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    Las colecciones de Documentos de Trabajo del cioE represen tan un medio para difundir los avances de la labor de investi {gacién, y para permitir que los autores reciban comentarios antes de su publicacién definitiva. Se agradeceré que los co- mentarios se hagan llegar directamente al (los) autores) 4 D.R. © 2001, Centto de Investigacién y Docencia Econ6 micas, A. C., carretera México-Toluca 3686 (km, 16.5), Lomas de Santa Fe, 01210 México, D. F., tel. 727-2800, fon. 292-1304 y 570-4277. % Produccién a cargo del (los) autor(es), por Io que tanto el contenido como el estilc y le Fedacci6n son responsabilidad exclusiva suya. NOMERO 96 David Arellano Gault DILEMAS Y POTENCIALIDADES DE LOS PRESUPUESTOS ORIENTADOS A RESULTADOS: LIMITES DEL GERENCIALISMO EN LA REFORMA PRESUPUESTAL Resumen Este documento forma parte de una serie de estudios sobre la implemeniacion de la Nueva Gestidn Pablica (New Public Management) en México y en AmeCA Latina que se estén desarrollando por un grupo de investigadores de la Division de Quministracion Publica, En el presente caso se analizan diversos dilemas y limites de. los presupuestos dirigidos a resultados. Bisicamente | s¢ analizan los requerimientos técnicos y politicos para que un ejercicio presupuestal en un sistema saa critico pueda basarse en compromisos especificos de resultados. Dado que los presupuestos no sélo son una construccién técnica sino politica también, las aire ncs entre diversos actores burocraticos y politicos son claves para el éxito de revi Teforma presupuestal. Estas relaciones se convierten en mas que critieis, ‘demas, cuando se comprende que la promesa de presupuesios que. midan acemitamente Ios impactos y los resultados de Ja accién gubermamental es vn proceso politico de discusidn, basado en ciertos eriterios téenicos Este documento Tormara parte de un fibro colectivo sobre las bases y fundamentos economiins organizacionales de la Nueva Gestién Piblica que tendré un apartado sobre la importancia de los presupuestos dirigidos a resultados como elemento clave de implementacién de este tipo de reformas. Abstract This paper is part of a set of studies about the implementation of the New Public Management in Mexico and Latin America being developed by a grup of professors in the Public Administration Division. The paper analyses several limits Prefefilemmas attached with the implementation and design of Results Oriented Budgets (ROB). The basic elements for analysis are the political and technical requirements for the implementation of RoD in order to really induce the budgetary aaeice of bureaucracies to the pursuit of conerete and measurable results. Due fo the political nature of budgets (a reality sometimes forgot), the character of the felatonships developed between bureaucratic and political actors is a critical issue for the success of such systems of budgeting. Moreover, it is clear that the definition of results and measurements for governmental action cannot be seen just as technical discussion. In practice, such definitions of results and impacts are political agreement and compromise among society, groups oF interest, ponenueracies of different types, and obviously politicians. This paper will be part of 2 collective book about New Public Management in Mexico, debating its economic find organizational fundamentals. Within this book, there is going to be a pit regarding budgetary reforms seen as a critical phase for the transformation of public administration. os administradores publicos desde hace tiempo se quejan sisteméticamen'e de La: ino pueden realizar su trabajo apropiadamente debido a que existe demasiada jmerferencia politica, extensa y redundante normatividad, muy poco apoy® la jmmovacion ¥ muy poca capacidad de responder con discrecién inteligente a Situaciones cambiantes (Schick, 1966; Wildavsky. 1992) Ta busqueda por una solucién a este dilema ha sido una de las tineat de investigacién mis importante de diferentes corrientes dentro de la economia ¥ dela sre netracion publica, De manera muy resumida el argumento central puede Ser expresado asi: Ios administradores piiblicos son actores con interes®® particulares y esquemas racionales de maximizacién de beneficios que controlan reo\teon piblicos csaielones de monopolio. En otras palabras, son actores con mucho poder, con Wentajas sobre los ciudadanos (e incluso sobre los agentes politicos que se stpoten qos controlan) en términos de informacién y recursos. Por esto, ningun esquems 4° ver Suse la aceién del gobiemo sobre principios éticos puede “pasar” la pruca de tratary controlar efectivamente actores diversos y racionales (Ostrom, 197°) De esta manera, el disefio institucional de las democracias ha tendido mas & controlar a la burocracia que ha dirigirla a la oficiencia, Las democracias estan dlisenadas para controlar el comportamiento de sus administradores, no para ate vtos aewien de manera eficiente (Niskanen, 1972). Este control, es sumamenis ambiguo, pues al basarse