86 ‘Antonio Azula tanto en el régimen de la propiedad como en el estado mismo. En la perspectiva que hemos adoptado, resulta particularmente interesante analizar las nuevas formas de articulacién de los mecanismos clasicos del estado moderno con procesos econémicos ¢ institucionales pro- pios de la era global. Firovie A2uelg 3. La expropiaci6n en Sao Paulo, Bogota y la Ciudad de México’® (2004) Las normas juridicas que rigen la expropiacién son, al mismo tiempo, normas sobre la propieded. Aunque no contengan todos los aspectos de un régimen de propiedad, nos permiten ver la propiedad en su relacién més intensa con el estado. Si observamos las normas «que tigen la expropiacién, nos pedremos percatar de que los limites de los derechos de propiedad son los limites que tiene el poder de un gobierno para imponer un interés puiblico a expensas, y sin el consen- timiento, del titular de los derechos. Obviamente, esos limites no son eternos; en afios recientes, se han desarrollado nuevos debates sobre la posicién de los derechos de propiedad de los inversores extranjeros en el marco de los acuerdos de litre comercio y de otros tratados in- temacionales. Esos debates tienen lugar en una escala global: utiliza- ‘mos un lenguaje juridico Gnico para analizarlas y asumimos que esta- ‘mos tratando con un propietario modelo (la empresa multinacional) asi como con un orden internacional que posibilita toda Ia historia. Este texto se refiere a la expropiacién en el otro extremo de la escala geogrifica, esto es, expropiaciones en el plano local que implica a propietarios urbanos, autoridades locales y jueces que actéan dentro del marco de sistemas juridicos nacionales. Examinamos las condiciones en las que se utiliza la expropiacién en Sao Paulo, Bogota y la Ciudac de México. Aunque tratamos con los sistemas juridicos a nivel nacional, nos centramos en esas ciu- dades porque representan las aglomeraciones urbanas més grandes de sus respectivos paises (ver cuadro 1) y también porque existe una creciente preocupacién sobre el uso de la expropiacién en todas ellas. . Elderechd eh vnoviwivay: once ensayos ole _E\ derecho en movin enV garg nSEYO TT * Traduecién de José Manuel Lopez, ublicado zea Ingram, Gregory K.y Yu Hung Hong, (coordinadores) Property Rights and Land Policies. Cam bridge: Lincoln Institue of Land Policy, 2009. Claudia Acosta, Lorena Jaramil ‘Melinda Lis, Carlos Herrera y Camilo Saavedea prestaron una ayuda muy valio- s1 en la investgacién que condujo ala redaccién de este texto.- 88 Antonio Azuela Cuadso 1 ae Poblacién | Area | Poblacion | PIBbis | PIB (rea (MM. | (96 del PIB (Municipio) | ka 'Pio}| (ke) | etropotitana) | SUSA) | nacional) Giudad de Meee | s7zos16 | 1480 | 19239010 | ais 20 Bogor _| 6,776,009 | 1,732 | 7A81,156 86 2B Sao Paulo | 10,435,546 | 1,522 | 19,677,506 [ 225 | 1226 Fuente: INEGI 200. Boot: SDP 2007 y nit done go.cofledoeso200 1 hupthwwr.done goucfedsens200S, Breil: |htpp:llwww:ibge.gov.br/homelestatistica/p lacafesimates 9 -htpp:flibge.gov. ‘tatistica/eonomia/pibmunicipios. pens Uni alec Sin negar la magnitud ni la importancia de las tendencias mundia- les, nuestro estudio demuestra que lz expropiaci6n est fuertemente condicionada por factores tanto nacionales como locales. Hay mu- chas mas diferencias que semejanzas en el modo en el que la expro- Piacién esta cambiando en esos casos, Para entender esas diferencias ‘8 necesario tener en cuenta tres factores. El primero de ellos es la ex- propiacién como parte del orden constitucional, que no solo incluye la definicién de los derechos de propiedad en los textos constituciona- les, sino también el modo en que se dan, en la préctica, las relaciones entre las distintas ramas y niveles del estado. Ksto es especialmente importante en Iberoamérica debido a los cambios politicos, conocidos generalmente como transiciones democréticas, que han tenido lugar cn las tltimas décadas. En particular, el nuevo papel del poder judicial ha creado nuevas condiciones —y en algunos casos, graves limites también— para las expropiaciones en el contexto urbano, pero, como se vera, esto ha sucedido de manera muy distinta en los tres paises que estamos estudiando. El segundo factor se refiere all I de La ex 6 uso real ‘propiacién para fines urbanos. No hay macha informacion a est respect, por lo que hhemos tenido que limitar el andlisis a las éreas metropolitanas de Sao Paulo, Bogota y la Ciudad de México. En este caso, las tres situacio- nes son tan diferentes que podemos poner en duda la idea de que 89 El derecho en movimiento, Once ensayos de socslogi juin cexisten tendencias estructurales en la regi6n que han determinado la ‘evolucién de la expropiacién como institucién en las ciudades ibe- roamericanas. El tercer factor tiene que ver con el tratamiento juridico de la ex- propiacién como expresion de una cultura juridica. Las doctrinas ju- ridicas invocadas por jueces, abogados y otros agentes del sistema juridico dicen mucho sobre el modo en el que se definen la propiedad privada y el poder para suprimirla en un contexto social especific. ‘A pesar de que se afirma frecuentemente que los tres paises aceptan a doctrina de la funcién social de la propiedad, dicha doctrina se usa de maneras muy distintas que reflejan las particularidades de cada experiencia hist6rica Sao Paulo: la crisis de los precat6rios Uno de los episodios mas destacados de la historia reciente de Sao Paulo es el estrés financiero al que se han visto sometidos los gobier- nos locales como resultado de indemnizaciones dictadas por jueces en casos de expropiaciones. Se llama precatério en portugués a la resolu- cin judicial que ordena a una entidad o dependencia gubernamental reservar los fondos necesarios para cumplir una obligacién de pago; en el caso de una expropiacién, para la indemnizacidn. Las indem- nizaciones exorbitantes que muchas veces han otorgado los jueces, junto con las altas tasas de interés, han puesto a los gobiernos locales fen graves apuros. Muchos analistas consideran que esta situacién ha debilitado el poder de la expropiacién en Brasil. Para entender la expropiaciér. en Brasil es importante tener en cuenta un panorama institucional més amplio, que incluye la consti- tucién de 1988 con las nuevas disposiciones para regular los derechos de propiedad y un fuerte programa de planificacién urbana, asi como cl papel protagonista de los municipios en el uso de la expropiaci6n. Tras més de dos décadas de gobierno autoritario, la constitucién bra~ sileiia surgié de un complejo proceso de negociacién que comenz6 en 1986 y termin6 en octubre de 1988. Es una de las constituciones ibe- roamericanas que caracterizaron las transiciones a la democracia en la regién. Todo un capitulo de la constitucién de 1988 esta dedicado ala politica urbana y aborda tres cuestiones: la planificacién urbana,30 Antonio Azuela los derechos de propiedad en el contexto urbano y el derecho a la vi- vienda, Como caracteristica poco habitual, concede gran importancia a las cuestiones urbanas dentro del programa para el desarrollo. Su principal objetivo no es otro que: “el desarrollo integral de las funcio- nes sociales de la ciudad y del bienestar de sus habitantes”.