ENRIQUE FENTANES Comisario General de la Policia Federal Argentina Abogado - Ex Profesor de la Escuela Superior de Policia COMPENDIO DE CIENCIA DE LA POLICIA BUENOS AIRES 1979EDITORIAL POLICIAL La EDITORIAL POLICIAL (antes Biblioteca Policial), creada el 4 de setiembre de 1934, costea sus publicaciones mediante el aporte de sus suscriptores. CONSEJO DE ADMINISTRACION DE LA EDITORIAL POLICIAL Presidente: Subjefe de la Policia Federal, comisario general Martin Emilio Blottner. Vicepresidente: Jefe de la Superintendencia de Bomberos, comisario general Natalio Andrés Tassara Vocal Tesorero: Jefe de la Superintendencia de Finanzas (a/c.), comisario mayor Antonio Gettor. Vocales: Jefe de la Superintendencia de Planeamiento, comisario general Agustin Francisco Castellano. Jefe de la Superintendencia de Investigaciones, comisario general Carlos Horacio Barreiro, Jefe de la Superintendencia Metropolitana, comisario general Carmelo Rosario Ferrari Jefe de la Superintendencia de Personal, comisario general Juan Carlos Perone. Secretario General, comisario mayor Valentin Alberto Espinosa. Secretario: Director de la Editorial Policial, comisario inspector (R.), auxiliar superior de 1® José Rivas Asesor contable: vuxiliar 4? (tecnico), Maria Cristina Estruc, PROEMIO No puedo refrenar los impulsos de la emocién cuando escribo estas palabras introducidas al Compendio de Ciencia de la Policia del Comisario General D. ENRIQUE FENTANES. Este sentimiento indominable se acrecienta cuando discurrimos que desde las palabras liminares que pusimos en su Tratado a estas sencillas que ahora redactamos, su autor ha desaparecido y esta obra adquiere el tragico cardcter de péstuma. En este pequefio libro esta condensado el profundo saber del maestro que, con otras miras, iba a desartrollar meticulosamente en su Tratado. Fue redactado para servir de ensefianza a los alumnos del Curso de Subcomisarios de la Escuela Superior de Policia. Sin embargo, trasciende en mucho a les comunes ‘apuntes de clase" para constituir una sintesis de su podero pensamiento en las ciencias policiales. EL MAESTRO No es esta precisa coyuntura para referimos a la personalidad del Comisario General FENTANES, de su serenidad, su fidelidad al cumplimiento del deber, su muy recio caracter que ocuttaba tras invariable bondad. Tampoco de su humanismo de libre pensamiento tan alejado del mero enciclopedismo. Ostentaba un yo compuesto y sdlido. De emplear losadjetivos qué acumulan nuestros sentidos, no faltaria quien pensara en una sustitucién del elogio merecido, por palabras prefiadas de amistad y admirantes sentimientos. En cambio, es deber sefialar, aunque mas no sea en pocos conceptos, lo que significd para nuestra didactica y para la doctrina de la Policia Federal. En relacién con la primera, puede decirse que por su obra tomo jerarquia universitaria, junto a un nuevo sesgo. Partio del principio de que la didactica policial tiene, sobre todo un caracter institucional. Por ello, en sus lecciones fue trasmitiendo preocupada y tesoneramente una doctrina de la que hoy nos enorgullecemos. Cuando era un oficial subalterno en 1935, se encargé de plasmar la idea del Jefe de Policia, Coronel LUIS J. GARCIA y organiza la Escuela Superior. Luego comienza a profesar en ellas y sus clases causan admiracién. Tomaba la palabra definitivamente. No eran simples exposiciones pedagégicas, sino doctrina policial pura. Su norte es la formacién mas que la informacion. Demostré que debe instituirse, pero que de las distintas disciplinas que se dictan deben fluir paralelamente con concepto finalista, principios de ética y de conduccién. Lo dijo en una ocasién: “En nuestra ilustracién el oficial debe elevarse al plano integral de los intereses institucionales; debe olvidar, incluso su predileccién por aquellos servicios donde se ha formado’. Blasonaba ser discipulo de antiguos y prestigiosos funcionarios policiales como el Comisario de Ordenes D. CESAR ETCHEVERRY 0 el Comisario General D. AMLETO DONADIO No cabe duda que nuestra didactica tiene dos vertientes: la primera nacida en el siglo pasado, mas que nada por el pensamiento del Comisario D. ANTONIO BALLVE, con algunos textos de instruccién y, la segunda, creada por el magisterio del Comisario general D. ENRIQUE FENTANES, alrededor de 1935. Es entonces cuando toma vuelo. Es que éste era un incansable buscador de claves de interpretacién. Hizo crecer la aptitud para conocer en los alumnos, quienes se afanaron en profundizar sus conocimientos y aplicar los principios a la funcion. Proyecta la Biblioteca Policial, idea también aprobada por el Coronel GARCIA, quien lo designa su Director. El primer tomo publicado levaba la firma del gran criminalista francés EDMUNDO LOCARD. A su vez, es designado Director de la Revista de Policia y Criminalistica de Buenos Aires, donde encuentra el adecuado medio para desarrollar su doctrina, Sus editoriales y los articulos que llevan su firma, escritos en un castellano castizo, con cuidadas y bellas expresiones, merecian por su actualidad el homenaje de la reedicion. Se perciben en ellas un compromiso con sus tiempos y la sociedad ha de reflejar la realidad auténtica y libremente. En 1944 crea la catedra de Derecho Policial Federal que él mismo se encarga de desarrollar en magistrales lecciones, donde se ensefian principios dogmaticos a los oficiales destinados a las delegaciones. Lamentablemente, una equivocada politica sobre pases al interior frustra el dictado de esa disciplina ‘Con obsesiva perseverancia y ante la incredulidad de muchos, logra dar un carécter cientifico a los estudios policiales. Lo anuncia en la década del 30 y logra pasmarlo en 1952 con la creacién de la catedra de Ciencia y Técnica de la Administracién Poiicial, orientada al estudio de la Policia como Institucién y como estructura. Hoy en varios paises existe la preocupacién de dar a las disciplinas policiales condicién de ciencia, con propio objeto, metodo y sistema. Basta leer al respecto los tiltimos informes de la F..F.S.P. Administrador del eminente filésofo aleman Spranger, en el que hallé un programa de Investigacion didactica conceptualmente sintético, pero de profundos desarrollos, aplica los principios al magisterio policial y 2 esas teorias agrega las propias decantadas a través de un largo menester en la catedra para arribar a un metédico itinerario que publicamenteexpone en 1954. Y entre otras de las creaciones que propone, menciona la Academia Federal de Policia, “la primera en su género en el mundo”. "Nuestra vieja Policia —dice- creadora de un sistema palicial y de métodos criminalisticos de universal prestigio culmina asi un proceso de superacién, tiene titulos y jerarquia para hacerlo.” Al tiempo que proyecta la total revision de los métodos didacticos de todos los cursos, propone la organizacion de Un Instituto de Altos Estudios Policiales para la ilustracién del oficial superior con la finalidad programatica de desarrollar la capacidad de conduccién, En 1969 participa en la comisién que proyectara la Academia Nacional de Ciencias y Técnicas Policiales, con una escuela dedicada a la Ciencia de la Policia, otra a la Criminalistica y un Centro de Altos Estudios. El proyecto, que ya tenia la conformidad del Tespectivo Ministerio, sirvid de base para la actual Academia Superior de Estudios Policiales, cuyo Consejo pasa a integrar. Pero el magisterio del Comisario General FENTANES no se limitaba al restricto ambito del aula. En las comisiones que integraba, en sus asesoramientos, en sus conferencias € incluso en su conversacién amigable volcaba sus opiniones gravidas de ensefianzas. Basta leer, @ guisa de ejemplo, las exposiciones de motivos por él redactadas del Estatuto Organico de la Policia Federal, de 1943, 0 del proyecto de Ley Organica de 1969, para percatarnos que estamos en presencia de textos de hondos contenidos conceptuales. Pudo haber ejercido la abogacia con el brillo y eficacia que ponia en cada una de sus actividades. Pero la docencia ilusiond su vida y a ella se dio por entero. Quienes profesamos con él en la Escuela Superior de Policia nunca lo vimos como un colega, lo que nos hubiera parecido una irreverencia, sino como un maestro. Nuestras pretensiones, como la de tantos otros policias, era que no se considerara como un discipulo. ‘Sé que en nuestras aulas la profundidad de su pensamiento gozara del privilegio de la perduracion. jCuantas de sus ideas, sin que tal vez se percate quien las exprese, se transmitiran a los alumnos, se incorporaran a las mentes de las futuras generaciones! El afio pasado, en un dia destemplado del mes de julio llegé enfermo a la Escuela Superior a dictar sus clases; de alli lo condujeron al Hospital Policial donde ya, en serio estado, quedo internado, Pretendio en momentos de reaccion corregir las pruebas que dias antes habia tomado a los alumnos. Los pensamientos de su mente brillante y despierta hasta el final, fueron, dedicados a su Curso de Subcomisarios. Esa fue la ultima leccion de quién era catedratico en su integridad, Dias después, sus alumnos, acongojados, colocaban en bronce estas palabras “Al insigne maestro, su ultimo curso” - EL DOCTINARIO Por lo expuesto no sorprende que la doctrina de la Policia Federal Argentina de estos Ultimos 40 afios lleve su sello; los funcionarios que actuaron y actuan en la Institucion siguieron tal camino como el Unico valedero para arribar a un destino peraltado. gquien podria agregar nuevos argumentos a su teoria sobre la