El desarrollo de las competencias tras 20 años

de Estatuto de Autonomía: La construcción del

sistema de atención a la infancia de Andalucía

José María Sánchez Bursón

Subdirector General de Infancia y Familia
Consejería de Asuntos Sociales

1. LOS ANTECEDENTES.

Los veinte años del Estatuto de Autonomía de Andalucía han transcurrido

parejos en un tiempo en el que el mundo de la infancia ha vivido una importante
eclosión, en especial respecto a la preocupación que los Estados y las Administra-
ciones Públicas han mostrado por los asuntos de los menores de edad. Si tradicio-
nalmente los poderes públicos y su ordenamiento normativo habían prescindido
de interés por la situación jurídica de los menores de edad - la estrategia pasaba
por encomendar la protección de los menores a manos de sus padres y familias y
el Estado se inhibía de penetrar en la esfera familiar y de garantizar los derechos
efectivos a los niños- ; hoy día la situación es bien distinta, una serie de fenómenos
han alterado sustancialmente la atonía y el desinterés de los poderes públicos.

En el mundo de la infancia se han producido tres elementos que han con-

dicionado su desarrollo:

a) Nueva legislación protectora de los derechos de la infancia, a nivel inter-

nacional, nacional y autonómicos que sitúan a los menores de edad en
un plano de igualdad efectiva frente a los adultos.

b) Importante potenciación de la organización administrativa de atención

al menor. Paralelo al desarrollo normativo se ha ido construyendo una
reforzada organización administrativa especializada en la defensa de
los derechos de los menores, y se ha articulado una organización insti-
tucional específica para atender los derechos de la infancia.

c) La intensa descentralización administrativa operada en materia de servi-

cios sociales y en especial en asuntos de infancia ha hecho residir las

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José María Sánchez Bursón

competencias en las administraciones públicas más cercana al ciudada-

no, la autonómica y local.

Estos tres factores interactuando en el mismo espacio de tiempo han pro-

vocado la eclosión del mundo de la infancia que señalábamos al inicio, que ha
supuesto el fortalecimiento del reconocimiento de los derechos de los menores
y de la defensa de las situaciones de desprotección.

Justamente, el reforzamiento jurídico y orgánico de los asuntos sobre la

infancia ha acontecido paralelo en el tiempo a la asunción de las competen-
cias en materia de protección de menores por parte de la Junta de Andalucía,
y ello nos permite analizar la situación de partida y la posterior construcción
del sistema de atención a la infancia que la Administración de la Junta de
Andalucía ha promovido en las dos últimas décadas. En este estudio nos ex-
tenderemos en presentar el desarrollo del sistema de atención a la infancia
del que se ha dotado la Junta de Andalucía para atender a los menores de
edad.

El proceso de transferencia se verifica básicamente, a través de dos Reales

Decreto de traspasos de funciones:

- Real Decreto 251/1982, de 15 de enero se transfirieron las competencias

del Instituto Nacional de Asistencia Social.

- Real Decreto 1080/1984, de 29 de febrero se traspasan las competencias

en materia de protección de menores.

La Junta de Andalucía comienza a ejercer las competencias en el año 1.982,

con la transferencia de los recursos de asistencia social que se referían a la aten-
ción a los menores desprotegidos, y se completan con la transferencia de las
Juntas de Protección de Menores y de los recursos que gestionaban dichas Jun-
tas y los centros de los Tribunales Tutelares de Menores, en 1.984.

La intervención en la atención a los menores en la etapa anterior a las

transferencias, se venía caracterizando por las siguientes notas:

- Una intervención pseudopaternalista, escasamente profesionalizada en

la que primaba la atención asistencial, con la ausencia de un plantea-
miento globalizado para la infancia. Se adolecía de planteamientos inte-
grales en la atención a la infancia.

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 El desarrollo de las competencias tras 20 años de Estatuto de Autonomía: ...

- Regía de una legislación obsoleta, basada en textos legales de 1.948, cla-

ramente desfasado de la realidad social y del marco legal europeo.

- Se soportaba una gran dispersión de administraciones y organismos que

desde diferentes estructuras atendían a la infancia con la consiguiente
descoordinación entre ellos.

