od funkcija državne vlasti

Ovo je tradicionalni pristup i tretira upravne djelatnosti kao isključivo autoritativne aktivnosti
pri čijem se vršenju koriste pregorativi političke vlasti. Ova koncepcija vuče svoju genezu iz
policijsko-apsolutističke države 17. i 18. vijeka. Bitne odlike države tog tipa ispoljavaju se u
nedostatku opšteobaveznih pravnih pravila kojima bi se podvrgla upravna djelatnost. Državni
zadaci se ostvaruju izdavanje zapovijesti, zabrana i dozvola te vršenjem prunude. Pojedinac je
potčinjen državi i ima status podanika bez pravne sigurnosti. Tek u prvoj polovini 19. vijeka pod
uticajem teoriji o podjeli vlasti, vršenje državne vlasti se transformiše u pravne funkcije države.
Na osnovu toga se razlikuju:
1. Zakonodavstvo (funkcija donošenja zakona);
2. Izvršna funkcija (funkcija donošenja upravnih akata I izvršavanja opštih pravnih normi);
3. Sudska funkcija (funkcija rješavanja spornih situacija, donošenja pojedniačnih pravnih
akata).
Vršenjem državne vlasti na pravno regulisan način osnovne funkcije države dobivaju karakter
pravnih funkcija države koje se s obzirom na specifičnost pravnih normi kojima se regulišu njene
aktivnosti razlikuju od ostalih aktivnosti države, popravnom režimu kojem su podvrgnute.
 6. Promjene u tretiranju sadržine državnih funkcija
Kao rezultat porast velikog broja aktivnosti države koje se nisu mogle podvesti pod
zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlast i porasta neautoritativnih aktivnosti države (zadovoljavanje
potreba građana) dolazi do mjenjanja stavova o broju i sadržini osnovnih pravnih funkcijadržave
zasnovanih na podjeli vlasti.
Smatra se da zakonodavnu funkciju treba proširiti sa novim aktivnostima kao ’’utvrđivanje opšte
politike zemlje’’, zatim praviti razliku između primarnih i sekundarnih pravnih normi.
Što se tiče izvršne vlasti, heterogenu grupu izvršnih aktivnosti treba diferencirati u 2 sfere, višu
koju čini vlada i čiji djelatnost ima politički karakter i nižu sferu koju čini uprava, čija djelatnost
ima stručno-izvršilački karakter.
Međutim bez obzira na primarnu ulogu u izvršavanju zakona i poistovjećivanja sa izvršnom
funkcijom ne bi bilo ispravno svoditi upravnu djelatnost na izvršnu jer ona obuhvaća i takve
poslove koji prevazilaze okvir izvršne djelatnosti.
Osporavaju se i shvatanja o razlici upravne i sudske funkcije. Podvođenjem uprave pod pravo i
primjenom načela zakonitosti u njenom radu, uprava se više ne može razlikovati od sudstva po
tom osnovu.
Isto tako osporen je kriterijum koji polazi od prava na slobodnu ocjenu, prema kome je to
isključivo pravo upravne vlasti. To je ostvareno proširenjem toga prava na sudove i vezanjem
uprave za pravnu normu.
Gledište u koncepciji spora je takođe uzeto u razmatranje gdje je utvrđeno da se i uprava u
pojedinim situacijama može naći u ulozi arbitra, kao i što sud ponekad ne može zanemariti opšti
interes.
Razlika između upravne i sudske funkcije koja svoju osnovu nalazi vrsti kata je osporena poslije
afirmacije načela zakonitosti.
Razlike u formalnim, odnosno vanmaterijalnim kriterijumima razvojem proceduralnog
normiranja koji je doveo do kodifikacije upravnog postupanja u mnogim zemljama pri čemu se
uprava izjednačila sa sudstvom.
Takođe osporen je kriterijum prema kome samo uprava ima inicijativu pokretanja postupka, jer
u određenim situacijama na to ima pravo i sud (ostavinski postupak).
Određena linija razdvajanja svoju osnovu nalazi u toma da uprava i sudstvo predstavljaju dva
posebna načina ostvarivanja prava. Sudska vlast predstavlja autoritativnu djelatnost države
kojom se na zaknoski način pješava pojedinačna sporna situacija. Sud se pojavljuje u ulozi
arbitra, koji utvrđuje postojanje deliktnog ponašanja i zavisno od toga određuje pravnu
sankciju. Dok upravna vlast obuhvata aktivnost donošenja pojedinačnih upravnih akata kojima
se na autoritativan način u upravnopravnom odnosu rješava neka konkretna situacija.

7. Uprava kao javna služba

Određivanje i shvatanje uprave kao javne službe nastalo je početkom XX vijeka kao posljedica
pojačane i povećane državne intervencije u društvenom životu. U vršenju svojih aktivnosti
država više ne stavlja u prvi plan vršenje vlasti nego ostvarivanje opštedruštvenih i svakidašnjih
potreba građana gdje se instrumenti vlasti zamjenjuju novim metodama bez primjene
autoritativnih pregorativa. U tom cilju ona sama u vlastitoj režiji preuzima obavljanje određenih
poslova i zadataka u domenu privrednih i društveno-socijalnih djelatnosti kao što su
obrazovanje, zdravstvo, socijalno osiguranje, energetika, komunalne službe… te ih izuzima iz
slobodne inicijative pojedinca i organizacija zbog potencijalne mogućnosti zloupotrebe
monopolskog položaja ovih aktivnosti. Upravna funkcija se danas označava kao djelatnost koja
premašuje okvire funkcija državne vlasti obuhvatajući u sebi ukupnost aktivnosti uprave u čiji
sastav pored aktivnosti vršenja vlasti ulaze i aktivnosti zadovoljavanja vitalnih potreba građana.
Imajući u vidu posljedice koje pojedine grupe aktivnosti države izazivaju u pravnom poretku
Leon Digi razlikuje tri državne pravne funkcije: zakonodavna, sudska i upravna. Upravna funkcija
se manifestuje korz tri vida akata:
a) subjektivni akti – vrsta pravnih akata kojima se stvaraju, mijenjaju i ukidaju individualne
(subjektivne) pravne situacije;
b) akti uslovi – pravni akti koji predstavljaju uslov da se na konkretne subjekte primjeni
jedna opšta pravna situacija;
c) materijalni akti – pravni akti kojima se vrši obezbeđivanje funkcionisanja javnih službi.

8. Uprava kao stvaralačko-praktična djelatnost

Promjene u teorijskom pristupu materijalnog pojma uprave javljaju se početkom XX vijeka u
Njemačkoj i Francuskoj. One su posljedica napuštanja ranijeg shvatanja o upravi kao isključivo
državnoj funkciji izvržavanja zakona koje je bilo naročito prisutno u vrijeme odvajanja funkcija
države (zakonodavstvo, sudstvo, izvišna vlast). Napušta se i koncept normativističkog pristupa
državi (da je vršenje vlasti regulisano pravom). Širenje uloge države u sferu privrednih i
socijalnih djelatnosti daje državo određene socijalne konotacije čime se koncept normativističke
države zamjenjuje konceptom socijalne države (države blagostanja). Promjene uloge države
uslovile su i promjene u aktivnostima uprave. U tom smislu se o upravi više ne govorio kao o
funkciji izvršenja zakona nego kao djelatnosti a vršenje brojnih poslova države čime ona postaje
aktivni pokretač značajnih društvenih promjena.
Laband diferencira državnu djelatnost prema psihološkim kriterijumima, jer za zakonodavstvo i
sudstvo je bitno rezonovanje, dok je za upravu državna akcija i djelovanje.
Peters upravu tretira kao svakodnevno ispunjavanje postavljenjih državnih zadataka u
pojedinačnim slučajevima. On vidi razliku između uprave i sudstva u činjenici što sudstvo u
pravilu djeluje samo na prijedlog stranke u spornim situacijama, a uprava u mnogobrojnim
pojedinačnim situacijama ispunjava državi cilj. Po njemu je uprava stvaralačka djelatnost koja se
mora stalno nalaziti u inicijativi i djelovati po slobodnoj ocjeni. Forsthof smatra da ja razlika
između uprave I sudstav u tome da je pravo za sudstvo sopstveni cilj, a za upravu ograničenje
njene moći. Uprava predstavlja stvaralačku, dinamičnu I kontinuiranu djelatnost države kojom
se ostvaruju praktični ciljevi države u okviru prava.

9. Uprava u našoj teoriji

S razvojem pravne nauke, tekli su I napori naše pravne teorije da se pokuša odrediti materijalni I
formalin pojam uprave. Naša teorija slijedila je koncepcije koje su dominirale u evropskim
zemljama. Jovanović određuje upravu kao vlast izvršavanja zakona radi izvršavanja državnih
interesa, pri čemu se vršenje materijalnih radnji nije uvrštavalo u sastav uprave. Tasić određuje
upravu kao jednu od državnih vlasti koja izvršava zakone putem izdavanja pojedinačnih pravnih
akata, materijalnih radnji a I opštih propisa, uredaba. Kostić smatra da je odnos uprave prema
zakonodavstvu obilježen subordinacijom uprave, a prema sudstvu je negativno označena, tj.
uprava je ono što nije sudstvo. Prema Stjepanoviću administrativnu funkciju država vrši kad
donosi subjektivne akte, akte uslova I materijalne akte. Dimitrijević I Marković određuju
upravnu funkciju kao cjelinu aktivnosti izdavanja upravniha kata I aktivnosti vršenja upravnih
radnji koje su regulisane normama posebnog pravnog režima. Popović smatra da se sadržina
državne uprave manifestuje kroz dvije grupe aktivnosti: autoritativne I neautoritativne. Milkov
smatra da upravna funkcija predstavlja vršenje vlasti u pojedinačnim situacijama koje se
izvršava kroz autoritativno istupanje u pojedinim slučajevima. Lilić shvata upravu kao jednu od
mnogobrojnih djelatnosti države. Određuje teoriski pojam uprave u funkcionalnom
smislu(pojam upravne djelatnosti) I pojam uprave u organizacionom smislu(pojam upravne
organizacije).

10. Pozitivnopravni pojam uprave

Pozitivnopravni pojam uprave je određen važećim pravnim normama konkretnog pravnog
sistema kojima je regulisana organizaciona struktura uprave i pobrojani poslovi i zadaci uprave,
što znači da pozitivnopravni pojam uprave određuje uprava od postojećih ustavnih i zakonskih
propisa.
Pozitivnopravni pojam uprave ima značaj za praktičnu primjenu konkretnih pravnih normi o
radu i organizaciji uprave. Iako teorijski i pozitivnopravni pojmovi uprave imaju zajedničkih
obilježja oni se suštinski razlikuju, ali i kod jednih i drugih moguće je pozitivnopravni pojam
uprave sagledati kroz dva vida:
A) Pozitivnopravni pojam uprave u funkiconalnom smislu određuje pojam uprave na
osnovu konkretnih poslova koje uprava obavlja u jednoj zemlji na osnovu
pozitivnopravnih propisa. Iz Ustava BiH nije moguće utvrditi funkcionalni pojam uprave,
jer on to ne određuje već je moguće samo na osnovu Zakona o upravi BiH. To su sledeći
poslovi:
 Izvršavaju zakone I druge propise
 Vrše nadzor nad provođenjem zakona I drugih propisa
 Donose propise za provođenje zakona
 Predlažu I daju preporuke iz oblasti zakonodavstva
 Daju odgovore na pitanje organa zakonodavne I izvršne vlasti koja se odnose na
njihovu nadležnost
 Obavljaju druge upravne I stručne poslove određene zakonom I drugim
propisima
Ustavom RS utvrđeno je da ministarstva i drugi organi uprave provode zakone i druge propise,
optše akte Narodne skupštine i Vlade, kao i akte predsjednika Republike, te u upravnim
stvarima vrše upravni nadzor i obavljaju druge poslove utvrđene zakonom. Prema zakonu o
republičkoj upravi organi državne uprave vrše sledeće poslove:
 Vođenje politike razvoja
 Praćenje stanja
 Normativna djelatnost
 Izvršavanje zakona I drugih propisa
 Vršenje upravnog nadzora
  Odlučivanje u upravnom postupku o pravima I obavezama učesnika u postupku
 Postupaju u prekršajnom postupku
 Staranje o javnim službama
 Ostali stručni poslovi uprave

B) Pozitivnopravni pojam uprave u organizacionom smislu ( Označava određeni krug

subjekata (vrstu i oblik upravnih organa) koji su odgovarajućim propisima određeni kao
vršioci poslova državne, odnosno javne uprave. Ustavom BiH propisano je da upravne
funkcije na nivou BiH obavljaju ministarstva. Zakonom o upravi BiH u vršioce poslova
uprave uvrštavaju se ministarstva i druge institucije određene zakonom. Određee
poslove mogu obavljati i javne korporacije, komore, preduzeća, agencije i druga pravna
lica sa javnim ovlaštenjima. Ustavom RS utvrđeno je da poslove uprave obavljaju
ministarstva i drugi republički organi uprave, te preduzeća i druge organizacije kad su im
zakonom povjerena javna ovlaštenja kao i organi lokalne samouprave. Pojedini poslovi
uprave radi njihovog efikasnijeg i ekonomićnijeg obavljanja prenose se na jedinice
lokalne samouprave, javnim ustanovama i drugim pravnim licima.

11. Magistarski tip uprave

Već u antičko vrijeme pojavom polisa usložnjava se organizacija života velikog broja ljudi na
malom prostoru, jer se morala kontninuirano osigurati odbrana grada, unutrašnji red i mir,
snabdijevanje hranom i vodom, prikupljanje poreza što se sve nije moglo obaviti bez posebno
organizovanih profesionalaca. Državni poslovi, od čistoće ulica do odbrane zemlje, su bili u
krajnjoj liniji bili i politički i upravni. Takav tip je poznat u teoriji kao magistarski tip koji se
posebno razvio u rimskoj republici. Magistarska diferencijacija državnog sistema predstavlja
ranu varijantu podjele vlasti. Magistrati su u rimskoj državi imali vrlo široka ovlaštenja, te su
obavljali poslove političkog i upravnog sadržaja. Koji sadržaj je preovladao zavisilo je od
specifičnosti poslova I ovlaštenja koja su proizlazila iz ustava. Magistratska diferenijacija u
rimskoj I atinskoj državi nije bila pogodan okvir za razvoj državne uprave zbog nedopuštanje
horizontalnog I vertikalnog raščlanjivanja, a nije bilo u koristi patricija koji su u takvoj upravi
gledali ugrožavanje svog položaja. Carski Rim je posvećivao veliku pažnju razvoju državne
uprave i obavljanju poslova koji se odnose na javne radove, izgradnju puteva i poštanske službe
koja već u Rimu dobija karakter javne službe. Pored toga, u carskom Rimu došlo je do jasnije
podjele državne uprave na finansijske poslove, pravosudne te javne i policijske poslove, koji će
se mnogo vijekova kasnije razviti u klasične resore uprave.

12. Uprava u režimu feudalne epohe

Partikularizam je glavno obilježje održavne organizacije u srednje vijeku. Srednji vijek nije
vrijeme jakih nacionalnih država, a centralna vlste je slaba , narušena stalnim partikulariznom i
sukobima između vladara, plemstva i crkve. Crkva je glavni integrativni faktor rascjepkanog
feudalnog društva. Patrikularizacija u organizaciji javne vlasti imala je svoj izraz u razvoju
uprave. Pluralitet nosioca vlasti razvio je pluralitet nosioca upravnih poslova koja je mogla biti
vojna, plemenska državna pa čak i mjesna i privatna. Partikularističke težnje feudalaca su
uslovile rani razvoj Kraljeve uprave u Franačkoj koja je ima za cilj stvaranje jedinstvene uprave
za svu teritoriju. Okvir Kraljeve uprave činili su poslovi vezani za dvor I kraljeve posede. Pored
Kraljeve uprave valja spomenuti I upravu koju su obavljali nosioci tzv. Imunitetne vlasti, to su
bile razne kategorije slobodnih ljudi, crkvena imanja koji su bili oslobođeni od poreza I drugih
nameta.
 Tendencije ka centralizaciji državne ( Kraljeve ) uprave:
Inteziviranje procesa nastanka nacionalnih država u Francuskoj, Holandiji, Španiji, Engleskoj i
Portugalu uslovljavalo je potrebe ka ekonomskim, socijalnim i svim drugim vidovima integracije.
Dolazi do prelaska na novčanu privredu, renesansa, humanizam izraz su novih shvatanja, a crkva
gubi dominantnu poziciju. To se odrazilo i na upravu koja postaje sveobuhvatna i cjelovitija u
odnosu na raniji period. Političku i pravnu misao obilježila je škola prirodnog prava te začeci
supsidijarnosti pisanog u odnosu na običajno pravo. U takvim okolonostima uviđa se značaj
uprave u stvaranju jedinstvene vlasti. U Francuskoj i Engleskoj formira se Savjet kao najviši
kraljev organ za obavljanje raznih državnih poslova tj. svih poslova koji su značajni za
upravljanje državom ( finansije, vanjska i spoljna politika, vanjska i spoljna uprava ). Glavni
zakonski akti iz toga perioda su zakoni kraljevstva ili temeljni zakoni i kraljevski zakoni ( edikti ).
Temeljini zakoni su imali suprematiju na ostalim aktima dok su kraljevi zakoni više ličili na
privremene akte uprave.
Ovo razdoblje karakteriše borba središnje vlasti koja želi svoje akte učiniti djelotvornim nad
cijelom teritorijom, dok feudalci pokušavaju da je smanje. U Francuskoj se umjesto porodičnog
savjeta formira državni savjet koji je mnogo stručniji. Zbog opreza vladari se oslanjaju na kolegij,
kome povjeravaju upravu.
Ovo je razdoblje postepenog izgrađivanja centralizovane i hijerarhiski uređene kraljevske
državne uprave, koja proširuje nadležnost na čitav državni teritorij. Pri tome dolazi do
kompromisa između plemstva i građanske klase. Plemstvo zadržava stečene položaje, a
buržoazija jednistveno tržište. Upravni aparat je isključivo vezan za osobu vladara i nije
podvrgnut opšteobaveznim pravnim normama. Održavanje javnog reda i mira i prikupljanje
državnih prihoda glavni su zadaci uprave. Za razliku od zapada, osmanlijska država je razvila
specifičan oblik monarhiske integracije s jakom i efikasnom centralnom vlašću. Na zapadu
ekonomska i politička vlast se spaja u rukama feudalca putem feuda, dok u okvirima turske
države se spaja u rukama države. Osmanlijska država davala je simboličnu autonomiju
feudalcima, zadržavši za sebe prava u ekonomskim, upravnim i sudskim stvarima. Sva vlaast i
duhovna i svjetovna integrisana je u osobi sultana. Veliki vezir je bio drugi po rangu, najviši
funkcioner carske uprave. U civilnoj upravi značajnu ulogu su imali ljudi pera koji su bili na čelu
administracije. Ljudi mača u vojnoj upravi. Ljudi zakona, vjersko-upravni sležbenici.

13. Uprava u kapitalističkom društvu

Francuska buržoaska revolucija1789. označila je definitivan kraj feudalnog društvenog sistema.
Preovladao je nov i napredni kapitalistički društveni sistem. Osnovu tog novog sistema čine
privatno vlasništvo i građanin kao subjekt i izvor svakog političkog legitimiteta. Proklamovana su
tri osnovna načela: jednakost, sloboda i ravnopravnost. Novi proizvodni i društveni odnosi
zahtjevali su radikalne promjene u koncepciji države. Mladoj buržoaziji ne odgovara
paternalistička država iz vremena apsolutnih monarhija. Liberalističkoj privjerdnoj strukturi
odgovara država koja najmanje upravlja, tzv ,,noćobdijska država.” Načelo podjele vlasti idejna
je osnova liberalne buržoazije u borbi protiv samovolje monarha i njegove uprave. Locke
razlikuje tri oblika vlasti: zakonodavnu kao najvažniju, izvršnu i federativnu. Monteskje u svakoj
državi razlikuje tri vlasti: zakonodavnu, izvršnu i sudsku.
Mladoj buržoaziji koja se oslobodila apsolutističkog režima odgovaralo je što manje mješanje
države u ekonomske I državne odnose. Trebalo je poći od ograničavanja državne uprave, a to se
postiže političko-pravnom kontrolom državne uprave u pravnim regulisanjem njezina
djelovanja. Političku kontrolu vrši parlament, a pravnu sudovi.
Već u drugoj polovini 19. vijeka buržoazija kao klasa i sa njom klasični kapitalizam postižu svoj
vrhunac. Od tada kapitalizam počinje da se mijenja. Umjesto slobodne konkurencije javljaju se
monopoli koji dominiraju proizvodnjom, a povećali su se zahtjevi da se država aktivno uključi u
društvene odnose kako bi se stvorili i osigurali uslovi za daljni razvoj i funkcionisanje
kapitalističkog sistema. Država kao aparat doživljava naglu ekspanziju u širenju njenih
ekonomskih i socijalnih funkcija. Bez jakog državnog aparata nisu se mogle razriješiti klasne
suprotnosti, kao ni zadovoljiti potrebe građana.
Ekspanzijom države I preuzimanjem niza društveno-korisnih aktivnosti za čije obavljanje nije
potreban monopol prinude I jačanjem njene uloge dolazi do narušavanja koncepcije podjele
vlasti koju je ostvarivala liberalna buržoazija. Izvršna vlast dobiva široka ovlaštenja. Primat
egzekutive nad zakonodavstvom naročito je došao do izražaja u vrijeme imperijalizma. Trend
prevage egzekutive nad legislativom je zaustavljen negdje poslije prvog svjetskog rata
donošenjem mnogih ustava.
Uprava svoja ovlaštenja crpi iz zakona koji su tvorevina zakonodavne vlasti. Međutim pravna
vezanost uprave nije bila dovoljna garancija s obzirom na prirodu njene djelatnosti, pa se s toga
ustanovljuje upravno sudovanje koje putem upravnog spora kontroliše zakonitost rada uprave.
Anglosaksonski sistem sudovanja(putem redovnih sudova) I francuski sistem sudovanja(putem
posebnih upravnih sudova) koji će kasnije preovladati.

14. Početni oblici razvoja uprave u našem pravu

Tragovi uprave sežu daleko u prošlost. Vrijedno je spomenuti državu Nemanjića, čija
organizacija vlasti I prava je izgrađivana po uzoru na vizantisko pravo. Državna vlast pripadala je
vladaru I vlasteli, kao I saboru koji je sa vlastelom ograničavao vlast vladara. Pored kraljevske
uprave postojale su lokalne jedinice uprave(vlastelinstva, župe, krajišta, gradovi I oblasti).
Značajan momenat je Dušanov zakonik koji pokazuje da srpska srednjovjekovna država po
državnoj strukturi I pravnoj kulturi nije razlikovala od država zapada. Organizacija uprave u
modernom smislu javlja se u obnovljenoj Srbiji ustavom 1869. Gdje je država proglašena
ustavnom monarhijom, a upravna vlast podvrgnuta zakonodavnoj I sudskoj kontroli. Ustav iz
1888. afirmiše sistem parlamentarne vladavine, detaljnije reguliše sistem lokalne samouprave,
nezavisnost sudstva itd. Njegov sadržaj je prenesen u ustav iz 1903. Koji je ostao na snazi do
stvaranja države jugoslovenskih naroda. Razvoj uprave na području BiH tekao je neujednačeno I
pod različitim uticajima. Jača diferencijacija državne strukture nastupa aneksijom 1908. BiH ima
svoj sabor I vladu pod kontrolom Austorougarske. Teritorija se djelila na okruge, kotare,
gradove, kotarske ispostave te opštine. Tek 1906. Stvaranjem sreskih sudova odvojena je
sudska vlast od upravne.
 15. Državna uprava u periodu 1918-1941. Godine
Nakon stvaranja Kraljevine SHS donesen je Vidovdanski ustav. Upravnu vlast vrši kralj preko
ministara koji stoje na čelu pojedinih organa državne uprave. Ministre je imenovao kralj, a oni
su imenovali niže činovnike. Vršenje uprave organizovano je prema oblastima(veliki župan),
srezovima I opštinama. Svi sporovi upravnog karaktera rješavani sup red upravnim sudovima na
čijem čelu je stajao državni savjet. Ustav iz 1931. Takođe polazi od podjele vlasti na
zakonodavnu, upravnu(kralj I ministri) I sudsku. Jugoslavija je podjeljena na 9 banovina, koje sui
male status upravnih I samoupravnih jedinica I koje su bile podijeljene na srezove I opštine. Na
čelu banovina ban(imenuje ga kralj na predlog ministra unutrašnjih poslova uz saglasnost s
predsjednikom ministrskog savjeta). Državna uprava I samoupravna vlast djeluju jedinstveno u
okviru kraljevske banske uprave. Državna uprava je vodila brigu da samoupravne vlasti djeluju
u okviru zakona I u skladu sa opštim interesom. Ban je imao široka ovlaštenja u pogledu vršenja
nadzora nad samoupravnim vlastima. Protiv rješenja bana bila je predviđena žalba Državnom
savjetu.

