José AUGUSTO GUILHON ALBUQUERQUE URANTE A MATOR PARTE de sua existéncia a ONU cumpriu papéis que deri- D vavam diretamente da ordem internacional resultante da Guerra Fria. Entre suas principais fiunsOes estavaa de constituir um forum de convi- véncia piiblica entre as duas superpoténcias. Nele, os EUA ¢ a U8SS, diretamente ou por intermédio de seus aliados, protagonizaram a bipolaridade que caracterizou o petiodo, vivendo momentos de rivalidade ¢ conffontagio, mas também de cooperagio. Annotavel expansio das Nagdes Unidas em organizagies setoriais, comissoes cespecializadas, conferéncias etc.; a universalidade de sua agenda; 0 constante aumento do niimero de seus Estados-membros, indicam 0 quanto a dimensio cooperativa sobreviveu, apesar de tudo, ao carater polarizado da Guerra Fria. Ao contririo, todas as tentativas de torné-la um instrumento para a derrocada de uum dos lados, ou para aprisionar ambas as superpoténcias & chantagem dos nio- alinhados, conheceram um sucesso apenas mitigado. De modo que é possivel sustentara hipétese de que a ONU, no periodo da Guerra Fria, manteve-se essencialmente a servigo da mtitua contengio das superpoténcias. Nesse sentido, terio podido avangar os temas da agenda nao conflitante com os interesses de uma ou de ambas as superpoténcias, prevalecendo 0 impasse com relag3o aos temas ou contlitos cuja resolugao implicasse, ao contrétio,alterar 0 equilbrio existente entre clas Sendo verdadeira esta hipétese, nao seré dificil entender por que o sucesso das NU numa ordem internacional bipolarizada aparece como fracasso, Por um lado, quanto mais a agenda de temas ¢ conilitos capazes de romper a estratégia de miitua contengio fosse neutralizada, mais bem sucedida teria sido a Organi- zagio, porém, maior seria a frustragdo resultante entre aqueles que nao se sentis- sem diretamente concernidos pelo risco de ruptura da contensao. Neste caso poderfamos incluir tanto os que apostavam mais na confrontagao do que na miitua contengio, quanto aqueles que se julgavam beneticidtios de um direito de chantagem contra os dois lados, Por outro lado, quanto mais avangasse a agenda de temas nio-sensiveis ¢ 0 equacionamento de determinados conllitos, isto é, aqueles euja resolugio ako cera suscetivel de alterar 0 equilibrio bipolar, maior seria também a frustragio dos que esperassem resultados relevantes, jf que tais temas e conflitos eram resolvi- dos na proporcio direta de sua irrelevancia para a ordem internacional. E preciso ffisar que, na ordem polatizada da Guerra Fria, todos os temas e conilitos 30 potencialmente politizaveis e suscetiveis de polarizasio, tornando infima a margem sTUDOS AVANGADOS 9 (25), 1998 161de irrclevincia para a estratégia de miitua contengio, por mais que tais temas ¢ conflitos pudessem ser vitalmente relevantes para setores considerdveis da humanidade. Ao avizinhar-se o final da década de 80 ¢, com ela, da Guerra Fria, esse quadro tende a tornar-se menos suportavel por diferentes ra7es, dentre as quais gostaria de destacar alguns aspectos. Em primeiro lugar, a estratégia de conteng20 da expansio do adversario, em que estavam engajadas ambas as superpoténcias, passou a incluir uma dimensio crescente de cooperagio directa, que avangou rapidamente e prescindiu das NU. Isso provocou um sentimento de exclusio nio apenas entre paises nio alinhados, como em aliados secundarios ¢ até entre os principais aliados de ambas as superpoténcias. Prevaleceu, no entanto, 0 senti- mento oposto, isto é, de que o aumento da cooperasio redundaria nos chamados dividendos da paz, entre os quais se incluiria, além das hipotéticas transferéncias orgamentitias provenientes da redugao dos gastos com defesa e seguranga, maior capacidade resolutiva com respeito & agenda internacional. Entretanto, os dividendos da cooperagao nos campos da defesa e da segu- ranga, em termos de custos de informacio de transagio, nao fluiram para ou- tros campos tio