- Imperaba el internamiento en macroinstituciones (orfelinatos y refor-

matorios) que era la alternativa más común que de forma generalizada
se ofrecía a los menores, cualquiera que fuera su problemática,
prolongándose en largos periodos la estancia de los mismos. Convivían
en las mismas instituciones y con los mismos programas los niños de pro-
tección y reforma.

- Las alternativas familiares en escasas ocasiones eran utilizadas, siendo la

adopción un negocio jurídico privado, y por tanto desconocida su inci-
dencia en el sistema de protección. Se detectaban casos de tráfico de
niños. No se ejercitaba la figura del acogimiento familiar. No se garanti-
zaba la selección objetiva de adoptantes.

- En ningún caso se propiciaban intervenciones en el medio social de los

menores ni el apoyo a las familias que atravesaban dificultades a las que
se les ofrecía como única posibilidad la separación de sus hijos para su
atención en centros.

- La iniciativa social atendía a los menores sin criterio, escaso control y

poco apoyo de la Administración. Mediante subvenciones escasas y dis-
crecionales.

Recepcionadas las competencias en materia de protección de menores en

la Junta de Andalucía se inicia el desarrollo de una inercia de cambios que con
el tiempo dieron lugar a las bases de lo que la Ley 1/1998 de los derechos y la
atención al menor, denomina Sistema de Atención a la Infancia de Andalucía.

Desde un primer momento, la Junta de Andalucía al asumir las competen-

cias en materia de infancia, apuesta por la modernización del sistema y por la
transformación del mismo a semejanza de los postulados que ya imperaban en
la Europa desarrollada, y aplica los siguientes principios y orientaciones:

- Se parte de una concepción global del menor, coordinando y potencian-

do por ello programas y actuaciones con otros servicios públicos y priva-

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José María Sánchez Bursón

dos de otras áreas del bienestar social en la búsqueda de una atención

integral a la infancia.

- Se desarrolla la promoción de programas de apoyo a las familias para

evitar las situaciones de riesgo de los menores.

- La intervención pública tanto en protección como en reforma se basa en

la actuación de equipos de profesionales del campo psico-social, jurídico
y pedagógico.

- Cuando el menor debe separarse temporalmente de su familia, se

priorizan las alternativas de carácter familiar (acogimiento familiar).

- El internamiento subsidiario y por corto periodo de tiempo, en centros

que cada vez se acercan más a un modelo de estructura familiar.

- La colaboración con la iniciativa social está regulada y delimitada las obli-

gaciones mediante convenios.

- Promoción de la adopción en los casos en que el menor es abandonado

o maltratado sin intervención privada y con selección objetiva y
profesionalizada de parejas solicitantes.

- Diferenciación de Centros de Protección y de Reforma.

Sobre la bases de estas orientaciones y principios, y conducida por la nueva

legislación sobre infancia, la Administración de Junta de Andalucía en los últimos
20 años ha transformado intensamente un espacio de la intervención administra-
tiva caracterizado por la atonía y el desinterés de los poderes público en una face-
ta prioritaria de la acción de las políticas públicas de la Comunidad Autónoma.

A continuación vamos a presentar una descripción de los elementos más

significativos del Sistema de Atención a la Infancia que se ha construido en
Andalucía en salvaguarda de los derechos de los niños andaluces y en defensa
de los menores desprotegidos.

2. EL SISTEMA DE ATENCIÓN A LA INFANCIA EN ANDALUCÍA: NOCIÓN.

La Ley 1/1998, de los derechos y la atención al menor que establece el

marco jurídico de actuación en materia de promoción y protección de los dere-

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 El desarrollo de las competencias tras 20 años de Estatuto de Autonomía: ...

chos de los menores en Andalucía, viene a conformar lo que se ha denominado

Sistema de Atención a la Infancia de Andalucía que constituye el conjunto de
recursos, medios organizativos y actuaciones de las Administraciones Públicas
orientados a satisfacer los derechos de los niños a través de la promoción, la
prevención de las situaciones de riesgo y el establecimiento del sistema de pro-
tección tendente a garantizar su desarrollo integral y promover la vida familiar
normalizada.