16. Državna uprava u periodu 1945-1991. Godine

Ustav iz 1946, predviđa načelo jedinstva vlasti uz načelo demokratskog centralizma. Djelovalo je
u horizontalnom I vertikalnom sistemu. Najviši izvršni I upravni organ bila je vlada. Analogno
tome isti položaj imale su vlade narodnih republika, dok s utu funkciju na lokalnoj razini vršili
izvršni odbori narodnih odbora. Na federalnoj razini pored vlada postojala su I ministrstva, koja
su se djelila na opštesaveznu I savezno-republičku, te komiteti I savezne komisije. Analognu
strukturu su imali organi uprave narodnih republika( savezno-republička ministrstva, republička
ministarstva, rep. komiteti I rep. komisije). Status državnih organa imali su državna preduzeća I
ustanove. Vlada je bila ovlaštena da donosi uredbe za primjenu zakona I sa zakonskim
ovlaštenjima, kao I uputstva I naredba za izvršenje zakona, što joj je omogućavalo da pod
određenim uslovima pruzme ulogu zakonodavca. Takođe vlada je obavljala provođenje
saveznih zakona, usmjeraval rad ministarstava, komiteta, komisija, pripremu I kontrolu
provođenja opštedržavnog plana.
Na čelu pojedinih grana državne uprave stajali su ministri koji su brinuli o izvršenju zakona I
drugih podzakonskih akata savezne vlade I bili odgovorni za njihovu primjenu.
U vrijeme ovog ustava lokalna uprava bila je organizovana na razini narodnih odbora koji su se
osnivali u oblastima, okruzima, gradovima, gradskim reonima, kotarima I mjestima.
1950. god počinje uvođenje sistema samoupravljanja I njegova ustavna potvrda 1953. god.
Čime se nastavlja proces decentralizacije poslova savezne države u korist republika I narodnih
odbora. Uloga državne uprave se smanjuje, privredne organizacije ne čine vise dio državne
uprave, a ona prema njima ima samo ovlaštenja koja su joj data zakonom. Određeni broj
poslova se prenosi na nedržavne subjekte. Odvaja se izvršna od upravne funkcije, što rezultira
ukidanjem vlade kao izvršnog I upravnog tijela I formiranje izvršnih organa predstavničkih tijela.
Za izvršenje izvršnih poslova iz nadležnosti federacije obrazuju se sekretarijati, samostalne
uprave, upravne ustanove I drugi samostalni organi. Savezni organi izvršavaju zakone I druge
akte savezne NS, donose upravne akte, preduzimaju upravne radnje I druge propise.
Zakon o državnoj upravi, Zakon o opštem upravnom postupku I Zakon o upravnim sporovima
precizno utvrđuju funkcije državne uprave čime ona postaje relativno zaokružena cjelina.
Ustavom iz 1963. god.preciznije I detaljnije se reguliše položaj I sadržaj funkcijadržavne uprave,
te se organi uprave vežu za skupštinu. To se ogleda u tome da skupština osniva I ukida savezne
odnosno republičke organe uprave, imenuju funkcionere I dr. Ustav je posebno isticao načela
ustavnosti I zakonitosti, samostalnosti u radu, odgovornosti funkcionera I dr.
Ustavnim amandmanima iz 1971. Sužen je obim prava I dužnosti federacije u korist federalnih
jedinica. Ukida se podjela saveznih zakona na potpune, opšte I osnovne I stvara se
zakonodavstvo federalnih jedinica.
Ustavom iz 1974. god. Država je predstavljala složenu cjelinu čiju strukturu su činile društveno-
političke zajednice koje su samostalno u okviru svojih prava obavljale određene državne
funkcije na svojoj razini. U svim tim zajednicama su se osnivali organi vlasti I upravljanja drugim
društvenim poslovima. Ovim ustavom je ustanovljena presumpcija nadležnosti u korist opština.
Organizaciona struktura je odbacivala načelo hijerahije između širih I užih organa uprave.
Međusobni odnosi su se zasnivali na pravima I dužnostima utvrđenim ustavom, zakonom I
statutom. Organi uprave su bili samostalni u obavljanju svojih poslova I odgovarali su skupštini I
izvršnom organu svoje društveno-političke zajednice. Ustavom je bilo propisano da organi
uprave provode utvrđenu politiku, izvršavaju zakone I druge propise, provode smjernice,
odgovorni su za stanje u oblastima u kojima su osnovani, prate stanje u određenim oblastima,
rješavaju u upravnim stvarima, provode upravni nadzor.

17. Pojam upravnopravnog odnosa i njegovo poređenje sa građanskopravnim odnosom

 Upravnopravni odnos je posebna vrsta pravnog odnosa koji nastaje u oblasti djelovanja
uprave. Svaki društveni odnos koji je uređen pravnom normom je pravni odnos. Razlika
upravnopravnog odnosa ispoljava se u činjenici što nastaje u oblasti upravnog
djelovanja. Upravnopravni odnos zauzima važno mjesto u teroiji upravnog prava jer
predstavlja njegov temeljni institut. Ne zasniva se na kombinaciji volja subjekata već se
zasniva na jednostranom izražavanju volje jedne od strana u tom odnosu. Jednostranost
i jača volja su odlika upravnopravnog odnosa. Prema tome , bitna odlika
upravnopravnog odnosa je subordinacija subjekata u odnosu, a dužnost tog odnosa je
da štiti javni interes ali isto tako i uži (individualni) interes.
 Razlika između upravnopravnog i građanskopravnog odnosa:
1. Upravnopravni odnos predstavlja podvrstu pravnog odnosa koji se zasniva primjenom
upravopravnm normi na konkretan slučaj. Autoritativnost je nužno svojstvo
upravnopravnog odnosa. Za razliku od upravnopravnog odnosa koji nastaje
jednostranom izjavom volje, građanskopravni odnos nastaje saglasnošću volje
subjekata.
2. U upravnopravnom procesu na jednoj strani je uvijek državni organ bez kojeg nije
moguće zasnovati odnos. U građasnkopravnom odnosu subjekti nisu unaprijed
određeni.
3. Upravnopravni se uspostavljaju između subjekata koji u pravom redu zadovoljavaju javni
interes i subjekata koji u konkretnom slučaju ostvaruju neke uže interese, dok
građanskopravi odnosi uspostavljaju između subjekata koji u konkretnom odnosu
ostvaruju , u pravilu, neke uže interese.
4. Upravnopravni odnos nastaje upravnim aktom odnosno na osnovu zakona, dok
građanskopravni nastaje saglasnošću volja subjekata.
 5. Upravnopravni odnosi se uređuju kogentnim odnosno imperativnom pravnom normom,
za razliku od građanskopravnog odnosa koje pokrivaju dispozitivne pravne norme.
6. Subjektivna prava koja predstavljaju suštinu upravnopravnog odnosa su lična,
neprenosiva, neimovinska saredukovanom mogućnošću odricanja. Prava u
građanskopravnom odnosu su imovinska i prenosiva, a obaveze su takođe imovinske i
prenosive.
7. Povreda dužnosti iz upravnopravnog odnosa izaziva u određenim situacijama izricanje
sankcija prema ličnosti (subjektu) dok je povreda iz građanskopravnog odnosa
popraćena izricanjem sankcija imovinskog karaktera.
8. Zaštita prava iz UP odnosa vrši se po pravilima upravnog i upravnopravnog postupka,
dok se zaštita prava iz GP odnosa vrši po pravilima redovnog sudskog i parničnog
postupka.

18. Subjekti upravnopravnog postupka

Upravnopravni proces mora imati najmanje dve strane tj. subjekta. Jedna strana je uvijek
nosilac državne vlasti. To su u pravom redu državni organi uprave te drugi državni organi i
organizacije kojima je data javna ovlaštenja. Drugu stranu čine fizička i pravna lica, a ponekad i
drugi subjekti, pod pretpostavkom da mogu biti nosioci prava i obaveza u konkretnom slučaju.
To su učesnici prema kojima je usmjerena aktivnost ovlaštenih subjekata državne vlasti, čine ih
u prvom redu poedinci, preduzeća, ustanove I druge organizacije. Mogu se u određenim
situacijama pojaviti I državni organi, ali ne u poziciji organa vlasti, već u poziciji svakog drugog
subjekta. Kao učesnik može se pojaviti I subject o čijem pravu I obavezi nosilac državne vlasti
neposredno ne odlučuje, ali čiji je pravno zaštićeni interes tangiran u nekom konkretnom
upravnopravnom odnosu. Takvim subjektima priznaje se pravo na odgovarajuću procesnu
intervenciju radi zaštite svog interesa. Aktivnost ovlaštenih nosioca državne vlasti može biti
usmjerena I prema određenim kolektivitetima koji nemaju opštu pravnu sposobnost, ali mogu
biti nosioci prava I obaveza u konkretnom slučaju.
Upravnopravni proces može se zasnovati između:
1) državnih organa i organizacija sa javnim ovlaštenjiima, s jedne strane, i građana, s druge
strane;
2) državnih organa, s jedne strane, i organizacija koja imaju javna ovlaštenja, s druge
strane;
3) državnih organa i drugih organizacija;
4) organizacija koje vrše javna ovlaštenja i drugih organizacija;
5) državnog organa I službenog lica
6) samih državnih organa.

19. Nastanak, sadržina i prestanak upravnopravnog odnosa

 Nastajanje upravopravnog odnosa:
U pogledu nastanka upravnopravnog odnosa treba razlikovati pravni osnov nastanka od načina
njegovog uspostavljanja. UP odnos uvijek svoj pravni osnov nalazi u opštoj pravnoj normi koja
propisuje sadržinu pravnog odnosa, a nastaje najčešće putem donošenja upravnog akta.
Momenat zasnivanja upravnopravnog odnosa smatra se prijem akta od strane drugog subjekta
kao učesnika UP odnosa. Upravni akt može biti donijet nakon postupka koji je pokrenut po
službenoj dužnosti (nameće obaveze) ili na prijedlog stranke (priznavanje nekog prava). Ako je
upraavni akt donijet po službenoj dužnosti onda se određenom subjektu prema kome je akt
uperen nameću obaveze, a ako je donijet po zahtjevu stranke onda se radi o priznavanju nekog
prava.
Kod uspostave UP odnosa u pravilu se donosi upravni akt u pismenom obliku, a može se
donijeti i usmeno.
Za razliku od ovog eksplicitnog uspostavljanja pravnog odnosa, postoji i implicitno
uspostavljanje upravnopravnog odnosa putem ,,ćutanja uprave,” gdje odnos nastaje bez
donošenja pismenog ili usmenog upravnog akta. U rjeđim slučajevima UP odnos može nastati
samim zakonom (ipso lege) bez donošenja upravnog akta, a nastaje neposredno primjenom
zakona (npr. sticanje državljanstva porijeklom-ius sangunis).
 Sadržina upravnopravnog odnosa
Upravnopravni postupak sačinjava ukupnost ovlaštenja njegovih subjekata koja su regulisana
pravnom normom. Na jednoj strani treba razlikovati prava i obaveze ovlaštenih nosioca državne
vlasti, a na drugoj prava i obaveze drugih učesnika-stranka.
o Prava ovlaštenih nosioca državne vlasti sastoje se u mogućnosti nametanja određenog
ponašanja drugom subjektu. Ovi subjekti ne stiču nikakve obaveze, njhova je obaveza da
štite prava stranaka i da se staraju o izvršenju obaveza.
o Prava drugih učesnika (stranaka) u UP odnosu predstavljaju subjektivna prava, utvrđena
pravnim aktom kojim je odnos uspostavljen. Subjektivna prava i obaveze su strogo
ličnog i neimovinskog karaktera i subjekt ne može njima slobodno raspolagati niti ih
može prenositi na drugo lice (npr. služenje vojnog roka).
Određenu specifičnost UP odnosu daje okolnost da se obaveze iz ovog odnosa uvijek izvršavaju
uz pomoć neposredne primjene fizičke prinude, a ne putem izricanja sankcija.
 Prestanak upravnopravnog odnosa
Prestanak UP može se javiti u nekoliko slučajeva:
1. jednostranim raskidom (npr. nadležni organ odustane od daljnjeg vođena upravnog
postupka koji je pokrenuo po službenoj dužnosti);
2. jednostranom voljom drugog učesnika (npr. izričitim ili prećutnim odricanjem od
ovlaštenja sadržanih u aktu);
3. donošenjem novog upravnog akta;
4. upravnim aktom nekog drugog subjekta (npr. presudom suda u upravno sporu);
5. završetkom/iscrpljivanjem dejstva upravnog akta (učesnik odnosa je postupio po aktu pa
je njegova daljna egzistencija bespredmetna);
6. usljed naknadne nemogućnosti pravnog dejstva akta ( smrt drugog učesnika u odnosu ili
propast stvari koja je bila predmet odnosa).

20. Pojmovno određenje institute javne uprave

1. Upravnopravna norma je normativnopravni element kojim se reguliše upravnopravni

odnos. Bez nje nema upravnopravnog odnosa. Ona predstavlja pravilo ponašanja koje se
 primjenjuje na subjekte. UP normom se subjektima ispostavlja zapovijest, zahtjev za
određeno ponašanje. Njima se ustvari reguliše organizacija, djelatnost, kontrola I
odgovornost uprave, kao I onosi uprave I drugih pravnih subjekata. Pored opštih
obilježja pravnih normi, UP norma ima I specifične elemente.

Dispozicija kao njen strukturalni elemen, ima imperativni karakter jer se njome određuju
pravila za vršenje upravne vlasti u javnom interesu. Ona ne ostavlja slobodu ponašanja
adresatima, iz toga razloga su dispozicije u UP odnosu imperativne, a mogu biti ne samo
kategoričke već I alternativne, disjunktivne, sa neodređenim pojmovima I sa diskrecionom
vlašću.

Drugi strukturalni element upravnopravne norme čini sankcija koja predstavlja pravilo
ponašanja koje se primjenjuje kako na subjekte koji vrše ovlašćenja, tako I na subjekte koji se ne
ponašaju u skladu sa propisanim pravilima. Prema nosiocima ovlaštenja mogu biti: ukidanje,
mijenjanje, oglašavanje ništavnim upravnog akta, prenošenje ovlaštenja za donošenje akta na
drugi organ, krivična, materijalna I disciplinska odgovornost I sl. Sankcije prema subjektima na
koja se ovlaštenja odnose mogu biti: prinudno izvršenje, oduzimanje stvari, angažovanje drugog
lica da na teret izvršenika izvrši obavezu I sl.

Specifična obilježja UP norme čine: brojnost(uprava pokriva obimne I različite oblasti

društvene regulacije), rasutost(nalaze se u mnogim zakonskim I podzakonskim propisima),
relativna sadržinska nepreciznost(rezultat potebe da se njihov sadržaj prilagodi konkretnim
životnim situacijama).

2. Upravna stvar
U pravnoj teoriji postoje različita shvatanja upravne stvari. Prema jednom, upravna stvar
predstavlja ktivnostodređenih subjekata kojima se u odnosu na određeni pravni subjekt
stvara, mijenja, ukida ili samo utvrđuje upravnopravni odnos. Prema drugom shvatanju
upravna stvar se odnosi na svako upravno odlučivanje, a ne samo na konkretne
pojedinačne slučajeve, već i na situacije koje se odnose na tzv. Lična prava građana,
odnosno kad uprava donosi svoje propise. Treće shvatanje polazi od činjenice da se
upravna stvar na osnovu pozitivnih propisa može definisati kao pravna situacija u kojoj
se rješava o pravima, obavezama ili pravnim interesima pojedinca ili pravnog lica u
pojedinačnom slučaju.
3. Upravni postupak predtavlja (ne-sudski) postupak koji se primjenjuje kada se rješava
neka upravna stvar, odnosno njime se na pravno regulisan način uređuje postupak
donošenja upravnih akata. Upravni postupak regulisan je Zakon o opštem upravnom
postupku, te drugim zakonskim propisima kojima se zbog specifičnosti pojedinih
upravnih materija reguliše vršenje uprave u posebnim upravnim situacijama, tzv.
posebni upravni postupci.
 Odnos između Zakona o opštem upravnom postupku i posebnih upravnih postupaka
zasniva se na principu supsidijarnosti. U slučaju kada se odlučuje o istoj stvari
primjenjuje se princip da poseban zakon ima prednost nad opštim.
4. Upravni akt je pojedinačni pravni akt uprave čija je svrha konkretizacija opštih i
apstraktnih pravnih normi. Njime se utvrđuje pravilo ponašanja za konkretan
slučaj(dispozicija). Sadržinu upravnog akta predstavlja odluka o nekoj upravnoj stvari, a
koja se donosi po pravilima upravnog postupka. Upravna stvar može biti
materijalnopravnog karaktera(donosi se u formi rješenja) i procesnopravnog
karaktera(donosi se u formi zaključka).
5. Upravna radnja je upravno-materijalni akt i ima važnu ulogu u procesu primjene prava.
Upravne radnje su akti koji su podvrgnuti režimu upravnog prava. Često se dešava da
upravni propisi ne koriste izraz upravne radnje već upravne mjere koje obuhvataju
upravne radnje i uprvne akte. Upravne radnje služe primjeni prava i to na način da
stvaraju uslove za donošenje pojedinačnih pravnih akata i da te akte neposredno
izvršavaju.
6. Upravni nadzor je specifičan oblik pravnog nadzora koji vrši uprava u odnosu na
primjenu zakona od strane građana i organizacija ili kao nadzor koji uprava vrši nad
subjektima koji imaju upravna javna ovlaštenja. Upravni nadzor se dijeli na: nadzor nad
zakonitošću rada, nadzor nad zakonitošću akata i inspekciski nadzor.
7. Upravni spor je posebna vrsta sudske kontrole zakonitosti uprabnog akta. Upravni spor
nastaje podnošenjem tužbe protiv upravnog akta za koji tužilac nalazi da je nezakonit,
pa traži da se eliminiše iz pravnog poretka. Ukoliko sud utvrdi da je upravni akt
nezakonit on će ga poništiti i vratiti predmet upravno organu na ponovno rješavanje.

21. Ustavi i zakoni kao pravni akti u javnoj upravi

 U BiH ustavne propise čine: Ustav BiH, Ustav RS, Ustavni zakon za njegovo sprovođenje,
Ustav FBiH te ustavi kantona u FBiH. U formalnom smislu ustav je najviši političko-pravni
akt kojim se uspostavlja politički i pravni poredak jedne zemlje. Po svom karakteru on je
jednako politički kao i pravni. Prema ustavu RS zakoni, statute I drugi opšti akti moraju
biti u saglasnosti sa ustavom, a Ustav RS mora biti u saglasnosti sa Ustavom BiH samo u
onom dijelu materije koja je data, odnosno prenesena u nadležnost zajedničkih
institucija. Sa stanovišta upravnog prava odredbe ustava mogu se pojaviti kao
neposredan(nisu razrađene zakonskim I drugim propisima) i posredan(ne primjenjuju se
direktno, već preko zakonskih I drugih propisa kojim se razrađuju) izvor prava. I ustavni
zakon za sprovođenje ustava može biti izvor upravnog prava, jer se njima određuje koje
zakone i u kom roku treba uskladiti sa odredbama novog ustava.
 U hijerarhijskoj strukturi odmah poslije ustava, kao najznačajniji izvor prava smatra se
zakon. Zakonom se označavaju opšti pravni akti koje u posebnom postupku i u posebnoj
 formi donosi zakonodavno tijelo. Primarna važnost zakona kao izvora upravnog prava
proizilazi iz načela zakonitosti u vršenju upravnih aktivnosti prema kom svi akti i radnje
državnih organa uprave moraju biti u skladu sa zakonom. U opštoj klasifikaciji zakonskih
propisa moguće je izvršiti podjelu na klasične zakonske propise (zakone) i parazakonske
propise (imaju zakonsku snagu I samostalnost zakona, ali ne I standardnu formu).
Javljaju se u vidu ,,uredbi sa zakonskom snagom” ili ,,uredbi umjesto zakona” kako ih još
zovu.
 Ureda sa zakonskom snagom je opštenormativni akt šefa države ili vlade koji se donosi u
vanrednim situacijama usljed nemogućnosti rada zakonodavnog tijela. Pravno mogu biti
jače od zakona jer u vrijeme trajanja vanrednih okolnosti mogu da suspenduju čak i neke
odredbe ustava. Predstavljaju akte privremenog karaktera, jer se podnose na potvrdu
nadležnoj skupštini čim se stvore uslovi za njeno sastvljanje. Prema ustavu RS uredbe
donosi predsjednik RS.
 Razlikuju se i interpretativni i kolizioni zakonski propisi. Interpretativni zakon je takav akt
kojim se tumači već ranije donesen zakon od strane istog donosioca. Kolizioni propis
predstavlja akt kojim se rješava sukob između dva ili više zakona unutar jednog pravnog
sistema. Tim aktom određuje se relevantan zakonski propis koji će se primjenjivati za
rješavanje konkretnog slučaja.
U Ustavu BiH metodom enumeracije se utvrđuju oblasti njene nadležnosti, dok je sve ostalo
generalnom klauzulom stavljeno u nadležnost entiteta. Presumpcijom nadležnosti u korist
entiteta prihvaćeno je jedno od temeljnih načela ustavnog sistema.

22. Međunarodni ugovori

Međunarodni ugovori mogu biti izvor upravnog prava ako sadrže upravnopraven norme. Oni
ulaze u okvir spoljnih izvora prava.
Međunarodni ugovori mogu biti izvor upravnog prava nakon što su ratifikovani i
inkoporirani u unutrašnji pravni poredak aktom nadležnog organa. Prema tome postoje dva
sistema, oba primjenjena u BiH, inkorporacije i transformacije. Sistem inkorporacije
pretpostavlja ratifikaciju nekog međunarodnog ugovora kojim se on inkorporira u domaći
pravni poredak. Sistem transformacije podrazumijeva pretakanje međunarodnog prava u
domaći pravni sistem, bez sklapanja multilateralnog ugovora. U BiH ratifikovanje međunarodnih
ugovora radi Predsjedništvo uz odobrenje Parlamentarne Skupštine BiH. Međutim u Ustavu BiH
postoji ustavna obaveza prema kojoj opšti principi međunarodnog prava čine sastavni dio
zakona BiH, isto tako i Evropska konvencija o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao I
njeni protokoli primjenjuju se direktno u BiH I imaju prednost nad ostalim zakonima kao I 15
međunarodnih sporazuma o ljudskim pravima.

23. Podzakonski opštenormativni akti državnih organa

Radi se o širokom spektru propisa koji su slabije pravne snage od zakona koji donose državni
organi po posebnom i jednostavnijem postupku od zakonodavnog. Donose se radi razrade i
konkretizacije zakona u cilju njihvog lakšeg sprovođenja i izvršenja u konkretnom slučaju. Njima
se ne mogu regulisati društveni odnosi ako su već prethodno nisu uređeni zakonom.
Podzakonske akte u pravilu donose izvršni I upravni organi koji izvršavaju volju predstavničkog
tijela, pa zato ta volja mora biti u skladu sa voljom predstavničkog tijela izraženom u zakonima.
To su akti kojima se vrši dekoncentracija normativne funkcije koja nalazi svoju osnovu u
političkom razlogu (diferencijacija, balansiranje i osamostavljivanje pojedinih oblika državne
vlasti) i u pravno-tehničkim razlozima (nemogćnost zakonodavnih organa da sve društvene
odnose regulišu zakonom). Najjednostavnija klasifikacija podzakonskih akata je ona na osnovu
njenog donosioca:
1) podzakonski opšti akti skupština;
2) podzakonski opšti akti vlade;
3) podzakonski opšti akti organa uprave.

24. Podzakonski opšti akti skupština

To su : odluke i poslovnici o radu skupštine.
1. Odluke se kao pravni akti mogu pojaviti u tri vida:
a) koje se donose radi izvršenja vlastitog zakona (izvršavaju se pojedine odredbe zakona, a
donose se samo ako je to zakonom predviđeno)
b) u kojima prevladava internormativni karakter (uređuju se izvjesna pitanja unutrašnje
organizacije I odnosa unutar same skupštine)
c) odluke koje imaju karakter pojedinačnog pravnog akta (npr. odluke o izboru i razrješeju
pojedinih funkcionera).

2. Poslovnik o radu skupštine predstavljaju opšte pravne akte kojim skupština uređuje
unutrašnju organizaciju i način rada skupštine. Oni imaju interni karakter ali mogu imati i
eksterni karakter ako se njim uređuju odnosi sa drugim organima i organizacije.

25. Opšti (politički) akti skupština

Ovdje je riječ o aktima koji nemaju karakter propisa pa zato nemaju obaveznu pravnu snagu, jer
im nedostaje pravna sankcija. Međutim to ne znači da ovi akti nisu obavezni i da nisu popraćeni
odgovarajućom sankcijom. U ove akte se uvrštavaju:
1. Deklaracija, njome se izražava opšti stav skupštine o značajnim pitanjima iz oblasti
spoljne i unutrašnje politike;
2. Rezolucijom se ukazuje na stanje I probleme u određenoj oblasti društvenog života.
Posebnu vrstu čine rezolucije koje se donose na osnovu ustava i zakona, jer obavezuju i
društveno i pravno (npr. izvršenje društvenog plana)
3. Preporuka je akt skupštine kojom ona daje mišljenje i sugestije u vezi sa radom organa i
organizacija te pitanjima vezanim za primjenu propisa u određenoj oblasti. Djeluju
zahvaljujući autoritetu njenog donosioca;
4. Smjernice, kojima se usmjerava djelatnost određenih organa, daje im se okvirna
orjentacija o ciljevima koje treba postići;
5. Načelni stavovi predstavljaju akte kojim skupština zauzima stav o načinu sprovođenja
određenih ciljeva i zadataka.
6. Rješenja, mogu donositi i skupštine kojima se odlučuje o konkretnim stvarima ali izvan
upravnog postupka (npr. rješenje o imenovanju raznih komisija);
7. Zaključak, se može označiti kao akt kojim se skupština određuje prema nekm
događajima i pojavama.
 26. Podzakonski akti vlade
Riječ je o izvorima upravnog prava, a čine je uredbe, odluke, uputstva, opšta rješenja, zaključci,
načelni stavovi i smjernice.
 Uredba je svakako najvažniji podzakonski akt vlade kojom se izvršava zakon. Kao takva
uredba je u potpunosti potčinjena zakonu i u tom smislu mora u potpunosti poštovati
duh i slovo zakona. Njome se samo razrađuje i potpunjuje zakon čime se olakšava
njegova implementacija. Uredbe se mogu donositi na temelju ustavne izvršne klauzule ili
na temelju specijalne zakonske izvršne klauzule. Pod izvršnom klauzulom podrazumijeva
se odredba zakona ili drugog propisa kojom se određeni organ poziva da donese
podzakonski akt.
Moguća je podjela uredbi na osnovu:
a) ovlaštenja za donošenje uredbi
Ustavne (Mogu biti samostalne i nesamostalne. Samostalne za predmet svog
regulisanja imaju one odnose koje im je ustav povjerio, van okvira zakonodavne
materije. Takve su najčešće ,,uredbe po nuždi” koje se izdaju umjesto zakona u
slučaju vanrednih okolnosti u zemlji i rata. Nesamostalne se izdaju radi izvršenja
zakona, razrađujući njegove principe i odredbe te moraju biti u skladu sa zakonom.);
Zakonske (donose se samo na osnovu specijalnog zakonskog ovlaštenjai to putem
generalnog ovlaštenja ili putem razmatranja svakog pojedinačnog slučaja)
b) njihove sadržine
Pravne (Pravne uredbe su namijenjene građanima i drugim pravnim subjektima i po
sadržaju su identične zakonu ili su vezane zakonom. Mogu se pojaviti u ulozi dopune
zakona ili imati karakter privremenig zakona. )
Administrative(Administrativne uredbe predstavljaju opšta pravila koja neposredno
ne regulišu ponašanje pojedinaca i organizacija, već se odnose na rad državnih
institucija koje su dužne da postupaju po njihovim odredbama. Ova vrsta uredbi ne
djeluje prema trećim licima pa zato nemaju svojstvo pravnog propisa.);
c) donosioca uredbi ( Razlikuju se uredbe koje donosi šef države i koje donosi vlada.).
 Odluke vlade su podzakonski propisi kojima se razrađuju ili izvršavaju pojedine odredbe
zakona, drugih propisa i opštih akata. Ne postoji suštinska razlika između odluka i
uredbi. Jedine razlike su formalne prirode ( uredbe se formulišu po članovima, odluke po
tačkama) te u slučaju kada vlada donosi odluke radi izvršenja pojedinih odredaba
uredbom. Tada je odluka na nižem hijerarhijskom položaju od uredbe i zavisna je od
uredbe. Takođe kod uredbe predmet regulisanja je veći I širi, dok je kod odluka uži I
obuhvata samo pojedinačne odredbe zakona.
 Uputstvima se reguliše način rada i postupanja u izvršavanju pojedinih odredaba zakona,
drugih propisa i opštih akta te se odonosi na sve organe i ovlaštene subjekte koji su
dužni da sprovode i primjenjuju zakone i propise vlade.
 Opšta rješenja, njima vlada odlučuje određenim pitanjima i odnosima koji nisu predmet
drugih opštih akata.
 Zaključkom se izvršavaju stavovi u vezi sa unutrašnjom organizacijom, metodom rada
same vlade, a mogu se određivati zadaci organima uprave i posebnim organizacijama.
Njima vlada usklađuje i usmjerava rad organa uprave.
 27. Podzakonski opšti akti uprave
Podzakonski propisi organa uprave kao izvori upravnog prava čine opšte akte izvršnog
karaktera. Donose se radi izvršavanja zakona, drugih propisa i opštih akata skupštine i vlade i to
samo kad je to zakonom predviđeno. Organi uprave mogu donositi podzakonske akte samo kad
su za to izričito zakonom ovlašteni. Podzakonskim propisima organi uprave ne mogu stvarati
nova prava i obaveze za pravne subjekte. Ovim aktima oni samo razrađuju pojedine odredbe
zakona stvarajući uslove za njohovo lakše izvršavanje i spovođenje. U podzakonske opše akte
uprave ubrajaju se pravilnici, naredbe i upustva.Ove akte donosi funkcioner koji rukovidi
organom državne uprave.
a) Pravilnikom se razrađuju pojedine odredbe zakona, drugih propisa i opštih akata
skupštine i vlade radi njihovog lakšeg izvršavanja;
b) Naredbom se naređuje ili zabranjuje postupanje radi izvršenja odredaba zakona, propisa
i opštih akata skupštine i propisa vlade;
c) Upustvom se propisuje način rada i izvršavanja poslova državnih organa uprave i drugih
subjekata u izvršavanju pojedinih odredbi zakona, opštih akata skupštine i propisa vlade.
Upustva se mogu pojaviti kao stručna uputstva (instrukcije) koje imaju i kao stručna
upustva (instrukcije) koje nemaju obavezan karakter. I jedna i druga vrsta instrukcija
izdaju se uglavnom kao interna upravna pravila unutar organa uprave.
 Organi uprave mogu izdavati i objašnjenja koja se odnose na primjenu pojedinih odredbi
zakona i drugih propisa. Objašnjenja ne ulaze u okvir opštih pravnih akta i nemaju
pravnu snagu.