®” En a constitucién brasilefia, la planificacién urbana es algo mas que una herramienta administrativa neutral. Es parte de la reformu- lacién de las instituciones estatales mediante la descentralizaci6n, y, ‘més en particular, una herramienta para la democracia local (Saule 2007; Gomes de Mendosa 2001). De acuerdo con el articulo 182, la facultad para aprobar un plan director reside exclusivamente en el Consejo Municipal (la Camara Municipal). Los municipios tienen poderes de expropiacidn, algo inusuel en otras repiiblicas de la re ‘como México y Argentina, en donde los procedimientos de expropia- ion estan en manos de autoridades a nivel estatal o provincial. El aspecto més ambicioso del capftulo urbano de la constitucién brasiledia se refiere a la funcién socia. de la propiedad (Duguit, 1912), una doctrina que puede equipararse con lo que comiinmente se cono- ce como las obligaciones sociales inherentes a la propiedad (Alexan- der 2006). Uno de sus corolarios es que 1a constitucin confiere po- deres a los gobiernos municipales para obligar a los propietarios de suelos no urbanizados en el contexto urbano a dar un uso adecuado a los mismos. Aquellos que no cumplen con los planes urbanos estan sujetos a: (1) la urbanizacién obligatoria de sus suclos; (2) impues- tos a la propiedad progresivos; y (3) expropiacién con indemnizacién diferida a través de titulos de crédito con condiciones hasta por un maximo de diez affos. Dicho de otra manera, el poder de la expropia- cin puede utilizarse como una sancién contra los propietarios que no usan el suelo con arreglo a los planes urbanos. El tercer aspecto del capftulo urbano se refiere al derecho a la vie vienda. La constitucién se centra aqui en prover seguridad de la te- nencia a los pobladores en asentamientos pobres, como las favelas; la posesién ininterrumpida (el uso de una vivienda) de hasta 250 metros # En cambio, los recientes debates consttucionales en Bol como preocupacién principal el componeate rural (en pa Ia poblacién, yy Beuador tienen lanl indigena) de derecho en movimiento, Once ensayos de secoloiajuriea mn ‘cuadrados de suelo urbano es la base para la adquisicién de derechos sobre dicha porcién de suelo (Savle, 1999 y 2001). El Estatuto da Cidade (Estatuto de la Ciudad), una ley federal aprobada en julio de 2001, contiene una de las agendas mas ambi- ciosas de reforma urbana en Iberoamérica. Incluye una amplia gama de instramentos juridicos e integra ideales de democracia local con ~ derechos colectivos y fuertes poderes regulatorios en manos de los gobiernos locales. Sin embargo, en materia de expropiacién, su tinica innovacién, en relacién con la coastitucién de 1988, es la posibilidad de usar la expropiaci6n como sancién por dejar sin utilizar el suelo urbanizable, Esto sorprende, porgue el principal conflicto urbano en la década anterior se habia producido sobre las expropiaciones: la cri- sis de los precatorios, una crisis que no obtuvo una respuesta explicita en el Estatuto da Cidade. Si pasamos de los textos de la constitucién y las leyes al modo en que se ejercen los poderes de expropiacin en la prictica, la imagen se vuelve completamente distinte a la del Estatuto da Cidade. Tanto autores como testigos concuerdaa en que a principios de los afios no- venta comenzé una crisis del poder expropiatorio de los municipios (Haddad, Lopes dos Santos y Franco 2007). Sus orfgenes son discu- tibles, pero sus resultados muy claros, y Hegaron a la opinién piiblica bajo la forma de un escéndalo nacional, Hacia mediados de los no- venta, la mayor parte de los municipios del estado de Sao Paulo, espe- cialmente la propia ciudad de Sao Paulo, se enfrentaba a un creciente estrés financiero provocado por la acumulacién de deudas derivadas de los precatorios. La mayor parte provenfa de indemnizaciones ju- diciales por casos de expropiacién (Maricato 2000a; Haddad, Lopes dos Santos y Franco 2007). La situacién empeoré porque a las indemnizaciones basadas en avalos cuestionables (Haddad 2000) se unfan altas tasas de interés ya la inflacién.® Las indemnizaciones Hegaron a alcanzar treinta ve- ces el valor de mercado del suelo, como en el caso de Serra do Mar fen Ubatuba, una zona verde de trece hectareas expropiada para la ‘ereacién de un parque (Maricato 2000b). El mejor indicador de la © Un rlato detallado de los componentes de las indemnizaciones se puede leer en Lopes dos Santos 2007.2 Antonio Azela ‘magnitud del problema fue que dichas deudas llegaron a representar una enorme carga para los municipios. “A menudo, el valor de una indemnizacién excesiva por expropiacién de suelo es equivalente al resupuesto general de uno o més mandatos politicos —administra- iones— de una jurisdicci6n gubernamental” (Maricato 2000a, 5). Se ha legado a estimar que, para 2011, los 400 precatorios pendien- tes de pago representaban una deuda de més de 13 mil millones de dolares (Haddad y Santos 2013), sin duda una cifra de dimensiones macroeconémicas. Hacia finales de la década, era evidente que las. resultaban ser un buen negocio para los propietarigs, y el concepto de una “industria de indemnizaciones” pas6 a formar parte del lenguaje comiin.*! Hay varias interpretaciones de lo que estaba sucediendo. Para algunos, se trataba principalmente de una ctisis econémica de- bida a Ja situacién inflacionaria. Para otros, se trataba simple y Ilana- mente de una cuestién de corrupcién.® Algunas opiniones mas pru- dentes apuntaban a la incompetencia de jueces en particular, a su incapacidad para penetrar en la “ca’a negra” de los avalios, asi como a la debilidad profesional de los equipos juridicos en las agencias del estado (Haddad 2000; Lopes dos Santos 2007). Una interpretacion Interesante seiala la propensién de los jueces en un contexto poste- rior a un ségimen autoritario para aprovechar cualquier oportunidad de presentarse como los defensores de los ciudadanos ante abusos del gobierno, una especie de activismo ‘udicial que parece ser normal en tiempos de transiciones democraticas (Rios Figueroa y Taylor 2006). Todos los expertos concuerdan en que esa fue una crisis para la e Propiacién como institucién. Al final de los afios noventa hubo al menos dos intentos de afron- tar la crisis: se cre6 una comisiOn de investigacién parlamentaria en la legislatura del estado de Sao Paulo y el ministro de Desarrollo Agrario ublicé el libro blanco “Indemnizaciones excesivas: cémo detener esa © Laeticién del 20 de enero de 1999 dela popular revista quincenal Véja denuncis las priticas de “sper abogados” sn exripulos. Segin Julio Bruna, que fue director de INURBE, una agencia de desarrollo uit brano dela ciudad de Sa0 Paulo en los alos noventa, la crisis de los precatérios surgi a causa de la corrupcién judicial y dela complejdad y larga duracién de los procedimientos juridicos(comunicacién personal, marzo 2008), 93 "derecho en movimiento. Once ensayos de vocolgt jurdica industria” (Haddad 2000; Maricato 2000a). No obstante, aparte de Ia conciencia ciudadana que