La referida Ley que representa un importante hito jurídico en la efectiva

aplicación de la Convención de los Derechos del Niño de 20 de Noviembre de
1989 en el ámbito de Andalucía regula, con una estructura de cuatro títulos, los
derechos de los menores, la protección, la ejecución de las medidas adoptadas
por los Jueces de Menores, y las infracciones y sanciones.

3. LAS BASES JURÍDICAS:

Las bases jurídicas sobre la que se asienta nuestro sistema de atención a la

infancia presenta un contexto tridimensional. En concreto, el entorno norma-
tivo en que nos vamos a desenvolver está coronado por la Convención sobre los
Derechos del Niño de 20 de noviembre de 1989, y otro conjunto de instrumen-
tos internacionales de directa aplicación en España. Un segundo nivel de regu-
lación queda representado por la Constitución Española, en concreto por su
artículo 39; y acto seguido se despliega las normas legales, en especial la Ley
Orgánica 1/1996 de protección jurídica del menor y las leyes autonómicas so-
bre los derechos de la infancia. Este marco jurídico establece el catálogo básico
de los derechos que tienen reconocido las niños y las niñas en Andalucía.

Veamos más detenidamente cada uno de estos niveles normativos:

3.1. Las normas internacionales:

Sin duda el paso más significativo dado en reconocimiento de los derechos

de los niños se realiza con la Declaración de los Derechos del Niño de 20 de
noviembre de 1959, que se proclama con la finalidad de que el niño pueda
tener una infancia feliz y gozar, en su propio bien y en bien de la sociedad, de
los derechos y libertades que se enuncian, e insta a los padres, a los hombres y
mujeres individualmente, y a las organizaciones particulares, autoridades loca-
les y gobiernos nacionales a que reconozcan esos derechos y luchen por su ob-
servancia. Representa una actualización adaptada a las necesidades de los niños
de la Declaración Universal de los derechos de los hombres de 1948.

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José María Sánchez Bursón

No obstante el instrumento normativo más importante lo constituye la

Convención sobre los Derechos del Niño, de 20 de noviembre de 1989. La nor-
ma se configura como un instrumento internacional obligatorio por el cual los
estados se comprometen a respetar los derechos y deberes de los niños, pasan-
do a formar parte del derecho interno del país.

El texto de la Convención persigue, entre otras, las siguientes finalidades:

- Satisfacer las necesidades básicas de la infancia, proporcionando al niño

atención sanitaria, educación y formación, seguridad social, oportunida-
des de juego y recreo…

- Proteger al niño contra toda forma de crueldad y explotación: maltrato y

abandono, tortura, pena de muerte, consumo y tráfico de drogas, explo-
tación laboral y sexual, etc.

- Ayudas a la familia, respetando sus responsabilidades y sus derechos y

deberes, y creando servicios de atención a la infancia, para que atiendan
convenientemente las necesidades de sus hijos.

- Dedicar una atención especial a los niños particularmente vulnerables,

tales como los niños impedidos, refugiados, los pertenecientes a mino-
rías étnicas e indígenas, niños víctimas de malos tratos, abandono, con-
flictos armados, niños sin familia, etc.

- Permitir al niño expresar su opinión en los asuntos que le conciernen,

profesar su religión, buscar y difundir informaciones y asociarse, todo
ello en función de su edad y madurez.

Otros textos internacionales en materia de los derechos de los menores

son los siguientes:

- Convenio de la Haya, de 5 de octubre de 1961, sobre competencia de las

autoridades y la ley aplicable en materia de protección de menores.

- Convenio de la Haya, de 25 de octubre de 1980, sobre aspectos civiles de

la sustracción internacional de menores.

- Reglas Mínimas Uniformes de las naciones Unidas para la administra-

ción de la Justicia de menores (Reglas Beijing). 29 de noviembre de
1985.

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- Declaración Mundial sobre la supervivencia, la protección y el desarrollo

del niño, adoptado por la Cumbre Mundial a favor de la infancia, cele-
brada en Nueva York, el 30 de septiembre de 1990.

- Convenio de La Haya, de 29 de mayo de 1993, relativo a la protección del

niño y a la cooperación en materia de adopción internacional.

