heeled CAPITULO IIL A “ys faa vee iho Participacién del pueblo en el gobierno del Estado slob Se tratard en este capitulo a participacién del pueblo en el funcionamiento po- ltico de! Estado. En este sentido genérico se toma el término gobierno, no en el es- pecifico de rama del poder (la ejecutiva), distinta de la legislativa y la judicial (C.P, art. 113). Dicha participacién puede ser en la formacién de ciertas decisiones politicas 0 legislativas, o en la escogencia de aquellas personas que como representantes del pueblo 0 conglomerado tomen en su nombre las decisiones o expidan las normas obligatorias para los habitantes del pafs. La primera cuestin tiene que ver con las formas que la democracia puede asumir, y con la distincién entre la directa y la re- presentativa; la segunda, con los asuntos electorales 0 procedimientos de escogen- cia de los gobernantes. A esas dos cuestiones se agrega ahora una teoria de la participacién politica 0 ciudadana, que llega hasta instancias administrativas que conviene plantear; en el momento se habla mucho de la democracia participativa. 1, FORMAS DE DEMOCRACIA De las muchas definiciones que se han dado de democracia, la del presidente Abraham Lincoln de gobierno del pueblo, para el pueblo y por el pueblo ha tenido mucha. Sin entrar en la riqueza de su contenido, ella expresa, por el simple 3, que se trata de un sistema politico en el cual el pueblo es el quienes elige. ‘SCaneado con Camscannehistoria, is ha llamado democracia directa al ta 6poca griega. El pueblo se reunia en asamblea en el al gobierno. Fstaban excluidos de la gestion gub Jos menores y los esclavos. La exigiiidad de la poblac Mie los problemas, la ausencia de algunos hacfan posible ‘en ciertos lugares y la toma de decisiones sobre asuntos pdblicos, “mao de los Estados y las mismas ciudades modernas hace hoy en dia ina ~ Lademocracia directa es mas un recuerdo del pasado; sin embargo, subsiste en ‘cantones suizos donde la comunidad se retine para elegir a sus represen. tantes y para votar las leyes. Rousseau’, partidario de la democracia directa, y quien se inspir6 en la teal dad suiza, reconocia que era un sistema impracticable en grupos politicos grandes. Otros autores formulan reservas por la complejidad de los problemas del Estado me- demo, que impiden a cualquier ciudadano pronunciarse sobre ellos”. Este argumen- to favorece la democracia representativa, es decir, e! gobierno por medio de los presentantes elegidos”. Una forma aproximada a la democracia directa se realiza cuando el poder noes ejercido por representantes, sino por delegados del pueblo; estos tiltimos estén so- ‘metidos al mandato imperativo y a la revocacién del mandato. E! mandato imperat- vo equivale a decir que la persona investida por el voto popular lleva a la direccién del Estado los criterios o instrucciones que le comunican sus electores; no obra de pieren aut6noma, y asi se marca una diferencia entre ser representante y delegs La revocacién del mandato (recall, en el derecho norteamericano) significa que los electores pueden despojar al mi i jar al miembro de una asa iti raque trios las umes, ina asamblea politica de la inves! dela policn bolchevique, la Constituci6n soviética de 1977, We ie ia proximidad al pensamiento de Rousseau, establecié Guenta de su actividad a las organizaciones sociales We Constitutionnel, 11 ed., Paris, LGD), hel, Manuel de droit constitutionnel. eres wallEl cabildo abierto es la reunién publica de los concejos distrtales, municipa- les o de las juntas administradoras locales, en la cual los habitantes pueden partici- par directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad (art. 9°, L134 de 1994). Un ndimero no inferior al cinco por mil del censo electoral del municipio, dis- trito, localidad comuna o corregimiento, segtin el caso, podran presentar ante la se- cretaria de la respectiva corporacién la solicitud razonada para que sea discutido un asunto en cabildo abierto, con no menos de quince dias de anticipacién a la fecha de iniciaci6n del periodo de sesiones. Las organizaciones civiles podrén participar en todo el proceso de convocato- ria y celebracin de los cabildos abiertos. Podra ser materia de cabildo abierto cual- uier asunto