naturalmente como se poderia esperar. Assim, por exemplo, a consideravel redinamizaga0 do Conselho de Seguranga nao correspondeu a um aumento da eficiéncia no tratamento da agenda nao-relativa A defesa e & seguran- a, particularmente no que diz.respeito 4 Assembléia Geral Em conseqiiéncia, a agenda continnou se expandindo ao mesmo tempo em que aumentava a expectativa de resolugao. A eficiéncia no tratamento da agenda, entretanto, nao somente nao aumentou, mas pode ter diminuido. De fato, a necessidade de resolugdo das questdes nao diretamente relacionadas com defesa e seguransa das supexpoténcias diminuiu, A medida em que a probabilidade de tais questoes se tornarem uum isco para a paz mundial reduziu-se drasticamente Além disso, a agenda também cresceu devido a fatores auténomos. O principal deles é a ransnacionalizasio, fendmeno permanente na histéria do mundo civilizado, mas que se acelerou ¢ tomou dimensdes globais nas Gltimas décadas. A transnacionalizagao € a propriedade que tém certos fendmenos de projetar seus efeitos através das fronteiras nacionais. Sua generalizagao e aceleragao vertiginosa, que a tomam instantdnen para todos os efeitos praticos, golpeiam profiundamente as prerrogativas dos Estados nacionais como atores exchisivos das relagdes intemacionais. A transnacionalizagao de determinados efeitos das atividades econémicas € sociais, corresponde hoje a transnacionalizagao dos processos de formagao de opiniao ptiblica e de organizagao de interesses ¢ circulagao de idéias. Com isso, 0 Estados ndo somente perderam o monopélio da definiga0 da agenda interna- cional mas, em grande, parte esta é hoje determinada pela opiniao transnacional, no sentido de que seus temas e idéias, quando nao avangados por organizagdes ¢ movimentos nio-governamentais, s6 prosperam ao contar com seu beneplacito. 162 EsTupos AVANCADOS 9 (25), 1995Esse conjunto de circunstincias contribuiu para simultaneamente expandir aagenda das NU e inflar as expectativas com relagao ao seu papel, sem que a isso correspondesse um aumento proporcional de sua capacidade de resolusao. Precipitou-se, assim, uma grande insatisfas20 com a Organizagio, tanto em seu aspecto politico quanto administrative. Desde a década de 80 essa insatisfag0 se manifestou em termos de uma demanda de reforma, Quanto A necessidade de reforma, o consenso é amplo, mas af também ele cessa. Quanto ao que reformar, com quais objetivos ¢ com que extensio, tudo est’ sujeito a divergéncias de fundo, Parte significativa dessa indefinigao deve-se ao fim da Guerra Fria, ¢ & indefinigao sobre a fungio que as NU deveriam desempenhar no novo contexto Isto, a meu ver, coloca um problema intransponivel, j4 que nos encontramos em um periodo de transiso, de uma ordem internacional polatizada ¢ dominada pela estratégia de miitua contengdo entre as superpoténcias, para um contexto cujo ordenamento ainda nao esta dado. Nesse sentido, a concluso dbvia é de que seria prematuro, enquanto uma tal nova ordem nao se materializar, definir as bases para uma reforma de fundo da Carta das Nagdes Unidas, isto é, uma reforma que implique a redefinigo do seu papel na ordem mundial. Por isso mesmo, meu objetivo aqui nao é o de discutir um novo perfil para 2 ONU na nova ordem internacional que se desenha mas, antes, o de examinar alternativas de reordenamento das relagdes internacionais ¢, dentro delas, o papel que as NU poderiam desempenhar. Alguns aspectos do atual perfodo de transiso devem ser considerados, & ‘medida em que apontam possiveis limites para o desenvolvimento dessa mesma transicao. Trés deles vém sendo por mim ressaltados em diversos contextos ¢ publicagées: trata-se dos fendmenos de despolarizagio, de dissocingao hegeménica ¢ de transnacionalizagio, este dltimo jé abordado. Os dois primeiros resultam da forma como se desfez.a chamada bipolaridade que determinava 0 modo de ordenamento das relagées internacionais na Guerra Fria. O mundo