En síntesis, este escueto repertorio concreta las normas internacionales

más significativas en materia de protección jurídica de los menores. Como ba-
ses del sistema habría que incorporar también las normas europeas, del Conse-
jo de Europa y de la Unión Europea que inciden en la materia.

3.2. Las normas nacionales:

Nuestra Constitución en su artículo 39 declara que los poderes públicos

aseguran la protección social, económica y jurídica de la familia. Y en su aparta-
do segundo, manifiesta que, asimismo, los poderes públicos aseguran la protec-
ción integral de los hijos. Por último, el punto cuarto declara que los niños
gozarán de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por
sus derechos.

El marco constitucional reflejado sostiene la protección integral y asisten-

cia de los niños. El art. 39 reconoce el derecho de los niños a recibir la atención
social que precisan, cuya obligación recae, en primer lugar en los padres, y de
forma subsidiaria en el Estado, que deben garantizar que la asistencia será efec-
tiva en aquellos casos en los que los padres no dispongan de capacidad econó-
mica, cultural o social idónea para asegurar la adecuada atención y el normal
desarrollo de sus hijos. Esta realidad constitucional exige de los poderes públi-
cos la puesta en funcionamiento de una red de servicios sociales que cumpla
una función complementaria con respecto de la acción familiar y de la actua-
ción de la propia sociedad. La política legislativa de los servicios sociales precisa
que la acción estatal positiva se convierta en un deber de los poderes públicos,
que deberán generar una infraestructura con los servicios y equipamientos so-
ciales necesarios para atender sus obligaciones jurídicas para con los niños y sus
familias y garantizar un buen funcionamiento al ser los últimos responsables de
la protección y desarrollo integral del niño.

Este interés/obligación del Estado en proveer de las instituciones y centros

adecuados que permitan garantizar la atención social y los derechos de los ni-
ños, exige la configuración de una administración pública que garantice la pro-
moción y protección de los derechos de los niños y adolescentes, que justamen-

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José María Sánchez Bursón

te constituye la base administrativa que conforma el Sistema de Atención a la

infancia.

En el orden de prelación de las fuentes del derecho, acto seguido a la Cons-

titución, el texto base que configura la estructura jurídica de los derechos de los
niños en España queda conformado por la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de ene-
ro, de Protección Jurídica del Menor.

Como aspectos más relevantes de la ley podemos destacar los siguientes:

- La Ley se acoge a la corriente legislativa que tiene como base un mayor

reconocimiento del papel que los menores desarrollan en la sociedad ac-
tual, con el objetivo último de consagrar el interés superior de los mismos.

- Establece una amplia gama de derechos adaptados a la realidad de los

niños. A su vez, se articulan mecanismos de garantía.

- Se enumeran una serie de principios rectores de la actuación de los pode-

res públicos: supremacía del interés del menor, mantenimiento del menor
en el medio familiar, su integración familiar y social, la prevención de situa-
ciones que pueda perjudicar su desarrollo personal, sensibilización de la
población, promover la participación y solidaridad social., objetividad,
imparcialidad y seguridad jurídica en la actuación protectora.

- Se introducen una serie de conceptos que facilitan la actuación de los

poderes públicos: Situación de riesgo: cuando existe una situación de per-
juicio para el menor que no alcanza la entidad suficiente como para
justificar la separación de éste del núcleo familiar. Y situación de desam-
paro: en ella la gravedad de las circunstancias aconseja la extracción del
niño de su ambiente familiar y la asunción de la tutela por la Junta de
Andalucía.

- Crea la figura del acogimiento familiar, con varias modalidades: simple,

permanente y preadoptivo.

- En el campo de la adopción se introduce el requisito de idoneidad.

- Se regulan las competencias de las entidades públicas en materia de adop-

ción internacional.

Otras normas importantes en materia de menores serían los siguientes:

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- Ley Orgánica 8/1985, del Derecho a la Educación.

- Ley Orgánica 1/1990, de Ordenación General del Sistema Educativo.

- Código Penal de 1995.

- Código Civil.

- Ley 14/1986, General de Sanidad.