28. Podzakonski opšti akti jedinica lokalne samouprave

Prema Ustavu BiH teritorijalna organizaacija spade u domen nadležnosti entiteta. Prema
Zakonu o lokalnoj samoupravi, lokalna samouprava se ostvaruje u opštini. Zakonom se može
povjeriti vršenje poslova lokalne uprave i gradu. Podzakonski propisi i akti opština i gradova su
statut, poslovnik o radu te odluke.
a) Statut je najviši pravni akt jedinice lokalne samouprave kojima se uređuje pitanja vezana
za organizaciju, nadležnosti, fukcionisanje i rad javnih službi kao i druga pitanja od
interesa za opštinu ili grad. Statut donosi skupština opštine, odnosno grada.
b) Skupština opštine ili grada donosi poslovnik o radu koji predstavlja opšti pravni akt kojim
skupština u skladu sa svojim statutarnim ovlaštenjima utvrđuje pravila u svojoj
unutrašnjoj organizaciji i načinu rada. Njime se detaljnije razrađuju pitanja vezana za
način rada i odlučivanje skupštine.
c) Odluke mogu imati trojaki karakter: mogu biti pojedinačni pravni akti, zatim akti kojima
se uređuju pitanja vezana za unutrašnju organizaciju I odnose u skupštini, te akti koji
imaju svojstvo izvršnog propisa.
Odluke su najčešći opšti akti koje donose jedinice lokalne samouprave, a mogu
se donositi kao samostalni I dopunski propisi na osnovu i u okviru ovlaštenja datih
zakonom i drugim opštim aktima. Poslije statua odluka predstavlja najviši pravni akt u
lokalnoj samoupravi.

 Opšti pravni akti nedržavnih subjekata

Ovi akti se pod određenim pretpostavkama mogu javiti kao izvori upravnog prava. To su opšti
akti preduzeća i ustanova kojima se regulišu odnosi sa trećim pravnim i fizičkim licima za koje ti
akti imaju obavezno dejstvo. Ovu vrstu akata nedržavni subjekti mogu da donose samo pod
uslovom da su im zakonom povjerena javna ovlaštenja. U krug akata kojima nedržavni subjekti
regulišu odnose od šireg interesa mogu se ubrojati statuti, pravilnici i odluke.

29. Pojam i vrste kontrole uprave

S obzirom na značaj i brojnost mnogobrojnih poslova koje uprava obavlja i široka ovlaštenja
kojima raspolaže svaki vid njenje samovolje podvrgava se višestrukoj kontroli. U našem pravu
ne pravi se razlika između pojmova ,,kontrola” i ,,nadzor” i koriste se kao sinonimi. Kontrola
uprave može se označiti kao trajna djelatnost koju vrše ovlašteni subjekti na radom uprave, pri
čemu imaju pravo da utiču na njen rad, da ocjenjuju da li uprava postupa na propisan način, da
ocjenju da li uprava postupa na propisan način, odnosno da li pravilno i zakonito koriste svoja
ovlaštenja te da li ostvaruju ciljeve koji su pred nju postavljeni. Zavisno od činjenice da li je
kontrola uprave regulisana pravom ili nije razlikujemo pravnu i nepravnu kontolu. Okvir pravne
čine pravni instrumenti, dok okvir nepravne kontrole čine politički ili određeni stručno-tehnički
instrumenti. Kontrola, prema predmetu kontrole, može biti:
a) kontrola zakonitosti – oblik kontrole putem koje se vrši provjera da li je upravnom
djelatnošću povrijeđen mjerodavni zakon, drugi propis ili opšti akt;
b) kontrola cjelishodnosti – obuhvata ispitivanje pravilnosti izbora pravno ponuđenih
varijanti s obzirom na svaki konkretan slučaj (kontrola pravilnosti diskrecionog
odlučivanja).
 Vrste kontrole uprave su
a) unutrašnja : upravna (administrativna) kotrola uprave koja se grana na hijerarhijsku I
starateljsku kontrolu (tutela), odnosno na instancionu I nadzornu (službenu) kontrolu
b) spoljašnja : sudska, parlamentarna, vladina i posebni oblivi kontrole (kontrola
ombudsmana)

30. Upravna kontrola uprave

Upravna kontrola uprave je takva vrsta kontrolno-pravnog odnosa u kojem uprava predstavlja
subjekt i objekt kontrole. Suština ovog odnosa odvija se unutar samo organizacione strukture
uprave, gdje jedan organ nadzire rad i akte drugog organa. Ova kontrola je i vremenski
najstarija. Vrste uprave kontrole uprave su:
A) Hijerarhijska kontrola:
Ovaj model upravne kontrole svoje ishodište nalazi u hijerarhijskom odnosu kao primarnom
principu uređivanja odnosa uzmeđu viših i nižih organa, gdje viši vrše kontrolu nad nižim. Viši
organi imaju generalno ovlaštenje da određuju šta i kako će raditi niži organi uprave, te da
uklanjaju akte nižih organa, kako iz razloga nezakonitosti tako i iz razloga necjelishodnosti.
Hijerarhijski model se razvio naročito u policijskoj državi gdje se upravna struktura zasnivala na
principu subordinacije. Kontrola se prostire nad službenicima (personalna kontrola) i nad aktima
(realna kontrola). Hijerarhijska kontrola se provodi kroz dva vida:
a) službenim putem kroz redovnu komunikaciju viših i nižih organa;
b) putem hijerarhijske žalbe koju podnose građani nezadovoljni odlukama i postupanjem
nižih organa.
Ovaj model kontrole još uvijek je prisutan u vojsci i policiji.
B) Starateljska kontrola:
Ovaj model kontrole predstavlja kontrolno-pravni odnos koji se uspostavlja između organa
državne uprave i određenih kolektiviteta van državne strukture. Problem odnosa države i užih
teritorijalnih jedinica (opština posebno) odnosno problem uspostavljanja kontrole države nad
onim javnim poslovima koje obavljaju ovi kolektiviteti, a koji se nalaze izvan okvira
hijerarhijskog nadzora, rješava se starateljskom kontrolom. To je kontrola koja proizilazi iz
starateljskog odnosa države prema svim institucijama javnog karaktera koju država vrši preko
organa državne uprave, a sastoji se u kontroli zakonitosti, a ne cjelishodnosti rada tih institucija.
Međutim, u praksi je dosta prisutan sistem duplog kolosjeka, a kojim se razlikuje kontrola
poslova iz izvornog djelokruga koji su pokriveni starateljskom kontrolom (zakonitost, a ne
cjelishodnost) i kontrola poslova iz prenesenog djelokruga koj se nalazi pod hijerarhijskom
kontrolom (zakonitosti i cjelishodnosti).
C) Instanciona kontrola:
Podjela upravne kontrole uprave na instancionu i nadzornu kontrolu predstavlja klasičnu
podjelu koja svoju podjelu nalazi u hijerarhijkom odnosu unutar upravnog aparata. Instanciona
kontrola je takva vrsta kontrole uprave koja se ostvaruje povodom žalbe, a vrši je organ više
instance (propisom određen kao takav). Žalba je bitna pretpostavka instancione kontrole koju
podnosi lice (stranka) nezadovoljna nekom odlukom. Bez žalbe nema aktiviranja instancione
kontrole, a žalba postaje pravno sredstvo kontrole zakonitosti i cjelishodnosti prvostepenog
odlučivanja.
D) Nadzorna (službena kontrola):
Ovaj oblik unutrašnje kontrole uprave obavljaju viši organi uprave u odnosu na niže u skladu sa
zakonom. Nadzor (službenu kontrolu) ovlašteni organ vrši po službenoj dužnosti
samoinicijativno, mada nije isključena ni spoljna inicijativa. Nadzorna kontrola obuhvata ocjenu
zakonitosti, ali ne i cjelishodnosti.

31. Sudska kontrola uprave

Sudska kontrola uprave predstavlja spoljni oblik kontrole uprave. Nastala je kao dopuna
upravnoj kontroli u cilju uklanjanja njenih konceputalnih slabosti, a koje proizilze iz
samokontrole uprave koja potencijalno nosi klicu sumnje u objektivnost i nepristrasnost ove
kontrole. Nosilac sudske kontrole je sud čija oraganizaciona nezavisnost, stručnost i autoritet
prema upravi pružaju garanciju da mogu osigurati da se uprava u svom djelovanju kreće u
okvirima pravne norme. Sudska kontrola uprave koja se aktivira isključivo po zahtjevu za
pružanje pravne zaštite (spoljni podsticaj), a ne po službenoj dužnosti, rješava sporna pitanja iz
upravnih aktivnosti vezane za konkretne slučajeve gdje daje ocjenu o zakonitosti nakon što se
prethodno iscrpi upravni put ili je zakonom rečeno da se ne može vršiti upravnim putem.
Sudska kontrola ima uži domen i uglavnom se ograničava na kasaciju, tj. ograničava svoju
aktivnost na razrješenje sporne situacije i izricanja sankcije uz ukazivanje upravi da je dužna
postupati kako je u presudi navedeno i da donese novi upravni akt.
 U teoriji se registruju neka specifična obilježja sudske kontrole u odnosi na ostale oblike
kontrole uprave, a svode se na formalna i materijalna obilježja.
 a) formalna obilježja su: organi i postupak po kome se kontrola vrši (vrše je sudovi
uglavnom po sudskom postupku)
b) materijalna obilježja su:
1) postojanje sporne situacije (povreda subjektivnog ili objektivnog prava u rjeđem
slučaju)
2) postojanje zahtjeva za pravnu zaštitu (spoljni podsticaj);
3) specifičnost pravnog akta (posjeduje sva obilježja pravnog akta).
 U našem pravnom sistemu sudska kontrola uprave je raznolika. Prema Zakonu o
sudovima sudsku vlast vrše sudovi kao nezavisni i samostalni državni organi. Sudovi se
obrazuju kao: osnovni, okružni i Vrhovni sud.
 Kontrola redovnih sudova:
Svakako najznačajniji oblik sudske kontrole uprave je onaj koji sudovi ostvaruju u okviru
pravnog poretka i spora za naknadu štete prouzrokovane radom uprave. O zakonitosti konačnih
upravnih akata odlučuje okružni sud u upravnom postupku. U upravnom postupku sud može
poništiti upravni akt (spor o zakonitosti), a može i pod određenim pretpostavkama riješti
upravnu stvar (spor pune jurisdikcije). Pored toga može odlučivati o naknadi štete i povraćaju
stvari.

32. Spor za nadoknadu štete prouzrokovane radom uprave

Sudska kontrola uprave ispoljava se u sporu za naknadu štete prouzrokovane nezakonitim i
nepravilnim radom uprave. Sporna situacija nastaje povodom nastupanja štetnih posljedica po
građane i druge subjekte koje pričinjava država (uprava) putem djelovanja svojih službenih lica
u vršenju službenih radnji. Vođenje spora ima za cilj sudsku zaštitu od protivpravnog djelovanja
države (uprave). U savremenim uslovima gotovo sva moderna zakonodavstva priznaju
odgovornost države iako imaju različit pristup, što je izdiferenciralo dva različita pravna sistema:
a) Sistem kojim se odgovornost države za štetu reguliše normama građanskog prava ( VB i
SAD);
b) Sistem u kojem se ova sfera reguliše pretežno normama upravnog prava ( Njemačka i
Francuska);
Pored ova dva sisttema spominje se I poseban sistem u kome je prisutna posebna odgovornost
države koji se primjenjuje kod nas.
Kada je u pitanju odgovornost države za štetu nanesenu građanima i drugim subjektima u
obavljanju upravne djelatnosti onda se ona javlja u dva osnovna oblika:
A) Odgovornost države (uprave) koje nastaju po osnovu služene greške i
B) Odgovornost države (uprave) koja nije uslovljena greškom.

33. Odgovornost države (ili drugog javnog subjekta) za štetu nastalu na osnovu službene
greške
Ovdje se radi o šteti koja je nastala protivpravnim djelovanjem službenih lica, tj. Na osnovu
službenog rada koji nije obavljan u skladu sa propisima I drugim pravilima, a manifestuje se
kroz: kroz pogrešan rad, nezakonito činjenje I nedozvoljeno spor rad. U vezi s tim mogući su
različiti vidovi odgovornosti. Primarna I neposredna odgovornost države, gdje država nakon
nadoknađene štete ima mogućnost regresa prema licu koje je štetu počinilo. Drugi vid je je
odgovornost lica koje je štetu počinilo, gdje odgovara svojom imovinom, a država se javlja kao
jemac. U trećoj varijanti za štetu jednako odgovara I službeno lice I država, a može I
kombinaovano.
Prema Zakonu o državnim službenicima RS, primarna i neposredna odgovornost leži na
službenom licu. Prihvaćen je sistem subjektivne odgovornosti. Država ovdje odgovara samo ako
je jemac za nezakonito i nepravilno obavljanje službe. Odgovornost se temelji na krivici
konkretnog počinioca štete- službenog lica. Postupak ostvarivanja prava za nakodnadu odvija se
pred posebnom komisijom koja utvrđuje postojanje štete, njenu visinu, okolnosti pod kojima je
nastala, ko je štetu prouzrokovao i kako se nadoknađuje. Komisiju organizuje funkcioner koji je
rukovodilac državnog organa, odnosno vlada.
 Pretpostavke za odogovornost države za štetu su:
a) nezakonit i nepravilan rad (službena greška):
Nezakonit rad je onaj službeni rad koji nije u skladu sa važećim propisima i pravilima ili rad
mimo postavljenog cilja, što je nepravilan rad
b) postojanje štete:
Postojanje štete predstavlja osnovni uslov odgovornosti, a to se smatra umenjenje postojeće
imovine ili sprečavanje njenog povećanja ili se sastoji u povredi časti i ugleda ili nanošenja
duševne boli. Aktivna legitimacija za postavljenje zahtjeva daje se širokom krugu subjekata. Uz
građane I pravna lica to mogu biti I određeni subjekti (grupa građana, naselja). Prilikom
određivanja naknade štete gleda se ponašanje oštećenog da li je on sam kriv i da li je štetu
mogao spriječiti ili ublažiti. Šteta mora biti ozbiljna, jer postoji stanovište da država ne odgovara
za sitnu štetu.
c) uzročna veza između počinjene službene greške i nastale štete:
Odgovornost države i drugog javnog tijela isključuje se ako se dokaže da je štetna posljedica
proizašla kao rezultat više sile. U tom smislu treba razlikovati: sistem objektivne (odgovornost
države za svaku štetu) i sistem subjektivne odgovornosti (država odgovara samo kao jemac za
nezakonito I nepravilno obavljanje službe, odgovornost je na službenom licu).

 Nadležnost za rješavanje zahtejva za naknadu štete:

Prema zakonu o radnim odonosima u državnim organima oštećeni podnosi zahtjev za naknadu
štete posebnoj komisiji, koju obrazuje funkcioner koji rukovodi državnim organom. Ako se prava
oštećenog neuvaže u cjelosti ili se komisija ne izjasni uopšte u određenom roku od dva mjeseca,
on može svoje pravo potražiti u parnici pred redovnim sudom (osim kao je šteta nastala
nezakonitim upravnim aktom). O zahtejvu za naknadu štete sud u upravnom sporu odlučuje
presudom, kojom poništava osporeni upravni akt ako podaci postupka pružaju poseban osnov
za to.
 Pravo regresa
Pravo regresa odgovornog službenog subjekta (kada isplati naknadu) podrazumijeva pravo da
se od službenog lica koje je štetu počinilo namiri za iznos isplaćene naknade za štetu isplaćenu
trećem licu. U pravilu, kao uslov za ostvarivanje prava za regres zahtjeva se da je službeno lice
počinilo štetu namjerno ili iz krajnje nepažnje.

34. Odgovornost države (ili drugog javnog subjekta) za štetu bez greške
Ovdje se radi o odgovornosti države, gdje je ona obavezna da nadoknadi nastalu štetu bez
obzira na činjenicu što ona nije rezultat protivpravnog djelovanja službe ili službenog lica. Samo
vršenje službe, a ne greška u vezi sa tim vršenjem predstavlja osnov za podnošenje zahtjeva za
naknadu štete. Prema tome, bitno je da postoji radnja državnog organa kojom je
prouzrokovana šteta pojedincu i uzročna veza između radnje i nastale štete. Oštećeni ne treba
dokazivati grešku u vršenju službe nego samo uzročnu vezu između određene radnje i nastale
štete. U našem pravu nije prihvaćena teorija rizika kao u Francuskom. Suština ove teorije je da
je država dužna nadoknaditi štetu samo ako se radi o neobično visokoj šteti. Kod nas
odgovornost države za grešku bez štete nastaje samo ako država štetu proizvede npr.
uništavanjem opasnih dobara (uništavanje bolesnih životina i biljaka). Tada se država obavezuje
sama na plaćanje štete oštećenima. Postoje slučajevi odgovornosti države za štetu bez greške u
slučajevima kada se radi o vršenju opasnih djelatnosti od strane javne uprave. Zakon o
upravnom postupku priznaje i naknade štete u slučaju ukidanja izvršnog upravnog akta. Stranka
koja uslijed ukidanja rješenja trpi štetu ima pravo na naknadu, te taj zahtjev podnosi
odgovoarajućem prvostepenom sudu.

35. Parlamentarna i vladina kontrola uprave

 Parlamentarna kontrola uprave je prihvaćena u svim modernim pravnim sistemima.
Parlamentarna kontrola predstavlja više političku nego pravnu kontolu. Pravna kontrola
se zadržava samo na ocjeni zakonitosti njenog rada u cjelini, koja se uglavnom sprovodi
posredstvom vlade, a sastoji se u procjeni političke cjelishodnosti rada uprave. To znači
da ne obuhvata kontrolu konkretnih akata koje donosi uprava, već se orijentiše na opšta
pitanja kao što je funkcionisanje uprave. Parlament, pored toga, naspram uprave ima
određena prava – zakonom osniva i ukida ministarstva, uređuje njihovu nadležnost,
imenuje i razrješava ministre, utvrđuje njihovu odgovornost te odobrava sredstva za
njihov rad. Politička kontorola se bazira na vrh piramide i zato najvažniji instrument jeste
ministarska odgovornost. Ostali instrumenti su poslanička pitanja, parlamentarne
ankete i istrage, izvještaji o radu te parlamentarna interpelacija. Interpelacija predstavlja
poseban oblik poslaničkih pitanja o nekoj stvara koja završava glasanjem i u čijem je
kontekstu moguće pokretanje političke odgovornosti ministra.
 Vladina kontrola uprave predstavlja mješavinu političke i pravne kontrole na radom
uprave. Vlada je, uz šefa države, nosilac izvršne vlasti i kao takva se javlja kao kontrolni
organ uprave kroz dva vida:
a. putem kontrole akata uprave – pravna kontrola;
b. putem kontrole rada uprave preko ministara ili drugih funkcionera – politička
kontrola.

36. Ombudsman kao poseban oblik kontrole uprave

Ombudsman je institucija švedskog porijeka i znači ,,povjerenik” koja vrši kontrolu nad
državnom upravom i javnim službama. Uloga ombudsmana je prevashodono usmjerena na
razmatranje cjelishodnosti postupanja javno-pravnih tijela prema građanima, ali važno mjesto
zauzima i kontrola zakonitosti posebno kada su u pitanju nekorektna postupanja prema
građanima. Suštinu njegovog položaja određuju dvije dimenzije:
a) njegova nezavisnost, obezbjeđuje se njegovim okretanjem prema parlamentu i
odvajanjem od egzekutive. On se ne može razriješiti prije isteka mandata osim u slučaju
teže povrede zakona. Drugi organi mu ne mogu davati upustva i naloge za rad.
 b) b) njegova neutralnost, se ogleda u tome što za ombudsmana može biti izabrana ličnost
koja je ostvarila zapažene rezultate u svojoj struci, koja nije politički angažovana te
potrebno je da bude prihvatljiv svim političkim partijama. Posjeduje imunitet, a mandat
mu je, u pravilu, duži od mandata parlamenta kako bi imao nezavisnost od
parlamentarne većine. Ne smije imati drugi posao (sukob interesa).
 Ombudsmanski postupak:
Ombudsmanski postupak se pokreće povodom pritužbe građana na rad uprave ili po službenoj
dužnosti. Pritužbu može podnijeti svaki građanin. Pokretanje postupka po službenoj dužnosti
može uslijediti povodom anonimne pritužbe ili prilikom periodične kontrole koja se vrši u nekim
zemljama, te natpisa u štampi i medijima. Ombudsmanu je u svim zemljama omogućen pristup
relevantinim dokumentima, a organi uprave dužni su sarađivati sa ombudsmanom, pružati mu
podatke i odgovarati na njegov zahtjev. Ombudsman ne raspolaže nekim posebnim pravnim
ovlaštenjima, ali je njegova uloga snažna iz činjenice da podnosi izvještaje parlamentu i obraća
se javnosti i preko toga vrši pritisak na upravu. Ova vrsta kontrole se pokazala kao veoma
uspješna.

