ANTONIO PAU PEDRON Registrador de la Propiedad y Mercantil Notario. Abogado del Estado Ex Director General de los Registros y del Notariado Vocal Permanente de la Comisién General de Codificaci6n CURSO DE PRACTICA REGISTRAL UPCO - MADRID - 1995Antonio Pau Pedrén Universidad Pontificia Comillas ISBN-84-87840-71-X Dep. Legal: 19308-1995 Impresién y encuadernacién: Graficas Alberdi, S.A. c/Francisca Armada, 38 ‘Tel. 463 70 17 - 28047 MADRIDLa publicidad y los Registros_21 tutela del error; la de la realidad, porque los datos publicados no serfan fiables y exigirian su contraste con la realidad. Il. REGISTROS DE SEGURIDAD JURIDICA Y¥ REGISTROS DE INFORMACION ADMINISTRATIVA. La institucién a través de la cual se hace efectiva la publicidad de las situaciones juridicas es el Registro. Pero dentro de esta expresién se engloban dos variedades de muy distinto cardcter y funcién: los Registros de seguridad juridica -llamados también, impropiamente, juridicos- y los Registros de informacién administrativa -llamados también, impropiamente, administrativos"-. S6lo los primeros Mevan a cabo la publicidad de las situaciones juridicas. Los Registros de seguridad jurédica estén destinados a los particulares, a dotar de certidumbre a sus relaciones juridicas. Los Registros de informacién administrativa estén destinados a la Administracidn, a dotarle de informacién para el desarrollo de sus diversas actividades ~junto a las clésicas de policfa, fomento y servicio publico, las modernas de gestién industrial, planificacién y arbitraje-". Los Registros de seguridad jurédica son necesariamente puiblicos -la publicidad es su esencia misma-, mientras que los Registros de informacién administrativa no son necesariamente piblicos -su caracteristica fundamental es el archivo de los datos, pues éstos han de servir para la actuacién administrativa, no para la actividad de los particulares-. Desde la perspectiva de la difusi6n o restriccién del conocimiento se han distinguido tres tipos de situaciones": a) situaciones en las cuales se impone la exigencia de secreto; b) situaciones en las que se considera indiferente la adquisicién o la difusion del conocimiento; y c) situaciones en las cuales se hace necesario facilitar la adquisici6n y la difusi6n del conocimiento. Pues bien, en los dos primeros supuestos estén -segtin su contenido- los Registros de informacion administrativa, en los que lo esencial es la acumulacién de circunstancias, y en el tercero estén los Registros de seguridad juridica, en los que lo esencial radica precisamente en facilitar el conocimiento de lo inscrito. La accesibilidad propia de los Registros de informacién administrativa no coincide con la cognoscibilidad que caracteriza a los Registtos de seguridad jurfdica, Cuando la CE garantiza (art. 1.05, b]) "el acceso de los ciudadanos a los Registros “ Las expresiones "Registro juridico" y "Registro administrativo" son ambiguas y equivocas: todos los Registros son juridicos, porque todos estin regidos por normas juridicas y tienen contenido jurfdico; todos los Registros son también administrtivos, porque todos han sido establecidos y estan encuadrados on la ‘Administracién Aunque desde la perspectiva juridico-administrativa el empleo de la palabra Registro no es correcto sia Jo que se quiere hacer referencia es a un conjunto ordenado de datos. Registro es un indice de los desplazamientos de documentos (eft. art. 38 LRI-PAC y arts. 151 y 179 ROFRN), y Archivo, el depésito de es0s documentos. Como eseribe JM. CASTELLS ARTECHE, "El derecho de acceso a la documentaciéin de la Administraci6n Publica", RVAP, n. 10, 1984, pig. 146, archivos son "los centros donde se conservan los documentos" y Registros, "Ios instrumentos de control de dichos documentos cuando entran, cigculan o salen de las oficinas piiblicas" » PUGLIATTI, La pubblicta, pag. 8| 22. Curso de préctica registral administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguacién de los delitos y la intimidad de las personas", no esté formulando un principio equivalente al que formulan numerosas leyes ordinarias (art. 221 LH, art. 130 LPI, art. 49 LP, art. 31 LM, art. 78 LHMyPSD, art. 6 LRC, art. 23 C. de c, art. 17 LGC, art. 34 ORVP, art. 36, ap. 4 LF), al decir que "el Registro es ptiblico": a) La accesibilidad es mas restringida que la cognoscibilidad: hay materias en que no existe derecho de acceso (las enumeradas en el art. 37, ap. 5 LRJ-PAC); fuera de ellas se exige, o ser la persona directamente afectada (datos referentes a la intimidad: art, 37, ap. 2), o tener “interés legitimo y directo" (documentos de caracter nominativo que no incluyan datos pertenecientes a la intimidad: art. 37, ap. 3). La publicidad no tiene limitaciones absolutas (serfa un contrasentido"), y las relativas son muy escasas (se exige ser Ia persona directamente afectada para tener conocimiento de los datos enumerados en el art. 22 RRC). La publicidad no tiene, en general limitacién alguna (y cuando Ia tiene -art. 221 LH-, la interpretacin jurisprudencial es extraordinariamente favorable al que solicita la informacién). b) Accesibilidad y cognoscibilidad tienen distinto fundamento. El derecho de acceso a los Registros de la Administracién tiene su base en razones juridico- piblicas: el principio de transparencia administrativa y de participacién de los citdadanos en los asuntos piiblicos” , el derecho de los representantes piblicos y de los informadores a conocer los presupuestos de Ia actuacién administrativa™. El conocimiento del contenido de los Registros de seguridad juridica tiene un fundamento juridico-privado: la necesidad de adquirir certeza sobre determinadas situaciones, como presupuesto para entablar relaciones juridicas. Tanto los Registros de informacién administrativa como los Registros de seguridad Juridica persiguen una finalidad propia y distinta, que coincide con uno de los principios que han de presidir el Ordenamiento juridico. Los Registros de informacin administrativa colaboran a la realizacién de los principios de objetividad y eficacia administrativas (que consagra el art. 103, 1 CE: "La Administracién sirve con objetividad los intereses generales y acttia de acuerdo con el principio de eficacia [...}"). Los Registros de seguridad jurédica contribuyen a hacer efectivo el principio de seguridad juridica (que consagra el art. 9, 3 CE: "La Constitucién garantiza [...] la seguridad juridica [...}"). Fuera de su comin misi6n de facilitar datos -de distinta naturaleza y con distinto fin- a la Administracién y a los particulares, los Registros de informacion admnistrativa y los Registros de seguridad juridica comparten pocos rasgos formales - la técnica de toma de razén distinta, aunque se tiende en todo caso al empleo creciente En relacién con las patentes secretas (art. 120 LP), la OPM no actiia como Registro de seguridad Juridica, sino como Registro de informacién administrativa, para uso del Ministerio de Defensa (v. art. 119, ap. 3 LP). “LA. POMED SANCHEZ, EI derecho de acceso de los ciudadanos a los archives y registros administrativos, Madrid, 1989, pigs. 79 y ss. '* IF. MESTRE DELGADO, El derecho de acceso a archivos y registros administrativas, Madrid, 1993, pags. 69 ¥ ss-y 79 y ss,La publicidad y los Registros_23 de medios informéticos- y ningtin principio sustantivo o de fondo. La elaboracién de una teorfa general que abarque ambos tipos de Registros es, por tanto, imposible. Ill. TEORIA GENERAL DE LOS REGISTROS DE SEGURIDAD JURIDICA Sf cabe, sin embargo, esbozar una teorfa comin a los Registros de seguridad juridica. Estos Registros tiene en comin, en primer lugar, el sistema de ordenar internamente -y también el de hacer piblicas- las situaciones juridicas. En todos los casos se trata de oficinas -generalmente descentralizadas- en los que la ordenacién de los datos se realiza por uno de los dos sistemas denominados