de interés para la comunidad. Sin embargo, no se podrén presentar pro- yectos de ordenanza, acuerdo o cualquier otro acto administrativo. b) La revocatoria del mandato Previo cumplimiento de los requisitos exigidos por los articulos 64 y siguien- tes de la Ley 134 de 1994, para la presentacidn e inscripci6n de iniciativas legisla- tivas y normativas, un ntimero de ciudadanos no inferior al 40% del total del vo- tos validos emitidos en la eleccidn del respectivo mandatario, podra solicitar ante la Registraduria del Estado Civil correspondiente la convocatoria a la votacién para la revocatoria del mandato de un gobernador o un alcalde. Sdlo podran solicitar la re- vocatoria quienes participaron en la votacidn en la cual se eligié al funcionario co- rrespondiente”. El formulario de solicitud de convocatoria a la votacién para la revocatoria debe- r4 contener las razones que la fundamentan, por la insatisfacci6n general de la ciu- dadanfa 0 por el incumplimiento del programa de Gobierno. Aprobada la solicitudinformard del hecho al iva enti itorial seran co ciudadanos de la respectiva entidad territorial se Cin para la revocatoria, por la Registradura del Estado Ci de un término no superior a dos meses, contados a partir de la certific: da por la misma entidad. Segtin la reforma del articulo segundo de la Ley 741 de 2002, solo del voto programitico, procederd la revocatoria del mandato para g alcaldes, al ser esta aprobada en el pronunclamiento popular por la mit de los votos ciuidadanos que participen en la respectiva convocatoria, ‘| el ndimero de sufragios no sea inferior al cincuenta y cinco por ciento (55%) Je taci6n valida registrada el dia en que se eligié al respectivo mandatario, Si como resultado de la votaci6n no se revoca e! mandato del goberna calde, no podrd volver a intentarse en lo que resta de su periodo. Podrs inser ‘como candidato cualquier ciudadano que cumpla los requisitos constitucion legales para ello, de conformidad con lo establecido en las normas electorales rales, a excepcidn del mandatario que ha renunciado o al que le ha sido el mandato, La inscripcién del candidato deberd hacerse ante el correspondiente gistrador del estado civil, por lo menos veinte dias antes de la fecha de la votadi Surtido el tramite establecido en el articulo anterior, la revocatoria de! mandato se de ejecucién inmediata. o. Revocado el mandato a un gobernador 0 a un alcalde se convocard a ecg para escoger al sucesor, dentro de los treinta (30) dias siguientes a la fecha en que registrador correspondiente certificare los resultados de la votacién. Durante el p> riodo que transcurra entre la fecha de la revocatoria y la posesién del nuevo maf datario, seré designado en calidad de encargado por el presidente de la repibli el gobernador, segtin el caso, un ciudadano del mismo grupo, partido o movimi to polico del mandatario evocado, El uncionaro reemplazante dard cumple Puan tes, ¢ Pertinent, al programa inscrto para la gestién gubernamental s0 de grave perturbacién del ord de las elecciones sega lo| sistema para elegirlos, la com- ja de la asamblea, la fecha de su iniciacién y su periodo. La consul- ta para convocar una asamblea constituyente y la eleccién de sus delegatarios seran dos actos separados. Sancionada la ley que convoca la consulta, el Presiden- te de la Republica la remitira a la Corte Constitucional para que esta decida previa- mente sobre su constitucionalidad formal, de conformidad con lo establecido en los articulos 241, inciso 2°, y 379 de la Constitucién Politica. La consulta deberd realizarse entre los dos y los seis meses a partir de la fecha de la expedicion de la ley. Estos mismos términos rigen para la eleccién de los de- legatarios a la asamblea contados desde la fecha de promulgacién de los resultados por el Consejo Nacional Electoral. Las dos votaciones no podran coincidir con otro acto electoral. Dicho mecanismo est regulado de forma precisa en la Constitucién de 1991, pero en ocasiones, como fue el caso de la Constitucién de 1886, dicha reforma no estaba contemplada por la Constitucién, lo que dio lugar a la iniciativa de la “Sép- tima papeleta’, que dio origen a la actual Constitucién, que cumple 25 afios de ha- ber sido instaurada®. Lo que confirma una vez més la soberania del pueblo y su ma- nera directa de actuar cuando las circunstancias lo ameritan; en ciertas ocasiones su intervenci6n termina en revolucidn, y en estos casos se presenta la constituyen- te de un nuevo sistema. 