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    EL DERECHO AGRARIO EN LAS LEYES DE REFORMA AGRARIA DE AMERICA LATINA RODOLFO RICARDO CARRERA rofeoraiono de Derecho Atero SUMARIO Advertenciapreliminar.—I Contenido y objeto del Derecho agtari TL Resolucién de la Sexta Conferencia Regional de América Latina (F. A. 0) IIL Curso Internacional de Reforma Agraria. Campinas, TV. Segunda Asambles del Instituto de Derecho Agrario Internacional y Comparado.—V. Los aleances de esta concepeién sobre el contenido del Derecho sgrario.—VI, Delimitaclén precisa de lo que es actividad 0 em- presa agraria, VM. La tierra es un factor de producelén para el Derecho ‘serario,—VIII. El réyimen legal de la tierra en las modernas Constitueiones. TX, Las leyes de Reforma agraria de América Latina: 1) Reforma Agraria Integral de Venezuela; 2) Reforma Social Agraria de Colombia; 3) Ley de Tierras y Colonizacién de Costa Rica; 4) Ley de Reforma Agraria de Chile; 5) Cédigo Agrario de Panamé; 6) Ley de Reforma Agraria de Peri. X. Régimen de la tierra, Reforma agraria y Desarrollo econémico. ADYERTENCIA PRELIMINAR Nos proponemos en el presente trabajo destacar la incorpor: cidn de los prineipios juridicos del Derecho agrario en las tl mas leyes de Reforma agraria sancionadas en América Latina El tema tiene una proyeccién y un aleance que desarrollarlo inte- gralmente excederia el mareo de un trabajo de esta indole. En consectiencia, nos vamos a ocupar de Ia incorporacién de los me cionados principios solamente en Ia legislacién sobre la tierra, su propiedad, su explotacién, sti uso o su simple teneneia. En la tierra se inicia toda la actividad agraria; es su elemento generador. Su 192 A. RICARDO CARRERA régimen juridico es, por tanto, lo que en primer término debe delimitarse en la formulacién de los principios y normas regu- adores de dicha actividad. Su ineidencia en las otras institucio- nes y figuras del Derecho agrario es fundamental, razén por la cual en esta oportunidad nos vamos a coneretar a analizar lo que podriamos lamar el Estatuto juridico de la tierra. Las otras ins- tituciones serdn objeto de otro estudio en otra oportunidad. ‘Ademés, entendemos que es imprescindible delimitar asimismo los prineipios generates que informan Ia concepeién juridica pecto de la tierra, para luego desarrollarlos y aplicarlos a la ai tividad agraria, a fin de fijar con precisién la naturaleza juridica del acto agrario y, consecuentemente, el contenido del Derecho agrario. Adelantamos, por iiltimo, que nuestro anélisis se cireunscri- bird a las leyes de Reforma agraria sancionadas en América La tina con posterioridad al afio 1960, por entender que es en ese en el que se inicia el moderno y fecundo proceso de elaboracién doctrinaria més importante en la legislacién agraria de nuestro tiempo. I.—Covrentwo ¥ opsisto DEL. DERECHO AGRARIO. Desde el afio 1922, en que el profesor Giangastone Bora fun- dara la Rivista de Diritlo Agrario en Florencia, hasta nuestros dias, en que el eminente maestro continiia su labor ininterrumpida durante cuarenta y tres afios al frente de la misma, se discute sobre el objeto y contenido de esta diseiplina juridica. En Ios cuarenta y tres voltimenes de dicha revista, que contienen las colabora ciones de los mas destacados juristas del mundo, asi como en reciente edicién del pensamiento completo del profesor Botts (1) (desde el aio 1911 hasta 1963), encontramos la permanente pol mica doctrinaria sobre el contenido, objeto y autonomia de! Di recho agrario; dentro de la escuela italiana, sus més encumbrados expositores se han ocupado de dilucidar este problema. En la Se- gunda Asamblea del Tustituto de Derecho Agrario Internacional y Comparado de Italia, efectuada en Florencia en el mes de oc- tubre préximo pasado, a la que levamos la representaciin de esta Facultad de Ciencias Juridicas y Sociales de la Universidad Na- EL DERECHO AGRAMIO BN LAS LEYES DR AMERICA LATINA 188 cional de La Plata, planteamos también nosotros el problema y expusimos lo que llama la «doctrina argentina de Derecho agra- rio> el profesor espaiiol Alberto BaLLaRin ManciaL en su libro de reciente aparicién (2). Nuestro planteamiento