tradicionalmente de folio real y de folio personal. En los Registros de bienes 0 de gravémenes, el historial juridico se organiza objetivamente: en un mismo folio u hoja se va actualizando la situaci6n situacién juridica del bien mueble o inmueble. En los Registros de personas 0 de actos, el historial juridico se organiza subjetivamente: en un mismo folio u hoja se va poniendo al dia la situacién juridica de la persona fisica, la sociedad, la cooperativa, se van consignando los sucesivos testamentos de un mismo otorgante... La publicidad desarrollada por todos los Registros de seguridad juridica es una simple cognoscibilidad. El Registro no hace que los datos que oftece sean conocidos por todos, Se facilita el conocimiento por unos instrumentos especificos (en todos ellos existe la certificacién; en algunos bay, ademds, otros medios menos solemnes -exhibicién 0 nota-), pero no se difunde activamente ese conocimiento. La antigua publicidad-publicaci6n, propia de las fases negocial y edictal, ha dado paso a la publicidad-cognoscibilidad, propia de la fase de registral” . Los intentos, realizados en tiempos recientes, de completar la publicidad-cognoscibilidad con elementos de publicacién han resultado visiblemente fallidos: este es el caso del "Boletin del Registro Mercantil", que no logra su propdsito de difundir el conocimiento de los datos inscritos. Lo mismo podria decirse de los edictos que, en ciertos casos, publica el Registro de la Propiedad. Los rasgos comunes que presentan los Registros de seguridad jurfdica son basicamente los siguientes: 1° La existencia de un control de legalidad o calificacién. Este control se desarrolla en una doble direccién: el documento que accede al Registro y la coherencia del documento con los antecedentes registrales. ” Estas tres fases -edictal, negocial y registral- corresponden a la evolucién de Ja publicidad que tiene un corigen ms remoto: la relativa a la situacién juridica de los inmucbles. Cada fase responde una determinada dimensi6n de la sociedad. En Ia fase negocial, correspondiente a las civilizaciones antiguas, e1 negocio jurfdico reviste determinadas solermnidades externas que, por desarrollarse en micleos de poblaciéa reducidos, bastan ppara dar publicidad a los cambios reales; en la fase edictal, que se desarrolla en Ia Edad Media, el negocio se anuncia mediante edictos o proclamas: avisos expuestos en parajes piiblicos o pregones dirigidos a toda la poblacién, Con el nacimiento de la gran ciudad, esos mecanismos de publicidad resultan insuficientes, y se aboca 2 la fase registral: es necesatio organizar una institucién donde los datos estén disponibles para los interesados.24 Curso de practica registral El control de legalidad deriva de la finalidad misma de la publicidad, de manera que no cabe publicidad sin control de legalidad, Si la publicidad tiene por objeto el dar certidumbre a las relaciones jutidicas, ha de ofrecer datos contrastados, veraces: de lo contrario, ni puede ofrecer confianza ni la merecerd. El control de legalidad es una tarea compleja, integrada por tres fases sucesivas: la interpretacién del Derecho, su aplicacién y el asesoramiento. En determinados Registros se prevé que el asesoramiento pueda ser previo al control de legalidad del documento: art. 13 LGC, "calificacién previa"; art. 355 RH, "informe del Registrador sobre el modo de actualizar el contenido registral"; pero en esos Registros, y en los demés, la funcién de asesoramiento implica también, y fandamentalmente, la orientacién sobre el modo de subsanar las faltas de legalidad advertidas como consecuencia de la aplicacién del Derecho. En esa tarea de aplicacién del Derecho, el encargado del Registro ha de actuar con independencia. No es concebible una aplicacién del Derecho -del Derecho privado, y en relacién con intereses de particulares- sometida a érdenes jerdrquicas © a critetios superiores de interpretacién. El Ordenamiento es consciente