esas iniciativas puedan haber estimulado, no produjeron ninguna decisién. Solo hubo una medida, tomada por cl presidente de la Reptiblica y el Congreso Nacional: la tasa anual de interés por indemnizaciones no pagadas se redujo del 12 al 6 por ciento (Lopes dos Santos 2007, 125). A.un nivel mas modesto, una institucién académica, la Fundacion Getulio Vargas, elaboré un estudio sobre metodologias de avalio y, curiosamente, el Centro de Apoyo a Jueces de la Hacienda Pablica (Cajufa) redacté directrices para los procedimientos de avaliio. Al pa- recer, estos estudios hicieron que mejorara la situacién en los afios siguientes, si bien en casos que parecen menores en comparacién con las abultadas cifras de mediados de los noventa (Lopes dos Santos 2007}, ‘Veamos ahora como abord6 el sistema jurfdico la crisis de los pre- cat6rios. Si observamos la legisleci6n relativa a la expropiacién en el contexto urbano, encontraremos la fuente de insatisfaccién con el de- echo urbano (Lopes dos Santos 2007), una sensacién que contrasta con el entusiasmo que rode6 al Estatuto da Cidade cuando fue apro- bado en 2001. Tanto en el Congreso Nacional como en la legislatura del estado de Sao Paulo hubo intentos de solucionar el problema, pero la tinica medida efectiva consistié en la creacién de un sistema para compensar las deudas fiscales de empresas privadas con deuda piiblica (Maricato 2000a, 38). Las reglas de las expropiaciones no se tocaron. Como se ha dicho antes, el Estatuto da Cidade regula la innovacién creada en la constitucin de 1988 que permite el uso de la expropiaci6n como una sancién contra los propietarios que quieren evitar la urbanizacién de sus suelos, pero al mismo tiempo no dice nada sobre el més acuciante problema al que se enfrentaban en esos mismos afios los administradores piblicos: indemnizaciones excesi- vas en expropiaciones ordinarias, Los peores resultados estaban —si no lo siguen estando— en el poder judicial. Todos parecen esrar de acuerdo en que las exorbitan- tes indemnizaciones dictadas por los jueces tenian un enorme costo social, por lo menos en las zonas urbanas del estado de Sao Paulo. Con la informacién que est disponible es dificil saber si dichas in- demnizaciones provenian de practicas corruptas en el poder judicial 04 ‘Antonio Azuela de prejuicios ideoldgicos en defensa del derecho de propiedad, Pudo haber concurrido el deseo por parte del poder judicial de reafirmar su autonomia frente al ejecutivo después de un largo periodo de gobier- 10s autoritarios. Con todo, los triburales estén ignorando las contri- buciones de los juristas para replantear un tema tan complejo como las indemnizaciones por expropiaciones en el contexto urbano (véase, por ejemplo, Rabello 2007). La administraci6n, por su parte —y los gobiernos locales en par- ticular—, pareceria ser la victima de los precatérios. Y no parece que haya un relato critico del modo en que contribuyé a la crisis.6 Aun asi, hay razones para pensar que ha habido un proceso de aprendiza- je. La mayor parte de los expertos entrevistados considera que, como resultado de la experiencia en los afios noventa, los administradores ponen ahora mayor cuidado a la hora de preparar los presupuestos para la adquisiciOn de terrenos. La cuestién fundamental —Ia llegada de un sistema de compensaciones verdaderamente justo— depender seguramente de la profesionalizacién del servicio piiblico y de una in- teraccién més saludable entre jueces y administradores. Reconociendo incluso que el concepto de “justo” seri siempre controvertido, parece haber una gran oportunidad para reducir los espacios discrecionales en los que se toman las decisiones. Hl desafio del derecho brasileio con respecto de la figura de Ia expropiacién es enorme. Como ha di- cho Edésio Fernandes: “Sefialar los problemas juridicos y denunciar las précticas inconstitucionales es fc. Lo dificil es elaborar nuevos argumentos que demuestren ser s6lidos y consistentes, no solo desde la perspectiva de la legitimidad sociopolitica, sino también desde un punto de vista estrictamente juridico” (2002, 11). Bogota: jueces ilustrados y administradores prudentes Vista solamente a través de los diarios, Colombia parece un caso. ‘més de una crisis de la figura de la expropiacién a causa de las indem- nizaciones exorbitadas. El caso del “campo de polo”, un conflicto La inal oper br aio jo es poten 2007), SS El derecho en movimiento, Once ensayos de soviologia jurtica 95 ampliamente difundido por los medios de comunicacién, podria lle- ‘vamos a esa conclusién. Durante casi ocho afios, el gobierno local de Bogota ha librado una batalla juridica contra un club campestre que ocupa un terreno enorme en un cod:ciado lugar del centro de la ciu- dad, y cuyos miembros representan supuestamente a la élite politica y ‘econémica del pais. El gobierno de Bogoté se propuso expropiar una pequefia parte de ese terreno, para alargar una avenida importante, asi como unas seis hectareas, ocupadas llamativamente por un campo de polo, para crear un parque paiblico. En febrero de 2008, el alcalde afirmé que, si el tribunal dictaba tna indemnizacién infundadamente alta, abandonaria el procedimiento de expropiacién. Diez de los doce expertos entrevistados como parte de esta investigacién consideran ‘que hacer eso representaria una grave derrota para la figura de la expropiacién. ‘Ahora bien, si profundizamos en el modo en el que se usa la ex- propiacién como herramienta para politicas urbanas en Bogota, la imagen es muy distinta. Ciertos expertos, en particular los urbanistas, se quejan de que los jueces ordenan indemnizaciones con importes demasiado altos en casos de expropiaci6n. Pero todos piensan que se esti expropiando el suelo para uaa serie de proyectos urbanos sin que esto se asemeje a la crisis de los precatérios sufrida por Sao Paulo en la década pasada. Proyectos con un fuerte apoyo popular, como el sistema de transporte Transmilenio, se extienden a base de expropia- ciones que nunca han sido impugnadas con éxito por propietarios de bienes inmobiliarios. Tres factores parecen ser los responsables de este ambiente relativamente pacifico: un marco jurfdico.con una cia fundamental entre la constitucién, el derecho urbano y la cultura juridica imperante en los tribunales superiores; finanzas saneadas que hacen que los gobiernos locales tengan fondos suficientes para la ad- quisicién de suelo; y un amplio apoyo social hacia las obras pili a construirse en los terrenos expropiado: = Como en el caso de Brasil, y no en el de la mayor parte de los paises iberoamericanos, las innovaciones en el derecho urbano han formado parte esencial de un reciente cambio constitucional en Co- lombia que goza de gran legitimidad. Por esto, en principio, se puede esperar que las innovaciones disfruten de la misma legitimidad que Ja constitucién en su conjunto. A diferencia del caso brasilefio, sin embargo, l didlogo es mucho més fluido entre los tres poderes del go-96 ( y Astonio Azula bierno colombiano, puesto que, incluso cuando se enfrentan en casos de expropiacién, comparten un cédigo comin minimo para