sobre el conte- nido del Derecho agrario es, en efecto, en alguna medida, original, y comporta una elaboracién doctrinaria realizada y perfeccionada durante aiios. Para la mejor comprensién de la tesis sustentada nos vamos a permitir reconstruir y analizar la evolueion que ha seguido esta doctrina. En el afio 1947 redactamos, a peticién de las autoridades del Instituto Agrario Argentino, entidad privada en la que dictibamos un Curso de Derecho agrario que dirigia el doctor Bernardino Horse, una presentacién a la H. Camara de Diputados de la Na- cién @), efectuada el 26 de junio, en la que se solicitaba se le encomendara al Instituto Ia redaccién de un anteproyecto de Cédigo Agrario Argentino. Expusimos alli los fundamentos de la autonomia del Derecho agrario y la necesidad de sancionar —apli- cando sus principios— un Cédigo agrario nacional, segin los an- tecedentes de las iniciativas y opiniones vertidas, coincidentemen- te, por Tomas Amadeo, Garbarini Islas, Ratil Mugaburu, Bernardino Horne, Mario Guido, José M. Serres, entre otros. La idea fué aco- gida muy auspiciosamente por el diputado nacional doctor Luis R. May Kay, quien la hizo suya, presentando un proyecto de Ley cl 11 de septiembre del mismo aio (4). El Instituto Agrario Ar- gentino publica en dicha Reseda el texto de la resolucién de stu Consejo Directivo tomada con ese motivo, que es, a nuestro juicio, el punto de partida de este planteo doctrinario (5), porque en ella estin dadas las bases fundamentales. Poco tiempo después, en el prélogo al libro Temas de Derecho got a Re ar SetofNtaaatMéaro, Artie, Reha X26 ph. 34S, dlen a, por sien tales cry geen 14 A. RICARDO. CARRERA agrario, del doctor Bernardino C. Horxe (6), refiriéndonos a las mencionadas chases, expresamos textualmente: Es esta publicacién, pues, Ia primera en que se formula la doctrina juridiea agraria que parte de In caracterizacién de la actividad agraria, como una industria genética, Alli, afirmamos: . Y agregabamos que el derecho mencionado en esa declaracién es el Derecho agra- ‘Ho, cuyas earacteristicas esenciales son las siguientes: ‘a). Es tna diseiplina juridiea auténoms, de contenido espect- feo y proplo, diferenciada de las otras ramas del Derecho. ,Cpara de Diputades do palin HESS “i 136 1 RICARDO CARRERA 4) Sa autonomia es cientifien, didéetica y legislativa ©) Su elemento constitutive esencial es Ta actividad agearia ‘como industria genética de produccién, diferente de las otras industrias de extraceién, transformacién ode. ser: 4) FI contenido que Je da especificidad es la necesaria ¥ per- ‘manente presencia en dleha actividad de dos factores esen- ciales: maturaleza y vida, que se expresan por medio de lun proceso agrobiolégico realizado en Ia tierra por el hombre, ©) Estas cuatro caracterizaciones del Derecho agrario hacen posible la elaboracién de una doctrina juridiea y una Ie- fislacién agrarias que permiten establecer Ia relacién hombre-tierra-comunidad sobre a base de una verdadera Justicia social agraria en henefleio de los hombres que tra- Dajan Is tierra. Que el cuerpo de doctrina juridien agraria elaborado por Insti- tutos de Derecho agrario de varios paises Iatinoamericanos no se hha concretado, lamentablemente, ain, en la correspondiente legis- Tein orginica, coherente y homogénes, de la que pueds surgir posteriormente un cuerpo legislative agrario de fondo que sitva fe base a In sancién de los Cédigos agrarios nacionales de cada pals, Que ese retraso en Ia sancién de una legislacién agraria de fon- do, especifies, emanada de una doctrina Juridica auténome, se pre- senta como un gran obsticulo para la humanizacién, democratiza- cidn, tecnifieacién y mejoramiento de las condiciones. gencrales de vide y trabajo en el agro de América Latina; 3 Que mientras las normas del Derecho positive de Ia América Latina, que rigen la vida del agro, no sean sustitaldas por lus que aconsejan les nuevas figuras juridieas del Derecho agrario, seri ‘muy dificil que las resoluciones, declaraciones y recomendaciones de estas conferencias internacionales puedan ser realidad en nues- tros paises.» Sostuvimos, en los fundamentos expuestos verbalmente, que era de trascendental