1.2. Lademocracia representativa Es un tipo de gobierno del Estado en el cual el poder politico no lo ejerce direc- tamente el pueblo, sino representantes por él elegidos. Unos autores la justifican en raz6n de la imposibilidad de practicar la democracia directa; Rousseau admitia a re- 8 la democracia representativa. Otros autores, por el contrario, creen que ‘politico que mejor se acomoda a la falta de cultura del pueblo para re- del Estado y al talento de que dispone para escoger conuna persona confia la gestibn de uno o mre oie de ellos por cuenta y riesgo de la p - clos a otra, que se hace cargo el encargo se llama comitente 0 mandante y la procurador, y en general, mandatario. La persona que concede que lo acepta apoderado, civil atribuye al mandato, que consis estar obligado el mandatario a obrar conforme a la voluntad del mandante y en po der revocar al mandatario, no se trasladaron al derecho puiblico francés cuando transito hacia él la figura de la representacién; el derecho francés ha sido fue colombiano y de otros latinoamericanos en esta materia. Las consecuencias que el derecho Para enervar esos efectos se interpuso la concepcién de la soberania de la na- cién de la Revolucion francesa, y con este recorte, la teoria de la democracia direc ta se convirtié en democracia representativa. Ya estudiamos que la revolucién des plazé —contrariando en ello el pensamiento de Rousseau— la sede de la soberania, del pueblo a la nacidn. La tesis de la soberania del pueblo la hace residir en la sue ma de individuos; la de la nacién, en esa entidad abstracta que no obra entonces sino por intermedio de sus representantes; estos, después de elegidos, no actian como mandatarios de los votantes sino como representantes de esa especie sent de pet pl antes Si aut formula concebida Por Emmanuel-Joseph Sieyés qued6 plasmada en la Cons le 1791: la nacidn no puede éjercer sus poderes sino por cin. La Constitucic : ‘on francesa es representativa: los representantes son el cuerpo resume con pee maestria las bases juridicas, politicas y econdémicas deb fa faci6n cuando recuerda que esa concepcién al pueblo de ser apto para la Por sf mismo una voluntad politica. a ee la trascendencia de la nacién . ‘oliticamente, ella conducia a a designada sin duda por el Ye Escaneado con CamScannea nt u a re en el derecho civik el acto del rep . La nacién posee la soberania pero ha d . De esta manera, los hechos que ellos realicen de la naci6n, sin necesidad de que ella te n onunciamiento popular. a nga que ratificarlos b) El mandato es colectivo : Esto quiere decir que el representante no lo es de las personas que han votado por él sino de la naci6n entera, la cual ha delegado la soberania a todos en cuerpo yno por porciones, a cada uno de los representantes. La posibilidad de un mandato entre el elector y el elegido queda descartada. La soberana, al ser indivisible, no puede ser delegada en su ejercicio sino al conjunto de los representantes. Al repetir un concepto de la Constitucién francesa de 1791, la Constituci6n colombiana de 1886, derogada en 1991, decia en su articulo 105: los individuos de una y otra camara representan a la naci6n entera. Complementando el articulo 179 establecia: el que sufraga o elige no impone obligaciones al candidato ni confiere mandato al funcionario electo. En la teorfa de Rousseau, por el contrario, por cuanto la soberanfa se entendia divisible, sf podia existir una especie de contrato entre elector y representante, sobre la parte de soberania que le correspondia. © El mandato no es imperativo, es representativo Mirabeau, citado por Burdeau", explicaba esta consecuencia del mandato re- Presentativo en aquella célebre frase: “Si nosotros estamos ligados por instrucciones, Notenemos mas qué hacer que dejar nuestras peticiones sobre los bancos y marchar- NOs a casa”. Condorcet, citado también por Burdeau™, lo confirmaba: “Mandatario del pueblo, yo haré lo que considere mas conforme a sus intereses. EI me ha