dirimir el conflicto. Mientras que los jueces brasilefios han ignorado las nuevas ideas juridicas sobre la ciudad plasmadas en la constitucién y en el Es- tatuto da Cidade, los jueces colombianos se toman con mas seriedad {as innovaciones que ha introducido el poder legislativo. En 1989 el Congreso Nacional aprobé una ley conocida como la Ley de Reforma Urbana (Ley 9 de 1989). No obstante, el desarrollo mds significativo del estatus juridico de la propiedad urbana proviene de la constitucién de 1991, que destaca como uno de los mayores lo- tos del constitucionalismo iberoamericano actual y probablemente como el més avanzado equilibrio entre los principios de la democracia liberal y el compromiso con los cerechos humanos de tercera genc- \racién (derechos econémicos, sociales y culturales). El nuevo régimen de propiedad colombiano tiene tres aspectos que, para los fines de este estudio, resultan interesantes: la definicién de la propiedad como una funcién social, las condiciones basicas para la expropiacion del suelo y los criterios para fijar las indemrizaciones. La definicin de propiedad en la constitucién colombiana se aleja de la idea de que la propiedad es un derecho fundamental, El texto constitucional deja claro que la propiedad privada esta “garantiza- da”, pero afirma también que “la propiedad es una funcién social que implica obligaciones” (articulo 58). En la jurisprudencia colombiana, lo anterior ha supuesto un cambio abismal en el estatus de la propie- dad privada, pues rompe con la tradicion liberal en la que los dere- chos de propiedad eran un imporzante obstéculo para la aplicacion de politicas urbanas progresistas (Maldonado 2003; Pinilla 2003). El nuevo tégimen constitucional intenta equilibrar la aceptacién de la propiedad privada con el compromiso de utilizar la riqueza en bene- ficio de la sociedad en su conjunto, En cuanto al régimen de la expropiaci6n, vale la pena destacar cua- ‘ro elementos. Primero, la constitucién la autoriza no solamente en ca- sos de uso piiblico sino también como respuesta a un “interés social”, lo que significa que puede utilizarse para satisfacer las necesidades de grupos sociales especificos —los sectores vulnerables de la sociedad— Y no necesariamente las necesidades del piiblico en general. Segundo, a pesar de contener una orientaciéa general més intervencionista con El derecho en movimiento. Once ensayos de scciologia juridica 7 respecto de la propiedad urbana, la constitucién colombiana establece, como regla general, que toda expropiacién requiere una indemnizacién previa y una sentencia judicial. En principio, no es la administracion sino el poder judicial el que toma la decisién de expropiar el suelo. Al mismo tiempo, la constitucién contempla las expropiaciones adminis- ttativas: “En los casos que determine el legistador, dicha expropiacion podré adelantarse por via administrativa, sujeta a posterior acci6n con- tencioso administrativa, incluso respecto del precio”. Si bien los aboga- dos colombianos concuerdan en que esta expropiacién administrativa tiene una naturaleza excepcional, en Bogota se ha utilizado de forma habitual en los afios recientes, y con buenos resultados. Tercero, los gobiernos locales estén facultados para emprender procedimientos de expropiacién. Esto es relevante porque, hasta fina-_ les de los afios noventa, las autoridades municipales no eran elegidas en vatacion popular sino designadas por el gobierno nacional. De este modo, la descentralizacién vino a coincidir con la democratizacién.* Los gobiemnos locales ya podian expropiar antes, pero el hecho de que ahora sean gobiernos elegidos ha dado a este poder un nuevo significado, entre otras cosas porque ahora es la administracion la que puede llevar a cabo las expropiaciones. ‘Ahora bien, la innovacién mas importante de la constitucién de 1991 tiene que ver con un cuarto elemento: la manera en que trata el tema de la indemnizacién. Como es légico, en su calidad de texto constitucional, no puede profundizar en las complejidades de las téc- inicas del avaldo. Pero tampoco se rinde ante la supuesta tinica solu- cién facil: el valor de mercado. Por el contrario, confiere a jueces y administradores la dificil tarea de fijar las indemnizacior en cuenta los intereses de la comunidad y también los de la parte afec-_ tada” (articulo 58). No es fécil encontrar una constitucién moderna que enuncie de modo tan directo Ja tensién basica implicita en la tarea de fijar indemnizaciones para una expropiaci6n. En 1997 el Congreso aprobé una nueva ley que modificaba la de Reforma Urbana de 1989. Esta nueva ley, la Ley 388, desarrollé los principios relacionados con el desarrollo urbano en la constitucién de n en la constitucién colombiana, Sobel lugar que ocupa la descentraliz Ease Trujillo Muor, 2007.98 Amon Azuela 1991 y elabor6 una gama de instrumentos para poner en marcha las politicas urbanas. La ley 388 prevé el procedimiento para las expro- piaciones administrativas con objeto de permitir que los gobiernos locales adquieran suelo de una manera més répida, Esto no significa necesariamente que se permita un procedimiento arbitrario, pues la ley prevé también los recursos juridicos ante un tribunal administra- tivo y un plazo de un mes durant: el cual la administraci6n puede negociar las condiciones de compra con el propietario. Otro elemento destacable de la Ley 388 radica en que, con objeto de evitar beneficios \imesperados para los propictarios, indemnizacién no puede incluir los aumentos de los valores del suelo que se generan cuando se hace | piblico el proyecto que motiva la expropiaci6n, "El marco juridico y constitucional es suficientemente claro con res- pecto de los aspectos substantivos y procesales de la expropiacién. Lo que luego sucede en la practica es més dificil de valorar. En Colombia, como en la mayor parte de los paises, no es posible encontrar infor- macién sistemstica sobre el uso de la expropiacién. A continuacién, se exponen los resultados de una serie de entrevistas con unos doce profesionales y académicos que participan directamente en précticas expropiatorias en Bogota. Lo primero que hemos encontrado es que la expropiacién es un re- ‘curso que se utiliza mucho en Bogota. Los funcionarios que trabajan en casos de expropiacién consideran que los jueces tienden a conceder indemnizaciones excesivas, pero todos concuerdan en que, casi sin excepeiones —una de ellas, el caso del campo de polo—, los procedi- ‘mientos de expropiacién terminan de manera satisfactoria. Dicho de otra manera, ningiin proyecto piiblico se cancela por trabas juridicas contra las expropiaciones. Otro hecho relevante es que una proporcién muy grande de los procedimientos de expropiacién termina en acuerdos voluntatios. Cerca de 85 por ciento de las 2,051 propiedades adquiridas entre 2003 y 2007 por el Instituto de Desarrollo Urbano —la agencia mun cipal encargada del proyecto Transmilenio— se consiguieron a través de acuerdos de este tipo.