policia judicial, la penal econdmica, el delito interjurisdiccional, la policia municipal, la jurisdiccién policial federal y tantas otras materias? ‘Sin hesitacién podemos afirmar que ningun aspecto institucional le fu ajeno. ‘Como Oficial Principal integra en 1934 una comisin para la formacion de una Caja de ‘Ayuda Financiera para el otorgamiento de retiros al personal policial, cuando atin faltaban mas de 10 afios para que este beneficio previsional apareciera en nuestra legislacion.En 1939 redacta la “Exposicién de Motivos" para el proyecto de la Ley Organica de la Policia de la Capital. Se prueba alli la decantacion de sus conocimientos. pese a su juventud. Es el primer proyecto sistematizado de legislacién intema policial. Sus principios dogmaticos sobre la unidad funcional, institucional y jurisdiccional, que vemos desarrollar en el Compendio y encuentran cabida en esas paginas. Las doctrinas sobre las contravenciones, el orden publico, la policia municipal y la judicial, podrian ser suscritas hoy, pues se mantienen frescas y vigentes, prueba de la congruencia de sus pensamiento a través de las épocas. El trabajo mas importante elaborado en nuestro pais en materia de delito interjurisdiccional y derecho policial federal, lo constituye la “Exposicién de Motivos’ y las notas de lo que fue luego el Estatuto de la Policia Federal (decreto ley 17.550/43), por el que nuestra Instituci6n extiende dentro de la jurisdiccién del Gobierno de la Nacién, su accionar al territorio de las provincias, indudablemente el paso més trascendente en la evolucién policial desde 1821 En 1961 se le encargo, junto con otros funcionarios, el proyecto de una Policia en lo Penal Economico. Basta leer la Exposicién introductoria para percatarnos que estamos en presencia de un trabajo trascendente, No dudamos que en dias cercanos se creara la respectiva Superintendencia en la Policia Federal Argentina y aquel trabajo poco tendra que ser rectificado pese al tiempo trascurrido. En 1963, 1967 y 1969, se proyectan en la Institucion sendas leyes organicas, indudablemente, las mejores que se confeccionaron hasta el presente. Intervinieron en su tedaccién funcionarios policiales de bien ganado prestigio. Las "Exposiciones de Motivos" y los textos anotados, se deben a la pluma del Comisario General FENTANES. Tenemos la esperanza que un dia se publiquen, pues constituyen la mas acabada doctrina sobre las funciones en la areas metropolitana y federal, seguridad del Estado, policia judicial, coordinacién interna e internacional, etcetera Ante el proyecto de crear una Policia Judicial y el anuncio de una autoridad nacional al respecto, reacciona; dicta conferencias sobre lo que denomina hipostatica criatura acunada Por las tesis judicialistas, Demuestra los equivocos en que se incurre al confundir aspectos funcionales con los institucionales. Y para que no haya duda sobre su opinion, publica su “Policia Judicial. Teoria y Realidad’, donde con argumentos definitorios destruye las pretensiones de crear un organismo de tal naturaleza Sabido es que la Municipalidad de la Capital Federal ciclicamente y en contra de principios doctrinarios elementals, pretende arrogarse la direccién del trafico publico. También en esta materia el Comisario General FENTANES laboro durante afios hasta crear una doctrina que es la que hoy sostiene la Policia Federal Argentina. Ya en lejanos dias, en articulos publicados en la revista de “Policia y Criminalistica de Buenos Aires" hizo una serie de aportes, entonces inéditos en nuestro medio; mas tarde integro la Comision Redactora de la ley ntimero 16.579, y cuando la Comuna hace poco tiempo atras volvié a insistir sobre el tema, por encargo de la Jefatura preparé sus conocidos trabajos sobre “Cuestiones de competencia’, que hoy releemos con admiracién. NO creemos que hasta el presente puedan buscarse otros argumentos para la defensa de nuestra funcién. Dejé escritas paginas memorables sobre lo que denominé “federalismo policial” Tefiriéndose al concepto de territorialidad que han abrazado otras policias nacionales, en erjuicio de la jurisdiccién de la Policia Federal Y asi podriamos seguir mencionando otros puntos de su adoctrinamiento, lo que no hacemos por razones de brevedad. Siempre sus argumentos fueron densos, apoyados en antecedentes institucionales. Partio del principio de que el tiempo de la Policia FederalArgentina es un tiempo existencial, donde en su presente conviven un pasado que se demora y un futuro que se adelanta. Por eso creyé tanto en las ensefianzas de los antiguos funcionarios y, al tiempo, deposité todos sus afanes en los jévenes que conservarian y harian realidad esa doctrina. En la obra que prolongamos veremos el nacimiento de la Policia en los albores de la civilizacion, para luego adentrarnos en los problemas de dogmatica general, especial ¢ interna, con la mencién de una abundante bibliografia dentro de las limitaciones de un compendio. No dudamos que quienes sientan vocacién por el estudio hallaran en el libro un venero de sugerencias para adentrase en los arduos problemas de la Ciencia de la Policia Recordemos que toda la vida del autor estuvo dedicada a la juventud destinataria de estas, lecciones. Fue, sin pregonarlo, un preparador de futuro. Ambicionando a una Policia Federal que debe ser, sin dejar de ver la real, lo que es. Nos dejé por herencia la henchida aljaba de su doctrina para logratto. ‘Como fue el Comisario General FENTANES hombre que apoyo el esplendor de su vida en carddter, pasiones e ilusiones, sus juicios -lo vemos en este Compendio- son rotundos cuando no, verdades en punto, Ellos seguiran llenando el ambito de las aulas y la vida cultural de la Policia Federal Argentina Agosto de 1978 ALBERTO J. GONZALEZ Comisario General (R.) Ex. Subjefe de la Policia Federal Argentina TITULO UNICO CAPITULO! 1, Ciencia de la Policia. Principios generales La Ciencia de la Policia tiene por objeto el estudio sistematico y metédico de la palicia como institucion y como estructura En termine programéticos se propone el conocimiento de la esencia institucional y estructural de la policia, su origen, evolucién, componentes funcionales y orgénicos, relaciones y fines. La policia es un objeto que existe en el mundo de la cultura. Cultura es todo lo creado o cultivado por el hombre segun fines valorados (Rickert). La disciplina destinada a estudiar la palicia es, por encle, una ciencia de la cultura. Por tanto, es una ciencia de hechos y normas de cultura, histérica, finalista y valorativa. Es una ciencia unitaria, en el sentido de que su objetivo universal, la policia, es enfocado en una totalidad. De tal modo concurren a integrarla contribuciones de disciplinas juridicas, politicas, histéricas, psicolégicas sociales, filosdficas, sociologicas, en todo cuanto sea necesario para investigar y exponer los distintos componentes y elementos estructurales de un objeto tan complejo.El contenido de nuestra ciencia comprende los desarrollos de teoria general (principio, leyes y doctrinas) y los andlisis culturales, histérico, normativos, finalistas y valorativos, con las aplicaciones técnicas y programaticas, que deban dedicarse al estudio de su objeto, enfocando desde los dos puntos de vista: el institucional y el estructural. 2. Dogmiatica general. Objeto y contenido La "Dogmatica de la Policia” estudia la policia como institucion. En cuanto ese estudio se tefiere a sus caracteres universales, se trata de la dogmética general. La generalizacién responde esencialmente a los criterios cientificos que presidieron la elaboracién de la disciplina, pues no hay clencia, propiamente dicha, sino de lo general, construida sobre un objeto universal En cuanto al estudio, se patticulariza en una instilucién policial determinada, se trata de la dogmatica especial. Sdlo expondremos la dogmatica especial de la Policia Federal Argentina 3. La teoria institucional La teoria de la Institucién reconoce su germen en los estudios del ilustre jurista, constitucionalista y socidlogo francés Mauricio Hauriou. En ciencia politica la escuela institucionalista reconoce como uno de sus eminentes representantes al profesor francés Marcel Prélot. También en Sociologia hay escuelas de esta tendencia, aunque basadas en variados conceptos del término “Institucion”, La Institucién nace cuando el poder ejercido por un organo es aceptado por consenso consuetudinario. Ese érgano ejerce el poder para cumplir una funcién publica, que aparece en la cultura de la sociedad respondiente a una idea, en nuestro caso la idea de policia En sus origenes primitivos la funcién fue cumplida por un organo personalizado, investido del poder publico, dentro de un complejo funcional indiferenciado: el sincretismo funcional con el tiempo se caracterizaron distintas funciones, que se institucionalizaron por consenso, y Se atribuyeron a érganos personalizados. En algunas de esas funciones se formé un “cuerpo’ un “Organo corporativo’, titular del poder ejercido en nombre de la institucién. Nace asi, la Institucién-cuerpo aceptada por el consenso consuetudinario. Este es el caso de la policia. 