- Ley 21/1987, por la que se modifican el Código Civil y la Ley de Enjuicia-

miento Civil.

- Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero sobre derechos y libertades de los

extranjeros en España y su integración social.

- Ley Orgánica 5/2000, sobre responsabilidad penal de los menores.

3.3. Las normas andaluzas:

Una vez predefinido el marco jurídico internacional y nacional habría que

incorporar el repertorio de las normas autonómicas que conforman el conjun-
to de la legislación de menores,.

Las leyes autonómicas de los derechos y la atención al menor en desarrollo

de las competencias de las Comunidades Autónomas en materia de servicios
sociales y menores, conforman el último eslabón legislativo de la infancia. Estas
leyes inciden en el repertorio de derechos, fortalecen las garantías y desarro-
llan el sistema público de atención a los menores.

En concreto en Andalucía, la ley 1/1998, de 20 de abril, de los derechos y

la atención al menor representa la base jurídica nuclear del sistema de atención
a la infancia de Andalucía.

En la exposición de motivos de la norma se justifica la demanda por la practica

totalidad de los sectores implicados en este campo de la aprobación de una norma
de carácter general en nuestra Comunidad Autónoma que concrete y actualice el
ejercicio de las competencias respecto de la protección de los derechos de los meno-
res, y los procedimientos necesarios para la aplicación de las medidas adecuadas,
cuya regulación deberá estar impregnada de los principios y concepciones de la nor-
mativa internacional de referencia, todo ello en el respeto a la legislación del Estado.

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José María Sánchez Bursón

La citada ley se estructura en cuatro títulos. El primero de ellos establece

su objeto y ámbito de aplicación, los principios generales que la inspiran y las
actuaciones concretas a que se comprometen las Administraciones Públicas
de Andalucía para la promoción y protección de los derechos de los menores
que se consideran de mayor importancia para su desarrollo integral. El título
segundo, dedicado a la protección de los menores, regula los criterios de ac-
tuación y el ámbito competencial de las distintas entidades que intervienen
en la protección infantil, así como las actuaciones que la Administración ha
de llevar a efecto a tal fin. El título tercero, de la ejecución de las medidas
adoptadas por los Jueces de Menores, viene a precisar las actuaciones y recur-
sos concretos que la Administración Autonómica de Andalucía ha de poner
en práctica a tal efecto. El cuarto y último título establece el régimen sancio-
nador de la Ley. Por disposiciones adicionales se crea la figura del Defensor
del Menor en Andalucía; se especifica la especial vinculación en la aplicación
de esta norma por parte de la Unidad del Cuerpo Nacional de Policía adscrito
a la Comunidad Autónoma; se contempla la elaboración del Plan Integral de
la Infancia; se crean los órganos de participación; se establecen medidas con-
cretas para la investigación y formación; se prevé la prioridad presupuestaria
en esta materia, y, por fin, con esta Ley, Andalucía se compromete con los
menores de otros países.

Respecto al desarrollo reglamentario de la ley, hasta la actualidad ya se ha

verificado la totalidad de la producción normativa que representa la parte insti-
tucional u orgánica de la Ley, y se ha avanzado significativamente en los aparta-
dos sustantivos de la ley.

En relación a la parte orgánica de la ley se han producido las siguientes

disposiciones:

* Decreto 237/1999, de 13 de diciembre, por el que se regula el Consejo

Regional de la Infancia y los Consejos Provinciales de la Infancia (BOJA
de 20 de enero).

* Decreto 228/1999, de 15 de noviembre, por el que se regula el Consejo

Andaluz de Asuntos de Menores (BOJA de 18 de noviembre).

* Decreto 75/2001, de 13 de marzo, por el que se regula el Observatorio

de la Infancia de Andalucía (BOJA de 17 de marzo).

El avance reglamentario de los apartados sustantivos de la ley se ha mate-

rializado a través de las siguientes normas de desarrollo:

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* Decreto 42/2002, de 12 de febrero, del régimen de desamparo, tutela y

guarda administrativa (BOJA de 16 de febrero).

* Decreto 282/2002, de 12 de noviembre, sobre acogimiento familiar y

adopción (BOJA de 19 de noviembre).