envia- Para exponer mis ideas, no las suyas: la independencia absoluta de mis opinio- es es el primero de mis deberes hacia él”. ituci iguit la trayectoria que culo 27 de la Constitucién francesa de 1958, siguiendo la trayectoria que crito de democracia representativa, declara que todo mandato imperati- Escaneado con CamScanne‘el mandato ‘en verdad i nar la linea a seguir. Sin ceen pene de la posibilidad de reeleccién. ecian las limitaciones que tiene la democracia representativa ¢ a la relacién del elector y los elegidos. No cobstante, el sistema de part las cosas. A veces se vota menos por un hombre que por un p ma o por un partido, 0 sea, por una politica que va a gular la conducta del sista 0 parlamentario. Durante el perfodo legislativo la opinién publica puede manifestarse por de la prensa, en las reuniones politicas, tener contacto con el representante, mas § este es de circunscripcién uninominal, lo cual crea mucha cercania. Se entiende ag el papel de canal de la opinion publica que se asigna a los partidos politicos, Al res. pecto dice asf el articulo 6° de la Constitucién espafiola: los partidos politicos expre- fan el pluralismo politico, concurren a la formacién y manifestacion de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participacién politica. Su creaciény el ejercicio de su actividad son libres dentro de! respeto a la Constituci6n y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberan ser democraticos. Mientras el sistema socialista marxista tuvo auge, se declaré partidario de las ideas de Rousseau y de! mandato imperativo. La técnica del partido Gnico que se [puso en marcha en la Unidn Sovitica y en las democracias populares de Europa del Eieipoesa ead sobre los elegidos, que mas que del pueblo eran de los En Colombia la Constitucién de 1991 reza en su articulo tercero: Ja soberani u Peeeren on el pueblo, del cual emana el poder publico. El pueblo la Constitucion ma directa 0 por medio de sus representantes, en Jos téminos WEN Seer 103 también etablece: son mecanismos de participacion Cable able ana: el voto, el plebiscito, el referendo, bee rl , la iniciativa legislativa y la revocatoria del M2 Bese Estado contribuiré a la organizacién, promo" i Pag cscales, Civicas, sindicales, comuml comtin no gubernamentales, sin det! e ‘que constituyan mecanismos democratioe | y de participacis ién, cont ie in, concertaciOn, le corresponde al Congreso & Escaneado con CamsScanneBui la democracia semidirecta, 0 la incorporacién de mecanismos de participacién directa en la estructura de la democracia representativa Como lo indica Georges Vedel"®, la democracia semidirecta es una combina- cién de instituciones representativas y de la democracia directa. El ejercicio de la so- berania esta delegado, en lo que concierne al poder legislativo, a los representantes elegidos, pero en ciertas cuestiones y en ciertos momentos los electores son convo- cados a decidir directamente. Como sistema mixto, no muestra un acabado completo. Podemos considerar algunos elementos que lo componen y la forma como en algunos paises se com- binan las instituciones. En raz6n del avance que en los tltimos tiempos ha tenido fa llamada democracia participativa, con esos mecanismos de intervencién direc- ta, hoy puede decirse que se ha pasado de la democracia representativa a la semidi- recta. Es principal mente en la tarea legislativa donde se observan dichos mecanis- mos de participaci6n directa. Veamos los més usuales y su aplicacién en algunos paises. 1.3.1. Principales mecanismos de democracia semidirecta Los autores anotan como las mas comunes formas de participacion directa las siguientes: nr> ser obligatorio o facultativo, segain que al “él quien decida de su oportunidad; tambi ‘0 posterior, constitutivo 0 abrogativo, segtin distingue el referéndum del plebiscito, en la técnica constitucional ‘en que mientras este contiene una consulta al pueblo sobre la politica de bre, el referéndum es un pronunciamiento popular sobre un texto juridico, Bis agrega que en tanto que el referéndum se refiere a un acto normativo, elp relacionarse con un hecho o suceso, con el mantenimiento de un ter ‘Con una forma de gobierno 0 con su cambio, por ejemplo. Para una mayor claridad, y