37. Pojam državnog organa i organa državne uprave

 Državni organ
Državni organ ima dvije dimenzije: strukturalnu i finkcionalnu. Strukturalno, on je uži
organizacioni oblik državnog aparata (njegova zasebna cjelina), a funkcionalno, on je instrument
potem kojeg država obavlja svoje aktivnosti. Za državni organ je bitno da djeluje u ime države i
za račun države i da je integralni dio državnog aparata. U teroji se pojam državnog organa
određuje na tri načina:
a) u subjektivnom smislu, gdje se podrazumijevaju fizička lica koja obavljaju poslove u
ostvarivanju nadležnostii određenog organa;
b) u pravnom smislu, polazi se od poslova i zadataka koje organ obavlja na osnovu pravnih
propisa;
c) u objektivnom smislu polazi se od organa kao jedne organizacije i on se podrazumijeva
kao grupa organizaciono povezanih ljudi koja pomoću određenih sredstava ostvaruju
postavljene ciljeve. Iz ovog proizilazi da da se kao elementi organizacije javljaju: 1. ljudi
( kao subjektivini element organizacije koji su njen nezamjenjiv element), 2. ciljevi (cilj je
projekcija budućih rezultata koji treba da se ostvare), 3. sredstva (materijalni element
organizacije koja mogu biti finansijka i tehnička), 4. organizaciona struktura (sistem
unutrašnjih veza i odnosa ljudi i sredstava povezanih radi ostvarivanja ciljeva), 5.
samostalnost (odražava se kroz stepen autonomije u određivanju ciljeva).
 Organi državne uprave (kao posebna vrsta državnih organa)
U strukturi državnih organa, državni organi uprave čine posebnu vrstu državnih organa koji kao i
ostali državni organi obavljaju poslove u ime i za račun države. Specifičnost organa državne
uprave po kojoj se oni razlikuju od ostali državnih organa tiču se njihove djelatnosti tj. poslova –
upravni poslovi. Pored organa državne uprave koji su glavni vršioci upravne djelatnosti tu
djelatnost vrše i drugi državni organi (skupština, šef države, vlada, upravo-stručne i samostalne
neupravne državne organizacije) kao i određeni nedržavi subjeti (jedinice lokalne samouprave,
preduzeća, ustanove i druge nedržavne organizacije koje imaju javna ovlaštenja).
 38. Obilježja organa državne uprave
Pored glavnog obilježja i razlike u odnosu na druge državne organe,a to su upravni poslovi, u
teoriji se ističu i druga obilježja:
1) Autoritativno zasnivanje upravnopravnih odnosa (upravni organi snabdjeveni su
autoritativnim sredstvima, što im omogućava da prema drugim subjektima nastupaju sa
jačom voljom tj. Nametanje određenog ponašanja);
2) Zaštita javnog interesa ( pored načela zakonitosti kao temeljnog rukovodnog načela,
organi uprave rukovode se i javnim interesom posebno u slučajevima diskrecionog
odlučivanja);
3) Mogućnost neposredne primjene sile ( nije dato svim organima uprave već samo policiji
i vojsci koji su za to izričito ovlašteni i osposobljeni);
4) specifičan vid osnivanja ( organi uprave osnivaju se ustavom i zakonom );
5) specifičan vid utvrđivanja djelokruga i nadležnosti uprave ( Djelokrug predstavlja opšti
krug poslova i zadataka organa državne uprave koji ima značaj horizontalnog
razgraničenja poslova i zadataka između organa uprave na istom teritorijalnom nivou.
Nadležnost organa državne uprave označava ovlaštenje i dužnost određenog organa da
obavlja poslove na određenoj teritoriji. Razlikuju se dvije vrste nadležnosti: stvarna i
mjesna. Stvarna se određuje prema prirodi stvari, a reguliše se materijalnopravnim
propisima. Mjesna označava teritorijalno razgraničenje organa uprave koji imaju istu
stvarnu nadležnost i reguliše se propisima o teritorijalnoj organizaciji zemlje.);
6) Nepostojanje svojstva pravnog lica (organi uprave nisu samostalne cjeline već dio
državne organizacije);
7) Samostalnost u radu (samostalni su u vršenju funkcije u granicama utvrđenim ustavom i
zakonom, ali nisu nezavisni (ovo je odlika sudova) jer se na upravu može uticati);
8) inokosni način organizovanja ( organi uprave su organizovani po monokratskom
principu- u njima odlučuje volja jednog fizičkog lica, starješine ili funkcionera organa i
sve radi bržeg i efikasnijeg vršenja poslova).
39. Princip formiranja organa uprave
U razgranatoj upravnoj djelatnosti organi uprave, zavisno od ciljeva koji se žele postići,
formiraju se na bazi određenih principa, pri čemu je moguće da se organizacija uspostavi na
jednom principu ili na dva ili više principa. Najvažniji principi su: realni, teritorijalni, personalni i
inokosno kolegijalni.
A) Realni princip formiranja organa uprave polazi od sadržine vrste poslova koji treba da se
obavljaju. Dijeli se na:
a) Resorni - svoju osnovu nalazi u pojedninim oblastima društvenih odnosa (npr.
odbrana, finansije…) Kvalitet resornog principa je u lakšem rukovođenju i primjeni
specijalizacije i stručnosti, a nedostatak u složenosti organizacione strukture.
b) Funkcionalni - polazi od grupisanja poslova prema sličnosti radnih operacija i to
nezavisno od sadržine tih poslova. Pogodan je za formiranje unutrašnjih
organizacionih jedinica. Prednost mu je što olakšava horizontalnu povezanost
organizacionih cjelina, a mana u otežanom rukovođenju i vertikalnom povezivanju.
*Najćešće se koristi kombinacija ova dva oblika, pri čemu je resorni princip osnovni, a
fuckcionalni se koristi za formiranje unutrašnjih organizacionih jedinica.
 B) Teritorijalni princip svoju osnovu u formiranju organa uprave nalazi u teritoriji na kojoj
organ vrši svoju djelatnost. Mjerilo je teritorija, a ne sadržina poslova po njegove nadležnosti.
Slaba strana ovog principa je u onemogućavanju većeg stepena specijalizacije.
C) Personalni princip polazi od kategorije lica na koje se poslovi organa uprave odnose
(invalidi, borci, omladina). Veoma je složen i skup ovakav način formiranja organa uprave.
D) Inokosni princip (monokratski) predstavlja takav vid osnivanja organa uprave na čijem čelu
se nalazi jedno lice koje predstavlja taj organ, raspolaže sa svim ovlaštenjima i odgovornostima
u vezi sa radom tog organa. Inokosni princip u suštini znači formiranje odnosno povezivanje
jedne organizacione cjeline na osnovu ovlaštenja jednog lica čija je volje odlučujuća. Kolegijalni
princip podrazumjeva da se na čelu organa nalazi kolegij (vise lica koja učestvuju u donošenju
odluka). Akti se donose uz ravnopravno učešće svih članova kolegija, lice koje rukovodi
kolegijom ne donosi odluke sam, već samo predsjedava kolegijumom. Dobra strana je sto
učestvuje vise osoba u donošenju odluka, a loša je sporost I komplikovanost pri donošenju
odluka.
Hijerarhijski princip polazi od sistema podređenosti I nadređenosti organa I službenika. Gdje viši
organi osnivaju, imenuju, razrješuju niže, vrše nadzor kontrolu nad njima…

40. Vrste organa uprave

Mogu se razlikovati sljedeće vrste organa državne uprave:
1) Centralni i necentralni organi uprave(podjela se vrši prema teritoriji na kojoj pojedini
organi uprave ostvaruju nadležnost)
o Centralni organi uprave ostvaruju svoju nadležnost na čitavoj državnoj teritoriji, ali oni
ne moraju biti najviši organi uprave u državi (primjer BiH).
o Necentralni ostvaruju svoju nadležnost na dijelu teritorije, a mogu biti lokalni i područni.
Područni organi su teritorijalno istureni dijelovi centralnih organa i nalaze se u
hijerarhijskom odnosu prema centralnim organima (npr. Carina BiH). Lokalni organi
imaju određen stepen samostalnosti u odnosu prema centralnim organima, a vrše dve
vrste poslova: iz izvornog i prenesenog djelokruga.
2) Viši i niži organi uprave (podjela se vrši na osnovu podređenosti )
Hijerarhijska ovlaštenja viših organa prema hijerarhijski nižim organima proizilaze iz njegovog
višeg položaja u hijerarhijskoj strukturi.
3) Samostalni organi i organi uprave u sastavu samostalnih organa uprave (podjela se vrši
po stepenu njihove organizacione i funkcionalne samostalnosti)
o Samostalnim organima uprave smatraju se oni organi koji nisu pod kontrolom drugog
organa uprave već su podvrgunti neposrednoj kontroli vlade.
o Organi uprave u sastavu samostalnih organa uprave predstavljaju takve organe koji se
obrazuju za obavljanje određenih poslova državne uprave iz djelokruga organa koji zbog
svoje prirode cjelishodnosti i načina obavljanja zahtejvaju samostalnost i posebno
organizovanje.
4) Federalni ili zajednički organi uprave I organi uprave federalnih odnosno drugih
konstitutivnih jedinica ( po podjeli nadležnosti u federalnim državama)
Među ovim organima nema hijerarhijskog odnosa zbog principa podjele nadležnosti. On postoji
samo u slučajevima mješovite nadležnosti.
5) Opšti i posebni organi uprave ( podjela se vrši prema načinu određivanja nadležnosti)
 o Opšti organi uprave se formiraju za obavljanje svih vrsta upravnih poslova koji se inače
stavljaju u nadležnost organa uprave
o Posebni organani uprave se formiraju radi obavljanja upravnih poslova određene vrste,
odnosno određene grane ili oblasti uprave.
6) Oružani i civilni organi uprave (podjela na osnovu mogućnosti nošenja i upotrebe
oružja).

41. Oblici organa državne uprave

Pod oblicima organa državne uprave označavaju se različite forme i vidovi u kojima se organi
uprave javljaju s obzirom na različite kriterijume koji se uzimaju kao osnov klasifikacije. Ako
uzmemo kriterijum vršioca upravnih aktivnosti, moguće je upravu podijeliti na:
1.Državnu, koja obuhvata organe državne uprave i posebne upravne organizacije. Najčešći
organizacioni oblici su:
a) ministarstva – obrazuju se za vršenje upravnih i stručnih poslova u jednoj ili više
upravnih grana;
b) uprava – je oblik organa uprave koji se obrazuju za vršenje upravnih poslova u
jednoj užoj upravnoj oblasti, a ne za upravnu granu u cjelini
c) inspektorat – oblik organa uprave koji se formira za vršenje poslova inspekcijskog
nadzora kao svoje osnovne djelatnosti. Može se organizovati kao poseban organ
uprave, a može se organizovati i u okviru ministarstva.
2.Nedržavnu, koju čine nedržavni subjekti (preduzeća, ustanove i jedinice lokalne
samouprave)

42. Upravne organizacije

Pripadaju državnoj stukturi iako im osnovna djelatnost nije vršenje autoritativnih poslova.
Upravne organizacije obrazuju se prevashodno za obavljanje stručnih i sa njima povezanih
upravnih poslova. Ovdje se ne radi o posebnoj vrsti državnih organizacija koje se ne obrazuju za
vršenje vlasti ( kao organi uprave) već radi obavljanja određenih stručnih poslova (statisteike,
razvoja)…. Međutim, upravnim organizacijama odriče se karakter ,,običnih” organizacija, jer one
u vršenju svojih stručnih poslova ( radi njihovog nesmetanog i efikasnog obavljanja) raspolažu
određenim upravim ovlaštenjima. Mogu se osnivati na različitim nivoima, ali su najviše u
sastavu ministarstava ili su samostalne. Najčešći oblici upravnih organizacija su zavodi
(formiraju se za vršenje stručnih poslova) i direkcije (formiraju se za vršenje određenih
privrednih i sa njima povezanih upravnih poslova).
 Sličnosti sa sa organima uprave nalaze se u načinu organizovanja, određivanju
organizacione strukture, načinu rukovođenje, ovlaštenjima, odgovornošću funkcionera
kao i u tome što se osnivaju izstim zakonskim aktom.
 Razlike sa organima uprave su u činjenici osonovna djelatnost upravnih organizacija
obavljanje stručnih poslova što zahtjeva primjenu stručnog načina rada i potrebnu
samostalnost u djelovanju. Za razliku od upravnih organa, upravne organizacije mogu
imati svojstvo pravnog lica i kao takve mogu sticati prihode na tržištu, iako se one većim
djelom finansiraju iz budžeta.
Najčešći oblici upravnih organizacija su: zavodi(za obavljanje pretežno stručnih poslova) I
direkcije (za vršenje određenih privrednih I sa njima povezanih upravnih poslova).
 43. Organi državne uprave na nivou BiH
Ustav BiH ustanovio je izričitu podjelu nadležnosti između zajedničke države i entiteta,
pri čemu je sfera mješovite nadležnosti samo izuzetno prihvaćena(državljanstvo, zaštita
ljudskih prava I dr…) Među organima državne uprave na državnom nivou i etntitetskom
nivou nema hijerarhijskog odnosa. Njihovi odnosi zasnivaju se na utvrđenim pravilima,
obavezama i međusobnoj saradnji. Prema Ustavi BiH i prenesenim nadležnostima te
zakonima (Zakon o ministarstvima BiH i Zakon o upravi BiH) poslove uprave obavljaju
ministarstva, upravne organizacije i druge institucije. Ministarstva su oblik organa državne
uprave koja obavljaju upravne I stručne poslove na jednom ili vise srodnih područja.
Sprovode zakone I druge propise, obezbjeđuju njihovu primjenu te odgovaraju za njihovo
izvršavanje. Ministarstva i upravne organizacije osniva i ukida Parlamentarna skupština BiH
zakonom.
 Na čelu ministarstva nalazi se ministar koji ima zamjenika koji nije iz istog konstitutivnog
naroda. Ministar je odgovoran sa svoj rad i rad ministarstva Savjetu ministara.
Ministarstva na nivou BiH (+ upravne organizacije na nivou BiH u njihovom sklopu) su:
I) Ministarstvo spoljnih poslova
II) Ministarstvo odbrane
III) Ministarstvo finansija i trezora
IV) Ministarstvo pravde
V) Ministarstvo bezbjednosti (Državna granična služba) (Agencija za istrage i zaštitu)
(Kancelarija za saradnju sa Intrepolom)
VI) Ministarstvo spoljne trgovine i ekonomskih odnosa ( Kancelarija za veterinarstvo)
VII) Ministarstvo komunikacija i transporta (Direkcija za vazduhoplovstvo)
VIII) Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice
IX) Ministarstvo civilnih poslova ( Direkcija za implementaciju CIPS projekta)
 Upravne organizacije se osnivaju za obavljanje određenih stručnih, analitičkih i drugih i
sa njima povezanih poslova čija priroda i metode rada zahtjevaju posebnu
organizovanost i samostalnost u radu. One u BiH mogu da budu:
a) samostalne upravne organizacije (odgovorne su Savjetu ministara, direktor na čelu)
b) organizacije u sklopu ministarstva (odgovorne su nadležnom ministarstvu, imaju
direktora na čelu i finansiraju se iz budžeta)

44. Organizacija republičke uprave Republike Srpske

Na nivu RS, Zakonom o republičkoj upravi, predviđenja su tri organizaciona oblika državne
uprave: ministarstva, republičke uprave i republičke upravne organizacije.
 Ministarstva:
U RS je dosljedno sproveden sistem monokratske organizacije rukovođenja. Radom ministarstva
rukovodi ministar koji to ministarstvo i predstavlja te donosi podzakonske akte uprave
(pravilnike, naredbe, upustva…) i upravne akte kao i interne akte vezane za unutrašnju
organizaciju. Takođe, izdaje pojedinačne naloge, vrši kontrolu na radom zaposlenih, donosi
odluke o zasnivanju radnog odnosa i izriče disciplinke mjere.Ministar je odgovoran Vladi i
Skupštini i njegova odgovornost je više političkog nego pravnog karaktera što znači da odgovara
za cjelishodnost svoga rada. Imaju zamjenike, a ministarstvo nekad može imati i sekretara kojeg
postavlja Vlada. Zakon predviđa 16 ministarstava:
1. Ministarstvo uprave I lokalne samouprave
2. Ministarstvo pravde
3. Ministarstvo finansija
4. Ministarstvo prosvjete I culture
5. Ministarstvo unutrašnjih poslova
6. Ministarstvo zdravlja I socijalne zaštite
7. Ministarstvo porodice, omladine I sporta
8. Ministarstvo industrije, energetike I rudarstva
9. Ministarstvo trgovine I turizma
10. Ministarstvo rada I boračko invalidske zaštite
11. Ministarstvo saobraćaja I veza
12. Ministarstvo nauke I tehnologije
13. Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva I vodoprivrede
14. Ministarstvo za prostorno uređenje, građevinarstvo I ekologiju
15. Ministarstvo za izbjeglice I raseljena lica
16. Ministarstvo za ekonomske odnose I regionalnu sradnju
 Republičke uprave:
Republičke uprave su organi državne uprave koji djeluju samostalno ili u sklopu nekog
ministarstva kao samostalnih organa uprave. Samostalne uprave se osnivaju zbog prirode
poslova i kad ti poslovi zahtjevaju da se oblavljaju van okvira ministarstva tako da imaju
relativnu samostalnost i posebno organizovani oblik. To su : Republička uprava za geodetske i
imovinskopravne poslove, Poreska uprava, Republička uprava civiline zaštite, Republički
insprektorat, Republićka uprava za igre na sreću. One su pod direktnom kontrolom Vlade.
Republičke uprave u sastavu ministarstva su pod neposrednom kontrolom ministarstva u okviru
kojih djeluju.
 Republičke upravne organizacije:
Republičke upravne organizacije osnivaju se zakonom da obavljaju prevashodno stručne
poslove i sa njima povezane poslove državne uprave. One obavljaju poslove neautoritativnog
karaktera i zbog toga je prihvatljivije da se ti poslovi vrše van organa uprave. Međutim,
Zakonom o republičkoj upravi upravne organizacije su uvrštene u organe državavne
uprave.Razlikujemo one odgovorne Vladi (npr. Republički sekretarijat za zakoodavstvo i
Agencija za državnu upravu) i one u sastavu nekog ministarstva (Agenicije za vode, Republički
zavod za statistiku, Rep. sekretarijat za vjere…).

45. Organi uprave u Federaciji BiH

Prema Zakonu o ministarstvima i drugim tijelima federalne uprave, poslove uprave iz okvira
FBiH vrše ministarstva, federalne uprave i federalne ustanove.
U sastavu federalnih ministarstava mogu se osnivati federalne uprave I federalne ustanove.
 Federalna ministarstva:
I u FBiH je sproveden monokratski princip rukovođenja. Na čelu ministarstva se nalazi ministar
koga imenuje predsjednik Federacije uz saglasnost potpredsjednika Federacije nakon
konsultacije za (kandidatom za) premijerom. Imenovanje potrvđuje Predstavnički dom
Parlamenta FBiH. Ministar ima zamjenika i minstarstvo ima sekretara koji neposredno rukovodi
složenijim poslovima. Direktori rukovode upravnim organizacijama.

46. Kantonalna uprava

Prema ustavu FBiH Federacija je sastavljena od federalnih jedinica – kantona. Kantoni su
organizovani prema nacionalno, ekonomsko-funkcionalnom, prirodno-geografskom i
komunikacijskom principu iako je u praksi dominantan nacionalni princip. Kanton ima svoj ustav
i široka prava na samoorganizovnaje. Podjela vlasti između Federacije I kantona normirana je
ustavom. Svaki kanton ima svoju vladu, ministarstva i druge organe uprave koji se obrazuje ne
samo za upravne I stručne poslove koji spadaju u nadležnost kantona, veći za zajedničke
nadležnosti federalnih vlasti I kantona. Pojavljuju se 3 organizaciona oblika uprave:ministarstva,
kantonalne uprave I kantonalne upravne organizacije. Federacija ima 10 kantona: Unsko-sanski,
Posavski, Tuzlanski, Zeničko-dobojski, Bosansko-podrinjski, Srednjobosanski, Hercegovačko-
mostarski, Zapadnohercegovački, Sarajevski i Zapadnobosanski.

47. Organizacija uprave u Brčko distriktu

Brčko predstavlja posebno područje u kojem je uspostavljena poseban režim uprave. Položaj
Brčko Distrikta utvrđen je Statutom Brčko Distrikta koji ga određuje kao jedinstvenu
administrativnu jedinicu lokalne samouprave koja je pod suverenitetom BiH. Izvršna vlast
regulisana je Zakonom o izvršnoj vlasti Brko Distrikta. Prema tom zakonu izvršnu vlast čine
gradonačelnik i šefovi odjeljenja vlade. Gradonačelinik je šef vlade koji: koordinira u usmjerava
rad Vlade, predsjedava sjednicama Vlade, podnosi nacrte zakona i prijedloge budžeta,
predstavlja Distrikt, vrši dužnost najvišeg rukovodioca svih javnih radnika u Brkčom. Šefovi
odjeljenja vlade pomažu rukovođenju i rukovode odjeljenjima. Pored odjeljenja, uprava
obuhvata službe i urede koji su direktno odgovorni gradonačelniku, a to su Pravna služba,
Kancelarija gradonačelinka i Kancelarija za privatizaciju.
Odjeljenja I drugi organi uprave obavljaju upravne, stručne I druge poslove(izvršavaju zakone I
druge propise, vrše upravni nadzor, rješavaju o upravni stvarima, pripremaju zakone I druge
propise, vrše stručne I druge poslove, vrše druge zakonom utvrđene poslove…)

48. Sistemi rukovođenja državnim organima uprave

Sistem rukovođenja koristi nekoliko metoda I sredstava kojima koordinira, usmjerava I
kontroliše rad različitih organizacionih jedinica unutar organa uprave. Najčešći sistemi su :
1) Linijski sistem koji se zasniva na piramidalnoj strukturi nadređenosti i podređenosti u
kojoj su postavljena stroga pravila hijerarhijskih ovlaštenja starješine i subordiniranih
potčinjenih. Hijerarhijsku strukturu karakteriše jedinstvo naredbodavnog puta i taj je
sistem jednostavan. Svaki starješina je podređen samo jednom višem starješini od koga
prima naređenja i upustva.
2) Funkcionalni sistem počiva na podjeli organizacione cjeline prema sličnosti funkcija,
odnosno aktivnosti koje se obavljaju. Rukovođenje u funkcionalnoj organizaciji se
provodi putem neposredne komunikacije, a naloge može izdavati samo lice ovlašteno da
izvršava određene zadatke. Potčinjeni dobijaju naređenja prema domenu stručnosti sa
više nalogodavnih mjesta.
 3) Štapsko-linijski sistem je kombinovani sistem prethodna dva sistema. Naredbodavni put
kreće se kao u linijskom, počevši od vrhovnog starješine prema nižim nivoima, a
upotpunjen je korištenjem štabova, odnosno grupom stručnjaka. Oni imaju
savjetodavnu funkciju i nemaju pravo naređivanja.
4) Monokratski (inokosni) sistem rukovođenja predstavlja glavno obilježje unutrašnje
organizacije svakog organa državne uprave. Inokosni princip oličen je u odlučujućoj volji
jednog fizičkog lica – starješine. Pored starješina imamo i pomagače starješina što je
prednost ovog system. Prednost u odnosu na kolegijalni princip je:jednostavnost,
preciznost, kontinuitet, jedinstvenost, ušteda na stvarnim I personalnim troškovima.
5) Kolegijalni princip označava povezivanje organizacione cjeline na osnovu ovlaštenja više
lica. Njega za razliku od inoksonog principa oličava kojegijum sastavljen od više lica sa
ovlaštenjima i odgovornostima.

49. Odnosi organa državne uprave BiH i drugih organa u BiH

Po Ustavu državna nadležnost je taksativno utvrđena i svodi se na pitanja koja se inače daju
federalnim državnm zajednicama da bi mogle uspješno funkcionisati. Odnos organa državne
uprave prema državnim organima može biti sljedeći:
 Parlamentarna skupština:
Parlamentarna skupština je nosilac ustavotvorne i zakonodavne vlasti, dok su
Predsjedništvo i Savjet ministara nosioci izvršne vlasti. Parlamentarna skupština
zakonom osniva, mijenja i ukida ministarstva i posebne upravne organizacije. Državna
uprava na nivou zajedničkih institucija uspostavlja međusobne odnose sa Parlamentom
uglavnom posredstvom Savjeta ministara. Organi uprave su odgovorni Parlamentu za
svoj rad i imaju sljedeće obaveze i ovlaštenja:
a. da Parlamentu iznose pojedina pitanja iz svoje nadležnosti;
b. daju preporuke u vezi sa provođenjem i izvršavanjem zakona;
c. podnose Parlamentu izvještaje o svom radu, o stanju u svojim oblastima, izvršavanju
zakona i drugih propisa, odgovarati na pitanja poslanika;
d. obavezni su na zahtjev Parlamentarne skupštine preuzeti odgovarajuće
organizacione, kadrovske i druge mjere kojima se osigurava efikasnije izvršavanje
poslova.
Savjet ministara dužan je jednom godišnje podnijeti izvještaj Parlamentu o svom radu što
uključuje i izvještaj o radu uprave i izvještaj o budžetu (preko kog Parlament ima finansijsku
vlast nad državnom upravom, jer odobrava sredstva za njihov rad). Parlamentarna skupštinam
može od Savjeta ministara zatražiti da podnese vanredni izvještaj.
 Predsjedništvo:
Predsjedništvo BiH uglavnom nema neposrednih ni organizacionih ovlaštenja nad organima
državne uprave, a jedini uticaj može biti posredan iz razloga što imenuje predsjedavajućeg
Savjeta ministara. Savjet ministara dužan je redovno informisati Predsjedništvo o svojim
odlukama i drugim aktivnostima. Pored toga, posredan uticaj se ostvaruje preko Ministarstva
spoljnih poslova koje djeluje u skladu sa smjernicama i stavovima Predsjedništva, kao i neki vid
posrednig uticaja preko Ministarstva obrane ,odnosno oružanih snaga BiH, nad kojima ima
vrhovnu komadu.
  Savjet ministara:
Organi državne uprave na nivou zajedničkih institucija su personalno vezani sa Savjetom
ministara (predsjednik Savjeta imenuje ministre i zamjenike uz saglasnost Predstavničkog doma
Parlamentarne skupštine BiH). Savjet ministara daje uputstva i smjernice organima uprave o
načinima izvršavanja zakona i drugih propisa Parlamenta i Savjeta ministara. Nadležnosti
Savjeta ministara nad državnom upravom ogleda se u sljedećem:
1) može naložiti organima uprave da u određenom roku donesu i izvrše propise i preduzmu
mjere za koje us ovlašteni;
2) može tražiti da ispitaju stanje u oblastima iz svoje nadležnosti i podnesu Savjetu
ministara izvještaj sa odgovarajućim prijedlozima;
3) Savjet ministara može otvoriti raspravu o radu i odgovornosti organa uprave;
4) pokrenuti postupak za smjenu rukovidioca organa upravedužni su odstavljati Savjetu
ministara izvjštaje o svom radu te sve potrebne informacije i dokumenta potrebnih za
rad Savjeta ministara od koga mogu tražiti uputstva i smjernice.
 Međusobni odnosi organa uprave
Međusobni odnosi organa uprave na istoj ravni zasnivaju se na ovlaštenjima utvrđenim
ustavom i zakonom, kao i na saradnji, međusobnom informisanju i dogovaranju. U tom okviru
oni osnivaju zajedničke komisije i druga tijela, te razvijaju druge oblike saradnje. Odnos državnih
organa uprave prema izvršnim i organima uprave entita i Brčko Distrikta ne zasnivaju se na
podređenosti i nadređenosti već na ovlaštenjima utrđenim Ustavom i zakonom, kao i na
međusobnoj saradnji, informisanju i dogovaranju. Oni takođe imaju pravo od izvršnih organa i
organa uprave entiteta i Distrikta Brčo tražiti podatke, izvještaje i ostalu dokumentaciju kao i
obrnuto.