4. Los componentes de Ia Institucién: El componente funcional. La idea de policia. La funcién de policia La Institucién tiene los siguientes componentes: a) componente funcional, b) componente histérico-culural, c) componente politico, d) componente juridico, e) componente corporativo. El componente histérico-cultural no requiere una exposicién separada, pues integra el estudio de todos los demas componentes. EI componente funcional aparece en primer término, pues el origen de la Institucién radica en el ejercicio del poder por un érgano, instituide para cumplir una funcién, que, como sabemos, responde a una idea. Las instituciones no son otra cosa que ideas objetivadas (Burdeau),La idea de policia es una consecuencia de los factores naturales y primarios de la organizacion social. Por eso sus origenes pueden rastrearse ya en las comunidades clénicas prehistoricas y, desde luego, en los primeros regimenes del Estado. A pesar de que los regimenes clanicos y estatales se establecieron a lo largo de la historia, segln procesos discrénicos, 0 sea, sin paralelismo temporal entre ellos, las objetivaciones de esos Tegimenes presentan una notoria concordancia de caracteres fundamentales. Este fenémeno revela la existencia de factores constantes, que son tales porque se trata de factores naturales de la organizacién social y politica. Esos factores provienen de la naturaleza del hombre y de la naturaleza de las cosas. ‘Seguin los principios del analisis historico (Tratado, 1,30) las leyes histéricas presuponen la unidad esencial de la naturaleza humana. Asi como en la “naturaleza del hombre” descansa, en parte, la idea de Derecho (Tratado, |, 36) también en esa naturaleza tiene fundamento toda otra idea social y politica, y, por ende, la idea de policia. La naturaleza del hombre obra como determinacién espiritual de la idea. Pero como el hombre es un ser social, hay formas naturales de convivencia cuyo sentido objetivo se desprende de la estructura misma de las relaciones de la vida, 0 sea, de lo expresado por la célebre formula “naturaleza de las cosas’ (Tratado, |, 36 y 38). La naturaleza de las cosas obra, de tal modo, como determinacién material de la idea. La naturaleza de las cosas comprende materias vinculadas a factores variables, propios de cada grupo, area o época de cultura. Pero del conjunto diversificado de esos factores variables se destaca, a lo largo de la historia, un substracto de factores que se caracterizan por su homogeneidad, persistencia y universalidad. Se advierten desde los origenes de la sociedad y del Estado; se prolongan en su perdurable secuela de siglos y aparecen en todos los tipos normales de organizacion social y politica. Son los “factores naturales’, cuya constancia sélo se explica por su fundamentacion en los componentes necesarios, basicos, de la naturaleza humana, de la vida y de la convivencia social. Los bienes de cultura, o sea, las objetivaciones culturales originadas en los factores naturales, responden a dos ideas concordantes: la idea de fin social, cuya meta es el bien comun, y la idea de Derecho, cuya meta es la justicia. Las ideas generan fines, que orientan las objetivaciones de cultura. Entre los fines provenientes de aquellas ideas supremas hay tres que expresan una "naturalidad” esencial: seguridad, orden y justicia. Responden a factores naturales y constantes por excelencia Son tan notorias que podrian determinarse por decuccion logica-abstracta, a partir de unos pocos principios, pero la mejor comprobacion de su naturaleza la proporciona el anélisis cultural histérico. La complejidad que adquirieron en los tiempos modemos aquellos conceptos de seguridad, orden y justica dificultan la captacion de la idea de policia tal como se fue formando en sus antiguos origenes. Hay, sin embargo, un metodo viable para remontarse a los origenes de la idea. Consiste en extraer, del variado contenido de los conceptos modemos, aquelia esencia que ha hecho que en todas las objetivaciones de los fines de seguridad, orden y justicia, haya habido siempre un sector especificamente policial. Acertando con esa esencia acertaremos con el primitive concepto de la idea de policia Esa esencia es la "primariedad” de lo policial. Lo policial es primario, fundamental Responde a factores que, en el conjunto de los factores naturales y constantes, adquieren el rigor de factores primarios Hay, pues, una seguridad primaria, una seguridad de policia. Es la seguridad del hombre mismo, la proteccién contra los ataques a su vida, su integridad corporal y otros dominios inherentes al individu que la civilizacion fue incorporando al patrimonio de la personalidadhumana (por ejemplo, la propiedad). Comprende, asimismo, la proteccién contra los ataques al grupo social mismo, y luego, a la estructura politica del Estado. Involucra, por unidad de fines, la proteccién contra peligros inmediatos, 0 sea, la incolumidad individual y publica Esta seguridad de policia no es una mera seguridad de hecho, una especie de defensa propia ejercida por un érgano colectivo, Es una seguridad “normada’, que se desenvuelve en el ambito de un ordenamiento juridico una "seguridad por medio del Derecho", como dice Radbruch. Tampoco es una "defensa ilitar”, la cual, desde sus origenes, ha respondido a otro orden de ideas, ha tenido otros fines y se ha ejercido por otros mecios. La seguridad responde a la idea de que en la vida reine un orden, cierto y de seguro cumplimiento. El orden puede ser objetivo de varias determinaciones, pues se trata de un fin valorado de amplisimo contenido social y politico, Pero en la base de todas esas determinaciones subyace un orden primario, un orden de policia, al que suele coneepturalizarse modemamente como “orden publico’, aunque en forma bastante multivoca. Para los propésitos de esta indagacién elemental basta con sefialar que en el orden de policia hay una idea de proteccién de tutela de la autoridad contra alteraciones violentas del orden social, juridico y politico. Con lo cual ese orden viene a vincularse indisolublemente con el fin de seguridad en la esfera que a la policia corresponde, La misma idea de proteccién y garantia contra ataque o agresiones violentas motiva que haya una esfera policial en los dominios del fin justicia, Puede hablarse de una participacion insoslayable de la policia en las objetivaciones de ese fin, participacién que, por las mismas motivaciones de proteccion y tutela contra los ataques, tiene especifico campo en la prevenci6n y represion del crimen. La idea de policfa, pues, en su sustento mas elemental, se refiere a la proteccién, tutela y garantia publica, ejercidas en una esfera de factores naturales primarios de la vida individual, social y politica, y orientadas por el fin de seguridad en vinculacién con los fines “Orden” y “Justicia”. ‘Si quisiéramos expreser la idea en términos populares, diriamos: Para vivir hay que tener seguridad, en una comunidad de orden y justicia. Lo que en sintesis significa: para vivir hay que tener policia, La Funcion de Policia a) Era del sincretismo funcional La funcién de policia tuvo origen en el primer grupo social prehistérico, que fue una comunidad familiar, social, mistica y defensiva. Los socidlogos designan a esa comunidad con el nombre generico de clan, que corresponde, en lineas generales, al genos, gtiego, y a la gens, latina La comunidad prehistorica se regia por un conjunto de preceptos no escritos, de origen mistico, transmitidos de generacion en generacién, al que se lo ha denominado cédigo de la Themis (Themis: diosa griega que personificaba la justicia familiar y clénica). La insttucién gubemamental de la comunidad clasica se basaba en un régimen unipersonal. Gobierno, sacerdocio y justicia se hallaban confiados a un jefe vitalicio, personaje mistico, sagrado, Tepresentacion viviente de los antepasados. Cada cultura dio denominacion propia a ese Jefe clanico, Por ejemplo: los gregos “basileys’, los latinos “princeps” (el primero) y luego, “rex”. Los viejos autores usaban el término “patriarca’, y los sociélogos modemos prefieren el de ‘jefe de paz"10 En consecuencia, el gobierno del grupo social prehistérico era un sincretismo: una sola funcién, ejercida por un solo érgano. La funcion era la paz. El organo supremo, el jefe de la paz encargado de aplicar el codigo de la Themis. Lo asesoraba un consejo de ancianos, Organo que aparece en todas las comunidades prehistoricas, y que seguramente representaba las familias constituyentes del clan y estaba integrado por sus respectivos patriarcas. Configuraba, pues, por sus caracteres y fines, una funci6n de gobierno interior. La funcion de paz no era una funcién de guerra exterior, para la cual se elegia temporariamente un ‘jefe de guerra’. La funcién de guerra estuvo siempre separada de la az interior. En las luchas contra los clanes no habia una autoridad superior que pudiera aplicar la justicia de la Themis. Por eso se idearon los procedimientos de la justicia de la Diké. (Diké: diosa griega que personificaba la justicia interclénica). La Diké surgié de reglas consuetudinarias, afirmadas luego como preceptos sagrados, que tendian a resolver los conflictos mediante la intervencién de un tribunal arbitral formado por los jefes de los clanes. Su institucién caracteristica fue la “composicion” (reparaciones pecuniarias, matrimonios y tras satisfacciones), sellada con un pacto de amistad y un agape ritual. En aquella funcién sincrética de gobiemo, seguridad y justicia, estaba necesariamente involucrada la funcién de policia, de acuerdo con los principios que emergian de los factores naturales y primarios de la organizacién social, expuestos anteriormente. Dada la indole preponderantemente criminal del cédigo de la Themis, ldgico es suponer que la mas importante funcién de policia ejercida en la comunidad clanica fuese la