* Para algunos expertos, esto quiere decir © Este dato no estaba disponible ants del estudio. Se nos entregs en el contexto de un procedimiento de derecho a la infornacién realizado por Claudia Acosta. sina El derecho en movimiento. Once ensayos de socologi ura 99 {que los avalios del gobierno local estan Ilegando a precios del suelo més bien altos. Para otros, significa que la mayor parte de la gente no conoce sus derechos, tiende a aceptar lo que el gobiemo le ofrece y pierde la oportunidad de consegnir una indemnizacién mayor acu- diendo a los tribunales. Esto se refiere especialmente a propietarios en zonas de bajos ingresos. Estas interpretaciones apuntan en direcciones opuestas en lo que se refiere a la indemnizacién, una cuestién que deberia quedar abier- ta hasta que se pueda realizar una investigacién empfrica més sis- temética a escala local. Con independencia del motivo, el hecho es que una proporcién muy alta de los procedimientos de expropiacién termina en adquisiciones voluntarias, y esto indica que el proceso de adquisicién de suelos no parece ser un obstaculo importante para los proyectos urbanos, por lo menos en Bogoté. Incluso si el poder de expropiacién solo funciona como una amenaza, parece estar vivo y gozar de buena salud en esa parte de Sudamérica, Dos elementos han contribuido al éxito de la adquisicién de suelo en Bogoté mediante la expropiacién: una situacién finan- ciera sana, derivada en gran parte de una agresiva politica impo- sitiva sobre la propiedad en los afios noventa, combinada con la privatizacién de varias empresas piblicas, que proporcionaron a los gobiernos locales recursos para emprendet proyectos urbanos ambiciosos, como el Transmilenio, que forman parte de un esfuer- 7 para “rescatar” la ciudad. Es por esto que la expropiacion de suelo para dichos proyectos se ha recouocido ampliamente como una accién legitima. La innovacién més importante en los iiltimos afios es, probable- ‘mente, la expropiacién administrativa, contemplada en la constitu- cin de 1991. Desde 2003, ha constituido el principal mecanismo pa- ra adquirir suelo para el Transmilenio. Los propietarios afectados que desean recurrir las expropiaciones administrativas pueden acudir a un tribunal administrativo en lugar de a uno civil. Es demasiado pronto para evaluar el impacto de esta nueva opci6n. FI plazo de negociaci6n ‘un elemento interesante sobre el modo en el que estén funcionando cen la practica las expropiaciones administrativas. No se produce un verdadero regateo sobre la indemnizacién porque los administrado- tes se niegan a modificar los avaliios fijados; temen ser considerados100 Antonio Aruela atbitratios o corruptos por lo que se limitan a entregar el avaliio al propietario afectado y a esperar que transcurra el plazo de un mes para ver si este la acepta o no. tro aspecto interesante de la prictica de la expropiacién en Co- Jombia es que mientras que los jueces gozan de un considerable poder discrecional a la hora de conceder indemnizaciones, no cuestionan nunca el propésito que origina la expropiacién. Como en Brasil, un «caso como el célebre “Kelo contra la Ciudad de New London” es ty dill que raced Aunque no haya una proibiin expt, os -s reconocen que la justificacién sustantiva de la expropiaci asunto de la administracién. Como veremos, en México sucede algo muy distinto. : En el marco de una politica de adquisicién de suelo por lo gener: exitosa, el conflcto del campo ce polo sigue siendo una excep, Aunque pueda resultar interesance como un enfrentamiento entre un alcalde y la élite econémica del pats, esté lejos de representar un caso ordinario. No sabemos todavia si influira en casos futuros o en pro- ces0s legislativos. El aspecto mas relevante de la expropiacién en Bogots esta relacio- nado con Ia cultura juridica. A diferencia de la mayor parte de los temas juridicos iberoamericanos, | sistema colombiano ha sido capaz, de lidiar con los distintos enfoques sobre un asunto tan espinoso co- mo la expropiacién, y en particular con el modo en que los tribunales superiores han encarado las tensiones entre los intereses en conficto y su legitimidad (Uprimny, Rodriguez y Garcia Villegas, 2003). A través de resoluciones admirablemente bien estructuradas, han desarrollado argumentos sélidos para poner en practica la doctrina de la funcién social de la propiedad, trascendiendo el mero enunciado de concep- tos jurfdicos grandiosos, como puede verse en la determinacién de los criterios para calcular las indemnizaciones. En la, ahora famosa, sentencia 1074 de 2002, el Tribunal Constitucional estableci6 una distincién entre tres funciones diferentes del pago por expropiacio- Las politica y las leyes contra la cotcupcién en Iheroamérica han generado con sccoencias no desea as ese os, qu los anclonaio se patalcen pac hacer “cosas buenas que parecen malas”, segiin reza aol (Pérez Pace cua bees ep Sein rera el dicho en espana sce 101 El derecho en movimiento. Once ensayos de secolgi jardin nes: reparacién, restituci6n y compensaci6n. Esta distincién reconoce la situacién del propietario de una vivienda que pierde el tinico sitio que tiene para vivir, La idea de que este tiene derecho a una indem- nizaci6n mayor apunta hacia una distincién que rara vez. hacen los sistemas juridicos: la distincién entre una propiedad como un activo y tuna propiedad como el medio para satisfacer una necesidad primaria, como la vivienda. Curiosamente, la sentencia no menciona explicita- mente el derecho a la vivienda, ignorando al parecer la normativa in- ternacional sobre derechos humanos. Pero su contenido contribuye al fomento del derecho a la vivienda de un modo que no ha conseguido ninguna otra sentencia en el continente americano. Falta la respuesta a una importante pregunta juridica en el caso colombiano: zestan recibiendo los propietarios indemnizaciones ex- cesivas en las expropiaciones, como alegan muchos urbanistas? Con independencia de la respuesta, el hecho es que el gobierno local de Bogota ha estado usando con éxito procedimientos de expropiacién en la altima década, algo que no ha sucedido en Sao Paulo o la Ciu- dad de México. Resulta dificil atribuir esta realidad a un solo actor, sea este un congreso comprometido, tribunales superiores ilustrados ‘0 gobiernos locales competentes. Es probable que la interaccién, poco conflictiva, entre ellos sea la responsable de haber producido el réqi- ‘men mas destacado en materia de expropiaciones de la regin. La Ciudad de México: silencio ante el monumento La expropiacién desempefié un papel esencial en la formacién del estado mexicano posrevolucionario. En la primera mitad del siglo veinte, representé la herramienta principal de la reforma agraria y de la nacionalizacién de sectores estratégicos de ia economia como la industria del petrdleo, procesos en los que se ciment6 buena parte ela fegitimidad del régimen politico. En las iltimas dos décadas, sin embargo, ha sido cada vez més dificil utilizar la expropiacién para adquirir suelo para proyectos urbanos. Como en el caso de Brasil, testo tiene que ver con un activismo judicial poco habitual, pero hay también otros factores, principalmente en el ambito de la cultura ju dica, que producen resultados diferentes.102 Antonio Azvela ‘La mayor parte de los juristas mexicanos afirman llenos de orgullo que la constitucién mexicana de 1917, que marcé el final de la fase militar de la revolucién y colocé al interés general de la sociedad por encima de los intereses de los propietarios, fue la primera constitucién social de la historia.