em que vivemos na maior parte deste século foi um mundo bipolarizarto ou, mais precisamente, de hegemonia polarizada. Dois protagonistas exerceram, entre o final dos anos 40 ¢ o final dos anos 80, uma hegemonia completa sobre pélos opostos, no conjunto das dimensées que importam para descrever a ordem mundial. Assim, uma polaridade basicamente politica ou es- tratégica, entre os EUA € a URSS, dividia os Estados em economias opostas, formas ‘opostas de organizagdo da sociedade, ideologias ¢ valores opostos ¢ excludentes, Longe de redundar em monopolaridade, multipolaridade ou outros atentados ao verndculo, a transicdo pela qual estamos pasando resultou na persisténcia de apenas uma superpoténcia com recursos globais de lideranga politica e supremacia militar, os EUA. Do ponto de vista econémico, entretanto, nio somente a tinica sTUDOS AVANGADOS 9 (25), 1998 163superpoténcia restante j4 no detém a primazia da competitividade, mas a compartilha com um grupo de paises, sem cuja cooperagao, nem mesmo sua supremacia militar poderia ser exercida em carter permanente Como vemos, portanto, nem os EUA constituem um pélo politico ¢ militar, nem o fim da Guerra Fria resultou na eriagao de um novo pélo oposto aos americanos, processo que, se no pode ser afastado a longo prazo, tampouco se encontra delineado no horizonte visivel. Por outro lado, ainda, as poténcias capazes de rivalizar com os EUA no plano econdmico nao constituem um pélo oposto A superpoténcia em qualquer sentido da palavra, nem em termos politicos ¢ militares, nem em termos comerciais, nem em termos de organizagao da economia, nem em termos ideol6gicos ou de valores. ‘Menciono estes dois (iltimos campos — da ideologia ¢ dos valores — apesar da hipétese de Samuel Huntington a respeito do conflito entre civilizagdes como sendo o principio que determinaria cooperasio ¢ contlito na nova ordem mundial Quaisquer que sejam as vantagens ¢ limitagdes dessa hipétese, que sto ambas intimeras, cla nao implica uma polarizagao do tipo da que caracterizou a Guerra Fria. Ao contrério, a oposi¢ao civilizacional apontada por Huntington teria caré- ter excludente, prevalecendo sobre as demais diferensas ¢ semelhansas, politicas, ideolégicas ou econdmicas, porém, na medida que nao esté associada a elas, mas as cruza, no atrairia tais diferencas ¢ semelhangas em dire¢ao a pélos igualmente opostos € excludentes de organizayao da economia e da sociedade. E essa situagdo que chamo despolarizada. A hegemonia dissociada correspondem dois aspectos implicitos no quadro exposto. Por um lado, a perda da supremacia econémica restringe a capacidade dos EUA para tornar a lideransa politica ¢ militar em hegemonia. Ao mesmo tempo, a persisténcia da lideranca politica ¢ militar compromete, em fimgio dos compromissos globais que ela impli- ca, sua capacidade de recuperar a competitividade econémica. Por outro lado, as poténcias capazes de rivalizar com a superpoténcia americana em termos comerciais ¢ financeiros nao parecem dispostas a pagar os custos da lideranga politica e da capacidade de decisao militar que uma disputa pela hegemonia global poderia implica. Gostaria de acrescentar aqui outro fenémeno, este com repercussdes maiores na ordem da percepgio, embora com considerével impacto sobre a realidade: trata-se do que poderiamos chamar de desconten¢io. Um breve recuo a0 contexto da Guerra Fria se impe para melhor iustrar 0 ponto de vista que estou defendendo, Que a estratégia da miitua contengio presidia a atuagao externa das duas superpoténcias, nao parece sujeito a controvérsias. Menos clareza subsiste, entretanto, sobre 0 objetivo dessa estratégia. Para uns, ela estava a servigo de um principio, para outros, a servigo de interesses econdmicos. 