de esa necesidad de independencia, y en ocasiones -lamentablemente slo en relacién con algunos Registros de seguridad jurédica, y no con todos- adopta medidas que preservan y garantizan esa independencia (v. art. 136 RH, aplicable no sélo al R de la P, sino también al RM, RMC, RHMyPSD y RVP). El problema de Ja independencia se plantea con especial agudeza cuando se trata de controlar la legalidad de documentos administrativos: en ocasiones el Registro -encuadrado formalmente en la Administracién- ha de calificar documentos emanados de 6rganos superiores de la Administracién -Direccién General, Ministro, 0 Consejo de Ministros-. Pues bien, también en esos casos, el control de legalidad -por exigencia de su propia naturaleza- ha de desarrollarse con independencia. En los Registros de seguridad jurédica no es propiamente un 6rgano de Ja Administracién -situado en una jerqufa administrativa- quien califica ¢ inscribe, sino el encargado del Registro; no sucede as{ on los Registros de informacién administrativa, en que es la propia Administracién quien -sin calificacién previa-_ inscribe, En los primeros,"inscribe el Registrador personalmente, como profesional del Derecho investido por el poder ptiblico (legislativo) para dotar de eficacia juridica a los asientos registrales. La fe piblica de que el Registrador esté investido dimana del poder legislativo". Los Registros de seguridad jurdica no ejercen una funcién de naturaleza administrativa: las relaciones privadas entre particulares son ajenas a la Administraci6n, y si es ésta la que es parte en una relacién privada, ha de someterse también a las normas de Derecho privado. Este encuadramiento de los Registros en el Derecho privado -concretamente en el Derecho civil- tiene una prucba “ LA. LEYVA DE LEYVA, 'Planteamiento general de los Registros piiblicos y su divisién en Registros administrativos y Registros juridicos', RCDI, n. 591, marzo-abril 1989, pig. 298.La publicidad y los Registros_25 concluyente en la CE”: la "ordenacién de los Registros" se cita en el art. 149, ap. 1, 8°, englobada en la "legislacién civil’. Hay una zona de actividad publica que no es funcién jurisdiccional y que no es tampoco funcién administrativa. A ella alude el art. 117, ap. 4 de la CE, al referirse a las funciones, distintas de las jurisdiccionales, que pueden ser atribuidas a los Juzgados y Tribunales "en garantia de cualquier derecho". En esa zona entra toda la jurisdicci6n voluntaria, que es 1a administracién publica del Derecho privado. Y la naturaleza sustantiva de estas funciones de garantia no cambia cuando, en lugar de encomendarse a los 6rganos jurisdiccionales, se encomienda a otros Grganos piblicos. 2° La existencia de conexién entre los asientos registrales, 0 tracto sucesivo. Cada asiento que se practica en el Registro ha de enlazar con el anterior. Este rasgo de la conexién “no es un hecho puramente téenico, que dé lugar a un rasgo exterior, material. Se trata, por el contrario, de un hecho dotado de una relevancia juridica innegable*”. Esta relevancia juridica se pone de manifiesto en los dos principales libros que de ordinario se llevan en los Registros: el libro Diario, cuyo orden determina la prioridad de los derechos; y el libro de Inscripciones, del que deriva la presuncién de exactitud de las situaciones juridicas publicadas. Si de un documento aislado s6lo puede derivar la prueba de hechos (v. art. 1.218 y 1.227 Ce), de los asientos del Registro, y precisamente por su legalidad y su conexién con los anteriores, deriva la presunci6n de exactitud de las situaciones publicadas (art, 38 LH, art. 27 RRPI, 11 LMV, 20. de c., art. 17 LGC, art. 27 ORVP)". El requisito de conexidn que han de cumplir los asientos registrales se basa, a su vez, en dos presupuestos: la existencia de libros legalizados por la autoridad antes de su utilizacién, y la competencia territorial. Para evitar cualquier alteraci6n en el orden y en las