de policia criminal (denominada también, en nuestro tiempo, de policia judicial). Tod hecho criminal requiere ser investigado. Hay que descubrir al autor, detenerlo y reunir las pruebas para someter a iuicio. Por mas elemental que sea un grupo socialmente organizado, la funcién policial especifica de investigacion se impone por la naturaleza de las cosas. Tambien habria en la comunidad clénica cierta funcin policial de seguridad, porque donde hay hombres en sociedad no toda la inconducta es criminal. Dada la disciplina clanica es de suponer que los crimenes fuesen excepcionales, y que lo mas comin de la actividad represiva estuviese motivada por desérdenes, desarreglos de conducta, negligencias, pereza en el cumplimiento de los deberes impuestos por el bien comun, como la custodia de los rebafios y otras faltas, Toda esa funcién estaba en manos del jefe del clan, gobemador del grupo, sacerdote y jez, asesorado con el consejo de ancianos, Por ende, él mismo harla de investigador criminal y dispondria las demas medidas de policia. Lo policial, inserto en la funcién sincrética de paz, estaba consubstanciado con la institucién de autoridad, como prerrogativa ejecutiva, con la inherente atribucion de disponer la fuerza. Esta asociacion originaria de autoridad ejecutiva y policia se ha mantenido desde esos remotos origenes. en forma tal que asume los caracteres de una ley historica, Esa notable preexistencia de! principio comprueba que esta afirmado en los factores constantes, primarios, de la organizacién social. b) _ Eradel Estado-ciudad EI sincretismo funcional caracteristico de la era clanica comenzé a evolucionar cuando los clanes, que eran némadas, se asentaron en un territorio. Este fendmeno, denominado sedentarismo, tuvo sighificacién trascendental para la evolucién de la humanidad. Se Iniclaron con el la agricultura y la ganaderia. Para Hauriou, con la humanidad sedentaria comienza la civilizacién Ia historia, como asi también la mayor parte de las instituciones, entre ellas el régimen del Estado." Los clanes asentados en un territorio formaron la comunidad de aldea (la komeé, griega; el agus, latino). Su creciente prosperidad excito la codicia de los nomadas que persistian en ese estado, y de los piratas. Para defenderse constituyeron una unidn, y en la mayor parte de los casos erigieron un recinto fortificado en el lugar estratégico (por ejemplo, en lo alto de una colina; la acropolis griega). Edificaron templos y casas, y con el tiempo se fue formando la ciudad (el asty, griego; la urbs, latina). Nacié la unién religiosa y politica (la polis, girega, la civitas, latina) que vinculaba los clanes establecidcs en la ciudad y sus alrededores y los que permanecieron en las aldeas. En las grandes concentraciones la unién no se formé con los clanes directamente sino con sus organizaciones mas amplias: las fratrias y las tribus. Este proceso de concentracién urbano-territorial, denominado sinecismo, estaba ya desarrollaco © en curso de desarrollo seguin las areas, cuando comenzé la era histérica, hacia el afio 4000 antes de Cristo. Los autores han dado en denominar “Ciudad-Estado” a ese tipo de unién urbano- territorial, y de esa denominacién han derivado interpretaciones poco satisfactorias sobre su naturaleza politica. Todo proviene de una confusién de conceptos entre la ciudad como aglomeracion urbana y la ciudad como sociedad politica, o sea, el Estado. Una cosa era el regimen politico de la polis o la civitas, y otra la administracion edilcia del nucleo urbano (asty 0 urbs). No hay que confundit ambos regimenes si se quiere partir de ideas claras acerca de los comienzos del Estado. El municipalismo, en todos los tiempos, ha explotado el equivoco para pretender fundar en los antecedentes historicos, mal interpretados, un poder comunal de naturaleza politica. EI sinecismo impuso a las comunidades clanicas adaptaciones y transformaciones profundas en la vida social y en el regimen normativo y de gobierno. Comienza el proceso de formacion del Estado, si por él se entiende la primera forma de estructura politica superclanica, con sus elementos esenciales: poblacién, territorio, poder de derecho, gobierno. EI sinecismo fue un fenémeno universal en los tiempos antiguos, pero los procesos correspondientes al mismo en cada una de las culluras se verificaron discronicamente. (Discronia; falta de paralelismo temporal entre los procesos). (Tratado, tomo |, N° 48, pag. 157). Para la cultura helénica el sinecismo se produjo en el siglo XI y en el afio 750 antes de Cristo, y para la cultura itélica en la misma época, 0 un poco mas tarde. Pero los principales pueblos del Oriente y del medio Oriente ya habian desarrollado ese proceso desde varios siglos antes. El proceso oriental se consolidé tempranamente en reinos € imperios, con centralizacién del poder bajo el régimen del absolutismo, y perduré asi sin cambios esenciales, Como la policia, tal como se presenta en nuestro tiempo, es una creacién de la cultura occidental, debemos prescindir de los antecedentes orientales (Egipto, Israel, Babilonia, Persia, India, China, el Islam, Japén). En ellos sdio hallariamos analogias de forma y coincidencias de técnicas, interesantes para un estudio de historia policial, pero poco aprovechables para nuestro andlisis. Los procesos que nos interesan cirectamente, por corresponder a las fuerzas principales de la cultura occidental, son los de Grecia y Roma En los primeros tiempos de la fundacién de la ciudad no hallamos hechos significativos para la evolucién de la funcién de policla. La razén es simple: los clanes (genos, griegos: gens, latinas) y sus organizaciones mas amplias: fratrias y tus, conservaron sus poderes para el gobierno interior y la disciplina de los integrantes de su propio grupo, poderes que, como sabemos, estaban fundados en el cédigo de Themis. Los conflictos entre los miembros de los distintos clanes se dirimian por los procedimientos de la Diké, El régimen, de tal modo, comenzé funcionando como una especie de confederacion. Al frente de la12 defensiva y del santuario comtin se colocé un jefe confederal (‘rey de reyes’, griego; rex, latino) que oficiaba de sacerdote y de caudillo militar (se unifico la jefatura de paz y la jefatura de guerra, principio politico-militar que fue practicamente universal), La funcion de policia continuaba inserta en el sincretismo funcional propio del gobierno interior de cada grupo. Es una ley histérica, en materia politica, que una confederacién evolucione hacia la unidad, a medida de que el espiritu de union se vaya imponiendo sobre las fuerzas que resisten a la integracién. Con mayor razén debié producirse esa evolucién en el Estado- ciudad, ya que no se trataba de una mera asociacion confederal sino de un nuevo tipo de estructura social y polltica, que debia conducir fatalmente a la constitucién de un derecho de la ciudad, con los érganos para establecerlo y aplicarlo, y de una autoridad para el gobieino elecutivo de la nueva sociedad politica La evolucién de las instituciones de Grecia y Roma, en esos siglos decisivos para la constitucién del Estado, conforma un panorama histérico grandioso, que no podemos exponer detalladamente en este curso. Del cuadro histérico, de esa era, que culmind con la constilucién de la democracia en Atenas y la repiblica en Roma, extraemos solamente, en breve sintesis principios y realizaciones vinculadas con la funcién de policia, algunos de los, cuales perduraron en las eras posteriores, y alin se manifiestan en nuestros tiempos. De esa época proviene el término policia, que deriva de! griego politela, Los autores griegos, como Platén y Aristételes, aplicaban ese término con un contenido muy amplio: la constitucion politica, la forma de gobiemo, el gobierno mismo y la administracién del Estado. Ese contenido concordaba con la idea expresada por la radical del término: polis, que, como sabemos, significaba la comunidad politica y religiosa. Los romanos formaron la palabra politia (y se pronuncia “policfa’) pero sdlo la usaban para traducir la expresion griega, y cuando aludian a su propio régimen politico preferian la palabra ‘res-publica” (la cosa publica). La *policia’, entendida como funcién general del Estado, venia a representar, de cierto modo, la funcién de paz, caracteristica del sincretismo funcional del régimen de los clanes. Pero en la época en que estamos tratando entré en un proceso de diferenciacion. Se fueron caracterizando funciones distintas, que se asignaron progresivamente a érganos publicos. Seguir esta evolucion es cometido de la ciencia polltica y de la historia del Derecho. Solo nos interesa analizar, brevemente, en qué forma se fue disefiando la fisonomia de la funcién de la policia propiamente dicha. De aquella funcién general debemos desglosar, en primer término, la funcién de legislacién. La legislacion fundamental (constitucional, civil, criminal) termind por ser atribucion de las asambleas del pueblo (ecclesia, griega: comitia, romanos) mediante la aprobacién dada a las proposiciones de los magistrados con poder para convocar al pueblo, tra funcion que se caracterizé fue la judicial. En Grecia, en la era del régimen democratico, juzgaba un gran jurado popular (la Heliea), excepto en los casos de homicidio y otros delitos graves, que era de competencia de tribunales especiales, regidos por un procedimiento ritual, resabio del cédigo de la Themis. En Roma, por un principio de unidad y plenitud, los magistrados con