©” Fl modelo mexicano posrevolucionario tenia dos matcadas caracterfsticas: se centraba en la transformacién de las relaciones de propiedad en el medio rural, y se desarrollaba de mane- ra autoritaria. La adaptaci6n de Ie doctrina de la funcién social a la planificacién urbana se ha topado con dificultades, particularmente en el marco de un orden politico post autoritario, Como legado de la era posrevolucionaria, el articulo 27 de la cons- titucién confiere amplios poderes discrecionales para la expropiacién de suelo tanto al presidente de la Repiiblica como a los gobernadores de los estados. Ademés, en lugar del requisito explicito de una com- pensacién previa que se suele encontrar en otros paises, la constitucién mexicana autoriza las expropiaciones “mediante indemnizacién”, lo que petmite pagos aplazados. Y, si bien la parte afectada cuenta con un instrumento juridico para recurric la orden de expropiaci6n —el juicio de amparo—, si no se utiliza ese recurso, ninguna autoridad judicial tiene que intervenir en el proceso: la propiedad se transfiere a manos del estado por un simple decreto del poder ejecutivo. La constitucién llega al grado de restringir explicitamente la intervencién judicial a los casos en los que se han producido cambios en los valores, una prohibi- ci6n ciertamente autoritaria que sin embargo se ha ignorado de manera sistemética. Y la Suprema Corte de Justicia mantuvo, hasta hace poco tiempo, el principio de que la parte afectada no tiene derecho a ser ofda antes de que la expropiacién sea plnamente efectiva, un derecho que forma parte de la doctrina de proceso debido en el constitucionalismo mexicano pero que habfa sido ignorado en materia de expropiaciones. La Ley de Expropiaciones de 1936 rige a nivel federal. Lo que ocu- 1i6 después fue un asombroso silencio legislativo de mas de setenta aiios (Diaz y Diaz 1988). Solo cabe mencionar dos procedimientos legislativos sobre expropiaciones urbanisticas:* El primero fue la Ley © Bsanteriora la consttucion de Weimar, que establecié el principio de la obliga- in social inherente en Ia propiedad dos aios despus ‘A nivel federal Una investigacin en curso de Camilo Saavedra para el Lincoln Institute of Land Policy esté descubriendo grandes cambios a nivel estatal 103 El derecho en movimiento, Once ensayos de socolog juris General de Asentamientos Humanos de 1976, un intento de trasladar Jos conceptos del anticlo 27 al desarollo urban. La reforma agraia habia Ilegado a su fin y México se habia convertido en una socies ad predominantemente urbana, con lo que a ley — un progr : a reforma urbana: justicia social en las ciudades, ademas de re cr ne ema planficacién—. Proporcionaba el marco institucional necesario para utilizar la expropiaciéa como parte de la administraciGn ucband, 20 {que no incluyera nuevas normas sobre la expropiacién, pues hal Sido dificil aumentar los poderes de expropiacién de! open sunda iniciativa legislativa sobre la expropiaci6n fue una mo- para el TLCAN en. 1993, con objeto de dejar claro que bes es a Taciones debian corresponderse con los valores de mercado? Estaba ‘en consonancia con las tendencias internacionales, pero: Gs F se sede considerar como una condicién que México se vio obligs 2 en como parte de las negosiagones con una superporeni 7 i = que esto pueda parecer, no tiene la misma rele: eae bon nternos que hab transformado las conicio- hes dela expropiacién en los tiltimos aiios. Podemos clasificat eae Cambios en tres grupos: transicién democratica, resistencia social activismo judicial. 1a transcién democrtica posee un aspecto que, casi por define cin, impone limites a un abuso de la expropiacin: el pluralisme politica. En la medida en que los cargos pblicos los aientos en el clamento estan en manos de diferentes partidos politicos, es much nds fécil evitar el abuso de poder. Aun asi, bal Sa eres 1s especificas de la transicién mexicana que son impor ntes e ese ites de descentralzacin, generament coside ‘ sin embargo de > preambio nds inporante nl gine de exproiaiones fs « ani enon ngrpacines hn Pgh Fr ae arco carne omen ann des “ao amon con epi, eat oi el al crc enna ae oP Fines ore Bt elevate conn ecco 0 Se a mon use iey colcin por apopes Matlld Po nor anodic fs ore ea104 Antonio Azvela radas como formas de democratizacién, no modificaron el antiguo régimen de las expropiaciones. A diferencia de los casos brasilefio y colombiano, en México, la transferencia de los poderes de expropia- i6n a los municipios es impensable; dichos poderes siguen estando Concentrados en los gobernadores estatales y en el presidente de la Reptiblica.”” El segundo elemento que ha obstaculizado las expropiaciones es Ja resistencia social cuando estemos ante la expropiacién de tierras de comunidades agrarias para fines piblicos.”” Durante décadas, el gobierno federal expropié tierras rurales para infraestructuras y de- sarrollos urbanos, pagando indemnizaciones muy bajas —y a veces ninguna— a los campesinos. Tras un largo proceso de aprendizaje juridico y organizacién social, dichas comunidades cuentan ahora con Ia fuerza suficiente para oponerse a las expropiaciones. De hecho, expropiar sus tierras se convierte en una empresa imposible incluso cuando el gobierno procede resp-tando las leyes. Por mas extraiio que suene en una sociedad predominantemente urbana, son muy pocos aquellos que aprueban la expropiacién de tierras de: los campesinos para desarrollos urbanos. Uno dz los mayores fracasos de la adminis- tracién del presidente Fox —cl primer candidato de la oposicién en. ganar la presidencia en siete décadas— fue la retirada de un proyecto para construir un nuevo aeropuerto para la Ciudad de México a rate dopo d le cmp a I enpropicén de ss eras. El tercer y més importante factor es el activismo judicial, que ha convertido en una preocupacién para muchos analistas del sste- ma politico mexicano porque implica la presencia de un actor —la Suprema Corte de Justicia— que antes habfa desempefiado un pa- pel muy discreto en el orden constitucional (Rios Figueroa y Taylor 2006). Bl papel de ese tribunal habfa sido muy ambivalente de cara a la utilizacién por parte del ejecutivo de sus poderes de expropiaci6n. Suele decirse que la Corte tendla a “acompatiar” al ejecutivo en los casos supuestamente estratégicos, pero la imagen de un poder judi- cial completamente bajo control es err6nea, incluso en los momentos % E1999 os principales partidos politicos presentaron nucve propuests diferentes pra modicarlaconstitson, Ninguna de las afecabe a ls Mis del seat por cento cl sco de a pei de las ciudad meen pertenece a ejidos y comunidades. = ve ae El derecho en movimiento. Once ensayos de sodologiajurdica gy yg sDnc més Algidos del periodo revoluciorarios un tema, por cierto, bastante ¢ investigado por la sociologia desd: los aftos sesenta (Elizondo 2001; Gonzélez Casanova 1966). No era excepcional que la Suprema Corte fallara en contra del gobierno en casos menores —declarando, por ejemplo, nulas ciertas expropiaciones— y que el gobierno acatara la sentencia. En otras ocasiones, sin embargo, el gobierno se negaba a hacerlo y conseguia que el asunto no trascendiera al piblico, el tri bunal solia guardar discrecién también. En ese contexto, nadie parecia percatarse de los muchos casos en Jos que las resoluciones de los jueces implicaban una insdlita falta de deferencia judicial frente a la administracién y, en ocasiones, una | abierta violacién de la constitucién. En particular, solian cuestionar la | finalidad de la expropiacién, algo que no solamente es poco habitual fen otros paises iberoamericanos —como Brasil y Colombia— sino que también esté expresamente prohibido por el articulo 27 de la ituc cana. Fue asi como, cuando la transicién democr: tica permitié que el poder judicial ejerciera su poder como un organo ‘auténomo del gobierno, el poder ejecutivo se encontr6 més controla- do por el judicial que cualquier ctro gobierno constitucional. ‘La nueva situaci6n era semejante en algunos aspectos a la de Brasil en los afios noventa: los jueces empezaron a conceder indemnizacio- nes exorbitantes. Resulta dificil distinguir cuéndo esas indemnizacio~ nes eran resultado de practicas corruptas y cuando eran producto de {que el tribunal no era capaz de entrar en la caja negra de la logica de Ibs valuadores. La Suprema Corse se tuvo que enfrentar, por primera ‘yer, a eriticas feroces en los medios. Pero ha habido también algunas Sentencias interesantes en procedimientos de expropiacién, con con- diciones razonables. Por ejemplo, en 2006 el tribunal concedié a las partes afectadas el derecho a una audiencia previa. Es asi como los cambios en el sistema politico, las nuevas mo- dalidades de resistencia social y un naciente activismo judicial han ocasionado que la adquisicion de suelo a través de la expropiacién resulte cada vez més dificil tanto para el gobierno federal como para Jos estatales. Algunas de esas condiciones comparten similitudes con Ia etisis de los precatorios en Brasil, pero no observamos nada pareci- doa una crisis generalizada de la expropiacién en México. Los jueces han concedido indemnizaciones escandalosas en algunos casos, pero sapsy106 107 Antonio Azula 1 derecho en movimiento. Once nsayos de scil jurica soluciones. El problema no reside en la falta de legislacién, sino en la permanencia de una cultura juzidica que hace hincapié en {a justi? Petinlen el mundo rural mientras mantiene los derechos privados de propiedad en las ciudades en un plano ambiguo. Es como si el glorio- eesmasado revolucionario hubiera dejado como legado un monumen- to juridico que nadie se atreve a mocificar. En México, el uso de la expropiacién con fines urbanos se havuel- | to vals ver mas dificil por una combinacion de factores. Ademés del +o caval setivismo judicial, los gobiemios deben enfrentarse a las con~ “Ticiones politicas generales de una transiciOn democritica y a uaa cearencin social en ciertos proyectos, lo que complica el uso de Ia Expropiacin, Pata superar la Situacin actual, el reto principal con- saris en desarzollar un nuevo proyecto institucional que redujera te fcerecionalidad administrativa y contuviera ademés a un poder judicial que se ha convertdo en un lepislador impredecibie. as of sanectntemnacionales de reforma institucional en boga estan lejos de portar todos los componentes que requiere un nuevo sistema la aetion eopeetica dependerd del camino que siga la préctica juridica sexicana y de sus dimensiones politicas y culturales, que son tan Pe- Cculiares como las de cualquier otra nacién. esto no ha ocasionado un estrés Snanciero, sino una confrontacion politica abierta entre rganos del estado. in caso ce Paraje San Juan es un buen ejemplo. En 1989 se emitio un decreto de expropiacién para regularizar doce barrios con unas ied viviendas producto de cuatro décadas de urbanizaci6n irre- gular Usa person se present como propiario dl sso y rela una indennzacién po a exprophain, Niel ue as autora intentaron esclarecer en ningiin momento si esa persona habia sido responsable de la urbanizacién ileal o bien victima de ta invasion de sus terrenos.” La indemnizacién concedida por el juez equivalia al valor vigente de todas las edificac.ones e infraestructuras urbanas de Ja zona, unos 130 millones de délares USA. En 2003 el juez ordend el pagoinmediat, qu habria so equivalent «una tre parte del presupuesto total de asistencia sccial de la Ciudad de cantidad estratosférica ad de Meso, una La indemnizacién por el Paraje San Juan se convirtié en el confi copa a ey suetament dbus del moment. Por una parte, el gobierno dela ciudad, encabezado por Andrés Manuel Lépez Obrador, se negé a pagar, alegando que se trataba de un caso evidente de corrupci6n judicial. Per otra, muchos comentaristas insis- tieron en que la indemnizacin, en cumplimiento de las leyes,debia pagarse. El asunto se volvié tan iredmodo para el poder judicial que la Suprema Corte atrajo el caso y, sin dar mayores explicaciones, re- dujo la indemnizaci6n a una décima parte de la cifra original. Un seco legato ha prevacid sore el tema. Como ene Oe Lr sepecto del procero de expropiaGn contrbuye ala tensi6n entre el poder judicial y la administracin. Sin embargo, ese silencio parece formar parte de un sindrome més generalizado en la cultura juridica ‘Comentarios finales Hl régimen juridico de la exprepiacion para proyectos urbanos, y su utiliseln, han ido cambiande en Brasil, Colombia y México en las diltimas dos décadas en funcién de condiciones que pueden eti- ‘ete genécamente como una sisacin post autortaria 0 dna transicién democratica. Estos cambios acarrean, por su propia natu- mexicana: la dificultad para deserrollar nuevos conce taleza, modificaciones en el contenido de los derechos de propiedad, mhamos con el fn de equilibrar los interes publicos y los privados ‘Than supuesto la necesidad de encontrar nuevas maneras de abordar tn las expropiaciones en el medic urbano, una cussion pa privados sana sap ne el interés privadoy el pablico que surge en rodo caso el viejo paradigma del régimen teed stion para la que I dic expropiacin. En este texto hemos sefalado ciertas tendencias 2 igimen postevolucionatio no puede ofrecer ro hes Se a, Sin mbat gO, racteristicas de esos patses, } Tapectos que parecen compartc los tes, como el activism judicial, 7% Testgos calficados —fancionaros de alo nivel en aguel | han producido resultados diferentes. {hsetoo revelar sus nombres, afmaron que ater era propiedad dl esta, Para comprender bien los cambios, es conveniente acercarse a ellos at propiedad privads por lo que nohubicse sido necesaio expropanl, desde eres perspectivas la posicién de la expropiacién en la constitu-mo ‘Antonio Azucla ci6n, y especialmente en la vida constitucional de cada pais; l uso real de la expropiacién —para analizar, entre otras, las condiciones eco- némicas de su utilizacin—, y