frente a un eventual plebiscito anunciado en en Colombia por el presidente Santos para refrendar los acuerdos de La Haba las FARC, veamos cémo los titulos IV y VIII de la Ley 134 de 1994 nos nan algunas otras diferencias. En cuanto a su definicién, el referéndum, es la convocatoria que se hace al pue- blo para que apruebe o rechace en las urnas un proyecto de norma juridica, tam- bién para que derogue o no una norma ya vigente (art. 3°). El plebiscito, en cambio, es el pronunciamiento del pueblo, en las urnas, convocado por el Presidente de Repiblica, mediante el cual se busca apoyar o rechazar una determinada decisién del gobierno (art. 7°) En cuanto al poder de convocatoria, el referéndum necesita de un nimero i portante de ciudadanos, no menor al 5 por mil del censo electoral, que solicita a la Registraduria la conformacién de un comité promotor de la iniciativa (art. 10). Une ge eg inscribe gvale Registraduria la solicitud de referee e Para que el comité promotor reco) juival al 5% del ea electoral. Certificadas | nice ylas cuentae elect este penersso ara su aprobacién. En cambio en el plebiscito, el roca tiene inicamente el Presidente de la Republica, con la a ministros. , j do, e\ referéndum puede versar sobre aspectos generates ! ntal, distrital, municipal o local. Pueden 16n derogacién, total o parcialmente, !0s| 9 0 de resolucién local, o las normas neia de la corporacién publica de la se habla de referendo Escaneado con CamScanneaquellos que se encuentran en vigencia. En el plebiscito, y permite a los ciudadanos intervenir en el ejercicio de las funciones pr fel ejecutivo. En ningtin caso podra tratar sobre la duracién del peri fitucional del mandato presidencial, ni podré modificar la Constitucién Politica’. En cuanto a la decisi6n, por tltimo, en el referéndum la decisién que adopta el pueblo mediante su participacién directa es obligatoria para los gobernantes de tur- no, siempre y cuando haya participado una cuarta parte del censo electoral. En el referéndum, una vez expedidas las certificaciones por la Registraduria del Estado Civil correspondiente, sobre el ntimero de apoyos requerido, asi como la revision de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional de la ley expedida por el Congreso, el Gobierno Nacional convocard el referendo mediante decreto, en el término de ocho dias. El referéndum deberé realizarse dentro de los seis meses si- guientes a la presentacién de la solicitud. En el plebiscito, por el contrario, no pue- de efectuarse antes de un mes, ni después de cuatro meses, contados a partir de la fecha en que el Congreso de la Repiblica recibe el informe sobre la iniciativa por parte del Presidente. Un caso especial es consagrado por el articulo 33 de la ley, segtin el cual, a la iniciativa del Gobierno o de un grupo de ciudadanos no menor al 5% del censo electoral, el Congreso, mediante ley que requiere la aprobacién de la mayoria de los miembros de ambas cdmaras, podré someter a referendo un proyecto de reforma constitucional que e! mismo congreso incorpore a la ley. El referendo serd presenta- do de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario 0 articu- lado qué votan positivamente y qué votan negativamente. La aprobacién de reformas a la Constitucién por via de referendo requiere el voto afirmativo de més de la mitad de los sufragantes, y que el ntimero de estos sea mayor a la cuarta parte del total de ciudadanos que integran el censo electoral. la iniciativa popular mediante peticidn de cierto nimero de ciudadanos, par- para que su proyecto sea conside- mo una simple recomendacién de Ella permite al pueblo, ticipar en la funcién constituyente o legislativa, tado, bien sea que lo formule directamente 0 como Principios que redacte luego la corporacién legislativa (art. 2°). Ue impliquen modificaci6n a la Constituco?. cares Intervenir y afectar el resultado en la toma de desiciones %, Correspondient 2 local, segtin el caso, dentro de ag aha tercera parte del censo los cuatro meses sigui del ientes a la ela Replica, o del vencimiento del pazOi Escaneado con CamScannePARTICIPACION DEL Putato EN et cowieRNO DEL STAD 83. lades territoriales y en | de dos meses (art. 54), Hse jando el pueblo hay - a deers adoptar