fechas de los asientos, es necesario que éstos se practiquen en libros oficiales, detalladamente regulados en sus caracteristicas -nimero de paginas, estructura, texto impreso (v. arts. 363, 365 y 366 RH, arts. 4, 6 y 7 RHMyPSD, art. 105 RRC, 27 LGC)- y diligenciado por un érgano ajeno al Registro (v. art. 238 LH, art. 364 RH, art. 24 RRM, art. 5 RHMyPSD, art. 27 LGC). En el caso de pluralidad de Registros, la conexi6n sdlo puede lograrse a través de la competencia territorial; si se atribuye al particular libertad para la eleccién de Registro, los antecedentes se encontrarfan en muchos casos en Registro distinto del elegido. Ast lo pone de relieve JM. GARCIA GARCIA, "La funcién registral y la seguridad del trifico inmobiliario", RCDI, n, 625, noviembre-diciembre 1994, pg. 2.248. ® PUGLIATTI, La pubblicita, pig. 341. * Esta distincién se ha visto con particular claridad traténdose del R de la P. Asi, por ejemplo, A. RODRIGUEZ ADRADOS: "la escritura prueba el negocio adquisitivo, pero no que el transmitente sea duefio, ni que continte signdolo; la seguridad juridica ha exigido, por ello, que el documento notarial sea completado ‘con el Registro de la Propiedad" ("El documento notarial y Ia seguridad juridica’, en La seguridad jurtdica y el Notariado, Madrid, 1986, pig. 66).26 Curso de préctica registral 3° El caracter documental ptiblico del asiento. Cualquiera que sea el soporte material en que se practique el asiento, éste es un documento publico: se extiende por un funcionario piblico con las solemnidades requeridas por la ley (art. 1.216 Ce). El cardcter documental del asiento no debe inducir al error -muy extendido, y al que se ha hecho referencia con anterioridad- de considerar que constituye una forma del negocio que se inscribe. El asiento no tiene por finalidad la prueba de un acto o negocio, sino la publicidad de una situaci6n juridica. El asiento no es un documento aislado, sino cumulativo”. El asiento no se limita a reflejar una situacién jurfdica, sino que la enmarca en su contexto: "registrar no significa slo poner por escrito, sino también poner en orden". 4° La oponibilidad o eficacia frente a terceros. Precisamente porque la publicidad significa el ofecimiento a los particulares de la verdad oficial sobre las situaciones juridicas -de bienes y personas (fisicas y juridicas)-, el contenido de los Registros es oponible a los terceros, tanto si éstos lo conocen como si no Io conocen™. El conocimiento del contenido registral no es un requisito necesario para la oponibilidad (mientras que el conocimiento de un dato extrarregistral sf es un hecho impeditivo de la inoponibilidad”). No es necesario haber confiado en el Registro; no lo exige la ley, y no puede deducirse, como se ha pretendido -en el émbito del R de la P- del requisito de adquirir de titular registral, porque éste es un requisito objetivo, no subjetivo: basta con que coincida el transmitente o constituyente con el titular registral, sin que sea necesario que el tercero conozea esa coincidencia™. Como Ia consulta al Registro es indiferente, al efecto de que el tercero quede protegido, no cabe alegar ignorancia del contenido registral, lo que no significa, en ® Las expresiones son de F. CARNELUTTI, Sistema del dirito processuale civile, Padua, 1936-1938, Vol. Il, pig. 50, que distingue entre "documentazione singolare" y “documentazione colletiva o cummaulativa’, ” th. pag. 217. * Como se ha dicho péginas atrés, si el Registro fuera s6lo apariencia, como algunos autores pretenden, Ja proteccién s6lo se dispensarfa al que lo hubiera consultado: en ese caso, Ia confianza -erréuea- en los asicntos se considerarfa merecedora de tutela. Ast stucede en el caso de la posesién -la otra manifestacién de la "apariencia", para esos autores-: s6lo quien ha confiado -equivocéndose- en ella, merece Ja tutela del Ordenamiento; sin embargo, aunque exista esa equivoca apariencia posesoria, si no ha sido conocida por