casi exclusivamente sobre los procesos deja espacio! de Gmbiguedad muy amplios en téminos de os resultados aleanzados, Pata aimbigiiedad juega @ favor de la burocracia, en detrimento de los controladores politicos y de la sociedad misma, pues las probabilidades de que estos dos tiltimos fengan eapacidad de direccién de las complejas agencias burocraticas ¢s reducida. pees" raneformar este esquema institucional es necesatio realizar un cambio profundo de perspectiva, Es necesario crear los incentives para ait los Piininistradores publicos, la burocracia, puedan tener més libertad de decision y selon, Esto porgue no hay manera organizacional més adecuada cle enfrentar @ weclidades contextuales cambiantes. Sin embargo, lograr esto implicard vincular esta Tieetad com mecanismos de control y rendicién de cuentas que aseguren a's foviedad que la actuacidn de sus burocracias (y para el caso, de sus politicos también) es legal y legitima, Con ello, una transformacién del comportamiento hacia caquemas de accidn innovadora y flexible podrd instrumentarse aun en Ja burocTacits que nunca dejard de ser un conjunto de actores diversos y raciondles (es decir, ve pueden buscar racionalmente aprovecharse de los recurso piiblicos para fines privados), Aretao!Diemas potencialidades de ls prespuesos oriented rendon La perspectiva que busca que las burocracias obtengan mayor flexibilidad inteligencia para actuar, pero al mismo tiempo asegurar que st comportamiento sea eval y de que la rendicién de cuentas a la sociedad no se vet afectada por tal Hacibitidad, es la de presupuestos dirigidos a resultados. Cambiando el criterio reveional de control de los recursos de los procesos al nuevo criterio de control a través de evaluacién de resultados, es posible de manera mas solida no sélo planear cl uso de los recursos sino entender y dirigir el gasto de esos recursos para obtener determinados resultados (Boston, ef al., 1994). ‘De esta manera, a partir de una ret6rica sumamente atrayenie como la expuesta anteriormente, la discusién sobre este tipo de presupuesios se hha colocado fon un lugar sustantivo en el debate sobre la reforma de Ia administracién publica. ‘ste instrumento propugna ser una forma conereta y viable de induccion de comportamientos innovadores y “posburocriticos” (Barzelay. 1992) sin por ello perder el control sobre los aparatos administrativos y afectar la rendicién de cuentas ¥ la transparencia en el manejo de los recursos pilblicos. To idea del articulo es justamente la de arriesgar algunas reflexiones respecto de las posibilidades de que este argumento clisico de la conocida come Nueva Gestion Pilblica (NGP) se convierta en eafidad en un contexto complejo, Bn otrss palabras, la promesa de liberar la innovacién y la inteligencia través de presupuestos dirigidos a resultados se basa sobre Ia construccién de una Fnstitucionalidad técnica del comportamiento burocritico (aparentemente con poo espacio para la ambigiiedad dado el control por resultados medibles). Sin embargo, ne hay elemento més politico en los procesos de decisién piblica ave a presupuestacién, desde su disefio, distribucién, control, hasta su elecich EL Pradio de diversos casos (Ariane, et 21, 2000) deja cnirever que le implementacién de este tipo de esquemas debe enfrentar un proces complejo de adaptacién, negociaciones complejas y aprendizaje. Adaptacién en términos de que ts indispensable un programa muy detallado y preciso de la reforma, paso pis Semel menor miimero de ambigtiedades posibles y con arreglos legales y téenicos centinuos para ir respondiendo a los diversos retos propios de la implementicion Negociaciones porque no existe un “eatélogo” completo y sistemitico de resultados ¢ impactos, lo que implica que agencias gubemamentales, agencias controladoras ¢ «nee miembros del Congreso o del Parlamento deban entablar un didloge Continuo para efectivamente llegar a tun “acuerdo” sobre Tos resultados (pocas. veces cn realidad los impactos). Aprendizaje porque el tiempo de adaptacion y comprensién por parte de los jugadores administrativos y politicos es amplio y !eno de vicisitudes para efectivamente administrar, controlar y dirigir por resultados. vA fo largo de este proceso (adaptacién, negociacién y aprendizaje), ‘a variable politica no desaparece, como insinia la promesa de la NGP, sino todo lo venrario’ La movilidad politica y el proceso de negociacién y reacomodo se rehace, y se recrea en. una nueva institucionalidad que no acaba de desligarse de la vieja dorma de actuar en las administraciones pUblicas. Es més, es posible especular con Ghevta base que en estas reformas las agencias gubemamentales encargadas de Tas “aretono’bitemas y poteneilidades de os resists oremados ores finanzas son las que adquieren un poder importante, reconstruyende el mapa de poder entre las agencias gubemamentales. En otras palabras cualquier agenda frubernamental corre el riesgo de convertirse en una agenda gyre mide financiera y a spadmicamente si quiere defender resultados ¢ impactos medibles. iin el