imperium (Consules y pretores, principalmente) ejercian el mando ejecutivo, jucicial y militar, pero la funcién judicial fue competencia ordinaria de los pretores. En la investigacién de los crimenes interventan los cuestores, los antiguos de los, cuales fueron los “cuestores de los homicidios”. ‘Separando las instituciones legislativas y judiciales, especialmente el ‘magisterio penal’ del Estado (como diria Carrara) quedaba una amplia esfera remanente que podriamos13 caracterizar como policia ~ funcién general del Estado y de la urbe. En esa esfera, muy heterogénea y de limites poco definidos, pueden sefialarse, sin embargo, algunos principios. En primer lugar, la atribucion al magistrado de dictar normas obligatorias en la materia de su competencia, que sin ser leyes formales tenian “vigor de ley”. O sea, lo que en la terminologia moderna denominariamos el ejercicio del “poder de Policia” por via reglamentaria. En Atenas suponemos que ese poder fue ejercido en primer término por el Consejo (la Bulé) mediante un “decreto’ (psephisma), pues esa corporacién ‘tenia atribuciones de policia y de justicia, en virtud de la delegacion general que le daba el pueblo soberano y que le conferia una magistratura suprema” (Glotz). Ese ejercicio reglamentario del poder de policia correspondia también a los altos magistrados de orden gubernamental y politico (los archai) que en virlud de la delegacién de soberania que se les conferia, dentro de los limites de sus atribuciones, tenian, entre otros poderes, el derecho esencial de ordenar y tomar medidas obligatorias (epitaxai) lo que implicaba el de aplicar penas de policia (multa y flagelacion para los exclavos). En Roma, todo magistrado tenia, en principio, el jus edicendi, 0 sea, la potestad de emitir el edictum, precepto obligatorio en materia de su competencia En segundo lugar, comenzo a diferenciarse lo que con el tiempo seria la funcion de “policia de seguridad” (orden publico, seguridad publica, seguridad de Estado, prevencion y represion del delito) que es una funcién de gobierno. Y paralelamente, la funcién de "policia administrativa’, 0 del bienestar general (en la que esta comprendida la “policia Edilicia") que es una funcin de administracion general o urbana. Los autores suelen confundir ambas ramas, llevados a ello por la comprensién multivoca del término “palicia”, como por no tener en consideracién la doble estructura del Estado-ciudad, a que ya nos hemos referido, Pero la diferenciacion surge tanto de la naturaleza y materia de los textos como de la investidura y competencia de los funcionarios. En Atenas, la policia de seguridad era funcién de los arcontes, los maximos magistrados, mientras que la policia edilicia y de las costumbres correspondia a los astynomos, bajo la direccién de uno de los arcontes. En Roma, la policia de seguridad la ejercian los cénsules (sobre todo en materias de orden publico y seguridad de Estado) y los pretores (especialmente en la represion del delito). La policia edilcia era atribucion de los ediles curules, magistrados menores encargados de vigilar las construcciones, el abastecimiento, los mercados, las pesas y medidas, y otras materias afines. Aunque en esta era del Estado-ciudad tuvieron inicio algunos principios interesantes, como acabamos de ver, ellos se refieren mas bien a la institucién -funcion, ejercida por organos personalizados, no a la institucién cuerpo. Los magistrados con poderes de policia eran, como todos los demas, elegidos para desempefiar su cargo durante un periodo muy breve, que en Roma era de un afio. Sus auxiliares, que les prestaban la fuerza, como los, vVigiles y los lictores en Roma, y los arqueros en Atenas, quizas eran servidores con alguna Permanencia, pero no se formé nada semejante a un cuerpo institucional. De todos modos, hay que tener en cuenta el contexto historic. La ciudad de Atenas, en la época de su apogeo cultural, en el siglo de Pericles (499-429 a. de C.) lego a tener unos 40.000 ciudadanos, a los que habria que sumar una cantidad no censada de extranjeros residentes (metecos) y de esclavos, que quizé duplicaban esa cifra. Roma era mucho mas populosa, pero sélo en la era imperial lego a adquirir las proporciones de una gran metrépoli. En la época republicana, el magistrado de policia se bastaba a si mismo, con unos pocos auxiliares, para vigilar y reprimir. Conviene advertir que la portacién de cualesquier clase de armas estaba rigurosamente prohibida en el recinto de la urbe, incluso para los militares.14 c) La era dela Roma imperial Los comienzos del principado (desde el siglo | de nuestra era) hallaron a la metropoli latina convertida en una gran urbe. Conformaba, pues, un contexto muy semejante al de nuestras grandes cludades contemporaneas, y sus problemas de orden y seguridad serian, sin duda, andlogos. El régimen aplicado por los romanos para el cumplimiento de la funcion de policia, en esa época, significa la culminacion de siglos de evolucion y de experiencias, e interesa, no sélo desde el punto de vista histerico-cultural sino, principalmente, por los principios que de ese régimen emergen. Se trata, en esencia, del primer “sistema de palicla general metropolitana” que conocié el mundo occidental El gobierno de Julio César hallé a Roma en anarquia, desorden, criminalidad y abandono edilicio. El gran estadista provey algunas medidas en materia de justicia criminal, leyes contra la violencia y, especialmente, policia edilicia, Pero fue el principado de Augusto el que sefialé el comienzo de las grandes reformas. Al frente de la policia de la metropoli se coloco un prefecto de la ciudad (praefectus Urbis). Su jurisdiccion se extendio hasta 100 millas alrededor de Roma (140 kilémetros), sentando un precedente técnico que atin en nuestros tiempos no se ha respetado, salvo en Paris. El recinto urbano se distribuyé en catorce barrios, en cada uno de los cuales la funcin de policla quedé a cargo de un curator urbis (cuardor de la ciudad), que podria considerarse como antepasado de los modemos comisarios de policia. Tenian de auxiliares alos denuntiadores, que venian a ser como agentes de investigaciones, y recorrian su zona ‘acompafiados por dos lictores, que acreditaban la autoricad del funcionario y le prestaban la fuerza para detener inculpados. El prefecto de Roma comandaba tres cohortes urbanas (cohortes urbanae), de unos seiscientos hombres cada una que por su nombre serlan cuerpos paiiciales organizados segiin el sistema militarizado. Existian policias stationari, en destacamentos 0 puestos fijos. ‘Subordianado al prefecto de la ciudad, que era jefe superior de Roma, habia un prefecto de los vigilantes (praefectus vigilum), a cargo del servicio de seguridad contra los incendios, el permanente peligro de la gran ciudad. Tenia a su mando directo siete cohortes de vigiles, que ademas de su mision como bomberos desempefiaban un servicio de vigilancia policial nocturna. La organizacién policial de Roma quedaba completada con los vicomagisir, remotos antecesores de nuestros alcaldes de barrio, que eran personajes caracterizados de la zona, dependientes del respectivo “curator”, con facultades para hacer observar la ley a los vecinos de su radio, y auxiliar a la policia. Debe sefialarse que el principe (luego emperacor), en virtud de los poderes que habla asumido, pudo tener tropas armadas dentro de Roma, lo cual, en la época republicana, no era licito, Asi, se establecio en la ciudad la guardia personal a que tenia derecho todo comandante en campafia (la “chorte pretoria"), Pero se convirtié en un cuerpo militar poderoso, de nueve cohortes, denominado Prefectura del Pretorio (Praefectrua Pretoril), colocada al principio bajo el mando conjunto de dos caballeros, que mas tarde se unificd bajo un solo prefecto. Este cuerpo no desempefiaba en Roma funciones policiales. En el resto del Imperio latino, cada municipio y cada colonia tenian un regimen de administraci6n local, basada en la ley municipal de Julio César. Eran “Romas en miniatura’, con una copia de las magistraturas metropolitanas. Habia, pues, en muchas de esas ciudacles municipales o coloniales, el correspondiente prefecto urbano, con su policia. Pero15 no hay que pensar, como lo hacen algunos municipalistas, que los municipios gozaban de autonomia, Lo que hubo fue descentralizacién, pero no autonomia En la campafia, fuera de la accion de los magistrados de las ciudades, proliferaban los malhechores, que eran generalmente soldados batbaros desertores 0 esclavos fusitivos. La Unica fuerza disponible para reprimirlos era la militar, y por consecuencia la milicia se hizo cargo de imponer el orden y afirmar la seguridad en esas dilatadas regiones, especialmente a lo largo de las notables carreteras (las “vise"), que comunicaban todas las regiones del Impetio. En muchos casos se establecieron destacamentos en los lugares mas importantes. Fue el germen del servicio de policia rural, desempefiado, en tiempos modernos, por cuerpos de gendarmeria. También los emperadores confiaron a los militares mas adictos una especie de policia secreta (‘agentes in rebus"), para vigilar a los sospechados de desleattad, Por lo demas, en la era imperial se mantuvieron y desarrollaron los caracteres funcionales que ya hemos advertido en la era del Estado-ciudad, aunque debe sefialarse la concentracién ejecutivo-judicial en manos del prefecto de la ciudad, que se erigio en el magistrado mas importante de la metrépoli, después de! emperador. Sdlo