164, EsTupos AVANCADOS 9 (25), 1995Para muitos eram as identidades ¢ oposigdes ideoldgicas que inspiravam a cooperagio ¢ provocavam o conflito, Entre estes inclui-se Huntington, para quem tal papel caberia, hoje, as identidades civilizacionais ou, mais precisamente, religiosas, Outros tantos atribuem & necessidade de expansto dos mercados logica excludente que levou 4 hegemonia polarizada, Depois que o fim da Guerra Fria eliminou consideravelmente a barrcira retérica que envolvia o estudo das relagdes Leste-Oeste, tornou-se evidente que nem 0 interesse econdmico nacional, nem os principios ideolégicos, tais como a defesa da democracia, da liberdade dos povos, ou dos valores cristaos, prevaleceram contra os interesses politicos implicados na contengao da expansio do bloco rival Com efeito, enquanto os exemplos de sactificio do interesse econdmico nacio- nal, ou dos prine{pios ¢ valores de cada uma das superpoténcias podem ser facil- mente enumerados, nao se conhece caso em que 0 objetivo da contengio da expansio do bloco oposto tenha sido sacrificado ao interesse econdmico nacional ow a prineipios ¢ valores de uma das superpoténcias. De tal maneira que se pode dizer que a resultante geral da métua contengao era a estabilidade das relagdes internacionais ¢, particularmente, do equilibrio de poder existente entre as duas superpoténcias Se tal cra a resultante, isto equivale a dizer que, qualquer que fosse a motivagio - seja em termos de interesses ou de principios - que deu origem A estratégia de miitua contengio, o objetivo efetivamente atingido foi a estabilidade do sistema de relagdes internacionais. Afirmar ter sido a estabilidade o objetivo efetivamente atingido nao quer dizer que, em determinadas circunstincias, um lado nao obtivesse sua prépria expansio, como ocorreu com a Unido Soviética ‘em Cuba, expansio que, no entanto, permaneceu restrita ao objetivo geral de contengio da expansio do adversitio. Com o desaparecimento da ameaga representada pela expansio do adver~ sirio, a estratégia de mtitua contengao perden sua razao de ser. E, com ela, a consciéncia da ameaga a paz mundial representada pelo risco de instabilidade das relagdes internacionais. O que chamo descontengito € essa espécie de cuforia que acometeu parte das liderangas ¢ da opiniao internacional: malcomparando ¢ parafraseando Nietzsche, “se 0 Diabo nao existe, tudo é permitido” © que chamo descontengao é bem-representado pelo fato de que nao se tenha noticia de um momento sequer de consideragio dada 4 idéia de manter-se a.estabilidade das relagdes internacionais como o interesse vital comum das nagdes, capaz de erigir um sistema global de seguranga coletiva ¢ redefinir as fungdes das NU para além da Guerra Fria, Em comparagao, quanta tinta jé nao se gastou em tentativas de justificar 0 reordenamento das relagdes internacionais em funsio, nao de interesses vitais, mas de principios, como a democracia, o mercado, os valores da civilizagao crista, o desenvolvimento ete. sTUDOS AVANGADOS 9 (25), 1998 165Para tanto, contribuiti o forte impulso principista representado pela crescente capacidade da opinigo transnacional de influir na formagio da agenda global Como os movimentos ¢ organizagdes transnacionais si0 o oposto dos grupos de pressio clissicos, isto é, tendem a formar-se em torno de fins abstratos, ¢ nao de interesses imediatos, sua agenda ¢ uma declaragio de principios, esua indole ativsta Dentro desse quadro, gostaria que permanecesse como contribuigao & reflexio de hoje a consciéncia do risco que 0 avango de uma agenda ativista € principista pode representar para o interesse nacional e a seguranga global, quer na definie2o da grande estratégia das principais poténcias, quer na do papel das NU. Qualquer que seja o principio adotado, dente os que témaflorado na agenda transnacional ~ da preservagio ambiental A solidariedade humanititia, passando pelo ativismo na ampliacdo da democracia ~ evar inexoravelmente a um mundo intervencionista, beligerante, inseguro. Num tal mundo, dependendo do principio adotado e da preméncia do ativismo, longas seriam as listas de candidatos & intervengi0, E