importaneia este planteo para la legislacién agra- ria futura (9) En esta oportunidad, pues, la doctrina y fundamentacién cien- lifica del contenido del Derecho agrario, que acogié en su Reso- gery, lpaaen ee cl iro de Sve, Ata one 3 eR ere es ee I iz teat ak She a pata teat ne dae HEP etre ican goer il a chins Sse [BL DERECHO ACRARIO BN LAS LEYES DE AMERICA LATINA, 197 Iucién XXXI la Conferencia Regional para América Latina de la F.A.O,, adquirié jerarquia continental. Poco mas tarde la mis- ma tesis era recibida en las paginas de la Revista de Diritto Agra- rio, de Floreneia, que hemos mencionado mas arriba, incluyendo nuestra colaboracién (10). TII.—Cunso INTERNACIONAL DE REFORMA AGRARIA. CAMPINAS, SAN Panto, BRast. El Instituto Interamericano de Ciencias Agricolas de la 0.E. A. y el Banco Interamericano de Desarrollo organizaron del 20 de mayo al 20 de julio de 1963 un Curso Internacional de Reforma Agraria para becarios de todos los paises de América del Sur. En dicho curso diclamos un breve ciclo de cinco conferencias sobre «Derecho agrario y Reforma agrarias, en que expusimos Jos siguientes temas: a) Necesidad de impulsar los estudios de Derecho agrario en América Latina. 6) Influencia del Derecho agrario en las reformas agrarias de América Latina. ¢) Las re- formas agrarias deberin estar contenidas en Cédigos agrarios na- cionales. d) Presencia de los prineipios juridieos del Derecho agrario en las Constituciones de América Latina. ¢) Normas tipi cas de Derecho agrario contenidas en las leyes de Reforma agra- ria (11). En esta publicacién el tema es desarrollado en profundidad, aplicando Ia doctrina expuesta anteriormente en relacién con los, problemas de la tierra, de su explotacién, su conservacién, sti us0, su régimen juridico y Ins distintas normas constitucionales agra- rias que se han sancionado en América Latina para reglar las relaciones emergentes de la actividad agraria en general. Luego de puntualizar las ventajas de que los principios normativos de In actividad agraria se codifiquen en un Cédigo agrario, se ana- izan las normas que contienen Ins modernas leyes de reformas agrarias de América Latina, inspiradas en concepeiones juridicas extraidas del Derecho. ane ten dl rie fo s8llnppa Naat dt irs cysarte:Mitano. Dove Ar et Eat dhe ase eee i ce “Metorins“Agrarat "ESiopioas, "San Bato, “Brant os, Bs" zi IV-—Il Asawpiea vet Instituto pe DeRecHo Agnanio INTERNACIO- NAL ¥ CoMPARADO, El Instituto de Derecho Agrario Internacional y Comparado, con sede en Florencia (Italia), fué instituido por Ley del Parla: mento italiano el 13 de febrero de 1957. Realizé su primera Asam- blea en Florencia, del 4 al 9 de abril de 1960, habiendo concurrido mis de trescientos juristas representando a treinta y ocho paises, quienes presentaron trabajos sobre los dos temas de la reunién: En la Segunda Asamblea del Instituto de Derecho Agrario ternacional y Comparado, efectuada nuevamente en Florencia en 1 mes de octubre de 1963, Ilevamos un trabajo sobre «El Derecho agrario y el desarrollo econémico de los pueblos de Latinoamé- rica» (15), en el que hemos expuesto las conclusiones finales sobre este importante aspecto del desarrollo de estos pueblos. Extra mos del mismo algunos conceptos que consideramos util rept tir aqui y el «Derecho agrarios, sin ineurrir en Ja tautologia de usar Ia palabra agrario, o rural, 0 del agro, como erréneamente se ha venido haciendo hasta ahora por los tratadistas, tenemos perfectamente caracterizados a una y 8 otro, Si la relacién o vineulo juridico que deseamos incluir en el Derecho agrario no es emergente de un acto 0 actividad que retina las caracteristicas 0 requisitos anteriormente mencionados, podremos afirmar sin ninguna vacilacién que no es institucién o figura del Derecho agrario la que estamos analizando, aunque se trate de actos realizados por campesinos, por productores 0 tra- bajadores agrarios, o efectuados en el mbito rural. A la inversa, podremos afirmar que un contrato o un vineulo juridico emergen- te de una actividad agraria —tal como la hemos definido— seria materia de nuestro Derecho agrario aunque no se haya efectuado en el medio rural, sino dentro