50. Odnosi organa uprave RS prema drugim državnim organima

U političkom I pravnom sistemu RS položaj uprave je određen njenim odnosom prema
Narodnoj skupštini I Vladi, kao I građanima I drugim organima uprave (organima uprave
zajedničkih institucija BiH), te organima lokalne samouprave. Republička vlast se djeli na
zakonodavnu (Narodna skupština), izvršnu (Vlada) I sudsku. Ustavnost I zakonitost vrši Ustavni
sud. Ustav predviđa da se određeni poslovi iz nadležnosti Republike mogu povjeriti opštini.
 Odnos organa uprave prema Narodnoj skupštini.
Uprava pravno I politički zavisi od skupštine. Skupština prema upravi ima: a) prava
organizacionog karaktera(osnivanje I ukidanje organa uprave), b) prava personalnog
karaktera(imenovanje I razrješivanje funkcionera) c) prava finasiskog karaktera. Nije predviđeno
da Skupština može poništiti I ukinuti nezakonite propise uprave, niti da izdaje načelne stavove I
smjernice u vezi sa radom uprave. Organi uprave su dužni da NS daju obavještenja, objašnjenja I
podatke iz svog djelokruga.
 Odnos organa državne uprave I predsjednika Republike
se zasniva na pravima i dužnostima utvrđenim ustavom, zakonom i drugim propisima. Ti odnosi
su uglavnom posredni preko Vlade, koju bira NS na predlog mandatara koga je predložio
Predsjednik RS. Predsjednik vlade može na osnovu mišljenja Predjsednika RS vršiti promjene u
vladi. Predsjednik RS može razriješiti sa funkcije predsjednika vlade. Organi državne uprave
obavezni su da Predsjedniku RS daju obavještenja, objašnjenja i podatke iz svog djelokruga,
takođe oni izvršavaju njegove akte.
  Odnos organa uprave prema Vladi
Vlada je nosilac cjelokupne izvršne vlasti. Vlada i ministarstva su međusobno povezani, kako
personalno tako i funkcionalno. Vlada donosi uredbe, odluke i druge akte radi izvršenja zakona,
kojima se mogu ustanovljavati prava i obaveze za organe uprave. Vlada utvrđuje načela za
unutrašnju organizaciju ministrastava i drugih republičkih uprava i upravnih organizacija,
postavlja i razrješava funkcionere, usmjerava rad, vrši nadzor i ukida i poništava akte koji su u
suprotnosti sa zakonom ili propisima Vlade. Ministrastava, republičke uprave i upravne
organizacije dužni su da podnesu izvještaje o svom radu Vladi. Vlada rješava sukobe nadležnosti
između ministarstava i drugih organa.
 Međusobni odnosi organa uprave u RS
Mogu se posmatrati kroz dva vida. Prvi vid obuhvaća odnose horizontalnog karaktera (odnosi
organa na iston nivou), dok drugi vid obuhvaća odnose vertikalnog karaktera (odnosi između
viših i nižih organa). Odnosi horizontalnog tipa zasnivaju se na međusobnim pravima i
obavezama utvrđenim zakonskim i drugim propisima, tj. Funkcionišu na saradnji, osnivanjem
zajedničkih tijela, razmjenom podataka i obavještenja. Vertikalni odnosi se zasnivaju na
podređenosti i nadređenosti, a odvijaju se na relaciji centralnih organa uprave i lokalnih organa
uprave. Lokalna uprava može da vrši poslove iz svog samostalnog(izvornog) djelokrugaa ali i
poslove iz tzv. prenesenog djelokruga. Republički organi uprave prema opštinskoj upravi imaju
samo ona ovlaštenja koja su im zakonom data, to se odnosi na kontrolu zakonitosti akata koju
državna uprava ostvaruje pokretanjem postupka za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti pred
Ustavnim sudom.
Ako lokalni organ opštine ne izvršava zakone, svoje propise, organ drržavne uprave
upozoriće na to lokalne organe i zatražiti da oni izvrše određene odluke u roku koji ne može biti
duži od mjesec dana. Ako lokalni organ ne preduzme odgovarajuće mjere uprava može:
a)odrediti drugi organ opštine da izvrši odluku ili opšti akt, b) sam preuzeti izvršenje odluke ili
opšteg akta, ali najduće na 3 mjeseca.
Ministarstvo uprave i lokalne samouprave nadležno je da vrši administrativnu (upravnu)
kontrolu nad radom organa jedinica lokalne samouprave.
U pogledu zadataka čije je izvršavanje preneseno na jedinice lokalne samouprave,
republički organi imaju mogućnost nadzoea ne samo na zakonitost, već i na cjelishodnost.
 Odnos organa državne uprave i sudova
Organi uprave i sudovi su međusobno odvojeni i nezavisni. Sukob nadležnosti između organa
uprave i sudova rješava ustavni sud. Organ uprave može tražiti od sudova dostavu nekog spisa
ako je to neophodno za vođenje upravnog postupka.
Postoji obaveza uzajamnog priznavanja akata. Takođe ako se u upravnom ili sudskom
postupku pojavi pitanje koje je već riješeno u postupke, tad se priznaje već doneseno rješenje.
U našem pravnom sistemu otvorena je mogućnost sudovima da provode kontrolu nad
radom upave.
 Odnos organa uprave i tužilaštva
U obavljanju svoje funkcije ulaganja pravnih sredstava radi zaštite ustavnosti i zakonitosti
tužilaštvo može uticati na obavljanje funkcija državne uprave. U upravnom postupku tužilac ima
položaj stranke i ne može imati šira ovlaštenja, osim ako su mu zakonom data. Može izjaviti
žalbu protiv prvostepenog rješenja kojim je povrijeđen zakon u korist pojedinca na štetu
društvene zajednice. Tužilac može koristiti 4 vandredna pravna sredstva:
  Pokretanje ponavljanja postupka
 Zahtjev za zaštitu zakonitosti
 Poništavanje i ukidanje po pravu nadzora
 Oglašavanje rješenja ništavnim
Tužilac je ovlašten da zahtijeva prekid ili odlaganje izvršenja sudske odluke ili odluke
donijete u upravnom postupkukada utvrdi da bi zbog povrede zakona ili međunarodnog
ugovora njenim izvršenjem mogle nastati neotklonjive štetne posledice.
Tužilac je takođe ovlašten da pokreće pred ustavnim sudom spor o ustavnosti i
zakonitostiupravnih propisa ako se to pitanje pojavi u njegovom radu.
Tužilac je ovlašten da traži dostavu spisa, podataka i obaještenja od organa uprave, koji
su dužni da po zahtjevu postupe, da od njih prima podneske, prijave i dr.
 Odnos uprave prema građanima
Dužnost organa uprave: zahtjev stranaka rješavati u propisanim rokovima, razmatrati i davati
odgovore na predloge stranaka, organizovati obavljanja poslova od značaja za ostvarivanje
prava stranaka, u rješavanju upravnih stvari po službenoj dužnosti pribavljati uvjerenja i druge
javne isprave o činjenicama o kojima vode službene evidencije, snositi naknadu troškova
strankama koje su se odazvale pozivu u upravnom postupku.
Obaveze stoje i na strani rukovodioca: bez odgađanja razmatraju prijedloge i pritužbe na
nepravilan odnos službenika, i pri tom preduzeti predviđene mjere prema tim službenicima , u
roku od 8 dana dati pismeni odgovor o preduzetim mjerama...
Kao posebne dužnosti građana mogu se izdvojiti: dužnost pridržavanja ustava i zakona,
dužnost pružanja pomoći drugom u nevolji i učestvovanja u otklanjanju opšte opasnosti,
dužnost plaćanja poreza i drugih dažbina, pravo i dužnost da brane i štite teritoriju i ustavni
poredak RS, dužnost zaštite djece i nemoćnih lica, pravo i dužnost zaštite zdravlja ljudi i
unapređenja životne sredine.
51. Poslovi državne uprave prema pozitivnom pravu
Djelatnost državne uprave obuhvataju sve zadatke koje državna uprava obavlja u ostvarivanju
svoje uloge, što znači da se funkcije državne uprave iskazuju kroz ovlaštenja i dužnosti koje
imaju organi državne uprave i vršenju upravne djelatnosti radi čijeg obavljanja su i osnovani.
Najveći dio poslova državne uprave obavlja se autoritativnim aktivnostima putem državne
vlasti, dok se manji dio obavlja putem neautoritativnih aktivnosti.
U autoritativne aktivnosti uvrštavaju se poslovi: izvršavanje zakona, drugih propis i opštih akata,
vršenje upravnog nadzora, donošenje pojedinačnih upravnih akata, primjena prinude radi
izvršenja pojedinih akata. U neautoritativne poslove se ubrajaju poslovi organa državne uprave:
odgovaraju na pitanja, vođenje politike razvoja, praćenje stanja, normativna djelatnost
(pripremanje zakona).
Prema zakonu o upravi BiH organi uprave u okviru svoje nadležnosti:
 Izvršavaju zakone I druge propise
 Vrše nadzor nad provođenjem zakona I drugih propisa
 Donose propise za provođenje zakona
 Predlažu I daju preporuke iz oblasti zakonodavstva
 Daju odgovore na pitanje organa zakonodavne I izvršne vlasti koja se odnose na njihovu
nadležnost
  Obavljaju druge upravne I stručne poslove određene zakonom I drugim propisima
Prema Zakonu o republičkoj upravi poslovi uprave su:
 Vođenje politike razvoja
 Praćenje stanja
 Normativna djelatnost
 Izvršavanje zakona I drugih propisa
 Vršenje upravnog nadzora
 Odlučivanje u upravnom postupku o pravima I obavezama učesnika u postupku
 Postupaju u prekršajnom postupku
 Staranje o javnim službama
 Ostali stručni poslovi uprave

52. Vršenje upravnog nadzora

Upravni nadzor predstavlja pravno uređenu djelatnost organa državne uprave kojom oni
nadziru zakonitost akata i radnji određenih subjekata u primjeni pravnih propisa. Nadzor u
opštem smislu predstavlja odnos između dva subjekta u kome jedan (aktivni) kontroliše rad
drugog (pasivnog) subjekta u cilju uticaja na njegov budući rad sa mogućnošću primjene
sankcije od strane onoga ko vrši nadzor. Najčešće nadzor vrše državni organi ali ga mogu vršiti i
drugi organi. Vršenje upravnog nadzora može biti:
1) nadzor nad zakonitošću upravnih akata u dva vida :
a) instancioni nadzor (gdje drugostepeni organ vrši nadzor nad zakonitošću i
cjelishodnošću akata prvostepenog organa);
b) službenički nadzor (ocjenjuje se zakonitost akata)
2) nadzor nad zakonitošću i cjelishodnošću rada u vršenju prenesenih poslova, obuhvata
kontrolu zakonitosti rada, kontrolu I ocjenu efikasnosti, ekonomičnosti I efektivnosti.
3) inspekcijski nadzor, koji se porvodi neposrednim uvidom kod organa uprave, organa jedinica
lokalne samouprave, drugih organa te fizičkih i pravnih lica u pogledu poštovanja zakona i
drugih propisa.
Vršenje upravnog nadzora sadrži i sljedeći popis poslova:
a) postupanje u prekršajnom sporu (predstavlja aktivnost vezane za staranje o zakonitosti
akata javinh službi, zakonitosti i cjelishodnosti rada te vršenja inspekcijskog nadzora nad
njihovim radom)
b) staranja o javnim službama (sastoji se u priblavljanju i proučavanju podataka u oblasti
svog djelokruga, tu se još uvrštavaju i kancelarijski poslovi)

53. Pojam i osnovna obliježja inspekcijskog nadzora

Inspekcijski nadzor predstavlja posebnu vrstu upravnog nadzora nad neutoritativnim
aktivnostima državnih i nedržavnih organa i organiznacija, kao i nad poslovanjem i postupanjem
pravnih lica i građana u pogledu pridržavanja zakona, drugih propisa i opštih akata. Inspekcijski
nadzor vrše posebni organi uprave (inspektorati) kao samostalni organi uprave ili kao posebne
inspekcijske službe specijalizovane za određenu vrstu poslova. Poslove inspekcijskog nadzora
vrše isključivo organi uprave, inspekcijski nadzor ne mogu vršiti nedržavne organizacije. Obavlja
se u nizu različitih društvenih oblasti (obrazovanje, zdravstvo, rad, tržište, komunalne usluge,
saobraćaj, poljoprivreda…). Vrši se specifičnim metodama i ovlaštenjima pri čemu osnovni
metod nadzora čini inspekcijski pregled. On se ostvaruje neposrednim uvidom u odgovarajuće
pravne i faktičke situacije. Inspekcijski nadzor, s obzirom na svoju sadržinu, može se odvijati triz
tri vida aktivnosti:
a) preventivne, kojima se preduzimaju i predlažu mjere i aktivnosti radi sprječavanja
povrede zakona i propisa;
b) korektivne, koje označavaju izdavanje privremenih naređenja i zabrana;
c) represivne, koje se sastoje u izricanju mandatnih kazni.
Zakonom o inspekcijama RS, organizaconu strukturu čine Republička uprava za inspekcijske
poslove koja djeluje na čitavoj teritoriji Republike I na čijem čelu je direktor koga postavlja
Vlada , te inspekcije koje djeluju u okviru svojih ovlaštenja na području svoje teritorijalne
jedinice.

54. Postupak vršenja inspekcijskog nadzora

Inspekcijski pregled predstavlja osnovni metod rada inspektora, a ogleda se u neposrednom
uvidu u rad i poslovanje subjekata i to putem redovnog i vanrednog predgleda. Redovni pregled
se vrši u skladu sa programom Inspektorata (godišnji program rada donosi predsjednik
inspektorata), a vanredni na osnovu posebnih naloga, pretpostavki i pritužbi. Inspektor je dužan
obavijestiti odgovorno lice subjekta nad kojim se vrši nadzor osim u slučaju gdje bi obavještenje
smanjilo uspješnost nadzora. Inspektor je dužan omogućiti učešće i upoznati odgovorno lice o
pravima i o pravnim posljedicama učinjenih radnji ili propustima u postupku. Izuzetno,
inspektor može obaviti nadzor bez prisustva odgovornog lica ako se to lice ne odazove pozivu
da bude prisutno. U tom slučaju inspektor vrši nadzor u prisustvu ovlaštenog lica iz MUP
(policajca) kao što traži od njih i zaštitu i pomoć ako je ometan ili mu je onemogućen rad.
Takođe može zatražiti vršenje ekspertize laboratorijskog istraživanja i vještačenja. Ukoliko
inspektor utvrdi da određeno fizičko ili pravno lice posluje bez dozvole može odmah poduzeti
mjeru izdavanja rješenja za prestanak obavljanja djelatnosti i istovremeno vrši pečaćenje
poslovnog objekta. Protiv ovog rješenja se može izjaviti žalba. Postupci po zahtjevima
inspektora su hitni i organi kojima je podnijeta prijava imaju 8 dana da obavjeste Inspektorat o
ishodu postupka. Inspektoru se mora omogućiti nesmetan pristup da izvrši nadzor, a ukoliko
nije u mogućnosti da na drugi način obavi nadzor onda može tražiti obustavu poslovanja
subjekta nad kojim se vrši nadzor. O izvršenom inspekcijskom pregledu i svakoj preduzetoj
radnji inspektor sastavlja zapisnik koji potpisuje lice koje prisustvuje vršenju nadzora. Zapisnik
se sastavlja u toku nadzora ili najkasnije tri dana nakon izvršenog nadzora ako okolnosti nisu
dozvoljavale sastavljanje u toku nadzora. Zapisnik se dostavlja ili uručuje subjektu nad kojim je
vršen nadzor. Ako u toku inspekcije inspektor utvdi da opšti akat organa ili organizacij nije u
skladu sa zakonom ili drugim propisom ukazeće organu na tu činjenicu i dati rok od 15 dana da
se ta nepravilnost otkloni. Ukoliko on to ne učini inspektor će o tome obavjestiti nadležni organ
da preduzme odgovarajuće mjere. U skladu sa zakonom, inspektor može narediti prinudno
izvršenje određenih mjera poput novčane kazne, oduzimanje pojedinih predmeta kao i
uzimanje uzorka za kontrolu kvaliteta. Za sve mjere i radnje koje preduzima inspektor donosi
rješenje. Izuzetno, inspektor mjere i radnje može narediti u zapisniku ukoliko je to u cilju
otklanjanja neposredne opasnosti za ljude i objekte ili kada je to u javnom interesu. Protiv
rješenja inspektora se može izjaviti žalba u roku od osam dana, a žalba odgađa izvršenje osim
ako nije drugačije zakonom određeno. Protiv žalbenog rješenja moguće je pokrenuti upravni
spor. Inspektor je posebno odgovoran:
a) za propuštanje korištenja ovlaštenja koja su mu data;
b) ako ne predloži ili ne pokrene postupak pred nadležnim organom zbog utvrđenje
nezakonitosti i nepravilnosti;
c) ako prekorači granicu svojih ovlaštenja;
d) ako ne postupi u skladu sa kodeksom državnih službenika i kodeksom inspektora;
e) ako svojom greškom prouzrokuje materijalnu i nematerijalnu štetu subjektu.

55. Upravna inspekcija

Postoje brojne inspekcije: tržišna, komunalna,urabanističko-građevinska, vetrinarska,
prosvjetna… ali za javnu upravu je od posebne važnosti upravna inspekcija jer ona vrši nadzor
nad primjenom zakona i drugih propisa o republičkoj i lokalnoj (samo)upravi, propisa o
upravnom postupku, kontrolom nadležnosti i primjenom propisa u određenoj oblasti te
kontrolom rada službenika kako državnih tako i nedržavnih organa uprave i lokalne
samouprave. Pored nadzora nad organima republičke uprave i lokalne samouprave, nadzor nad
primjenom propisa vrši u službama predsjednika Republike, Narodne skupštine i zajedničkim
službama republičkih organa uprave. Nadzor nad primjenom propisa u upravnom postupku
inspekcija vrši u javnim preduzećima, javnim ustanovama i drugim organizacijama sa javnim
ovlaštenjima. Nadzor nad primjenom propisa o radnim odnosima upravna inspekcija vrši u
službi Ustavnog suda RS, sudovima, tužilaštvima, pravobranilaštvima, kazneno-popravnim
ustanovama izuzev postavljenih (imenovanih lica). Poslovi upravne inspekcije su u djelokrugu
ministarstva za poslove uprave, a te poslove vrše glavni inspektor i upravni inspektori. Postupak
inspekcijskog nadzora upravni inspektor pokreće po službenoj dužnosti ali uvažavajući i
preporuke i pritužbe građana, ustanova, agencija i drugih.

56. Pojam i razvoj javnih službi

Pored organa uprave, posebnih upravnih organizacija I drugih državnih organa koji se nalaze
u organizaciji državne structure kao vršioci upravne djelatnosti mogu se javiti I određeni
nedržavni subjekti: preduzeća, ustanove I druge organizacije kojima je država zakonom povjerila
ovlaštenja. To država čini putem delegiranja tzv. Javnih ovlaštenja. Budući da prema našim
propisima nije moguće izvršiti preciznu klasifikaciju nedržavnih subjekata sa javnim
ovlaštenjima, ostaćemo na konstataciji da se javna ovlaštenja povjeravjau organizacijama u
oblasto obrazovanja, nauke, culture, zdravstvene I socijlne zaštite, sobraćaja, komunikacija,
energetike I dr. Organizacije osnovane u ovim oblastima nazivaju se javnim službama.
Izvorno, pojmovno određenje javne službe vezano je za praksu francuskog Državnog
savjeta koji je definiše kao aktivnost uprave po načelima javnog prava. Tvorcem teorije o javnoj
služni smatra se Leon Digi za kojega je država samo skup javnih službi čije vršenje osiguravaju i
kontrolišu upravljači. Prema Digiju, oni koji drže vlast nemaju subjektivno pravo na javnu vlast,
već imaju dužnost da upotrebe svoju vlast na organizovanje javnih službi i da obezbjede te
kontrolišu njen rad. On zastupa sociološku teoriju o pojmu javnih službi smatrajući da kao javne
službe treba organizovati one djelatnosti čija i najkraća obustava uzrokuje društvene nerede.
De Lobader određuje javnu službu kao aktivnost javnog tijela u cilju zadovoljavanja potreba
opšteg interesa. Po njemu država osniva neku javnu službu kada ocijeni da neka javna potreba u
društvu ne može biti zadovoljena kroz privatnu djelatnost.
Rolan utvrđuje tri karakteristična obilježja javne službe ( Tri Rolanova pravila ):
a) Kontinuirano odvijanje - mora se obavljati svakodnevno bez zastoja;
b) Načelo promjenjivosti – uslovi pod kojima se pružaju usluge korisnicima javne službe
promjenjivi su i moraju se prilagođavati njihovim potrebama;
c) Jednakost korisnika – javna služba mora pružiti usluge svim korisnicima pod jednakim
uslovima i svakome dati jednaku uslugu.
Pod uticajem franucuskih teoretičara profesor Kirbek određuje pojam u materijalno-
tehnološkom i formalnopravnom smislu. Pod prvim on gleda provenstveno koje lice obavlja
službu. Izvjesnu službu zajednica smatra tako važnom za svoju egzistenciju da joj daje značaj
javne službe i da ju podvrgava posebnom pravnom režimu, različitom od režima privatne službe
i ova služba ostaje javnom sve dok ju vodi sama država ili drugo javnopravno lice. S druge
strane, ne čini neku službu javnom službom isključivo ta okolnost što ju vodi država ( ili
javnopravno lice ) , jer nije javna služba neka državna fabrika šećera ali jeste velika javna
željeznica neke privatne firme. Dakle, moguća su javna preduzeća bez značaja javne službe, dok
postoje privatna koja imaju ovaj značaj. Za formalnopravni pojam javne službe nije odlučujući
sadržaj i cilj službe već kvalitet lica koji vrši ovu službu. Po tom kriterijumu javna služba se može
definisati kao služba koju vrše subjekti javnog prava ( država, lokalna samouprava, komunalna
tijela ).
Iako u teorijii nema potpune saglasnosti o pojmovnom određenju javne službe, postoji nekoliko
ključnih elemenata oko koji postoji saglasnost. Tako se javnom službom smatra svaka djelatnost
koja se zbog svoje izuzetne važnosti za društveni, ekonomski i kulturni razvoj neke zajednice
podvodi pod poseban pravni režim, a pri tom nije važno da li je obavlja državni organ ili privatno
lice.

57. Podjela javnih službi

S obzirom na to ko vodi javnu službu, ona se dijeli na :
a) javnu službu u režiji države (ili drugog javnopravnog tijela);
b) javnu službu u režiji privatnog lica (pravno ili fizičko lice)
U slučaju javne službe u režiji privatnog lica radi se o tzv. koncesioniranoj javnoj službi, gdje
troškove i rizik vođenja javne službe snosi privatno lice. Tu je koncesionar prvatno lice koje je
dobilo ovlaštenje od nadležnog organa da u se njegovo ime obavlja neka javna služba gdje je taj
organ(javna vlast) koncedent. Ova vrsta službi je nastala iz pragmatičnih razloga racionalnosti i
ekonomičnosti gdje je koncesionar dužan kontinuirano obavljati službu pod cijenom koju
određuje javna vlast (željenice, distribucija el. energije…). Koncesija se dodjeljuje aktom o
koncesiji. Koncesionar može biti i neko samoupravno tijelo, opština ili grad. Kao poseban oblik
javne službe javljaju se i mješovita preduzeća u kojima rizik i troškove vođenja javne službe
snose zajedno javna uprava i privatno lice.
Zbog rasta velikog broja javnih službi, na podlozi različitih pravnih režima u teoriji je došlo do
podjele na tzv. Administrativne javne službe I tzv. Industrijske I trgovačke javne službe.
Administrativne javne službe su podvrgnute normama upravnog prava I upravnog sudstva, a
industrijske I trgovačke normama javnog I delimično privatnog prava.

58. Razvoj javnih službi u jugoslovenskom pravu

Razvitak javnih službi u prethodnoj Jugoslaviji se dijeli na tri perioda:
1) Administrativno-centralistički sistem upravljanja svih sferama života. Obuhvata period
od stvaranja države do Zakona o samoupravljanju 1950. godine. U tom periodu državna
uprava je naoperativniji dio vlast koji preuzima na sebe sve aktivnosti od
industrijalizacije i organizacije proizvodnje do opskrbe stanovništva u svim područjima
društvenog života. Snažan uticaj države nije bio plodno tle za stvaranje javnih službi, te u
ovom periodu pojam javnih službi nije bio diferenciran.
2) Drugi period obuhvata vrijeme od 1950. i Zakona o samoupravljanju do donošenja
Ustava iz 1963. godine. Uvođenjem radničkog upravljanja u privredu, a nešto kasnije i
društvenog upravljanja u društvene službe stvoreni su uslovi za pojavu javne službe. U
građanskim državama ovaj se institut razvijao uporedo sa državom tj. djelujući u opštem
interesu, država određenje djelatnosti podržavljuje. To znači da su javne službe u
građanskim društvima rezultat etatizacije društva i snažne intervencije države u
društvene odnose. Za razliku od građanske države, institut javne službe u socijalističkoj
državi stvarao se obrnutim putem, kroz decentralizaciju.Dakle, ne kroz njeno jačanje
nego kroz njeno slabljenje prenošenjem funkcija na razne nedržavne subjekte
(preduzeća, ustanove i druge organizacije). Javne službe se masovnije počinju osnivati
donošenjem Uredbe o ustanovama sa samostalnim finansiranje, a to su bile sve
ustanove koje obavljaju komunalne, naučne, kulturne, prosvjetne i socijalne djelatnosti
(kasnije i Željeznice, PTT i elektroprivredna preduzeća).
3) Treći period u razvoju javnih službi kod nas počinje donošenjem Ustava 1963. godine i
traje sve do raspada države. Taj ustav napušta terminološki izraz ,,javna služba” i
umjesto njega uspostavlja pojam ,,radna organizacija.” Pored toga Ustav iz 1963. uvodi u
pravni sistem pojam ,,društvena služba.” Iako je taj izraz zamijenio pojam ,,javna
služba,” u teoriji postoji razlika. Ta razlika je se ogleda u predmetu njihovih
interesovanja tj. društvene službe obuhvataju samo neprivredne djelatnosti, dok javne
službe obuhvataju i privredne i neprivredne. Ustav iz 1974. nastavlja kontinuitet i
zadržava formulu ,,djelatnost od posebnog društvenog interesa.”

59. Organizacioni oblici javnih službi

Organizacioni oblicu javnih službi su:
1) Javne ustanove
Javne ustanove se definišu kao oblik organizaovanja čiju osnovu čine ekonomske,
sociokulturne i druge aktivnosti s ciljem zadovoljavanja vitalnih potreba građana, države
i društva. Osnivaju se u oblastima obrazovanja, nauke, kulture, zdravstva, socijalne
zaštite i dr. Djelatnosti u ovim oblastima se ispoljavaju kroz organizacione oblike kao što
su škole, bolnice, univerziteti, instituti, domovi zdravlja, centri za socijalni rad… Imaju
svoj budžet, imovinu i organe: direktor, upravni i nadzorni odbor.
2) Javna preduzeća
 Javna preduzeća koja imaju karakter javne službe osnivaju se radi obavljanja djelatnosti
id opšteg interesa u oblastima poput javnog informisanja, poštanskog saobraćaja,
energetike, infrastrukture, komunalnih usluga i dr. Javna preduzeća mogu osnivati
Republika, jedinice lokalne samouprave i druga pravna i fizička lica. Organi javnog
preduzeća su skupština, nadzorni odbor i menadžment.
3) Ustanove od opšte koristi
Ustanove od opšte koristi su poseban oblik pravnih lica koja teže ostvarivanju opšteg
cilja pri čemu nemaju lukrativni karakter već se finansiraju iz raznih pomoći što je i
njihova glavna razlika u odnosu na privatne ustanove. Mogu imati svoju posebnu
imovinu koja je isključivo namjenjena ostvarivanju opšteg cilja.
4) Koncesionirane javne službe
Koncesija predstavlja odobrenje odnosno akt vlasti jedne države, kojim ona građanima
te države, drugoj državi ili stranim državljanima dozvoljava da na njenom području
obavlja određene djelatnosti koje inače pripadaju toj državi u cilju ostvarivanja javnih
interesa. U teoriji se govori o 2 vrste koncesija: a) koncesija javnih službi(željeznice,
putevi I sl.) I b) koncesija za korištenje prirodnih bogatstava(šume, rudna bogatstva I sl.)