a China estaria em todas elas. Dentre os menos votados, 0 Brasil provavelmente disputaria imtimeros quesitos, desde o risco ambiental, & violencia contra menotes, pasando pela pobreza ¢ pelo trético. Mesmo no quesito abertura do mercado, em que pais se tem esmerado ultimamente, sua inclusao na lista de espera, em decorréncia da volatilidade de suas politicas, seria mais do que certa. A escolha dos dois paises é proposital porque pode proporcionar um bom teste para qualquer hipétese de reordenamento das relasdes internacionais, Qual- quer principio que exclua a China, ou que faca dela alvo de ingeréncia, pode constituir um impulso vigoroso na direg3o de uma nova polarizagio, sem falar no risco imediato de confrontagio. Qualquer principio que exclua o Brasil, ou torne alvo de ingeréncia externa aberta, dificilmente poder4 ser aceito como convergente com 0 interesse nacional. Isso deveria valer para qualquer pais, mas obviamente se deixa ver melhor quando se trata do nosso. Assim, tudo se passa como se devéssemos buscar um reordenamento das relagées internacionais, cujo objetivo - além de ser minimalista no sentido de estreitar ¢ nao de estender a lista de principios considerados — seja construido a partir do interesse vital dos Estados. Se assim for, o mais indicado, no que diz respeito a uma reformulacio da Carta das NU, serd a adogio de uma agenda igualmente minimalista, voltada para esse objetivo estratégico, centralizado no Conselho de Seguranga e na Assembléia Geral, que assim deixaria de ser 0 frum universalista, retérico € consideravelmente inoperante em que se transformou, Quanto A ampla gama de questdes setoriais e 4 expansio de direitos resul- tante da transnacionalizagao, nada impede que continuem florescendo féruns paralelos, desde que rigorosamente subordinados ao objetivo estratégico central 166 EsTupos AVANCADOS 9 (25), 1995da Organizasio. Tais foruns jamais pecario demasiado por irrelevincia. Mas poderao pecar, 20 contririo, se se tornarem instrumentos relevantes de neutralizagao ou de reversao do objetivo central do sistema. Tal objetivo deveria ser, ameu ver, o mesmo da Guerra Fria, isto é, a estabilidade da ordem internacional. Por estabilidade da ordem internacional estou entendendo nao somente a auséncia de ruptura da legalidade vigente nas relagdes internacionais bilaterais ¢ multilaterais, como também a ocorréncia de alterasdes consensuais ou negociadas dessa legalidade. Por corolitio, estariam incluidos nesse escopo a vigilincia sobre aqueles elementos que sabidamente constituem fatores determinantes de insta- bilidade externa ¢, em primeiro lugar, a instabilidade politica doméstica. Af estariam inclufdos, portanto, muitos dos fendmenos transnacionais que hoje aspiram 4 fangao de reordenar as relagdes internacionais, tais como os grandes riscos ambientais, sociais ¢ econdmicos ~ como por exemplo o isco que a volatilidade dos capitais provoca para as economias nacionais ~ sempre da ética da ameaga que podem representar para a estabilidade doméstica e, portanto, para a estabilidade externa dos Estados. Sei que isto tudo soa pouco excitante e conservador. Mas, entre as poucas coisas que aprendi sobre as relag6es internacionais, esta a nogio de que o mundo, © a ONU como parte dele, é 0 que pode ser, € nio o que gostarfamos que fosse: José Augusto Guithon Albuquerque € professor titular da USP, onde liderou a criagao do Departamento de Ciéncia Politica e do Nicleo de Relagdes Internacionais, ¢atwalmente preside a Comissio de Cooperagdo Internacional. Foi professor visitante na Cétedra Jacques Leclerg, da Université Catholique de Louvain (Bélgica), ¢ na Georgetown University (BUA). Palestra feita pelo autor no Coldquio A Carta de Sao Francisco: 50 anos depois, organizado pela Aca de Assuntos Intemnacionais do Instituto de Estudos Avangados na Sala do Conselho Universitério da usr no dia 23 de junho de 1995, EsTupos AVANGADOS 9 (25), 1995 167