siguiente apartado se propone dirigit la discusién en términos de las ventajas y desventajas de implementar presupuestos dirigidos a resultados, partiendo Ye le promisa de que la reconstruccién del juego institucional del presupucsto no we eariamente va-a cambiar a partir de una definicién teniea (de resultados & impactos) de la presupuestacion. Presupuestos y resultados: una dificil integracién administrativa y politica La concepeién de presupuestacién basada en resultados no es nuert ‘AL menos puede rastrearse desde la Comisién Hoover en EUA en 1949. Sin embargo es justo decir que la propuesta actual guarda importantes innovaciones’ 4) Pom la manera fie generar Iogica en la definicién de resultados para hacerlos mensurables ¢s a thaves de sistemas de planeacién estratégica que “suben” desde las organizacionee craves ans hacia las esferas controladoras del gasto, b) enfatizan la descentralizacion ‘el control en el proceso decisorio, donde los dirigentes de las organiZAcion ‘gubernamentales obtienen flexibilidades y libertades de ges jon a cambio de evultados, ¢) se cambia de una rendicién de cuentas basada en la vigilancia steratica del cumplimiento de las normas a una responsabilidad por los resultados especificos y medibles. De cata manera las mediciones de los resultados del desempenio no solo se utitizan para medir la eficiencia en la ejecucién del gasto en sus diversos progk ino que se convierten en la base del propio proceso de presupuestacion, swterivacion y ejecucién. De alguna manera, los resultados buscan dar sentido y congruencia a la integracién de las diferentes agencias gubernamentales, sus Geciones y resultados, lig’ndolos con los impactos que el gobierno como Wi todo pretende alcanzar. Los presupuestos, en este sentido, adquieren todo nivel una rresva dimension: cl gasto debe generar resultados e impacto y estos deben definir el gasto. De alguna manera, su implementacién en diversos paises ha generad) resultados mixtos (Arellano ef al, 2000). Bs posible, dado el grado de avance de xpetiencias como Reino Unido, Nueva Zelanda y Australia, obseryar algunos de los beneficios potenciales de la implementacién de sistemas de _medicion del dlesempeno, que incluyen: a) mejoran la continuidad en el trabajo de las agenciat ¥ reducen la incertidumbre de su administracién y control a través del estabjecimiento de expectativas claras para cada una de ellas, 6) se obtiene y genera mis ¥ Meloy informacion para el piblico y para las legislaturas respecto del gasto, ¢l costo. el proceso y los resultados de los diferentes programas pilicos,c) se ubiean ¥ definen are veo de manera mas efectiva los recursos necesarios para cada accién publica. aeindoce en la identificacién de asuntos ctiticos y en los procesos y Mujos “retan!bitemas y potenellidades de os presipestosorienados res especificos que van de una designacién de gasto a un impacto sobre las variables eis cooremmicast (Uy se yoenecany vinculoe ames tee oe planeacién, presupuestacién y evaluacién, obligando a una discusion de politica publica mas integral y coordinada ‘De esta manera el proceso ideal de una presupuestacién por resultados implicaria que los programas, como categorias presupuestales, deben establecer sine vidades asociadas que contribuyan al mismo objetivo mas alld de las unidades de gasto 0 estructuras administrativas, encargadas, Los “outcomes impactos se aarrven como aquellos que reflejan el grado de afectacién positiva de las actiott de tuna organizacién 0 conjunto de organizaciones gubernamentales en el publico ae sficario, y los “outputs” o resultados que se quiere aleanzar, serian Ia medida de Te cantidad de bienes 0 servicios producidos por una agencia. Bsie proctl™ de Ia caMtnacién entre impactos y resultados implica la construccién de un ‘modelo relativamente completo de la contribucién que los diferentes programas, manejados por diferentes agencias, tienen tanto en el uso de recursos, OWE 1% el costo y potiencia de las acciones disefiadas. En otras palabras, no es posible contentiie Solamente con una definicion del nivel de recursos que se necesita para, emprender tina aeeién, sino una comparacién en términos de eficiencia, congntencia ¢ incluso tequidad de cada programa y de cada accidn organizacional a emprender ‘Como se insinué mas atras, la implementacién de este tipo de presupuest0® enfrentd en diversos paises diferentes dilemas pricticos de dificil resolucion, elite Tos que podemos mencionar: a) es poco claro si la respuesta presupuestal apropiada a un programa de desempeiio pobre sea reducir los fondos incrementatlos; 5) desemperio puede depender de factores externos o fuera del control de la agencia; c) sc inerementan incentivos para reportar de manera equivocada; d) ;eomo se definen Meoeeselos de coneatenacidn resultados-impactos? La medicién de los flujos. de los impactos cruzados, de las acciones de actores no guberamentales son cuestiones ivmamente complcjas que evitan la generalizacién del uso y elaboracién de

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