* Decreto 454/1996, sobre habilitación de Instituciones colaboradoras de

Integración familiar y acreditación de Entidades Colaboradoras de Adop-
ción Internacional.

* Orden de 9 de mayo de 1997 sobre compensaciones económicas en los

acogimientos familiares.

* Orden de 13 de abril de 1998, sobre ayudas económicas familiares

* Orden de 13 de julio de 2000, por la que se regulan y convocan subven-

ciones para la realización del Programa de Intervención con familias
desfavorecidas y en situación de riesgo social (BOJA de 27 de julio).

* Orden de 16 de abril de 2001, por la que se regula la cooperación entre

la Consejería y las Entidades Colaboradoras en el acogimiento residen-
cial de menores (BOJA de 3 de mayo).

* Orden de 11 de marzo de 2002, por la que se regulan y convocan subven-

ciones para la financiación de actuaciones de mediación para el acogi-
miento familiar de menores realizadas por Instituciones Colaboradoras
de Integración Familiar.

Por último, en desarrollo de la función promocional de los derechos de los

menores, y a instancia de la Consejería de Asuntos Sociales se ha impulsado, en
desarrollo de la ley de los derechos y la atención al menor la aprobación del
Decreto 127/2001, de 5 de junio, sobre medidas de seguridad de parques infan-
tiles (BOJA de 9 de junio).

Para culminar el desarrollo reglamentario de la ley, en la actualidad se en-

cuentran en avanzada fase del procedimiento de elaboración de las normas las
siguientes proyectos de disposiciones:

- Proyecto de Decreto sobre la promoción de los derechos y prevención de

situaciones de riesgos de los menores.

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José María Sánchez Bursón

- Proyecto de Decreto sobre la medida de acogimiento residencial y la or-

ganización y el funcionamiento de los centros del sistema de protección
de menores.

Una vez definitivamente aprobados los anteriores proyectos de decretos

veremos completado el sistema de fuentes jurídicas del Sistema de Atención a la
Infancia de Andalucía. De esta forma, el sistema dispondrá de un régimen jurí-
dico extensamente definido y construido.

4. LOS PRINCIPIOS RECTORES DEL SISTEMA DE ATENCIÓN A LA IN-

FANCIA:

Los principios rectores del sistema de atención a la infancia se despliegan

de la ley 1/1998, de los derechos y la atención a la infancia, al establecer el
marco jurídico de actuación en materia de promoción y protección de los dere-
chos de los menores.

Se parte de la obligación de las Administraciones Públicas Andaluzas de

velar para que los menores gocen en el ámbito de la Comunidad Autónoma de
todos los derechos y libertades reconocidos por la Constitución, la Convención
de Derechos del Niño, así como del resto del ordenamiento jurídico.

En el artículo 3 de la ley se establecen una serie de principios básicos:

- Primará el interés superior del menor.

- Reconocimiento de la capacidad del menor.

- Los poderes públicos otorgarán protección y asistencia a las familias para

que puedan asumir sus responsabilidades con los menores.

- Los poderes públicos adoptarán medidas para facilitar el adecuado co-

nocimiento y ejercicio de los derechos de los niños.

- Fomentarán en los menores los valores de tolerancia, solidaridad, respe-

to, igualdad, y los principios democráticos.

- Actuación coordinada de las administraciones implicadas.

- Promoverán iniciativas sociales.

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 El desarrollo de las competencias tras 20 años de Estatuto de Autonomía: ...

Por otra parte se reconocen de forma específica una amplia gama de dere-
chos: identificación, honor, intimidad y propia imagen, información y publici-
dad, prevención de malos tratos y de la explotación, integración, salud, educa-
ción, cultura, ocio, asociacionismo y participación social de la infancia, medio
ambiente, derecho a ser oído.

También se establecen mecanismos de garantía de derechos específicas para

los niños, ante las propias Administraciones Públicas, Defensor del Pueblo y el
Ministerio Fiscal

A los efectos de la ley, se entiende como protección el conjunto de actua-

ciones para la atención de las necesidades del menor tendentes a garantizar su
desarrollo integral y a promover una vida familiar normalizada.