de una ciudad, es decir, aunque aparentemente sea urbano y corresponda, también aparentemente, al Derecho civil o comercial De esta forma el «sujetox del Derecho agrario ser tal s6lo cuando realice una actividad agraria, y no lo seré cuando —a pe- sar de ser un produetor agrario quien Ia realice— la misma tenga contenido comercial. Es decir, no sera sujeto agrario si se trata de un acto sin vineulacién con el proceso agrobiolégico de explo- tar la tierra y extraerle sus frutos para consumirlos, venderlos, transformarlos, industrializarlos o almacenarlos. La earacterizacién cientifica de la actividad agraria y, conse- cuentemente, del contenido del Derecho agrario es una pauta que nos permite decidir, sin dudas ni confusiones, si estamos ante una relacién juridica emergente de Ia actividad agraria 0 no lo es- tamos. Daremos un ejemplo grifico al respecto: un campesino resuelve fabricar ladrillos en una chacra ubicada en el medio rural, y contrata con el duefio de la parecla el ulquiler de Ia misma por un eierto precio en dinero y por un plazo determinado. Este contrato estaria comprendido en el Derecho agrario, segin a definicién que nos da el doctor Guillermo Gansantnt Istas (ex profesor en la Catedra de Mineria y Rural) : (18). ‘Sin embargo, para nuestra doctrina no es un contrato agrario, seneillamente porque en el mismo no se produce ningin proceso agrobiolégien; se trata de la simple extraccién de tierra para amasarla y convertirla en ladrillos, en un acto mecanico. En con- secuencia, no podria ampararse el inquilino (aunque se trate de tun campesino, productor agrario, con una explotacién agraria en marcha y aunque el predio esté ubieado en medio del campo) en Jas leyes agrarias. Es decir, no es sufiefente que se trate de per- sonas o de cosas que estén en el medio rural para caracterizar el acto agrario, En cambio, si estaremos frente # un contrato agrario tipico si tun quintero artienda una manzana de tierra a su. propietario para cultivar verdura, aunque la manzana esté ubicada dentro del perimetro urbano. Es bien sabido que las leyes de arrenda- miento exigen, para que sea contrato de arrendamiento, que el predio esté ubicado fuera del ejido urbano, De abi las consecuen- cias aberrantes de esa errénea orientacién de nuestra legislacion: 2 A RICARDO CARRERA ese productor agrario auténtico no esti amparado por ninguna de las normas de derecho piiblico que benefician a los arrenda- tarios en la Ley 13.246, a pesar de que realiza una actividad agra- ria tipica, porque explota la tierra y extrae de ella, a través de un proceso agrobiolégico, los frutos con los que paga al duetio al precio del arriendo. Este ejemplo nos sirve, ademis, para que no se afirme, tan ligeramente como suele hacerse, que Ia legisla- cién agraria es la que comprende a todos los productores agrarios. En este caso, y en muchos otros, no esta comprendido el productor, ni amparado por la Ley agraria. Y podriamos dar, en eambio, ‘muchisimos ejemplos de situaciones que estin amparadas por las leyes agrarias, a pesar de que los sujetos de Ja relacion juridiea no realizan ningiin acto agrario, como las de muchos intermedia- rios del agro. Pero este aniilisis nos Hevaria fuera del propésito de este trabajo. VIL—DauiiTAciéN PRECISA DE LO QUE ES ACTIVIDAD 0 EMPRESA AGRARIA. Queremos, no obstante, dejar sentado que esta paula nos es muy uitil para resolver sin vacilaciones cuiindo una actividad apa- rentemente industrial o comercial (legislada, incluso, por Ias leyes del comereio o de la industria) es, sin embargo, una etapa del proceso produetivo de plantas o animales que realiza un produc- tor agrario. La importancia que ello tiene para la legislacién es inimaginable. Nosotros entendemos, como lo hemos dicho y sos- tenido en las oportunidades anteriormente resefiadas, que la acti- vidad agraria comprende todo el ciclo productivo, desde In pre- paracién de la tierra, su explotacién, hasta el acto de vender los frutos. El productor que vende su produecién no es un comer- ciante, Pero el productor que transforma In leche en crema, 0 queso, 0 manteca, en su establecimiento, tampoco es un industrial. Y cuando se asocia con otros