la cultura juridica en la que tanto los actores puiblicos como los privades dan sentido, y en tltima instancia, legitiman sus respectivas practicas Con respecto de los cambios constitucionales, cabe mencionar dos aspectos. El primero tiene que ver con la democracia local y la descen- tralizacién. Tanto en Brasil como en Colombia, los gobiernos locales han sido facultados para emprender procedimientos de expropiacién, y eso forma parte de su fortaleza ea los asuntos urbanos, mientras que en México dicha facultad recae en manos del poder ejecutivo estatal y federal. El segundo aspecto constitucional, de gran importancia, es el papel del poder judicial. Mientras que en México y Brasil la intervencién de los jueces ha complicado los conflictos por las expropiaciones en lugar de resolverlos, en Bogota Ios tribunales han sido capaces de tomar decisiones que, ademas de gozar de gran aceptacién, apoyan el uso de la expropiacién para proyectos urbanos sin comprometer los derechos de los propietarios de inmuebles. Esto significa que el Papel del poder judicial en situaciones post autoritarias puede Variar ‘muchisimo, Dejando aparte, pot ahora, la incorporacién de la expropiacién en la constitucién colombiana de 1991, tanto en Colombia como en Brasil la norma ha sido que la administracién pida la expropiacién y un tribunal tome la decisién final. En cambio, en México la ex- propiacién tiene efecto inmediato a partir de que la decreta el poder cjecutivo, lo que genera la impresién de una enorme concentracién de poderes en manos del presidente y de los gobernadores estatales; aunque en la préctica esto solo afscte a los propietarios débiles que no tienen acceso a servicios juridicos. De hecho, a través del juicio de amparo, pueden conseguir mardamientos judiciales para detene de manera indefinida los procedimientos, y a menudo los jueces mo- difican el monto de Ta indemnizac:én 0 examinan si el motivo de la expropiacién es correcto —esto iitimo, en flagrante violacién de la constitucién—. Los jueces colombianos y brasilefios pueden ejercer tun gran poder a la hora de fijar indemnizaciones, pero muestran un respeto notable hacia los motivos de la expropiacién en comparacién 109 l derecho en movimiento. Once ensays de socio ofa juriica con los jueces mexicanos. $i hace dos décadas el problema en Mé ‘era cOmo controlar al poder ejecutivo, el debate constitucional actual. gira en torno de los limites al poder de la Suprema Corte de Justicia. “Bl sistema para el nombramiento de jueces en los tribunales supe~ riores es el mismo en los tres paises: el poder legislativo los nombra a partir de una lista presentada por el ejecutivo. Sin embargo, en el caso de Brasil, los precatorios estaban emitidos por jueces a nivel estatal, clegidos sin la intervencién del legislative. Los constitucionalistas y los cientificos politicos tienen un amplio programa a cubrir en este campo para que la relacién entre el disefio institucional y la actuacién, de los tribunales quede més clara. ‘Al observar cémo funciona la expropiacién en la practica —algo que solo podemos hacer en el caso de ciudades, y no de paises en gene- ral—, nos encontramos con hechos que llaman la atenci6n. La ciudad de Bogoté sorprende, en comparacién con Sao Paulo y México, al haber sido capaz de utilizar la expropiacién con buenos resultados. ‘Aunque muchos urbanistas se quejan de que las indemnizaciones son demasiado altas —un argumento cue esta por confirmar—, ninguno de los mas importantes proyectos urbanos de la ciudad se ha visto fre- nado por problemas en procedimientos destacados de expropiacién. Los principales factores de dicho éxito radican en el amplio apoyo popular a proyectos como el Transmilenio, asi como en las saneadas finanzas locales de la ciudad gracias a aumentos en la fiscalidad in- mobiliaria. Por el contrario, el uso de la expropiacién por parte de los gobier- nos locales de Sao Paulo y la Ciudad de México ha debido enfren- tarse a grandes dificultadas debidas a un activismo judicial que ha tomado por sorpresa, por asi deciclo, a la figura de la expropiacién En Sao Paulo, el impacto econdmico de los precatérios generd una verdadera crisis en la utilizacién de la expropiacién, aunque hay in- dicios de que esta situacién ha sido superada. En el caso de México, las expropiaciones han provocada graves conflictos politicos, pero el efecto mas importante del activismo judicial reside en que muchos proyectos ya no se plantean debido a la incertidumbre ocasionada por decisiones judiciales erriticas. En ambos casos, la explicacién del 7 Sobre este debate, véase Rios Figueroa y Taylor 2006.110 Antonio Arvela comportamiento de los tribunales —prejuicios ideolégicos o politicos, corrupcién y/o incompetencia profesional— sigue siendo un impor: tante objeto de estudio para el futuro. La ptactica de la expropiacién en las tres ciudades es tan diferente que resulta dificil pensar que existen rasgos comunes a las ciudades iberoamericanas, que pudieran traer consigo un debilitamiento ge- neralizado de la expropiaci6n. Por més sélidos y reales que sean los factores que dificultan su uso en algunos casos, no parecen ser de naturaleza global. Aunque juristas de los tres paises defienden que la funcién social de la propiedad es la doctrina que ilumina la normativa sobre la expropiaci6n, ‘no se hace un uso homogéneo de dicha doctrina. Durante la prolongada reforma agraria mexicana, la expropiacién fue el mecanismo para crear ‘una forma de propiedad de la tierra que sigue gozando de amplia legiti- midad en el mundo rural, pero que no se adapta con facilidad al medio turbano, aunque solo sea porque el sistema, en su forma clisica, se basaba ene uso arbitrario de poderes extraordinarios de expropiacién, La con- secuencia de esto es que no existe una doctrina ampliamente aceptada en Ja que importantes sectores de la sociedad puedan interpretar la expro- piacién para proyectos urbanos como algo legitimo. En Brasil, como en cualquier otro pais, algunos —o la mayor par- te— de los jueces no comparten las ideas que han incorporado los legis- adores en el Estatuto da Cidade o incluso en la constitucién; no fueron capaces de encontrar argumentos convincentes para sus resoluciones en la crisis de los precatdrios y es0 miné su autoridad. Por el contrario, Jos tribunales colombianos se han hecho cargo de elaborar argumentos pata abordar los complejos problemas que se presentan en los casos de expropiacién. En particular, a cistincién entre diferentes tipos de indemnizacién ha contribuido a que tanto los legisladores como los administradores encuentren soluciores coherentes con la legislacién ut bana y la constitucién, La difusién de ideas nuevas —y viejas— sobre la propiedad y la expropiacién a lo largo de la region debe ser bien recibida, El argumento que plantearaos es que resulta més importante ‘comprender la diversidad que perpetuar Ia idea err6nea de que solo hay una cultura juridica iberoamericana. Toda iniciativa que conduzca construir instituciones adecuadas —en el miitiple significado del ad- jetivo— tendré que abordar esa diversidad. CONFLICTO