en la época del auge del militarismo cedié esa primacia al prefecto del Pretorio. d) Laera medieval y moderna La desintegracién del Imperio Romano de Occidente arrastré en su caida al regimen policial. La policia, ligada al Estado por un componente politico esencial, nunca estuvo ajena a las Vicisitudes que este ultimo ha sufrido a lo largo de la historia. En el prolongado periodo que abarca la Edad media y la Edad Modema (del siglo V al siglo XVIII), la funcion de la policta conocié las alternativas de tres regimenes: el feudal, el de las ciudades y el real El régimen feudal de palicia significé, en cierto modo, un retorno al sincretismo funcional de la comunidad clanica. El sefior feudal tenia, entre otros, el “derecho de justicia”. Lo ejercia sin limitaciones, salvo en aquellos casos en que correspondia el ‘juicio de los pares’. Este juicio, presidido por el sefior, tenia reminiscencias de la antigua “Diké" y eran sus instituciones caracteristicas la ordalia 0 juicio de Dios, el duelo judicial y la compensacién. El Sefior feudal casi no legislaba, pues regian las costumbres, y ejecutaba mediante sus Oficiales y soldados domésticos, que no ejercian una funcién publica sino desempefiaban un servicio personal. La funcién de policia, en este régimen, presentaba los caracteres elementales y primarios ya sefialados para el sincretismo funcional. Pero es conveniente destacar una diferencia en sus fundamentos. El derecho de policia del sefior era una manifestacién del derecho patrimonial que le correpondia en su feudo. Tenia, por ende, un caracter eminentemente territorial. No habia concepto claro de soberania estatal. Mejor dicho, soberania y patrimonio territorial eran una misma cosa, Este fundamento territorial de la funcion de policia ha tenido entre nosotros un renacimiento insdlito, como hemos de ver en su momento, Pues el determinar la jurisdiccion policial sobre la base de un principio territorial, “exclusivo y excluyente” parcelando de tal manera la jurisdiccion del Estado nacional, no significaba otra cosa que una especie de "feudalismo policial’. Lo mismo puede decitse acerca de la pretensién de fundar el poder de policia sobre el principio del dominio de la via publica, como alegan algunos municipalistas. El régimen de policia de las ciudades surgié a medida que las mismas, a partir del siglo XI, fueron concentrando poblacién y poderio econdmico. Por concesién de los reyes 0 de los sefiores se establecieron “fueros municipales’, que reconocieron a las ciudades una serie de16 derechos y atribuciones de gobierno y administracién local, aunque no llegaron a significar una virtual autonomia politica. De esta autonomia sdlo gozaron las ciudades-republicas, que eran Estados y no municipios. Surgié asi, la ‘policia municipal", 0 sea, la policia de seguridad, dependiente del municipio 0, que alin persiste, con crecientes limitaciones, en algunos sistemas, principalmente en el anglo-norteamericano. La evolucion histérica y el estado actual de la policia municipal serén expuestos mas adelante. Para la mejor comprension de este régimen de policia municipal es necesario tener en cuenta dos caracteres. Primero, que el régimen se generaliz6 en la época de la formacién de las nacionalidades, cuando la monarquia luchaba contra el poder feudal, y buscd la alianza de los burgueses de las ciudades. Les concedié, pues, la administracion local mediante “fueros o cartas". Constituido e! poder central nacional, las monarquias fueron tecuperando el ejercicio pleno de la soberania, establecieron funcionarios reales en las ciudades més importantes del reino, como los prebostes 0 lugartenientes de policia y justicia del rey, crearon mariscalatos o hermandades de policia real, y la policia remanente a cargo de los municipios quedé cada vez mas limitada. La evolucién de la policia municipal en esas épocas demuestra que se trataba de un régimen andmalo, originado en circunstancias histéricas del momento, que una vez desaparecidas motivaron el retorno del poder palicial a su natural ubicacién dentro de! poder del Estado. En segundo lugar, que el régimen policial de las ciudades del medioevo y de la edad moderna, no era aplicable a las capitales nacionales, donde el régimen siempre fue de policia real El régimen de Policia Real condujo, progresivamente, la funcion de policia a su natural conformacién: la policia de Estado. Comenzé con la reconquista del poder real sobre los obstaculos interpuestos por el feudalismo y, luego. por las comunas. Se crearon funcionarios (como los “bailes" y “senescales’, en Francia, y los “corregidores”, en Espafia), para ejercer en los sefforios y las ciudades, los derechos de gobierno y administracion que correspendia a la monarqula, y, en primer termino, la justicia real. Esos funcionarios contaban con su propio servicio de investigacion. En la campafia, asolada por el bandidaje, los reyes impusieron de manera drastica la ley y la seguridad. Francisco 1°, de Francia, recurrié para ello al "mariscalato’, la policia militar, que, excepcionalmente, fue investida del poder de actuar en la esfera civil para la represién del delito. Los reyes catdlicos de Espafia crearon con las mismas finalidades la Santa Hermandad. Pero fue en las capitales nacionales donde la evolucién se verificé con mayor prontitud y Justeza. El modelo indiscutible de esa evolucién lo constituye el régimen de la capital francesa, Paris. Hugo Capeto, sucesor de los ultimos carolingios, cred, en 1032, el cargo de preboste (de “praepositus", comisionado, encargado) de la justicia y policia del rey. Lo erigio en juez, goberandor militar y jefe de la policia del viscordado de Paris, y le asigno un servicio de “Patrulla Real"(Guet Royal’), El rey San Luis IX (1226-1270), gran organizador de la policla de su reino, consolide los poderes del preboste, aumento la patrulla, y le dio la prestigiosa divisa que todavie ostenta toda la policia francesa; “Vigilant ut quiescant” (vigila, para que estén tranquilos). El mismo rey San Luis fue el primero en usar el témino “comisario", para designar al agente real a cuya fe se confia la funcion de policia. La afirmacion del poder real en materia de policia se fue acrecentando sin pausas hasta fines del siglo XVIIL La funcién de policia, en esa Edad Modema, involucraba tanto la de policia de seguridad como la administrativa o del blenestar general. Era una “funcion general” de limites poco definidos en lo administrative. Por otra parte, la caracteristica general de la funcién, en esta era, es la de hallarse personalizada. La funcién estaba atribuida a un magistrado. Se trataba7 de una “institucién érgano personalizado’. Pero comenzaron ya a formarse cuadros permanentes de funcionarios policiales, germen de los futuros cuerpos. e) Laeracontemporanea La era contemporanea, en policia, comienza con el siglo XIX. Esta sefialada por el establecimiento 0 la consolidacién de las policias de Estado, Entre las primeras: la Prefectura de Policia de Paris, 1800; a Policia de Buenos Aires, 1821: la Policia Metropolitana inglesa (Scotland Yard), 1829. La policia va pasando graduaimente a la fase de “institucién—cuerpo". Se fueron delineando los principios dogmaticos y técnicos de los grandes sistemas: el frances, el inglés y el argentino. La funcién de policia entré en la etapa de la elaboracién de sus categorias y conceptos, luchando por afirmar sus propios principios doctrinarios frente a las teorizaciones y los dualismos de la doctrina juridica. El amplio material de estudio que oftece la policia contemporanea se comenzara a desarrollar desde el proximo capitulo. Toda sintesis seria, aqui, inoperante. 5, El componente politico. La policia como érgano del poder politico La institucién policial es un érgano del poder publico, un organo del Estado. Ya hemos visto, por el analisis historico cultural de la funcion de policia, como, desde sus origenes y a lo largo de su dilatadisima evolucién, fue un organo del Estado el encargado de cumplir esa funci6n, ya dentro de una institucién sincrética de gobierno, seguridad y justicia, ya con atisbos de una autonomia funcional que en el transcurso de los siglos se fue definiendo progresivamente, siempre manteniéndose la institucién en la esfera del Estado. Las desviaciones a este principio, como las sefialadas en las épocas del feudalismo y del comunalismo, fueron circunstanciales. Algunos resabios que alin en nuestra época se observan, son puros anacronismos destinados a desaparecer inexorablemente, porque no hay designios que puedan prevalecer contra una ley histerica, Esta vinculacién esencial entre el Estado y la policia-institucién esta rubricada por nuestra expresion componente politico, entendido lo “politico” como lo concerniente al Estado, y no lo relativo a la accién politica partidaria. Pero conviene determinar la esencia de esa vinculacion entre el Estado y la policia, En primer término, deriva del principio de la soberania. La soberania es la cualidad propia del poder del Estado, que es "supremo", superior @ cualquier otro. En una concepcion comprensiva, la soberania vendria a significar el poder supremo del Estado para establecer, ejecutar y aplicar el derecho, y para cumplir sus demés fines. La soberania tiene dos aspectos: la “soberania exterior’, que coloca al Estado en un plano de independencia e igualdad frente a las demas potencias extranjeras, y la *soberania interior", derecho de mando, imperium, sobre los habitantes y el territorio. La policia, en