el tercero, e1 Ordenamiento no considera que éste sca merecedor de proteccién (no hay una confianza que proteger, no hay un error que excusar). * L. MENGONI, L’acquisto a non domino, Milén, 1948, pég. 117, lo ha dicho con precisién: "la buona fede non & un fatto costitutivo, bensi la mala fede un fatto impeditivo". > Fistas ideas que se rechazan las ha formulado A. GORDILLO CANAS, que exige como requisito para la proteccisn del tercero "que conife en el Registro, dato éste subyacente al hecho de adquiri de quien en el Registto aparece con facultades para transmit” ("Tercero hipotecario", en Enciclopedia Juridica Bésica Civitas, Madrid, 1995), 10 cual es coherente con su idea del Registro como apariencia {y prueba lo perturbadora que es esta perspectiva del sistema registral).La publicidad y los Registros_27 absoluto, que se presuma el conocimiento del Registro”. Para que se produzca la oponibilidad basta con que exista, de un lado, calificacién y tracto™, y de otro, cognoscibilidad 0 posibilidad de conocimiento del contenido registral. La oponibilidad tiene generalmente en los Registros un doble aspecto: la sitaacién publicada existe y afecta a los terceros; la situacién no publicada no existe y no afecta a los terceros. Ahora bien, Ia inoponibilidad puede ser absoluta -la falta de inscripcién impide una determinada situacién afecte al tercero (inscripcién constitutiva)- 0 relativa -la falta de inscripcién impide que una determinada situacién afecte al tercero, salvo que éste la conozca al margen del Registro, 0 no retina alguno de los requisitos que, segdn los casos, se exijen para gozar de la proteccién registral (inscripci6n declarativa)-. 5° Cognoscibilidad o posibilidad de conocimiento del Registro. En Ja fase actual de evoluciGn de la publicidad, ésta ha quedado reducida a una posibilidad de conocimiento. Y aunque existe una "tendencia a transformar la genérica cognoscibilidad en conocimiento efectivo™, lo cierto es que las medidas que se han tomado para ello son dudosamente eficaces (publicaciones en boletines oficiales -BOE, BORME, BOPI-, publicacién de edictos o anuncios en tablones oficiales -arts. 201, 3°, 203, 5*, y 210, 3* LH, art. 236 d], ap. 2 RH, arts. 243 y 349, parr. 2 RRC-). El conocimiento puede hacerse efectivo, en todos los Registros de seguridad juridica, a través de un traslado oficial con valor de documento publico: la certificacién. En algunos de ellos existe también la posibilidad de consulta directa de Ios libros -Jo que se condiciona, en todos los casos, a que no se entorpezca el funcionamiento normal de la oficina, y a que existan garantias de conservacién de los libros- y de obtener copias no autenticadas de los asientos. El derecho al conocimiento de los Registros de seguridad juridica esta garantizado por los Tribunales, en algunos casos a través de recursos especificos -art. 228 LH y 25 RRC-, y en otros a través de los recursos ordinarios (ex arts. 24, ap. 1 y 106, ap. 1 CE y LLICA). IV. LOS REGISTROS DE SEGURIDAD JURIDICA, COMPETENCIA DEL ESTADO. La expresidn "Registros piiblicos" que emplea el art. 149.1.8 CE para atribuir la de competencia exclusiva de su "ordenacién" al Estado, ha de entenderse, no en relacién » No obstante, agunos ordenamientos registrales confunden uno y otro aspecto -p. €., LCoop (art. 17) y ORVP (art. 31)-, cuando, como ye advirtio DE CASTRO, no es Jo muismo negar efecto a la ignorancia que presumir el conocimiento (Derecho civil de Espafa, t. 1, Madrid, 1949, pag. 526). ® En cuanto a la oponibilidad derivada de Jas inmatriculaciones, la falta de tracto se suple con la exigencia de unos medios especificos -y rigurosos- de inmatriculacién, y una comprabacién -en sentido negativo- del tracto: Ja situaci6n juridica que el Registro va a publicar no corresponde a la de ningrin otro bien {mucble o inmueble) ni persona (fisica 0 juridica) que figura ya inscrita en el Registro. ® PUGLIATTI, La pubbliciza, pig. 229.