60. Upravna (javna) ovlaštenja javnih službi

Bez obzira da li je javna služba organizovana u javnoj ili privatnoj režiji, specifičnoste
njene djelatnosti proizilazi iz činjenice što je usmjerena na zaštitu javnog interesa, što je razlog
da javna služba ima posebna ovlaštenja koja joj država povjerava. Da bi se njihova djelatnost
odvijala jednako, kontinuirano I nesmetano, potrebno je da država osigura javnim službama da
neke odnose uređuju autoritarnim metodama što se postiže povjeravanjem javnih ovlaštenja.
Javne službe dakle putem povjerenih javnih ovlaštenja mogu vršiti određene oblike vlasti
(rješavanje u upravnim stvarima, vođenje evidencije I sl.), čime se olakšava njihovo efikasnije,
kvalitetnije, ekonomičnije vršenje djelatnosti.
Upravna (javna) ovlaštenja se definišu kao ovlaštenja koja država povjerava nedržavnim
subjektima da mogu obavljati određene poslove vršenja upravne vlasti.
Sadržajni okvir javnih ovlaštenja uglavnom čine:
 Rješavanje u upravnim stvarima I donošenje upravnih akata
 Vršenje upravnih radnji, vođenje evidencija I izdavanje uvjerenja
 Vršenje stručnih poslova koji su od značaja za inspekcijski nadzor
 Donošenje propisa koji po prirodi I nazivu moraju da odgovaraju propisima koje donose
organi uprave.
Pored upravnih (javnih ovlaštenja) javnih ovlaštenja se pojavljuju I u vidu tzv. Neupravnih
javnih ovlaštenja, koja označavaju pravno garantovanu mogućnost da određeni subjekti iz
okvira javnih službi svojim opštim pravnim aktima uređuju u domenu svoje osnovne
djelatnosti neke odnose od šireg interesa.

61. Odnos državne uprave I javnih službi

Organi republičke uprave u odnosu na nedržavne subjekte kojima se povjereni poslovi
republičke uprave imaju ovlaštenja da:
 Kontrolišu zakonitost vršenja povjerenih poslova
  Odlučuju po žalbi na pojedinačne akte koje u prvom stepenu donose nedržavni
subject
 Daje saglasnost na organizaciju rada I uslove za obavljanje povjerenih poslova
 Daje obavezna upustva za obavljanje povjerenih poslova
 Pružaju stručnu pomoć u obavljanju povjerenih poslova
 Vrše neposredan uvid u obavlajnje povjerenih poslova
 Upozoravaju u pisanom obliku nosioce povjerenih poslova na njihovo neizvršavanje
I nalažu izvršavanje u određenom roku
 Upozoravaju u pisanom obliku nosioce povjerenih poslova na nepravilnosti,
nezakonitosti ili neblagovremenost u izvršenju povjerenih poslova I određuju rok za
otklanjanje
 Preduzimaju mjere odgovornosti prema nosiocima javnih ovlaštenja
 U slučaju da nosioci javnih ovlaštenja ne postupe po upozorenju organa uprave,
mogu sami izvršiti pojedini posao na njihov trošak
 Izvrše pojedine poslove koje su propustili izvršiti nosioci javnih ovlaštenja, pri čemu
mogu nastati štetne posledice
 Predlože Vladi da pokrene postupak oduzimanja povjerenih poslova zbog ne
obavljanja poslova, nepravilnosti ili nezakonitosti

62. Upravni, unutrašnji i stručni nadzor nad javnim službama

Nad obavljanjem djelatnosti javnih službi sprovodi se tri vrste nadzora:
1) Upravni nadzor:
a)nadzor nad zakonitošću upravnih akata (kontrola zakonitosti upravnih akata. Može
biti u vidu instancionog i službenog nadzora)
b)nadzor nad zakonitošću i cjelishodnoću rada javnih službi(kontrola zakonitosti rada,
kontrola cjelishodnosti organizacije I sposobnosti službenika, odnosi službenika prema
strankama, kontrola I ocjena efikasnosti)
c)inspekcijski nadzor (uvid u poštovanje zakona I drugih propisa, te preduzimanje
upravnih I drugih mjera u cilju da se utvrđeno stanje izjednači sa propisima)
2) Unutrašnji nadzor
a)nadzor nad radom javnih službi (nadzor nad zakonitošću I cjelishodnošću obuhvata
isptivanje provođenja zakona I drugih propisa, te nadzor nad djelotvornosti I
ekonomičnosti rad ate organizacije)
b)inspekcijski nadzor preko upravne inspekcije(nadzor nad primjenom zakona I drugih
propisa. Predmet njihove kontrole su propisi o kancelarijskom poslovanju, propisi koji se
odnose na upravni postupak ili na efikasnost, ili ažurnost uprave)
c)druge oblike nadzora utvrđene zakonom
Organi uprave u vršenju unutrašnjeg nadzora su ovlašteni da: zahtjevaju
izvještaje I podatke o radu, upozore na uočene nepravilnosti I odrede mjere I rok za
njihovo uklanjanje, izdaju instrukcije, nalažu preduzimanje poslova koje smatraju
potrebnim, pokreću postupak za utvrđivanje odgovornosti, predlože Vladi da preduzme
mjere za koje je ovlaštena.
 3) Stručni nadzor podrazumijeva nadzor koji se provodi nad ustanovama i javnim
preduzećima uz primjenu određenih tehničkih pravila, utvrđenih standarda i pravila
struke.

63. Pojam, značaj i pozitivnopravni okvir lokalne samouprave

Opšta je ocjena da bez dobre i efikasne lokalne samouprave nema uspješnog demokratskog
društva. Posebno se naglašava njena uslužna uloga prema stanovništvu. Suština njenog
postojanja jeste rejšavanje egzistencijalnih pitanja i problema građana.
Prema Ustavu BiH lokalna samouprava spada u okvir nadležnosti entiteta. Prema Ustavu RS
teritorijalna organizacija Republike uređuje se zakonom, a opštine čine osnovne teritorijalne
jedinice i između opštine i Republike nema drugih teritorijalnih oblika u vršenje vlasti (okruga,
departmana, županija). Zakonom je predviđeno da se poslovi lokalne samouprave mogu
povjeriti opštini i gradu. Sistem lokalne samouprave uređene je Zakonom o lokalnoj
samoupravi.
Tri su bitna obilježja koncepta lokalne samouprave koji su prihvaćeni u RS: jednostepenost,
monotipska organizacija i sistem ,,omnibus” nadležnosti.
Jedinice lokalne samouprave imaju svoj pravni subjektivitet i niz jedinstvenih drugih obilježja
(naziv, teritoriju, stanovništvo, propise, organe, imovinu, budžet, simbole…)

64. Poslovi lokalne samouprave

Poslovi lokalne samouprave prevazilaze nadležnosti utvrđene sistemskim propisima, jer
pored matičnih propisa i Zakona o republičkoj upravi, nadležnost jedinica lokalnie samouprave
regulišu i drugi propisi iz pojedinih oblasti društvene regulacije (poljoprivreda, šumarstvo,
vodoprivreda, kultura, sport, zdravstvo)…. Prema zakonu o lokalnoj samoupravi poslovi lokalne
uprave mogu se podijeliti na poslove izvornog djelokruga i poslove prenesenog djelokruga.
Izvorni poslovi su poslovi od neposrednog značaja za interese građana te ih lokalna samouprava
samostalno uređuje i finansira iz sopstvenih izvora i samostalno izvršava. Tu se uvrštavaju
poslovi razvoja, građevinsko zemljište, prostorno planiranje, obazovnanje, kultura, zdravstvo,
socijalna zaštita, zaštita okoline… Poslove prenesenog djelokruga čine poslovi koju su preneseni
opštini zakonom od strane Republike. To su poslovi državnog karaktera za koje Republika ocjeni
da će ih opština obavljati brže, efikasnije i racionalnije, a finansira ih država. U krug ovih poslova
bi se mogli uvrstiti poslovi izvršavanj zakona I drugih propisa….
65. Nadzor nad radom jedinica lokalne samouprave
Nadzor državnih organa nad jedinicama lokalne samouprave predstavlja mogućnost
nadgledanja rada jedinica lokalne samouprave od strane centralnih organa. Principi odnosa
između samouprave i centralnih organa:
1) princip legaliteta, predstavlja ključni princip prema kojem se svi oblici nadzora nad
radom lokalnih jedinica mogu vršiti samo u zakonom predviđenim slučajevima.
2) princip efikasnosti i ekspeditivnosti označava mogućnost da viši organivlati vrše upravni
nadzor nad ekspeditivnosti i efikasnosti u obavljanju ovih poslova koji su preneseni
lokalnim jedinicama
3) princip srazmejernosti, podrazumijeva vršenje upravnog nadzora kojom nadzorna
ovlaštenja trebaju biti u srazmjeri sa značajem interesa koji se štiti.
 4) princip rezidualne nadležnosti (presumpcija nadležnosti ) u korist lokalne samouprave
označava da poslove koji nisu propisani kao nadležnosti državnih organa ili organizacija
obavljaju organi lokalnih samouprava.
5) princip supstitucije ili ,,princip pravedne autonomije” podrazumijev da nadležnost
pripadne onoj razini koja je sposobnija da te poslove oblavlja od drugih.

66. Administrativni (upravni) nadzor nad jedinicama lokalne samouprave

Zakon o lokalnoj samoupravi predviđa posebn oblik administrativnog nadzora resornog
ministarstva nad zakonitošću rada i akata jedinica lokalne samouprave. Administrativni nadzor
nad poslovima iz izvornog djelokruga organa lokalne samouprave ograničava se samo na
kontrolu zakonitosti dok se nadzor nad poslovima iz prenesenog djelokruga odnosi i na
zakonitost i na cjelishodnost rada i akata.
Pored ovih vidova nadzora koje vrše organi državne uprave, nadzor nad jedinicama lokalne
samouprave vrše i Narodna skupština, Vlada i sudovi.
Predmet nadzora zakonitosti su: opšti akti skupštine, opšti akti načelnika, odluke o organizaciji
javnih tendera I dodjele javnog zemljišta, odluke o prijemu I pretsanku rada zaposlenih u
administraciji, odluke o finansijskoj obavezi od 10 000 KM ili vise, akti doneseni u postupku
sprovođenja povjerenih poslova državne uprave….

67. Postupak kontrole zakonitosti akata lokalne samouprave

Zahtjev za kontrolu zakonitosti akata jedinica lokalne samouprave mogu podnijeti nadležnom
ministrastvu skupština jedinice lokalne samouprave, načelnik i pravna ili fizička lica. Skupština
može tražiti kontrolu akata koje donosi načelnik, a načelnik koje donosi skupština.
Zatjev se podnosi u roku od 30 dana od usvajanja osporenog akta ministarstvo je dužno u
roku od 30. dana razmotriti i odgovoriti po zahtjevu.
Ukoliko ministarstvo smatra da je akt nezakonit obavjestiće njegovog donosioca i zatražiti
njegovo ukidanje u roku od 30 danaukoliko organ JLSU u roku od 45 dana ne postupi po
zahtjevu ministarstvaministrastvo će osporiti taj akt pred sudom u roku od 30 danaa
ukoliko organ JLSU ignoriše odluku ministarstva i ne donese prdviđenu odluku u 30
danaministarstvo će osporiti akt na nadležnom sudu u roku od 60 dana od obavještenja o
osnovama nezakonitosti.
Pravno ili fizičko lice koje smatraju da su njegova prava ili pravni interesi povrijeđeni aktom
organa JLSU može tražiti da ministarstvo obavi nadzor na tim aktom. Zahtejev se podnosi u roku
od 30 dana od saznanja o osporenom aktu, najkasnije u roku od godine dana. Ako ministarstvo
smatra da određeni akt može imati ozbiljne posljedice ili postoji rizik od nenadoknadive štete
može taj akt osporiti pred nadležnim sudom o čemu je dužna obavjestiti njegovog donosioca.

68. Postupak kontrole cjelishodnosti akata jedinica lokalne samouprave

Organi koji su zaduženi za vršenje nadzora nad cjelishodnošću akata koje donose organi lokalne
samouprave imaju pravo tražiti u roku od 15 dana od dana saznanja za osporeni akt, da organi
LSU izmjene, ukinu ili ponište taj akt. Ako organi JLS ne postupe po zahtjevu, republički organi
za vršenje nadzora usvojiće akt umjesto nih I o tome ih obavjestiti. Ako organ LSU smatra da je
ta odluka nezakonita ima pravo da kod nadležnog suda pokrene upravni spor, o čemi je dužan
obavjestit organ koji vrši nadzor. Ukoliko organ LSU uprave smatra da akt koji je donio nadzorni
organ može izazvati štetu, može zatražiti od suda da obustavi izvršenje ili preduzme neke druge
mjere. Sud donosi odluku o obustavljanju izvršenja, odnosno donosi druge mjere u roku od 8
dana I nakon razmatranja argumenata svih zainteresovanih strana.
U slučaju da organ LSU duže vrijeme ne izvršava svoje nadležnosti u skladu sa zakonom I
time narišava osnovna prava građana, Ministarstvo je dužno da ga upozori I zatraži
preduzimanje odgovarajućih mjera. Ako to ne učine u roku od 8 dana, Ministarstvo će podnijeti
tužbu nadležnom sudu. Sud je dužan u roku od 8 dana izreći odgovarajuće mjere, a organ
jedinice LSU može se žaliti.

69. Nadzor nad zakonitosti i cjelishodnosti rada jedinica lokalne samouprave

Obuhvata:
 kontrolu zakonitosti rada I postupanja, ali samo u vršenju prenesenih poslova,
 kontrolu I ocjenu zakonitosti,
 Kontrolu cjelishodnosti organizacije I sposobnosti službenika
 Odnosi službenika prema strankama
U vršenju nadzora nad zakonitošću rada prenesenih poslova na jedinice lokalne samouprave,
organi republičke uprave ovlašteni su da:
 Kontrolišu zakonitost postupanja organa LSU, upozoravaju ih na nezakonitost I predlože
mjere koje trebaju preduzeti
 Odlučuju o žalbama na pojedinačne akte
 Daju saglasnost na propise koje lokalni organi donose
 Daju saglasnost na organizaciju rada
 Daju obavezna uputstva za vršenje prenesenih poslova
 Pružaju stručnu pomoć u obavljanju prenesenih poslova
 Vrše neposredan uvid u obavljanje prenesenih poslova
 Preduzimaju mjere odgovornosti
 Upozore u pisanom obliku na neizvršenje poslova I nalože njihovo izvršenje
 Upozore u pisanom obliku na nepravilnosti, nezakonitosti I neblagovremenosti u
izvršenju prenesenih poslova I odrede rok za njihovo otklanjanje.

70. Sudski oblici zaštite lokalne samouprave

Ovi oblici zaštite JLSU ostvaruju se kroz ustavno-sudsku zaštitu, upravno-sudsku i redovnu
sudsku zaštitu.
1) Ustavno-sudska zaštita podrazumijeva pravo organa lokalne samouprave da podnesu
prijedlog Ustavnom sudu za pokretanje postupka ocjene ustavnosti i zakonitosti zakona i
drugih opštih akata državnih organa kojima se narušava pravo na lokalnu samoupravu
predviđeno Ustavom i zakonima.
2) Upravno-sudsku zaštitu JLSU ostvaruje u upravnom sporu kada se aktima državnih
organa narušava pravo na lokalnu samoupravu. Ovdje se pokreće tužbom upravnosudski
spor radi ocjene zakonitosti pojedinačnih upravnih akata organa uprave.
3) Redovna sudska zaštita lokalne samouprave ostvaruje se kroz pravo jedinica lokalne
samouprave da pokreću odgovarajući parnični postupak protiv države i njenih organa u
 slučaju da dođe do uskraćivanja imovinskih i drugih prava jedinicama lokalne
samouprave.

71. Opština i grad kao jedinica lokalne samouprave

Opština je osnovna teritorijalna jedinica lokalne samouprave, a formira se za dio ili vise
naseljenih mjesta koji čine jedinstvenu teritorijalnu I ekonomsku cjelinu. Opština obavlja
mnogobrojne poslove utvrđene Ustavom I zakonom, te poslove utvrđene statutom
Poslove opštine obavljaju: skupština I načelnik.
Administrativna služba nije predviđena kao poseban organ I obavlja poslove samostalnog
karaktera I poslove prenesenog djelokruga.
Zakon predviđa I nadzorni odbor, koje skupština može obrazovat.
Skupština je najviše političko predstavničko tijelo, koji čine odbornici izabrani neposrednim
izborima, na mandate od 4 god. Broj odbornika utvrđuje se statutom opštine. SO je organ
odlučivanja I kreiranja politike. Donosi statut, odluke kojima reguliše oblast svoje nadležnosti,
odluke internormativnog karaktera, poslovnik o radu I sl. Donosi zaključke, preporuke I
rezolucije. Donosi važna razvojna I planska dokumenta: planove razvoja, investicione programe,
uređenje građevinskog zemljišta, prostorne I urbanističke planove, I dr… Donosi budžet I završni
račun budžeta, donosi odluke I opšte akte u oblasti culture, sporta, obrazovanja, zdravlja,
zanatstva, turizma I dr. Bira I razrješava predsjednika skupštine, zamjenika I članove radnih tjela
skupštine, sekretara, načelnike odjeljenja…
Predsjednik skupštine I zamjenik predsjednika. Sekretar rukovodi stručnom službom I mandate
mu traje koliko I mandat predsjednika skupštine. Načelnik odjeljenja administrativne službe
rukovodi radom odjeljenja I odgovara za njegov rad, a za svoj rad odgovara načelniku. Rješava
sukobe nadležnosti između odjeljenja. Mandam mu traje koliko mandate skupštine.
Načelnik opštine je nosilac izvršne vlasti. Sprovodi lokanu politiku, rukovodi upravom, izvršava
akte skupštine, izvršava zakone , usmjerava I usklađuje rad administrativne službe, donosi akte,
podnosi izvještaj o svom radi I td…….
Opštinska upravna službapostaje organizator I koordinator niza pslova vezanih za pružanje
usluga građanima I ostvarivanje egzistencijalnih I razvojnih ciljeva jedinice LSU. Svakodnevno je
u kontaktu sa građanima. Administartivna služba izvršava I sprovodi opštinske propise,
priprema nacrte propisa, izvršava I sprovodi zakone, vrši stručne poslove… Nadzorni odbor vrši
kontrolu javne potrošnje I nadzor nad upravljanjem I raspolaganjem imovinom opštine. Nije
nadležan za preduzimanje mjera, već podnosi izveštaje.
Grad predstavlja urbano područje koje čini koherentnu geografsku, socijalnu,
ekonomsku, istorisku I teritorijalnu cjelinu sa odgovarajućim nivoom razvoja. Može u svom
sastavu da ima vise opština, a može biti I jedinstven.
Grad koji ima vise opština ima sledeće nadležnosti:
 Planiranje korištenja zemljišta, zaštite okoline I urbanističkih planova
 Izvršava nadležnosti na području vodosnadbijevanja, kanalizacije, javnog transporta,
obrazovanja, zdravstva, turizma, trgovine
 Prikuplja sopstvene prihode I upravljaju gradskom imovinom
 Organizuje inspekciski nadzor
 Sprevode zakone I propise grada
 Uspostavljaju odgovarajuće mehanizme koordinacije
  Obavljaju druge nadležnosti utvrđene zakonom I statutom grada
Poslovi državne uprave mogu se prenijeti na grad ukoliko ispunjavaja uslove: priroda I sadržaj
poslova, broj stanovnika, veličina područja I finasiskih mogućnosti, sposobnost organa da
uspješno izvršavaju svoje nadležnosti.
Organi grada su: skupština, gradonačelnik, dok gradska uprava predstavlja posebnu službu.

72. Pojam i klasifikacija akata uprave

Pod aktima uprave podrazumjevaju se svi akti (opšti i pojedinačni) i radnje koje uprava
donosi odnosno vrši u ostavarivanju svoje funkcije. Prema tome, pod pojmom "akti uprave"
treba shvatiti ne samo upravne akte nego I druge akte I radnje.

Klasifikacija akata uprave vrši se prema različitim kriterijima. Polazeći od kriterijuma

neposrednog pravnog dejstva, oni su dijele na pravne akte uprave i materijalne akte uprave .
Pravni akti uprave su takvi akti uprave koji proizvode neposredne pravne efekte. Izjavom volje
nadležnog subjekta vrši se promjena u pravnom poretku (promjene u pravima i obavezama
odnosno u pravnim situacijama). Pravni akti uprave se, prema stepenu konkretnosti situacije
koju regulišu, dijele na opšte pravne akte uprave i pojedinačne akte uprave. Opšti pravni akti su
normativnog karakter i nazivaju upravnim propisima. Pojedinačni pravni akti uprave dijele se na
upravne akte i upravne ugovore.

Materijalni akti uprave, za razliku od upravnih akata, nemaju neposredno pravno dejstvo, a
imaju za cilj faktičku realizaciju prava i obaveze ustanovljenih zakonom odnosno upravnim
aktom. Polazeći od okvira djelovanja, akti uprave se mogu podijeliti na eksterne (vanjske) akte
uprave i interne (unutrašnje) akte uprave. Vanjski akti uprave djeluju na subjekte izvan okvira
uprave. U okvir ovih akata mogu se uvrstiti propisi uprave, upravni akti kao i dio upravnih radnji.
Interni akti uprave uprave djeliju samo unutar uprave i nemaju pravno dejstvo prema trećim
licima. U ovoj vrstu akata uvrštavaju se akti opšteg karaktera, kao što su opšta uputstva I
instrukcije, te akti pojedinačnog karaktera, kao što su konkretna uputstva I nalazi I sl.

Opšti akti uprave

Opšti akti uprave su pravni akti normativnog karaktera, kojima se na apstraktan i

generalan način reguliše ponašanje za neodređen broj lica i slučajeva. Radi se o aktima
podzakonske prirode koje organi uprave mogu donositi samo na osnovu I u okviru datih
ovlaštenja . Ovlaštenja moraju biti izričito data zakonom ili drugim propisom skupštine ili vlade.
Zakonodavac je taj koji ima ekskluzivno pravo da donosi ćuje da donose podzakonske akte.

Procedura donošenja podzakonskih akata je mnogo jednostavnija, a samim tim i brža, sa

manje formalnosti, što u savremenim uslovima omogućava ekspeditivnije i efikasnije
djelovanje. U tom smislu, I organi uprave su, s obzirom na svoju organizacionu strukturu,
operativniji I stručniji i predstavljaju pogodniji oblik za postizanje postavljenog cilja.
 Za razliku od Vlade, koja može imati generalno ovlaštenje za donošenje uredbi, organi
uprave moraju uvijek imati posebno ovlaštenje za donošenje opštenormativnih akata I to u aktu
radi čijeg se izvršenja donose.

Prema tome, ovlaštenja organa uprave u pogledu donošenja opštenormativnog akta nisu
orginernog, već izvedenog karaktera, što znači da se njima ne mogu utvrđivati nova prava i
obaveze za građane i druge subjekte, već se tim propisima mogu razrađivati zakoni I drugi opšti
akti skupštine odnosno izvršnog organa, čime se stvaraju uslovi za izvršenje i provođenje zu
život akona, drugih opštih akata Skupštine i izvršnih organa.

73. Pojam i vrste opštenormativnih akata uprave

Opštenormativni akti uprave (propisi) dijele se na pravilnike, naredbe i uputstva.

Pravilnikom se razrađuju neke odredbe zakona, drugih opštih akata parlamenta i vlade
u cilju njihovog izvršenja, što znači da se pravilnicima ne mogu izvršavati zakoni u cjelini, već
samo pojedine odredbe zakona, drugih propisa Skupštine ili propisa vlade.

Naredba predstavlja opštenormativni akt uprave kojim se radi izvršavanja pojedinih

oderdaba zakona, drugih opštih akata skupštine i propisa vlade naređuje ili zabranjuje
postupanje u određenoj situaciji koja ima opšti značaj. Naredba u odnosu na pravilnik ima uži
domašaj I u pravilu se odnosi na preduzimanje određenih mjera(npr. Kao naredba za obavezno
cijepljenje pasa i slično.).

Uputstvo predstavlja opštenormativni akt kojim se propisuje način rada i obavljanja

poslova organa državne uprave I nedržavnih subjekata koji vrše javna ovlaštenja u izvršavanju
pojedinih odredaba zakona, drugih opštih akata skupštine I vlade, odnosno kada vrše poslove
državne uprave I uzvršavanju pojedinih odredaba zakona I drugih propisa.

74. Kontrola ustavnosti i zakonitosti opštenormativnih akata uprave

Kao što je već navedeno, opštenormativni akti (propisi) uprave moraju biti u saglasnosti sa
najvišim pravnim aktima jedne zemlje, pa je zato obaveza njihovog donosioca da se pridržava
načela ustavnosti, odnosno zakonitosti. Prema tome, cilj ove kontrole je da se spriječi
donošenje odnosno primjena podzakonskog opštenormativnog akta koji nije u skladu sa
najvišim propisima. U savremenim uslovima kontrola ustavnosti odnosno zakonitosti
opštenormativnih akata povjerava se ustavnim sudovima, kao posebno pogodnim institucijama
za tu funkciju.

Prema Ustavu Republike Srpske, Ustavni sud između ostalog, odlučuje o saglasnosti
zakona, drugih propisa i opštih akata sa Ustavom, te o saglasnnosti propisa I opštih akata sa
zakonom. Inicijativu za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti i zakonitosti može dati svako,
a sudski postupak mogu pokrenuti ovlašteni predlagači. Kada Ustavni sud u predviđenom
postupku utvrdi da propis ili opšti akt nije u saglasnosti sa Ustavom ili zakonom, on proglašava
taj akt, odnosno njegove odredbe koje nisu u skladu sa ustavom odnosno zakonom nevažećim.
Odluka Ustavnog suda stupa na snagu danom objavljivanja u Službenom glasniku.

Pored ustavnih sudova, ocjenu saglasnosti opštenormativnih akata organa uprave sa

zakonom mogu vršiti I drugi državni organi, kao npr. Redovni sudovi, kao što je to slučaj u
Engleskoj I SAD, ili upravni sudovi koji ocjenjuju zakonitost akata uprave, kako opštih tako I
pojedinačnih (Francuska).