esta esfera de la soberania, es un organo de la “soberania interior” del Estado (en los Estados federales es, también, un organo de la autonomia de cada uno de los Estados patticulares que lo componen). Por eso, cuando el principio de la soberania se aplica a los fines del Estado, se dice bien que la policia es el organo natural de la seguridad interior del Estado. El otro aspecto de la soberania, que se refiere a la defensa del Estado contra agresiones exteriores, o sea, la “seguridad exterior’, se vincula con otros organos (las fuerzas amadas), otras esferas normativas y otras técnicas especificas para ese fin En segundo lugar. la vinculacion de la policia con el Estado se relaciona con el componente coactivo de la soberania. Asi como las fuerzas armadas son los organos18 ejecutores en los actos de soberania exterior, la policia es la institucién ejecutora del Estado en sus actos de soberania interior, cuando debe llegar al jus edicendi (derecho de obrar), a la coercién, para hacer efectivo el “imperium”. Es “la ejecucién y el brazo activo del gobierno y Su delegado inmediato en este ramo’, como apuntaba sabiamente el Reglamento de Policia de 1812, emitido en el Segundo Triunvirato. La policia es “un poder de autoridad” (Posadas). En los Estados modernos ese poder de ejecuciones es uno de los atributos de! Poder Ejecutivo, tanto por aplicacién del principio de la division de poderes en su legitima interpretacién como por prerrogativa natural que proviene desde los mas remotos origenes del Estado y que se ha conservado a lo largo de toda la evolucion histérica cultural. Por los mismos principios, confrmados por la misma evolucién, la sociedad ha institucionalizado mediante un consenso consuetudinario, el érgano nato al servicio del “imperium” coactivo de aquel poder: la policia. En este aspecto, pues, la institucién es policia ejecutiva, y la Unica que dicho consenso consuetudinario ha investido con ese caradcter. Por ultimo, la vinculacién de la policia con el Estado esta dada por el hecho de que la institucion es un organo del derecho, Pero esta materia se refiere ya al componente juridico, que tratamos a continuacion 6. El componente juridico. La policia como organo del derecho. EI componente juridico de la institucion configura una de sus esencias: la de ser organo del derecho. Lo cual emana de un érgano del poder del Estado, que, a su vez, es esencialmente un poder juridico. Estado-cerecho-institucion policial conforman un complexo conceptual y real, consolidado por fines y valores comunes. (Esta tesis de la comunicacion esencial y valorativa entre el Estado, sus instituciones y el derecho, presupone una concepcién del Estado en la que entre, ineludiblemente, el componente juridico. Ello implica apartarse de la concepcién unilateral del Estado como organo de poder y coercion, como “aparato de dominacién” de los gobemantes sobre los gobernados). La institucién policial vive primordialmente en un mundo de normas, no es un mundo casi exclusivamente técnico como otros organismos del Estado. Las normas de ese mundo son fundamentalmente juridicas, y emanan del derecho positive general y del especial de la institucién. En ese derecho positive general hay normas que pueden sistematizarse en un derecho organico (general o interno). Un derecho del personal, un derecho disciplinario, y otras ramas (tomo |, pag. 22). Sdlo corresponde apuntar, aqui, someramente, esas vinculaciones de la institucion con la esfera juridica, 7. El componente corporatlvo. La policia como “corpus” de funcionarlos y agentes La institucién es un corpus de funcionarios y agentes, organizado para cumplir la funcién. Ejercen su poder en nombre de la institucion, como poder representativo, no personal, sometido a la funcién (Hauriou) La existencia de un corpus de funcionarios y agentes sefiala la uitlima fase en la evolucion histérica de la institucién policial (tomo |, pag. 34). Pero, para la exacta caracterizacién institucional debe tratarse de un corpus permanente, profesional y orgénico. Es asi como se consolidaron las grandes policias, desde comienzos del siglo XIX, no sin algunas formulas remanentes de la era de la funcion personalizada (como la atribucién de las funciones19 institucionales al ‘jefe de policia’, al “prefecto’, al “comisario’), férmulas que aun perduran en el derecho positivo. Este componente corpus caracteriza también a la institucion como “estructura supra- individual, con importantes consecuencias. Bibliografia 1, E, FENTANES, “Tratado de Ciencia de la Policia’, 1972, t. |, pags. 15 y siguientes, y bibliografia all citada 2, E, FENTANES, “Tratado’, t. |, pag. 19. E, FENTANES, “Tratado’, T. I, pags. 29 y siguientes y bibliografia alli citada. 4, No puede indicarse bibliografia que trate el tema de la idea de policia, por ser inédito, y original del profesor. En cuanto a funcién de policia y sus eras evolutivas, se obtendran Indicaciones para algunos puntos en MARCEL LE CLERE. “Histoire de la Police’, de Paris, Presses Universitaires, 1947; y en “Encyclopedies Nationales de la Police’, edicién oficial del gobiemo francés, 1955, pags. 15 y siguientes, En lo demas, hay antecedentes historicos y sociolégicos en: A. MORET y G. DAVY, "De los clanes a los imperios. Organizacién social entre los primitives y en el Oriente antiguo”, version espafiola, México, Uteha, 1962; G. GLOTZ, “La Ciudad Griega”, version espafiola, Mexico, Uteha, 1957; ARAMANDO CUVILLIER, "Manuel de Sociologia, version espafiola, 3* edicién, Bs. As. El Ateneo, 1963, pags. 228, 350, 406 411 y 449; V. GORDON CHILDE, "Los origenes de la civilizacion”, version espafiola, Mexico ~ Bs. As., Fondo de Cultura, 1954; EMILIO GARCON, “El Derecho Penal. Origenes, evolucién, estado actual’, version espafiola y notas por E. Fentanes, Bs. As., Biblioteca Poiicial, 1936; LEON HOMO, ‘La Roma Imperial y el urbanismo en la antiglledad”, version espafiola, Mexico, Uteha, 1957; TEODORO MOMMSEN, “Historia de Roma’, version espafiola, Bs. As., Gil, 1960, pags. 37, 72, 117, 132, 138, 188 y 196; FUSTEL DE COULANGES, “La Ciudad Antigua’, versién espafiola, Bs. As., Emece’, 1945, pags. 144, 169, 247, 264 y 427; M. ROSTOVTZEFF, “Roma, de los origenes de al ultima crisis", versién espafiola, Bs. As., Eudeba, 1968, pag. 148; ANDRE PIGANIOL, "Historia de Roma’, version espafiola, Bs. As. Eudeba, 1971, Pags. 245, 306 y 325: EILLIAM CARROL BARK, “Origenes del mundo medieval’ versién espafiola, Bs. As., Eudeba, 1972, pag, 99. 5. E FENTANES, “Tratado’, t. |, pag. 36; POLICIA FEDERAL, “Estatuto Organico de la Policia Federal y antecedentes’, Bus. As., Biblioteca Policial, 1944, “Exposicion de Motivos”, pags. 50 y 58; POLICIA FEDERAL, “Cuestiones de competencia’, Orden del Dia Interna, 28 de marzo 1969, punto V, pag 21. 6. E FENTANES, “Tratado’, t. |, pags. 36, 98 y 22. 7. &, FENTANES, “Tratado’, t. |, pags. 35 y 36. CAPITULO II 1. Los principos dogmaticos generales. El principio de la unidad funcional. La funcién de policia y su determinacién por materias. El dualismo policia administrativa-policia Judicial. El dualismo policia preventiva-policia represiva20 La dogmitica general de la policia ha formulado sus principios, categorias y conceptos, como resultado de la investigacién histérica, cultural, sociolégica y juridica, confrontada con la tecnica de la policia y de sus servicios. Resultan, de tal modo, principios y categorias conceptuales plenos de contenido real, sustancial, viviente, No son el producto de especulaciones abstractas, como suelen hallarse en la doctrina juridica, y en las que se han fundado tantas fantasias y se han originado tantos desajustes y limitaciones a la accién policial. El punto de partida de la construccion dogmatica es el principio de la unidad funcional. La funcién de la policia es una sola, Unica, indivisible. Sélo admite determinacines por materias, en cuanto sea necesario a los fines del ordenamiento legal, del estudio doctrinario, de la estructuracién organica. Pero sin que tales determinaciones impliquen quebrantar la unidad esencial de la funcién policial, ni signifiquen funciones distintas que puedan ser attificialmente desmembradas y originen entes institucionales para cada una de ellas. Durante mucho tiempo esas materias, o determinaciones funcionales, se denominaron por si mismas “funciones”. Por ejemplo: “funcién de policia de seguridad”, “funcion de policia judicial", Pero cuando tales terminos se aplicaban no en sentido juridico general sino a la policla, 0 sea, con sentido funcionakinstitucional, siempre entendimos que queriamos significar “funciones especificas’, especificaciones de la funcién general al modo de subfunciones dentro de la funcién integral La experiencia de las especulaciones divisionistas a que esa terminologia daba pie, aconseja que sea eliminada definitivamente. La doctrina juridica ha construido un dualismo funcional. Su forma mas antigua es la que opone la policia administrativa a la policia judicial. Deriva del derecho francés, y su origen es el codigo del 3 brumario de afio IV, que en sus articulos 10 y 20 creyo necesario definir la “policia" y lo hizo asi; "La policia es instituida para mantener el orden puiblico, la libertad, la propiedad y la seguridad individual. Se divide en policia administrativa y policia judicial. La Policia administrativa tiene por objeto el mantenimiento habitual del orden puiblico en cada lugar. Tiende principalmente a prevenir los delitos. La policia judicial investiga los delitos cuya