productores, sin comprar a terceros materia prima, para industrializar los frutos, tampoco se con- vierte ni en comerciante ni en industrial. Se trata siempre del mismo proceso agrario que se inicia en Ia tierra. Compartimos asi la opinién del tratadista italiano Enrico Basaxetut (17), que sostiene: (47) Basaoaues, Rnwico, Corse de Diritlo Agrario. Balt, Glut, Milén; pag, 24. EL DERECHO AGRARIO RN LAS LEYES DE AMERICA LATINA 148 «Puede admitirse como pertenecientes 1 Io agrario Ia activi- dad industrial y comercial aplicada a productos agricolo-ganaderos (abricacién de vines, manteca y venta de los mismos) en todos aquellos casos que por accesion © conexin quedan absorbidos por Je unidad de la empresa agraria.s BasaNetit llega a la misma conelusién que nosotros siguiendo su concepeién de Ia empresa agraria, lo que en determinado mo- mento se hace dificil delimitar. Creemos, por tanto, mas util el método que venimos desarrollando, que exeluira inevitablemente de lo agrario toda actividad que incluya la compra de materia prima de otros produetores para comercializarla o transformarla industrialmente. Este eriterio es aplicable, por cierto, cn Ia de- terminacién de Ia clase de actividad desarroliada realmente por transportistas, acopiadores, almacenadores, acreedores de présta mos agrarios, ele. En. algunos casos nos encontraremos con que son sujetos del Derecho agrario porque contintian Ia explotacién agraria; en otros, a pesar de Ia apariencia, descubriremos que nada tienen que ver con la actividad agraria y deberian ser ex- cluidos de nuestra materia y de la legislacién. Interesante seria también aqui desarrollar éste tépico. Pero no queremos des- VILLA TIERRA FS UN FACTOR DE PRODUCCION PARA EL. DERECHO Silo agrario es, como dice Vivaxco en su magnifica obra (18), ‘todo Jo que pertenece a la tierra, como manifestacién conereta de una actividad humana, apiicada a ella con miras a la obtencién de productos originarios 0 derivados del suelo», es evidente que tenemos que definir con precisién lo que significa para el Derecho agrario ese factor tierra. Es un tema muy ambi- cioso, que ha sido motivo de una extensa obra de doctrina desde os tiempos remotes, pero nosotros queremos, para Iegar a las leyes de Reforma agraria de América Latina, fijar muestras ideas al respecto. EI profesor Gi ngastone Bor1a transcribe en la presentacién pula "BENGE: HET ARtege™ Mtrtactin ot extato det Derecho are. mu -R. RICARDO CARRERA de las Actas de la Primera Asamblea del Instituto de Derecho Agrario Internacional y Comparado de Florencia, ya menciona- da, una significativa Declaracién que figura en una Constitucién mundial elaborada en la Universidad de Chieago, que no resisti- mos la tentacién de transcribir también nosotros aqui. Dice: La tierra es uno de Jos instrumentos naturales que son patri- ‘monio comén de la reza humana, La administracion y el uso de las partes pertinentes o atribuidas en propiedad particular, privada o colectivs, nacional o regional, de duracién clerta o indefinida, de economia individual 0 colectiva, se subordinarin en cada uno y fen todos los casos al interés del bien comin» El Congreso de la Nacién Argentina, en los afios 1939 y 1940, en oportunidad de discutirse la Ley de Colonizacién 12.636, rea- iz6 sobre este tema un fecundo y enjundioso debate, del que re- sulté aprobada, en su artfculo primero, la siguiente norma: ‘La propiedad de 1a tierra queda sujeta a las limitaciones y restrieciones que se determinan en esta Ley, de acuerdo al interés colectivo> (19) Con tal motivo, el entonces diputado y profesor de la Fucul- tad de Ciencias Juridieas y Sociales de Ja Universidad Nacional de La Plata, doctor Lednidas ANasTAst, pronuncié estas palabras: pacientemente, no puede alterarlos, En In actividad agraris, aun- que existan mercados asegurados y precios remunerativos, la pro- duceién puede fracasar totalmente y desaparecer la renta por factores climAticos imprevisibles; es decir, no existe seguridad econémica y, en consecuencia, juridica. Ninguno de estos factores extraiios a Ia voluntad del hombre interviene en la explotacién de una tierra

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