El sistema de protección se sustenta en los siguientes principios:

- Se fomentarán las medidas preventivas.

- Se procurará la permanencia del menor en su propio entorno familiar.

- Cuando las circunstancias aconsejen su salida del grupo familiar, se

actuará de forma prioritaria a través de las medidas de alternativas
familiar.

- Cuando no sea posible la permanencia del menor en su propia familia,

procederá la acogida en un centro de protección, con carácter provisio-
nal y por el período más breve posible.

- Se promoverán medidas tendentes a la reinserción familiar.

- Se potenciará programas de formación profesional e inserción laboral

para los jóvenes tutelados y extutelados.

Además, respecto al sistema de protección, la ley distingue las situaciones

de riesgo y desamparo.

En relación a las medidas de protección, se establecen los siguientes princi-

pios operativos:

- La medida de acogimiento residencial se acordará cuando no sea posible

aplicar otra medida protectora y por el período más breve posible.

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José María Sánchez Bursón

- Los centros de protección presentarán las siguientes características:

- Poseerán un reglamento interno democrático.

- Tenderá a un modelo de dimensiones reducidas.
- Cada menor tendrá un proyecto socio-educativo.
- Potenciar la preparación escolar y ocupacional de los menores.

- La medida de acogimiento familiar se considera prioritaria en su utiliza-

ción sobre la medida residencial.

- Se evitará la separación de hermanos, y procurará su acogimiento en una

misma familia.

- Se favorecerá la permanencia del menor en su propio ambiente.

5. EL MARCO COMPETENCIAL.

Si bien la materia de asistencia social corresponde con carácter exclusivo a la

Comunidad Autónoma Andaluza –art.13. Estatuto de Autonomía de Andalucía- ,
también es cierto que al venir definido el Sistema de Atención a la Infancia como
un conjunto de integración de recursos que se suministran desde las diversas admi-
nistraciones públicas implicadas en el ejercicio de los derechos sociales y en espe-
cial en la protección integral de la infancia, habrá que complementar las compe-
tencias de ámbito autonómico con las referidas a la administración estatal y local.

Veamos de una forma simplificada el catálogo de las competencias asigna-

das a cada administración pública.

5.1. El Estado:

Según el artículo 149.8 de la Constitución Española al Estado le compete el

dictado de la legislación civil. Que para asuntos de infancia se materializa a través
de las normas básicas que se han señalado al enumerar las bases legales del siste-
ma. A la administración del estado le corresponde definir el régimen legal del
derecho de las personas y lo referido a la filiación de las mismas, comprendiéndose
todo lo referido a los asuntos de infancia, tutela y protección.

5.2. La Comunidad Autónoma Andaluza.

La Comunidad Autónoma Andaluza conforme al art. 13.apartados 22 y 23

EAA disfruta de competencia exclusiva en la siguiente competencia:

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“22. Asistencia y servicios sociales. Orientación y planificación familiar.

23. Instituciones Públicas de protección y tutela de menores respetando la legisla-
ción civil, penal y penitenciaria.”

En desarrollo del marco autonómico, el artículo 18.2 de la ley 1/1998, de

los derechos y la atención al menor, relaciona las funciones que se reserva la
Junta de Andalucía:

- Planificación, coordinación y control de los servicios, actuaciones y re-

cursos relativos a la protección de menores.

- Desarrollo legislativo y reglamentario en materia de menores.

- Entidad pública competente para el ejercicio de las funciones de protec-

ción de menores.

- La ejecución de las medidas adoptadas por los Juzgados competentes en

materia de menores infractores.

- Ejecución de las medidas protectoras, educativas y formativas que por los

Juzgados de menores se adopten respecto de los menores infractores.

5.3. Las Corporaciones Locales.

El mismo artículo 18, en su apartado primero, de la ley 1/1998, de los

derechos y la atención al menor define las funciones que se derivan a las Corpo-
raciones Locales:

- Desarrollo de las actuaciones de prevención, información y reinserción

social en materia de menores.

- Detección de menores en situación de desprotección y la intervención

que requieran actuaciones en el propio medio.

- Apreciar, intervenir y aplicar las medidas oportunas en las situaciones de

riesgo.