75. Ekscepcija nezakonitosti (ilegalnosti)

Ekscepcija nezakonitosti je specifična vrsta kontrole opštenormativnih akata putem koje
nadležan organ (najčešće sud) odbija primjenu opštenormativnog akta na konkretan slučaj kad
utvrdi da on nije u saglasnosti sa višom pravnom normom (zakonom). U toj situaciji konkretan
slučaj rješava se primjenom zakona, dakle primjenom vise pravne norme sa kojom je
opštenormativni akt uprave trebao biti usaglašen. Ekscepcijom nezakonitosti utvrđuje se
nezakonitosti opštenormativnog akta samo u rješavanju konkretnog slučaja, što će reći da se
tim činom akt ne stavlja van snage, već se on primjenjuje sve dok se od strane nadležnog
organa u propisanom postupku ne stavi van snage. Prema tome, pravni efekti ekscepcije
ilegalnosti djeluju samo u konkretnom slučaju a ne erga omnes. Ekscepcija ilegalnosti nasal je
svoje mjesto I u našem pravu, I to posebno u Zakonu u redovnim sudovima I Zakonu o
Ustavnom sudu RS. Tako prema zakonu o redovnim sudovima, ako je sud koji je donio
pravosnažnu odluku odbio da primjeni propis, osim zakona, ili opšti akt državnog organa ili akt
jedinice lokalne samouprave za nkoji smatra da nije u saglasnosti sa zakonom, dužan je da pred
Ustavnim sudom pokrene postupak za ocjenjivanje zakonitosti tog propisa, odnosno opšteg
akta.

U slučaju da je pravosnažnom sudskom odlukom odbijena primjena propisa ili opšteg akta
zbog njegove nesaglasnosti sa ustavom ili zakonom, a sud utvrdi dda takve nesaglasnosti nije
bilo, svako kome je povrijeđeno neko pravo ima pravo zahtijevati izmjenu te pravosnažne
sudske odluke u roku od jedne godine od dana objavljivanja odluke suda. Ako se utvrdi da se
izmjenom ne mogu otkloniti posledice nastale usled primjene propisa odnosno opšteg akta koji
je odlukom suda prestao da važi, sud može odrediti da se ove posledice otklone vraćanjem u
pređašnje stanje, naknadom štete ili na drugi način.

76. Pojam upravnog akta

 Upravni akt predstavlja centralni i imanentni oblik upravnog djelovanja. Što je za sud
presuda to je za upravu upravni akt. Upravnom aktu, jednako kao i presudi, prethode činjenice i
događaji koji ga izazivaju, prethodi još i u pravna procedura (koja odgovara suđenju), a sleduje
izvršenje. Upravni akt postaje sredstvo kojim uprava unaprijed objavljuje u kom će smislu biti
primjenjen zakon u konkretnom slučaju. Istorijski gledano njegov nastanak veže se za pravnu
državu u kojoj je upravno djelovanje podvrgnuto zakonu. U pravnoj teoriji postoje dva gledišta
o prirodi upravnog akta. Prvi ili širi gleda na njega kao na svaki akt uprave za razliku od užeg koji
ga određuje kao pojedinačni autoritativni akt kojim se vrši državna vlast u konkretnim
situacijama i tačno određenim licima. Sam pojam upravnog akta se prvo javlja u francuskoj
pravnoj školi da bi se proširio kasnije na ostale zemlje, prevashodno Njemačku. Sa Francuskog
stanovišta upravnim aktom se smatra onaj akt protiv koga je otvorena mogućnost vođenja
upravnog spora, a to po francuskom pravu nisu samo pojedinačni autoritativni akti uprave već i
normativni akti uprave, te upravni ugovori. U njemačkoj pravnoj teroriji upravni akti se definišu
kao pojedniačni akutoritativni pravni akti uprave. Američki Zakon o federalnom upravnom
postupku (kao i jugoslovensko zakonodavstvo) koristi izraz ,,rješenje” i ,,odluka” umjesto
,,upravni akt.” Po uzoru na nejmačku i francusku pravnu teoriju kod nas je prihvaćen koncept
upravnog akta kao pojedinačnog pravnog akta uprave.

77. Obilježja upravnog akta

Upravni akt kao i svaki pravni akt ima tri bitna obilježja: konkretnost, autoritativnost i pravno
djelovanje. Međutim, upravni akti se razlikuju od pravnih akta po još nekim obilježjima poput:
zasnovanosti na zakonu, izvršnosti i donošenjem u upravnim stvarima.
 Konkretnost upravnog akta
Upravni akt je pojedinačan akt koji se odonosi na određenu konkretnu situaciju i njime se
odlučuje o konkretnom društvenom odnosu, povodom nekog životnog događaja, odonosno
određuje prava i obaveza jednog ili više lica (individualnih ili generalnih). Konkretnošću
upravnog akta izražava se razlika između upravnog akta i akta upravne vlasti opštenormativnog
karaktera (upravnih propisa) koji je apstraktan i koji se odnosi na neodređen broj slučajeva i
djeluje erga onmes (ka svima).
 Autoritativnost upravnog akta
Ovo obilježje označava mogućnost donosica upravnog akta da nameće svoju volju drugom,
kome je akt naslovljen, kojim mu nameće određeno ponašanje koje on po slobodnoj volji ne bi
izabrao. Volja donosioca akta je odlučna, sankcionisana upotrebom prinude u slučaju
nedobrovoljnog izvršenja kata od strane subjekta kojem je upućen. Upravni akt je uvijek
jednostran, jer je njegov sadržaj isključivo stvar donosioca. Međutim, jednostranost se ne uzima
kao zasebno obilježje upravnog akta, jer je ona samo formalna manifestacija autoritativnosti. S
druge strane, autoritativni akti su istovremeno i jednostrana, a jednostrani ne moraju biti
autoritativni (npr. oporuka, oprost dugova)
 Pravno djelovanje upravnog akta
Upravni akt je i pravni kat pa mi je svojstveno da proizvodi neposredno pravno dejstvo u
konkretnoj pravnoj situaciji. Upravnim aktom se mijenja, ukida, poništava ili utvrđuje neki
pravni odnos. Dejsto upravnog akta je prvenstveno usmjereno prema njegovom adresatu,
međutim, upravni akt djeluje i prema svom donosiocu koji ima mogućnost da ga prinudno izvrši
ukoliko adresat odbije da ga dobrovoljno izvrši. On prema svom donosiociu i adresatu djeluje
neposredno ali može da djeluje i posredno i to prema trećim licima. Upravni kat stupa na snagu
nakon što bude sopšten strankama.
 Donosioc upravnog akta
Donosioc upravnog akta se kao obilježje nalazi u činjenici što upravni akt može donijeti samo
ovlašteni donosilac tj. subjekat kome su zakonom priznata autoritativna ovlaštenja. To može biti
državni organ, preduzeće ili druga organizacija sa upravnim ovlaštenjima. Donosilac je taj koji
pravi razliku između upravnog i kata koji donose drugi organi vlasti.
 Zasnovanost na zakonu
Zasnovanost na zakonu ima dve dimenzije: sadržinsku(materijalnu) i procesnu (formalnu). U
sadržinskom smislu upravni akt je zasnovan na odgovorajućem propisu čija se norma
primjenjuje u konkretnom slučaju. U procesnom smislu upravni akt donosi ovlašteni organ u
skladu sa pravilima odgovarajućeg zakonskog postupka i u pisanoj formi.
 Izvršnost upavnog akta
Izvršnost upravnog akta označava mogućnost njegovog izvršenja protiv volje njegovog adresata.
Izvršnost upravnog akta (uz mogućnost prinudnog izvršenja) javlja se kod onih akata kojima se
utvrđuje neka obaveza (npr. plaćane poreza), za razliku od izvršnosti onih akata kojima se
priznaje neko pravo (npr. dozvola za gradnju), a koji nemaju obilježja prinudnog izvršenja.
 Donošenje u upravnim stvarima
Donošenje u upravnim stvarima proizilazi iz činjenice da se upravnim aktom rješava u nekoj
upravnoj stvari. Upravna stvar se razlikuje od civilne stvari po tome što se ona uređuje od trane
nadležnog subjekta autoritativno i neposredno, a od sudske po tome što predstavlja konkretnu,
pojedinačnu, nespornu pravnu situacju koja se uređuje preciziranjem dispozicije opšte pravne
norme, a ne sankcijom. Upravna djelatnost je okrenuta budućnosti dok je sudska djelatnost
okrenuta prošlosti.

78. Vrste upravnih akata

U teoriji postoje razne klasifikacije upravnih akata, zavisno ok kriterijuma klasifikacije ali
najćešćae vrste upravnih akata koji se spominju su:
1) konstitutivni i deklarativni upravni akti;
2) individualni i generalni upravni akti;
3) pravno vezani akti i akti koji se donose na osnovu slobodne (dikrecione) odluke;
4) pozitivni i negativni akti;
5) prosti i složeni (zbirni) upravni akti;
6) upravni akti koji se donose po službenoj dužnosti i upravni akti koj se donose po
zahtjevu stranke;
7) formalni i neformalni;
8) upravni akti u formi rješenja i upravni akti u formi zaključka.

79. Konstitutivni i generalni upravni akti

Onovna razlika proizilazi iz različitog pravnog učinka koji proizvode ovi akti.
 Konstitutivni akti su takvi akti kojima se neki pravni odnos stvara, mijenja ili ukida.
Konstitutivni akti djeluju za budućnost. Vrste konstitutivnih akata su:
a) ovlašćujući (favorabilni) - ( Odlika ovlašćujućih je u tome što adresat akta dobija neko
pravo koje do tada nije imao. Ovlašćujući se donose u pravilu na zahtjev stranke.
 Dijele se na dozvole i povlastice ili koncesije. Razlika je u vremenskom periodu gdje
je dozvola trajnija, a koncesija samo na određeno vrijeme.);
b) obavezujući (onerozni) – ( Obavezujućim aktima se nameću adresatu neke obaveze
koje do tada nije imao. Obavezujući upravni akti se donose po službenoj dužnosti, a
izvržavaju se prinudnim putem. Obavezujući se dijele na naređenja (zahtijeva aktivnu
obavezu za stranku I ne mora stalno biti ličnog karaktera, tj. neku obavezu može
izvršiti neko drugi) i zabrane.(one su uvijek ličnog karaktera));
c) mješoviti konstitutivni akti ( Prema jednoj strani djeluje ovlašćujujuće, a prema
drugoj obavezujuće);
d) akt uslov (Posebna forma konstutitivnog akta kojom se ne određuje pravna situacija
adresata, već ona u cjelini zavisi od opštih propisa (npr. dodjela državljanstva);
e) akr dispenz ( Podrazumijeva takav akt kojim njegovo donosilac može, na osnovu
zakonskog ovlaštenja, odstupiti od strožih kriterijuma i primjeniti blaže uslove kao
kod imenovanja stranca za nekog državnog službenika.);
f) lični(akti čija su ovlaštenja neprenosiva) i stvarni(ovlaštenja proizilaze iz odnosa
prema određenoj stvari).
 Deklarativni upravni akti su akti kojima se utvrđuje već postojeći pravni odnos ili
situacija. Oni nisu kreirajući već konstatujući. Njihov zadatak je da utvrđuju već postojeći
odnos i da mu konstatuju sadržinu ako on postoji. Naročito okrivaju slučajeve koji
nastaju po sili zakona, a ne na osnovu upravnog akta. Deklarativni akti se dijele na:
a) akte kojima se utvrđuje postojanje pravnih činjenica koje izazivaju pravne posljedice
(uslov nekog lica za vojni rok ili penziju) i
b) akte kojima se utvrđuju pravni odnosi (npr. da li neko lice ima domaće
državljanstvo).

80. Individualni i generalni upravni akti

Ova podjela polazi od činjenice da li je adresat upravnog akta određen individualno ili
generalno. Individualni upravni akti su takvi akti kojise odnose na tačno imenom i prezimenom
određena lica i to bez obzira na njihov broj, dok se generalni odnose na veći broj lica koja nisu
poimenično navedena, ali se na osnovu određenih svojstava adresata lako može razabrati o
kojim licima se radi (npr. vojni rok). Krug lica generalnog akta je zatvoren i odrediv, što znači sa
se lica mogu naknadno i poimenice odrediti. Bitne okolnosti koje upućuju na razliku
individualnih i generalnih akata odnose se na način dostavljanja i ulaganja žalbe. Kod
individualnih akata dostava se vrši pojedinačno licima na koje se odnosi, za razliku od
generalnih koji se dostavljaju putem javnog sopštenja na oglasnoj ploči (internet stranici)
organa koji ga je izdao ili u javnih sredstvima informisanja. Smatra se da je dostava izvršena
nakon isteka 15 dana od dana isticanja na oglasnoj ploči tj. objavljivanja u sredstvima javnog
informisanja. I protiv rješenja koji ima karakter generalnog upravnog akta stranka može uložiti
žalbu ali se prije toga mora pozvati na određene činjenice koje ukazuju da se akt odnosi na nju,
što je razlika u odnosu na individualni akt. Isto tako, razlika između ove dve vrste akata se
ogleda u tome što žalba kod individualnih ima suspenzivno djestvo, dok kod generalnih žalba
ima suspenzivno dejstvo samo u odnosu na lice koje je uložilo žalbu, a ne na ostale stranke.

81. Pravno vezani i akti koji se donose na osnovu slobodne (diskrecione) odluke
Polazeći od stepena pravne vezanosti donosioca upravnog akta za materijalni propis, razlikuju
se:
A) Pravno vezani upravni akti
Pravno vezani upravni akti su takvi akti kod kojih je pravnim propisima utvrđena unaprijed
sadržina tako da donosilac poštujući pravne procedure primjenjuje materijalni propis na
pojedinačni slučaj tako što utvrđuje ispunjenost ili neispunjenost uslova za nastupanje pravnih
posljedica. On je obavezan da mjerodavni propis striktno primjeni s obzirom na obilježja datog
slučaja: jedna solucija za određeni tip situacija.
B) Akti koji se donose na osnov slobodne (diskrecione) odluke:
Akti koji se donose na osnovu slobodne (diskrecone) ocjene su takvi akti kod kojih su za
donosioca pravnim propisima unaprijed predviđene dvije ili više različitih solucija za jedan isti
slučaj što mu daje mogućnost izbora između pravno jednakih solucija. Donosilac upravnog akta
odlučuje koju će od predviđenih varijanti, koje mu stoje na raspolaganju, primjeniti u
konkretnom slučaju. To znači da je donosioc vezan za varijante ponuđene od strane
zakonodavca, a njegova diskreciona ocjena se sastoji u mogućnosti izbora jedne od propisanih
varijanti. Iz izloženog proizilazi da upravni akt ne može biti diskrecioni u cjelini, već to mogu biti
samo neki njegovi djelovi. Naprotiv, on je u većini pravno vezan jer sadrži sljedeće pravno
vezane djelove:
1) nadležnost za donošenje akta
2) postupak donošenja diskrecionih upravnih akata(moraju se donijeti po zakonom
propisanom postupku)
3) granice ovlaštenja(organ koji donosi akt vezan je propisom I ne može se kretati izvan tih
okvira)
4) cilj zbog kojeg je ovlaštenje dato
5) formu akta(mora imati dispozitiv I rješenje)
6) utvrđivanje činjenica.

 Slobodni upravni akti mogu biti i nezakoniti i necjelishodni, dok pravno vezani mogu biti
samo nezakoniti.

82. Pozitivni i negativni upravni akti

Podjela polazi od činjenice koje pravne efekte iziziva upravni akt.
 Pozitivni akti su takvi akti za koje se vežu izvjesne pravne promjene u pravnim odnosima
(mijenjaju, stvaraju, ukidaju prava i obaveze).
 Negativni upravni akti su takvi akti kojima se odbija bilo kakva promjena u postojećim
pravima i obavezama (održava se, a ne mijenja pravna situacija). Budući da se negativni
akti donose povodom zahtjeva stranke (a izuzetno ex officio) treba razlikovati dvije
situacije koje proizilaze iz ponašanja nadležnog organa prema zahtjevu stranke:
a) nadležni organ može da donese upravni akt kojim odbija zahtjev stranke izričitim
putem, pa se tu radi o izričitim negativnim upravnim aktima;
b) nadležni organ može i da igonoriše zahtejev stranke i tu se radi o ,,ćutanju uprave” i
takvi akti se nazivaju prećutnim negativnim upravnim aktima.
Organ pred kojim se vodi postupak povodom zahtjeva stranke je dužan u roku od mjesec dana
donijeti rješenje, ako nije određen kraći rok, odnosno najkasnije u roku od 2 mjeseca ako je
potrebno provoditi poseban ispitni postupak. Ako nadležni organ protiv čijeg rješenja je
dozvoljena žalba ne donese rješenje I ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima
pravo žalbe kao da je njen zahtjev odbijen.
Pozitivni akti mogu biti istovremeno i konstitutivni i deklarativni, a negativni samo deklarativni i
samo pozitivni akti mogu steći svojstvo pravosnažnosti. Negativni se donose na zahtjev stranke
dok se pozitivni donose kako na zahtjev stranke tako i po službenoj dužnosti.

83. Prosti i složeni upravni akti

Podjela upravnih akata na proste (jednostavne) i složene (zbirne) polazi od broja organa
(ovlaštenih subjekata) koji učestvuju u donošenju nekog upravnog akta. Prosti upravni akt je
takav akt u čijem donošenju učestvuje samo jedan ovlašteni organ za razliku od složenog za koji
je pravno predviđeno da u njegovom donošenju učestvuje više ovlaštenih subjekata. Prema
oblicima saradnje više organa na donošenju akta razlikujemo:
1) upravni akt koji donose dva ili više organa istovremeno (ali odvojeno) pri rješavanju iste
upravne stvari. Kao formalni izdavalac javlja se samo jedan organ koji je sporazumno
utvrđen, a u rješenju mora biti naveden akt drugog organa;
2) upravni akt koji donosi jedan nadležni organ uz prethodnu saglasnost drugog organa .
Nadležni organ je dužan da pribavi saglasnost prije nego donese rješenje i da navede akt
kojim je drugi organ dao ili odbio saglasnost;
3) upravni akt koji se donosi od strane jednog nadležnog organa, ali uz naknadnu
saglasnost drugog organa. Drugi organ ne sudjeluje u donošenju akta, ali mu na neki
način potvrđuje pravilnost.
4) upravni akt koji se donosi od strane jednog nadležnog organa uz prethodno pribavljanjo
mišljenje ili saglasnost drugog organa. Ako taj drugi organ ne obavjesti nadležni organ da
odbija saglasnost, smatraće se da je dao saglasnost, a ako ne da nikakvo mišljenje
nadležni organ može donijeti rješenje bez pribavljenog mišljenja.

84. Upravni akti koji se donose po službenoj dužnosti i upravni akti koji se donose po
zahtjevu stranke
Razlika između ovih akata se bazira na tome kome pripada pravo inicijative za pokretanje
postupka radi donošenja upravnog akta:
A) Nadležni organ koji to mora učiniti po službenoj dužnosti kad se za to steknu uslovi.
Upravni akt donosi se po službenoj dužnosti kad to određuje zakon ili na zakonu zasnovan
propis, kao i kad nadležni organ utvdi i sazna da, s obzirom na postojeće činjenično stanje, treba
radi zaštite javno interesa pokrenuti upravni postupak (iz ZUP-a).
B) Stranka koja to po dispozitivnom načelu čini svojim zahtjevom.
Upravni akt donosi se na zahtjev stranke kada je po zakonu ili po prirodi stvari za pokretanje i
vođenje upravnog postupka potreban zahtjev stranke. (iz ZUP-a).
 Kod upravnih akata koji se donose po službenoj dužnosti u pravilu se nameću neke
obaveze strankama, mada se mogu donijeti i akti kojima se ukidaju ili redukuju
određena prava stranaka. Kod akata koji se donose po zahtjevu stranaka se ,po
pravilu, priznaju neka prava ili se umanjuju ranije ustanovljene obaveze.
 U slučaju donošenja upravnog akta bez zahtjeva stranke (a zahtjev je neophodan)
takav akt se smatra ništavnim i zbog toga se u svako doba može ukloniti iz pravnog
 poretka. Međutim, stranka može naknadno izričito ili prećutno pristati na upravni
akt, u kom slučaju akt može da konvalidira.

85. Formalni i neformalni upravni akti

Ova podjela se vrši na osnovu činjenice da li upravni akt ima propisani predviđeni oblik i sve
sastavne djelove (uvod, dispozitiv, obrazloženje i upustvo o pravnom sredstvu). Ako je forma
upravnog akta propisana pravnim propisima, radi se o formalnom upravnom aktu, a ako nije
radi se o neformalnom. Forma upravnog akta predstavlja oblik koz koji se izražava sadržaj
samog akta. Zakon o opštem upravnom postpku utvrđuje sa se rješenje donosi u pismenom
obliku. Samo izuzetno zakon predviđa mogućnost donošenjarješenja u usmenom obliku. Takva
rješenja, pored toga što se ne izdaju u pismenom obliku ne potpadaju pod strogu proceduru
donošenja i nemaju sve sastavne dijelove. Donose se samo kada se radi o preduzimanju
izuzetno hitnih mjera radi obezjeđeja javnog reda i mira ili radi otklanjanja neposredne
opasnosti po život i zdravlje ljudi ili imovine. U okvir neformalnih akata spadaju i rješenja koja se
donose u stvarima manjeg značaja, a njima se udovoljava zahtjev stranke i ne dira se u javni
interes. Ova rejšenja imaju samo dispozitiv i dono se se u vidu zabilješke na spisu. Za razliku od
formalnih akata protiv kojih stranka može izjaviti žalbu u određenom roku i koja ima
suspenzivno djestvo, kod neformalnih akta odmah se pristupa njegovom izvršenju, a žalba
nema suspenzivno djestvo.

86. Upravni akti u formi rješenja/ zaključka

Osnovna razlika je u tome što se rješenjem odlučuje o stvari koja je predmet postupka, dok se
zaključkom odlučuje o sporednim pitanjima vezanim za donošenje upravnog akta. Rješenje
predstavlja akt kojim se odlučuje o glavnoj stvari, a donosi se nakon spovedenog
upravnopravnog postupka. Zaključak predstavlja akt kojim se odlučuje o:
a) procesnopravnim pitanjima koje se odnose na tok postupka (spajanje stvar u jedan
postupak, prijedlog za povraćaj u pređašnje stane…) i o
b) svim drugim pitanjima o kojima se ne odlučuje rješenjem, a koja imaju sporedan značaj
vezan za postupak. (izuzeće službenog lica i vještaka, iznos naknade troškova
svjedocima…)
Pored ovih zakon poznaje i vrstu akata koji imaju samostalnu pravnu egzistenciju, čija procesna
sadržina eliminiše potrebu donošenja rješenja o upravnoj stvari (npr. zaključak kojim se
odbacuje zahtjev stranke za pokretanje postupka).
Za razliku od rješenja koje se izdaje u pismenoj formi, a samo izuzetno usmeno, zaključak se
izdaje u pravilu usmeno. Pismena forma se izdaje samo izuzetno i to u slučaju kada to traži lice
koje može izjaviti posebnu žalbu ili kad se može odmah tražiti izvršenje zaključka. Zaključak
donijet u pisanoj formi u pravilu ima obilježja upravnog akta.

87. Pravno dejstvo upravnog akta (početak djelovanja, retroaktivno djelovanje i

anticipirano djelovanjeupravnog akta)
Upravni akt proizvodi pravno dejstvo prema tri kategorije subjekata i to prema strankama,
organu koji ga je donio i prema trećim licima.
a) U prvom redu djelovanje upravnog akta upravljeno je prema strankama. Njime se
stvaraju, minjenjaju ili ukidaju prava i obaveze. Stranci se na osnovu donijetog upravnog
 akta priznaje neko pravo ili nameće određena obaveza, koja nema mogućnost izbora
osim da prilagodi svoje ponašanje sadržaju upravnog akta. U protivnom donosilac ga
može prinudno izvršiti.
b) Pravno djestvo upravnog akta odnosi se i na njegovog donosioca u zavisnosti od toga da
li se radi o obavezujućim i ovlašćujućim aktima. Kod obavezujućih izdavalac upravnog
akta je dužan da se brine o izvršenju nametnutih obaveza, a u slučaju otpora stranke
može ih izvršiti prinudnim sredstvima. Ovlašćujući upravni akti daju stranci neko pravo, a
da li će stranka koristiti priznato pravo zavisi od volje same stranke, pa donosilac ima
samo dužnost da svojim autoritetom omogući efikasno korištenje datih prava.
c) Djelovanje upravnog akta prema trećim licima javlja se kod akata koji imaju dejstvo
prema svima (erga omnes). Djelovanje upravnog akta prema trećim licima ispoljava se
na negativan način, jer nameće obavezu trećim licima da se uzdrže od svakog ometanja
kako stranke u ostvarivanju njenih prava tako i donosioca akta u vršenju njegovih prava i
obaveza.