las acai Ue deci obligato, el érgano corespon- Rea icy, cna A medidas para hacerla efectiva. Cuando para ello se requie- a a Ci ain acuerdo o una resolucién local, a corporacién res- tiva deberd expedirla centro del mismo periodo de sesiones y a més tardar en al haa Bieri | Nencido este plazo el Congreso, la asamblea, el Concejo 0 ee Meise a local no la expiden, el Presidente de la Reptiblica, el gober- nado, alcalde,o el funcionario respectivo dentro de los tres meses siguientes la adoptara mediante decreto con fuerza de ley, ordenanza, acuerdo o resolucién lo- cal, segiin el caso. En este caso el plazo para hacer efectiva la decisi6n popular seré de tres meses (art. 56). Cuando la consulta se refiere a la conveniencia de convocar una asamblea cons- tituyente, las preguntas serdn sometidas a consideracién popular mediante ley apro- bada Ry. el Congreso de la Reptblica y revisada en la forma por la Corte Constitu- ional. . Algunas experiencias de gobierno semidirecto La generalizacién de procedimientos de participacién directa en la toma de de- cisiones del Estado permite ver la evolucién en la materia y no, como ya se explicd, un sistema compacto o integral. —Francia Francia habia consignado en sus constituciones una marcada hostilidad a las formulas de la democracia semidirecta. En primer lugar, debido a la rigida concep- i6n de la soberania nacional, sobre la cual se ha fundado la omnipotencia del Par- lamento; luego, como advierte Vedel", por las reservas que suscitaron, més como procedimiento de confiscacién que de desenvolvimiento de la democracia, los ple- biscitos convocados por Napoleén | y Napoledn Il Huellas sin aplicacién se encuentran en la Constitucién de 1793 que contenia un veto popular a las leyes; y un poco mas adelante, de intervencién directa del pue- blo en la revisién constitucional. Charles Debbasch y otros colegas més" observan que preguntar sobre el va- lor del gobierno semidirecto en Francia es interrogarse sobre la utilizaci6n del refe- rendo en dicha nacién. (13) Vedel, Georges, op. cit Debba: . Pontier, Jean-Marie; Bourdon, Jacques; Ricci, Jean-Claude, Droit a - tcnnel ot eters politiques, Paris, Economica, 1983. Escaneado con CamScannepeeps ais det. iiealend ‘ictica del referéndum (0 be caine Repiiblica, bien para © para asuntos de la Comunidad Econémi Repthcsbe, o para la eleccién popular directa del p e para reducir el perfodo presidencial de si icién de un determinado ntimero de ciudada el referendo no es obligatorio y solamente se acude a terminado ntimero de ciudadanos o de cantones, 1 asi mismo en Estados Unidos procederes de la democraci Cuatro del Estado federal sino dentro del particula de la Uni6n, en materia de referendo co ! ocasién de las elecciones presidenciales y de iniciativa popular para la expedicién de firmas. Con el instrumento del recaill se slaturas © de ciertos funcionaric Escaneado conPARTICIPACION Det PUEBLO EN EL GostERNO DEL ESTADO 85 Italia, la Constitucién de 194, 8 permi islati do es so- por 500.000 electores o # Permite el referendo legislativo cuan' }Or cinco consejos regionales; de este modo se de revi ee nn 1974 la ley de divorcio. También existe el referendo en materia de revision constitucional cuando lo demande un determinado nimero de miem- bros de una cémara legislativa © Consejos regionales y la aprobacién parlamentaria no haya sido por determinada mayoria. En la Union Soviética estaba autorizado el referendo desde la Constitucién de 1977. En Iberoamérica, en 1976 fueron adoptadas en referendo las constituciones de Portugal y de Cuba, en cuyo articulo 141 se contempla el referendo para cambios sustanciales. La Constitucion espafiola de 1978 fue ratificada por el pueblo espafiol en refe- rendo del 6 de diciembre. La Constituci6n prevé el referendo para decisiones poli- ticas de importancia (art. 92) y para reformas constitucionales (art. 167), lo mismo que para el proceso autonémico (art. 151). También esta regulada (art. 87) la inicia- f tiva popular legislativa. En cuanto a Colombia, como ya lo vimos supra qued6 establecido un amplio rango de mecanismos de participacién democratica semidirecta, en la parte final del capitulo sobre la democracia participativa. Escaneado con Camscanne