misién la policia administrativa no ha podido impedir, reune las pruebas y libra sus autores a los tribunales encargados por la ley de castigarlos. En realidad el codificador francés partid de un concepto unitario, el de ‘policia", como funcion de gobierno y administracién, del cual lo administrative y lo judical eran determinaciones. La unidad etnoldgica, esencial, de ambas modalidades, esta dada por su fuente unica: la “policia’. La funcién de la policia puede comprender tantos aspectos normativos y técnicos como sean necesarios y posibles, pero sin mengua de su unidad esencial. La exactitud de este anélisis queda demostrada por el texto mismo del codificador francés, el cual declara, como funcion de palicia, comin para esas determinaciones, la de "mantener el orden publico, la libertad, la propiedad y la seguridad individual’. Son conceptos especificos, hasta cierto punto tradicionales, de la funcién de policia. No son los conceptos que hubiera utilizado si por el termino “judicial” se hubiera querido significar una funcién propia de la justicia Con el tiempo la docirina separd a la policia administrativa. El dualismo aparecio, entonces con otra férmula: Policia de seguridad-policia judicial. Le son aplicables las mismas conclusiones que para el dualismo anterior, y aun con mayor rigor, por el caracter estrechamente policial, en el sentido institucional, que tiene la expresién “policia de seguridad’. La doctrina juridica ha presentado también el mismo dualismo funcional bajo otro cafio: policfa preventiva-policia represiva. Deriva del dualismo prevencion-represion, el cual se funda, a su vez, en una concepcion de la funcion penal del Estado, a la que se considera2 como funcién de represién, de naturaleza cistinta ala prevencién, y exclusivamente juridica Es una construccion racionalista, légico-abstracta, hecha sobre premisas disociadas de la realidad de los conceptos que utiliza. E| desarrollo de la ciencia penal, realizado en los uillimes tiempos sobre bases més fimes, ha demostrado la falacia de las viejas tesis. La funcién penal del Estado ha evolucionado desde la concepcién exclusivamente juridico- represiva, a la concepcién normativo-preventive-criminolégica. (Sobre las concepciones y la evolucion de la funcién penal del Estado, E. Fentanes, "La Policia Judicial. Teoria y Realidad”, Buenos Aires, Biblioteca Policial, 1968, N°4, pags. 27 y siguientes). Sostener a esta altura del siglo, el dualismo prevencion-represion, y su consiguiente derivado policia preventiva-palicia represiva, es un puro anacronismo. La ciencia penal misma termind por dar razén a los policias que, en los principales sistemas y en sus concreciones técnicas y orgénicas, habian sostenido la unidad funcional y la imposibilidad técnica de separar la prevencién de la represién. Técnicamente la dicotomia entre policia de seguridad (o preventiva, o “administrativa’, segun el viejo concepto) y policia judicial (de investigacion, © represiva) es imposible, Sdlo se admiten especializaciones organicas, coordinadas y concurrentes. El principio de ta unidad funcional no tiene solamente fundamentos tedricos. La dogmatica palicial extrae sus principios de la realidad de la funcién, de sus exigencias técnicas, de la comprobacién histérica, pues la historia es la piedra de toque de las instituciones. 2. El principio de la unidad institucional La unidad funcional postula la unidad institucional. Si la funcion policial es unica indivisible por esencia, lo natural es que su ejercicio corresponda a una sola institucion en un émbito jurisdiccional dado. Esa policia-institucién, por antonomasia, tradicion historica y ordenamiento juridico entre nosotros y en todo el mundo desde remotos origenes, desde que aparece como cuerpo organizado, es la policia de seguridad, Ademas de la funcion que la singulariza, la policia de seguridad tiene un atributo que le es inherente y espectfico: la representacion y ejercicio de la fuerza publica, La fuerza publica, por medio de la coercion, del ‘jus agendi, hace efectivo el “imperium”, que, como ya hemos visto, es manifestacién de la soberania del Estado nacional (o de la autonomia en los Estados particulares, en la esfera local que le es propia). La soberia es indivisible por esencia. Por tanto, también debe ser indivisible la autoridad que representa al Estado para el ejercicio coactivo del imperio que de esa soberania emana. Bien se ha dicho que la autoridad dividida deja de ser autoridad. La unidad institucional, como se puede apreciar, no se funda sdlo en caracteres y exigencias de la estructura Policial. Se afirma también en postulados de ciencia politica que hacen a la esencia del poder del Estado. El sistema policial argentino, originario de nuestra institucién, definido por la ley de 1821, tiene, entre nosotros aspectos de alto nivel técnico, el de su categcrica fisonomia institucional. Cuando se nombre a la policia se entiende designar a la policia—institucion Todo otro sentido del término “policia" es funcional. No hay més policias que las policlas de seguridad. No puede darse entre nosotros, felizmente, ese abirragado maridaje de policias que tanto desmejora y rebaja el régimen de algunos paises. EI mismo principio de unidad institucional ha inspirado otros grandes sistemas, principalmente el francés. Los principios de unidad funcional ¢ institucional, dada su naturaleza dogmatica y técnica, especificamente paiicial, son desconocidos 0 tenidos a menos por los juristas teorizentes.22 Es muy propio del conceptualismo racionalista creer que basta con imaginar un concepto para que quede revestido de naturaleza y sustancia, Se olvida que los conceptos son meros instrumentos Idgicos y verbales para aprehender la realidad. De tal modo, dividida conceplualmente la policia en dos funciones, se ha hecho de cada funcion un mundo distinto, autonome y antagonico, y de ello se hace derivar la necesidad forzosa de una policia para cada mundo. Del attificioso dualismo entre policia de seguridad y policia judicial se dedujo, por sofistico silogismo, el dualismo institucional, Asi nacié la titulada "policla judicial (de la justicia), El que acabamos de mencionar es el dualismo institucional mas antiguo, que aun persiste en la mente de ciertos juristas apegados a la doctrina racionalista y su consiguiente estilo de legislar. (Tratado, |, pag. 125). Pero aparecié en los ultimos tiempos un formalismo de nuevo culo, que practican algunos cultores de las técnicas aplicadas a la organizacién de los servicios del Estado, No es de extrafiar que la policia, con sus disciplinas cientificas y técnicas tan poco conocidas como mal valorizadas, esté expuesta a nuevas y singulares especulaciones, La materia de policia de seguridad de Estado se offece, entre otras, como muy propicia para esas especulaciones. Ese concepto funcional nacio en el seno de la palicia de seguridad, para especializar, con fines juridicos y organicos, una accion preventiva y represiva tan vieja como la Institucion misma. Las modalidades, extensas y refinadas, de la subversion y la insurreccién en los tiempos modemos, han impuesto a las grandes policias, desde mediados del siglo pasado, la progresiva adaptacion y el continuo perfeccionamiento de sus tacticas y servicios, para cumplir con mayor eficacia su misién de tutela y garantia en materia de seguridad los poderes publicos y del orden constitucional. Motivos de ordenamiento juridico, de estudio doctrinario y de estructuracion organica, indicaron la conveniencia de dar a esa accién una denominacién especifica. Asi germind, en la categoria funcional de seguridad, esa nocién de policia de seguridad de Estado, que estaba subyacente en el viejo concepto de “orden publico’. No significa una funcién nueva, ni menos, auténoma. Es una materia mas, modernamente caracterizada, como se ha hecho con otras que integran a funcion de policia, sin quebrantar la unicad funcional, con su consiguiente dualismo institucional del que resultaria una policia de seguridad de Estado autonoma, separada de la policia de seguridad, es tan artificial desde el punto de vista tecnico como peligroso por sus consecuencias. Este punto de la policia de seguridad de Estado sera tratado con mayor detenimiento en el capitulo VI. Otros conceptos funcionales también son aprovechados para revestir de apariencia institucional el quehacer de ciertas pseudo-policias. El caso mas notorio es el concepto de “policia municipal". Es sabido que, entre nosotros, no existe ni puede existir la policia municipal, esto es, el régimen por el cual la policia de seguridad depende de! muni Se trata de un régimen anémalo, anacrénico, en plena regresion en aquellos paises donde subsiste, y, por lo demas, impracticable en las metrépolis nacionales. EI sistema policial argentino, incorporado definitivamente a la tradicién nacional, 1o ha excluido desde sus comienzos, anticipandose en siglo y medio a la evolucion universal. Pese a todos los principios constitucionales, politicos, juridicos y técnicos que presiden esta materia, el municipalismo ha hecho renacer ultimamente la tesis en la Capital Federal, como culminacién de sus variados intentos de autogeneracion de cuerpos policiales y de su vieja practica de invasion o interferencia en la esfera de orden y seguridad piiblica propia de la Policia. La Jefatura, a la altura de las imposiciones de la politica institucional y velando por los intereses publicos afectados, se ha visto obligada a establecer la correcta doctrina,