 Početak djelovanja upravnog akta

Kao početak djelovanja upravnog akta mogao bi se označiti onaj trenutak od kojeg upravni
akt obavezuje svog donosioca, a tako i onaj trenutak od kojeg počinje da obavezuje stranke na
koje se odnosi. Prema tome, početak djelovanja upravnog akta može se određivati kako u
odnosu na donosioca akta tako i u odnosu na stranke kao lica na koje se akt odnosi. U teorije je
prihvaćeno stanovište da momenat otpočinjanja dejstva upravnog akta prema njegovom
donosiocu treba početi prije nego prema stranci iz razloga da bi se izbjegla mogućnost
promjene odnosno povlačenja akta od strane njegovog donosioca u međuvremenu, dok je
pravni akt u fazi dostave stranci čime bi se dovela u pitanje pravna sigurnost stranke. Rješenje je
nađeno u formuli da vezanost donosioca upravnog akta počinje u trenutku kada je upravni kat
izdat od strane organa, odnosno kada je predat licu koje je dužno izvršiti dostavu stranci. Kod
drugostepenih organa vezanost počinje od trenutka kad preda vršenje radi dostavljanja
prvostepenom organu. S druge strane, obaveznost upravnog akta u odnosu na stranke nastupa
u trenutku uredno izvršene dostave ili usmenog saopštenja nejgove sadržine.
 Retroaktivno dejstvo upravnog akta
Pravilo je da upravni akti nemaju retroaktivno dejstvo. Međutim od ovog pravila postoji
izuzetak i to samo u slučajevima koji su predviđeni zakonom. U pravilu, prihvata se stanovište
da samo deklarativni akti djeluju retroaktivno, jer je u njihovoj prirodi i funkciji da djeluju
retroaktivno. U našem pravu prihvaćenom je načelo zabrane retroaktivnosti konstitutivnih
upravnih akata, jer ovi akti pravno djeluju samo za u buduće. Upravi akt izdat od drugostepenog
organa kojim se poništava akt prvostepenog organa po svojoj prirodi ima retroaktivno, jer se ti
maktom uklanjaju sve posljedice koje je poništeni akt do tada proizveo. I sta je i situacija i kod
vanrednih pravnih sredstava kojima se poništavaju nezakoniti upravni akti.
 Anticipirano djelovanje upravnog akta
Za razliku od retroaktivnog djelovanja upravnog akta, ancipirano djelovanje ne proizvodi pravno
djestvo odmah ni unazad, već protekom izvjesnog vremena. Ovi akti imaju određene sličnosti sa
aktima koji sadrže odložni rok. Razlika se ispoljava u činjenici što rok kod ovih akata nije izričito
predviđen (npr. dozvola za priključak na vodovod čija je izgradnja u toku).
 88. Prestanak važenja upravnog akta
Prestanak važenja upravnog akta označava trenutak kada nastaje prestanak pravnog dejstva
upravnog akta, a može doću u sljedećim situacijama:
1) iskorištavanjem (konzumiranjem) ovlaštenja (npr akt o održavanju skupa)
2) ispunjenjem određenog uslova ili roka (prestanak važenja dozvole za gradnju ako se
gradnja ne počne u određenom roku)
3) nevršenje ovlaštenja (npr. odricanje od državljanstva)
4) propašću stvari koja je bila predmet upravnog akta (saobraćajna dozvola u slučaju da je
auto uništeno)
5) smrću stranke (npr. dozvola za nošenje oružja)
6) odricanjem od ovlaštenja (vlasnik zgrade izjavi da odustaje od nadogradnje za koju je
dobio dozvolu)
7) donošenjem novog upravnog akta
8) na osnovu zakona (ukidanje privatne ljekarske prakse)

89. Izvršenje upravnog akta

Izvršenje upravnog kata predstavlja fazu oživotovorenja sadržine odluke nekog organa
kojom se odlučuje u konkretnoj upravnoj stvari. Izvršenje akta se načelno može provoditi samo
prema stranci (adresatu) koji je dužan ispuniti utvrđenu obavezu i to tek nakon isteka roka u
kojem je stranka mogla izvršiti utvrđenu obavezu dobrovoljno. Postoje upravni akti čije odluke
ne zahtejvaju izvršenje pa se ova faza i ne primjenjuje (npr. u slučaju u jednostranačkim
stvarima kada se stranci daje neko ovlaštenje), te rješenje kojim se odbija zahtjev stranke i
koje je postalo konačno ne može biti predmet prinudnog izvršenja. Prema tome, da bi do
prinudnog izvršenja moglo doći potrebno je da postoji odluka (rješenje) kojom se stranci
nameće neka obaveza i da stranka u određenom roku nije izvršila svoju obavezu dobrovoljno.
Rok koji je ostavljen stranci da izvrši obavezu dobrovoljno (paricioni rok) određuje nadležni
organ, a u nedostatku takvog roka primjenjuje se zakonski od 15 dana od donošenja rješenja.
Međutim, sama činjenica da je rješenje postalo izvršno nije dovoljno za primjenu prinudnih
sredstava, jer njihova primjena podliježe posebnoj proceduri. Koji pravni režim izvršenja će se
primjeniti, zavisi od vrste obaveza iz dispozitiva upravnog akta. Ako je njime utvrđena
nenovčana obaveza primjenjivaće se pravila upravnog izvršnog postupka (administrativno
izvršenje), a ako je novčana obaveza primjeniće se pravila sudskog izvršnog postupka (sudsko
izvršenje). U upravnom postupku postoje tri vrste odluka koje čine izvršni naslov :izvršno
rješenje, izvršni zaključak i poravnanje sklopljeno u upravnom postupku. Izvršnost rješenja
nastupa:
a) istekom roka za žalbu kao žalba nije izjavljena;
b) dostavom stranci ako žalba nije dozvoljena;
c) dostavom stranci ako žalba ne odlaže izvršenje;
d) dostavljanjem stranci rješenja kojom se žalba odbacuje ili odbija.
Zaključak donesen u upravnom postupku postaje izvršan:
a) saopštenjem, odnosno dostavljanjem stranci;
b) istekom roka za žalbu ako žalba nije izjavljena;
c) u svim ostalim slučajevima prema uslovima predviđenim za izvršnost rješenja.
Organ može prići prinudnom izvršenju samo ako za to ima ovlaštenje u zakonu, a može koristiti
samo ona sredstva određena propisima. Izvršenje se sprovodi na zahtjev stranke ili po službenoj
dužnosti, zavisno od karaktera akta koji se izvršava.

90. Pravosnažnost upravnog akta

Pravosnažnost upravnog akta označava procesnopravni insitut koji spriječava da se među istim
subjektima vodi ponovo postpak o istoj stvari u kojoj je u redovnom postupku definitivno
odlučeno. Ovaj pravni institut preuzet je iz sudskih postupaka iako je bilo dugih rasprava oko
toga, jer se smatralo da je pravosnažnost svojstvo sudskog akta. Na kraju je prihvaćeno kao
svojstvo upravnog akta te postaje njegov značajan kvalitet sa stanovišta pravne sigurnosti.
Pravosnažnost nastaje kao posljedica zakonitosti i pravnog dejstva upravnog akta. Važnost ovog
načela upravog akta ne ispoljava se samo u učvršćivanju načela zakonitosti i uspostavi veće
pravne sigurnosti, već i u potpunijoj zaštiti prava i interesa stranaka. Koncepcijom
pravosnažnosti okončava se vođenje postupka i spriječava njegovo ponavljanje, bez obzira na to
da li je predmet pravilno ili nepravilno riješen.
Kao i kod izvršnosti i kod pravosnažnosti treba razlikovati subjekte na koje se odonosi
neopozivost upravnog akta, a prema tome se vrši podjela na formalnu i materijalnu
pravosnažnost.
A. Formalna pravosnažnost vezuje stranku i onemogućava joj da pobija upravni kat koji je
postao definitavan u redovonom postupku, nakon što ona iscrpi sva predviđena pravna
sredstva. Prema Zakonu o opštem upravnom postupku pravosnažno je ono rješenje
protiv kojeg se ne može izjaviti žalba niti podnijeti upravni spor, a kojim je stranka stekla
određena prava, odnoso kojim su joj nametnute neke obaveze. Negativni pravni akti ne
mogu steći pravosnažnost , jer njima stranke ne stiču nikakva prava ni obaveze.
Formalna pravosnažnost se definiše kao spoljašnja ( ne zadire u sadržinu akta) i
posmatra se sa pozicija stranke. Za pravosnažnost je bitno utvrditi zbog čega se stranka
ne može koristiti redovnim pravnim sredstvima:
a) Zato što u kontretnom slučaju nisu dopuštene (žalba i tužba)
b) Stranka se već koristila tim sredstvima ili je propustila rok za njihovo izjavljivanje.
 Zavisno od tih okolnosti momenat formalne pravosnažnosti različito nastupa:
 Ako stranka propusti rok za žalbu nema pravo ni na tužbu jer sud odbacuje tužbu ako
stranka nije prethodno koristila pravo na žalbu, tada pravosnažnost i konačnost
nastupaju isptekom roka za žalbu.
 Ako stranka propusti rok za podizanje tužbe protiv konačnog upravnog akta tada
pravosnažnost stupa na snagu nakon konačnosti, istekom roka na žalbu.
 U višestranačkim sporovima upravni akt može postati pravosnažan prema pojedinim
stranka u različito vrijeme.
B. Materijalna pravosnažnost označava se kao unutršnje svojstvo upravnog akta. U ovom
slučaju važna je činjenica da materijalna pravosnažnost upravnog akta veže njegovog
donosioca da ne može opozvati, odnosno poništiti, ukinuti i mijenjati donijeti upravni
akt. Važnost materijalne pravosnažnosti upravnog akta proizilazi iz toga što ona štiti
prava i interese stranaka i time stvara ne samo pravnu sigurnost već i povjerenje
građana u odluke državnih organa i pravni sistem u cjelini.
Objektivna pravosnažnost sriječava nadležni organ da ponovo rješava isti predmet, sve u cilju
smanjenja troškova koji se ne mogu prebaciti na teret stranaka.
Subjektivna pravosnažnost uzima u obzir aspekt zaštite pravnog položaja stranke, time što
zabranjuje ponovno odlučivanje o stvari ako bi se time preispitivala stečena prava stranke.
Svi djelovi upravnog akta ne stiču pravosnažnost, već samo jegov dispozitiv.

91. Pravosnažnost, konačnosti i vanredna pravna sredstva

Iako koncept pravosnažnosti označava nepromjenjivost upravnog akta, ona ipak nema apsolutni
karakter što znači da se upravni akti koji su dobili svojstvo pravosnažnosti mogu pod određenim
uslovima poništavati, mijenjati i ukinuti. Apsolutna neizmjenjivost mogla bi u određenim
okolnostima, posebno kod težih povreda zakona, nanijeti veću štetu nego korist ne samo
javnom interesu nego i strankama. Po ZUP-u je predviđeno da se pravosnažno rješenje može
poništiti, ukinuti ili izmjeniti samo u slučajevima koji su zakonom predviđeni. To su slučajevi u
kojima se mogu koristiti vanredna pravna sredstva. Za razliku od redovnih pravnih sredstava,
koja se u načelu mogu koristi uvijek, vanredna pravna sredstva mogu se koristiti samo u slučaju
kada su zakonom predviđena. To su uglavnom slučajevi kod akata koji sadrže grešku oborivosti.
Ništavni akti ne prizvode pravne učinke pa njih nije potrebno napadati pravnim sredstvima.
 Konačnost:
Pored sticanja pravnog svojstva izvršnosti i pravosnažnosti upravni akti mogu steći i pravno
svojstvo konačnosti. Konačnost predstavlja takvo svojstvo upravnog akta kada se protiv njega
ne može pokrenuti žalba kao redovno pravno sredstvo u upravnom postupku, ali se može
pokrenuti upravni spor. Treba razlikovati nastupanje konačnosti kod prvostepenih i kod
drugostepenih rješenja. Prvostepena postaju konačna donošenjem rješenja kada je zakonom
isključena žalba, kao i u slučaju isteka roka za žalbu, a žalba nije izjavljena. Izjavom žalbe
prvostepeno rješenje neće postati konačno. Drugostepena rješenja postaju konačna samim
donošenjem.

92. Dodaci upravnom aktu

Dodaci upravnom aktu su uslov, rok, nalog i pridržaj opoziva:
 Uslov se vezuje za pravno dejstvo akta. Predstavlja buduću neizvjesnu okolnost ili
činjenicu od čijeg nastupanja zavisi pravno dejstvo upravnog akta. Zvisno od toga da li se
pravno djestvo odlaže ili raskida, vrši se podjela uslova na odložne i raskiden. Odložni
(suspenzivni) uslov je dodatak dispozitivu rješenja prema kojem će ovlaštenjaa, odnosno
obaveze stranke moći biti realizovane nakon što nastupi budući neizvjestan događaj.
Raskidni (rezolutni) uslov predstavlja dodatak dispozivitvu rješenja sa suprotnim
dejstvom, jer ispunjenjem odložnog uslova upravni akt prestaje sa dejstvom. nastupanje
uslova najčešće se poprati donošenjem novog akta koji ima deklarativni karakter.
 Rok predstvalja posebsn dodatak dispozitivu rješenja. Gledajući sa aspekta pravnog
dejstva upravnog akta, rok označava protok vremena usljed kojeg nastupa ili prastaje
pravno dejstvo upravnog akta. I rok prema tome može biti odložni ili raskidni. Za razliku
od uslova koji je uvijek popraćen neizvjesnošću, rok je uvijek izvjestan.
 Nalog predtavlja vrstu dodatka aktu kojim se stranci nalaže da izvrši neku dodatnu
činidbu. Ne vezuje se direktno za pravno djestvo upravnog akta, jer se radi o
samostalnoj pravnoj obavezi, pa njena realizacija ne utiče na važenje samog akta.
  Pridržaj opoziva čini takvu vrstu dodataka upravnom aktu kojim njegov donosilac
zadržava sebi pravo da ga kasnije opozove odnosno stavi van snage. Razlozi za to mogu
biti u nastupanju novih okolnosti i ocjeni organa o necjelishodnosti upravnog akta ili u
samoj volji donosioca akta. Ovaj dodatak nije prihvaćen u našem pravu osim u izuzetnim
slučajevima koja su zakonom definisana.

93. Pogrešni upravni akti

Pogrešnim upravni aktom smatra se svaki akt koji sadrži bilo kakav nedostatak (manu). Pod
pogrešnim aktom podrazumijevamo neispravne, nezakonite, necjelishodne ili nepravilne akte.
Međutim sve dok se ne dokaže suprotno, upravni akt se smatra pravno perfektnim, što implicira
njegovu tehničku ispravnost tako I njegovu zakonitost I cjelishodnost. Presumpcija o
pravovaljanosti upravnog akta proizilaz iz njegove autotritativnosti i pravne snage koju mu daje
pravni poredak, a ima za cilj da stvori povjerenje u valjanost akta, kao i povjerenje u nosioce
vlasti da djeluju zakonito i cjelishodno. Isto tako, pretpostavka o pravovaljanosti upravnog akta
ostavlja mogućnost dokazivanja da upravni akt sadrži određenu grešku. Opšte je pravilo da se
upravni akt sa greškom mora ukloniti iz pravnog poretka ili da se greška ispravi ali samo na
zahtjev ovlaštenih subjekata inače on ostaje važeći i proizvodi pravne posljedice.

94. Neispravni upravni akti

Ova vrsta pogrešnih akata sadrži grešku koja se odnosi na tehnički aspekt, tj. na nedostatke
vanpravnog karaktera (brojevi, imena, pravopis…) Pogrešnost je obično rezultat nenamjerne
omaške. Neispravni akti su netačni ili neuredni. Netačne upravne akte ispravlja organ koji ih je
donio i to donošenjem posebnog zakona koji počinje važiti od tog momenta. Neuredni akti su
takvi akti koji su neupotrebljivi iz razloga svoje nečitkosti, nerazgovjetnosti, nepreglednosti,
pocjepanosti… Neurednost se otklanja dovođenjem u stanje akta kao da greška nije postojala.

95. Nezakoniti upravni akti

Nezakoniti upravni akti su takvi akti koji sadrže gršku pravnog karaktera, a koja se sastoji iz
nesaglasnosti upravnog akta za zakonom ili drugim propisom. Greška nezakonitosti može
nastati kao posljedica pogrešne primjene materijalnog i procesnog prava. Polazeći od težine
pravne greške i uticaja na pravno dejstvo, nezakoniti akti se dijele na rušljive (oborive), ništavne
i nepostojeće upravne akte.
 Rušljivi pravni akti
Rušljivi pravni akti su akti koji sadrže grešku lakšeg karaktera tako da postojanje takve greške
zadržavaju pravnu snagu. Rušljivi upravni akti mogu steći punu pravnu snagu odnosno mogu
vremenom konvalidirati ako se u određenom roku ne utvrdi njihova nezakonitost. S obzirom na
svoju prirodu, razlozi rušljivosti dijele se na:
1) Formalnopravne:
A) Greške vezane za izdavaoca upravnog akta
Odnose se na nenadležnost, nezakonit sastav donosioca upravnog akta i nedostatak
ovlaštenja službenog lica. Nenadležnost označava da upravni akt nije donio organ
nadležnan organ ili ovlašteno službeno lice. Razlikuje se:
 a) stvarna nenadležnost - uzurpacija nadležnosti ( relativna – ostaje u okviru
organizacione strukture uprave, apsolutna – izlazi izvan okvira rušljivosti i proizvodi
ništavan akt)
b) mjesna nenadležnost - vezana za teritorijalnu pripadnost donosioca
c) vremenska nenadležnost – donosilac prije donošenja akta prestao biti nadležan i u
međuvremenu to nije još postao.
d) micanje nadležnosti
 Prorogacija(je sporazum o nadležnosti koji se koristi u građansko-procesnom
pravu, a koji ZUP ne dozvoljava)
 Devolucija(micanje nadležnosti sa nižeg na viši organ)
 Delegacija(micanje stvarne nadležnosti koje može izvršiti nadležan organ na
osnovu izričitog zakonskog ovlaštenja)
 Supstitucija(je micanje nadležnosti bez volje stvarno nadležnog organa na
osnovu volje organa koji koristi instancionu poziciju)
 Rekvizicija(je micanje nadležnosti na zamoljen organ da izvrši samo određene
procesne radnje prije donošenja rješenja)
Nezakonit stav donosioca upravnog akta I nedostatak ovlaštenja službenog lica ulazi u
okvir formalnopravnih razloga rušljivosti.
B) Povreda pravila postupka donošenja akta
Greške u postupku čine formalno-procesnu nezakonitost koja se ispoljava kršenja
propisanog načina postupanja od strane nadležnog organa. Greške u postupku mogu
se pojaviti u više vidova
C) Greške vezane za utvrđivanje činjeničnog stanja se javljaju kroz nepotpuno utvrđeno
činjenično stanje I kroz pogrešno utvrđeno činjenično stanje.

D) Greške vezane za formu akta:

a) greške u dispozitivu(dispozitiv mora biti određen I odvojen od ostalih djelova
rješenja)
b) greške u obrazloženju(svako rješenje mora da sadrži obrazloženje)
c) greške u uputi o pravnim sredstvima(kada je uputa izostavljena ili nepotpuna)

2) Materijalnopravna nezakonitost
Odnose se na nepravilnu primjenu zakona na utvrđeno činjenično stanje u konkretnoj
pravnoj situaciji. Materijalna greška smatra se bitnom i ima neposredne pravne
posljedice na zakonitost upravnog akta, pri čemu treba razlikovati materijalne greške za
posljedicu ništavnosti upravnog akta od materijalnih grešaka koje prouzrokuju oborivost
upravnog akta.

Za uklanjanje pogrešnih upravnih akata koriste se različita pravna sredstva (pravni lijekovi):
redovna pravna sredstva (žalba u upravnom postupku) i vanredna pravna sredstva (tužba u
upravnom sporu).
Uklanjanje oborivih upravnih akata vrši se:
a) poništavanjem (stavlja se akt van snage i poništavaju se sve pravne posljedice koje je taj
akt proizveo od momenta stupanja na snagu);
 b) ukidanjem (ukidanje djeluje ubuduće i ne može više proizvoditi pravne efekte)
c) mijenjanjem (eliminišu se samo neke pravne posljedice koje je rušljivi akt proizveo)

 Ništavni pravni akti

Za razliku od nezakonitih upravnih akata ništavni akti sadrže teži vid vid nezakonitosti koji
ostavljaju trajne posljedice po njihovu pravnu valjanost. Ništavni akti ne mogu vremenom
konvalidirati, niti mogu steći svojstvo pravosnažnosti, a njihovo uklanjanje iz pravnog sistema je
vremenski neograničeno. Ništavni akt nema pravne važnosti ali faktički egzistira. Posljedice
ništavnosti djeluju unatrag, od momenta stupanja na snagu, pri čemu se uklanjaju sve njegove
posljedice koje je ništavni akt proizveo. Upravni akt se sklanja iz pravnog sistema u cjelini ili
djelimično (ako ima više djelova, a samo jedan je nezakonit). Po ZUP ništavnim se proglašava
rješenje (upravni akt):
1. koje je je u upravnom postupku doneseno o stvari iz sudske nadležnosti ili se uopšte o
njoj ne može rješavatu upravnim postupkom;
2. koje bi izvršenjem moglo prouzrkovati krivično djelo;
3. čije izvršenje nije moguće;
4. donijeto bez zahtjeva stranke, a na koje stranka nije izričito ili prećutno pristala;
5. koje sadrži nepravilnost koja je po zakonu predviđena kao ništavnost.

 Nepostojeći upravni akti

Dok ništavni akti nemaju pravnu važnost ali faktički egzistira, nepostojeći upravni akt nema ni
jedno ni drugo. Za njegovu eliminaciju iz pravnog poretka nije potreba intervencija vlasti. U
našoj teoriji nepostojećim aktom se smatra akt koji je izraz grube uzurpacije vlasti tj. akt koji je
donio neovlašteni subjekt grubo uzurpirajući vlast koja mu ni po kom osnovu ne pripada.

96. Necjelishodnost upravnog akta

Necjelishodnost predstavlja takvu grešku upravnog ata koja se javlja kod upravnih akata koji se
donose na osnovu diskrecionog ovlaštenja pogrešnim izborom pravno ponuđene varijante
prema kriterijumu koja odgovara javnom interesu u konkretnom slučaju. Prema tome,
necjelishodnost se ne može javiti kod svih upravnih akata, kao nezakonitost, već samo kod tzv.
slobodnih upravnih akata koji se donose po osnovu diskrecionog ovlaštenja. Upravni akt može
sadržavati grešku i kad neposedno nije suprotan pravnom propisu, tj. grešku necjelishodnosti.
Kontrola necjelishodnosti diskrecionog upravnog akta može se samo vršiti u upravnom
postupku, a vrši je drugostepeni organ povodom uložene žalbe. U slučaju da drugostepeni
organ pronađe određene nepravilnosti on može poništiti prvostepeno rješenje i sam rješiti
stvar.
Za razliku od nezakonitih upravnih akata koji se mogu osporavati ne samo žalbom u upravnom
postupku, već I tužbom u upravnom sporu, kod necjelishodnihupravnih akata može se koristit
samo žalba u upravnom postupku, a ne I tužba u upravnom sporu.
I ovi akti se mogu osporavati u upravnom sporu zbog nezakonitosti I to: zbog povrede propisa o
nadležnosti, zbog povrede odredaba zakona o postupku, povrede propisa o formi, prekoračenja
ovlaštenja za upotrebu slobodne ocjene, zbog donošenja rješenja suprotno cilju u kome je
ovlaštenje trebalo upotrijebiti.
 97. Pojam i vrste upravnh radnji
U obavljanju poslova iz okvira svoje nadležnosti uprava oblavlja niz radnji i donosi potrebne
vrste akata koje ne ulazu u okvir opštenormativnih odnosno upravnih akata. Ovdje se posebno
izdvajaju materijalni akti uprave koji se mogu označiti kao upravne radnje. One nemaju pravno
dejstvo. Međutim, ovi akti imaju neke zajedničke elemente sa upravnim aktom, a to su
cilj(upravne radnje u funkciji primjene prava), zasnovanost na zakonu(obuhvata sadržajni I
formalni okvir), vezanost za pojedinačne situacije(upravne radnje stvaraju uslove za donošenje I
neposredno izvršavanje pravnih akata) i autoritativnost.
Polazeći od okolnosti da li se pri vršenju upravnih radnji primjenjuje prinuda ili ne, vrši se
podjela na:
1) Upravne radnje neautoritativnog karaktera;
2) Upravne radnje autoritativnog karaktera.

98. Upravne radnje neautoritativnog karaktera

U teoriji se razlikuju:
1) Dokumentovanje
Pod dokumentovanjem se podrazumijevaju raznovrsne radnje ovlaštenih organa kojima
ovi bilježe određene činjenice, okolnosti i stanja te izdaju akte kojima se te aktivnosti
potvrđuju. Iako imaju sličnosti sa upravnim ovi se akti bitno razlikuju od njih po tome što
nemaju neposredno pravno dejstvo. Dokumentovanje se javlja u dva via:
a) vođenje evidencija vezano je u upravi za evidentiranje određenih činjenica i pojava.
Tu spada vođenje matičnih knjiga, registara, imenika, spiskova;
b) izdavanje uvjerenja predstavlja obavezu nadležnog organa kojom on potvrđuje
postojanje ili nepostojanje određenih pravno relevantnih činjenica o kojima vodi
službenu evidenciju. Uvjerenjima se ne ustanovljavaju bilo kakva prava i obaveze već
ona služe za preduzimanje drugih pravnih radnji (npr. uvjerenje o statusu studneta
za odgodu vojnog roka). Uvjerenja kao javne isprave snabdjevena su oborivom
presumpcijom istinitosti. Međutim, da bi uvjerenje imalo karakter javne isprave
mora : da ga izda organ ovlašten da ga izda i da se uvjerenje odnosi na nešto o čemu
ovaj organ vodi službenu evidenciju. Posebnu vrstu uvjerenja čine lična karta, pasoš,
legitimacija, vozačka dozvola…

2) Saopštavanje
Saopštavanje obuhvata takve upravne radnje kojima nadležni organi saopštavaju
zainteresovanim licima pravno relevantne činjenice tj. činjenice koje mogu uticati na
osvarivanje njihovih prava i obaveza (npr. saopštenje o uvedenim vizama, saopštenje o
dezinfikovanju određenog područja zbog bolesti). Akti saopštavanja nemaju karakter
upravnog akta i ne proizvode neposredno pravno dejstvo.
3) Primanje izjava
Primanje izjava odvija se na relaciji stranaka i drugih lica sa daležnim organima, a putem
njih urpava dolazi do saznanja o relevantnim činjenicama i okolnostima. Saopštavanje
može biti neobavezno ili imati obavezan karakter (npr. prijava promjenje adrese
stanovanja). Primanje izjave može se pojaviti u formi predstavki i podnesaka koje
određena lica podnose organima uprave, a koji imaju određeni pravni značaj. Pravni
 značaj imaju i izjave svjedoka, vještaka te razne prijave poput prijave o održavanju
javnog skupa.
U ostale vrste upravnih radnji uvrštavaju se materijalni akti uprave koji se odnose na
atipično područje društvene stvarnosti (kontrola mjera I dragocjenih metala), te vršenje
stručnih radnji. (pregledi kasa, elaborate I sl.).

99. Upravne radnje autoritativnog karaktera

Ovdje se radi o upravnim radnjama koje vrše nadležni organi primjenom autoritativnoh
sredstava, koristeći sredstva prinude. Sredstva prinude koriste se samo u zakonom predviđenim
situacijama i to u dva slučaja : a) radi izvršenja upravnih akata ukoliko određeni pojedinac ne
izvrši nametnutu obavezu dobrovoljno i b) radi neposredne primjene zakona u vanrednim
okolnostima. Vršenje prinude podlijeze strogoj zakonitosti. Uz načelo zakonitosti, primjenu
prinude odlikuje i načelo srazmejnosti (prinuda mora biti u srezmjeri sa postavljenim cilje, a
nadležni organ dužan je primjeniti prinudna sredstva koja su najblaža za pojedinca, ali koja su u
fukciji ostvarenja cilja). Upravne radnje autoritativnog karaktera mog se vršiti prema licima i
prema pojedinim dobrima iako se prinuda uvijek vrši prema licima koja su vlasnici dobra.
Primjeri za radnje prema licima su: legitimisanje, lični pretres, privođenje, upotreba palice i
vatrenog oružja, deložacija… a prema dobrima su rušenje bespravne gradnje, pretres stana,
pretres vozila, vakcinisanje životinja, ubijanje oboljele životinje… Podjela prema sredstvima se
vrši na a)realizaciju kroz uobičajena sredstva (ljudska fizička sila) i b) realizacija posredstvom
posebnih sredstava (oružje, palice, vezivanje, gasna i hemijska sredstva…)