5.4. Las Entidades Colaboradoras:

La ley de los derechos y la atención al menor también asigna funciones de

colaboración a aquellas asociaciones o fundaciones sin ánimo de lucro, entre

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José María Sánchez Bursón

cuyos fines figure la protección de menores, y estén inscritas en el correspon-

diente registro de entidades, servicios y centros de servicios sociales de Andalu-
cía, debiendo disponer de una organización, estructura y medios materiales
necesarios en relación a las funciones a desarrollar.

En concreto el apartado 4 del artículo 18 menciona que las Entidades Co-

laboradoras podrán colaborar en funciones de guarda, mediación, prevención,
detección, información y promoción de los derechos de los menores.

6. LA ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DE LA INFANCIA EN ANDALUCÍA.

La Ley 1/1998, de los derechos y la atención al menor, al configurar el Sistema

de Atención a la Infancia de Andalucía fortalece los aspectos jurídico-formales e
innova una articulada organización institucional dependiente de la Junta de Andalu-
cía, conformada por la administración autonómica especializada en materia de me-
nores: el Consejo de Asuntos de Menores, el Consejo Regional y los Consejos Provin-
ciales de la Infancia, y el Observatorio de la Infancia de Andalucía. Ésta amplia red
de entidades constituye la organización institucional de la infancia en Andalucía.

La disposición adicional quinta de la Ley crea el Consejo Regional y los

Consejos Provinciales de la Infancia como órganos colegiados de participación
y coordinación de las instituciones públicas y privadas, incluidas las integradas
por los menores para el asesoramiento, planificación y seguimiento de la aplica-
ción de los derechos infantiles. Desarrollado por el Decreto 237/1999, de 13 de
diciembre por el que se regula el Consejo Regional y los Consejos Provinciales
de la Infancia. El reglamento aporta el régimen jurídico de los Consejos de la
Infancia como foros de participación social de las Administraciones Públicas
andaluzas y las instituciones públicas y privadas interesadas en promover la pla-
nificación y el seguimiento de las políticas públicas, relacionadas con el bienes-
tar social y la calidad de vida de los menores.

Entre sus fines se comprenden los siguientes:

- Promover la participación efectiva de todos los sectores afectados en la

definición y desarrollo de las políticas públicas en materia de menores
en Andalucía.

- Cooperar con las entidades públicas y privadas en el desarrollo de pro-

gramas, actividades y campañas informativas y de divulgación relaciona-
das con los derechos de los menores en Andalucía.

626
 El desarrollo de las competencias tras 20 años de Estatuto de Autonomía: ...

- Promover el desarrollo y seguimiento de los objetivos previstos en el Plan

Integral de la Infancia y en los distintos planes sectoriales de actuación
aprobados por las Administraciones Públicas.

- Elaborar propuestas e informes a las distintas Administraciones Públicas

en materias relacionadas con la infancia que sean solicitados por aqué-
llas o que acuerde el Consejo.

- Favorecer la participación activa de los menores andaluces.

- Participar y mantener las relaciones con los órganos y consejos de carác-

ter consultivo de menores que se establezcan en el ámbito de otras Admi-
nistraciones Públicas.

De otro lado, el artículo 16 del referido texto legal crea el Consejo Anda-
luz de Asuntos de Menores, como órgano consultivo y asesor de las Adminis-
traciones Públicas Andaluzas en temas relacionados con los menores y en aras
a la efectiva protección de la infancia. Desarrollado por el Decreto 228/1999,
de 15 de noviembre, por el que se regula el Consejo Andaluz de Asuntos de
Menores.

En la exposición de motivo del reglamento se incide sobre la razón de ser

del Consejo, y se reflexiona que las políticas públicas que se formulan en el
marco de actuación de las familias, y más específicamente en el entorno de la
infancia y adolescencia han tratado de ir evolucionando conforme a los ritmos
que demandan los cambios de la sociedad y las profundas innovaciones que en
el ámbito de las familias y los menores se han producido en las últimas décadas
en nuestra sociedad. Sin embargo, la pluralidad de factores que inciden en la
infancia, las modernas orientaciones pedagógicas, los nuevos modelos de fami-
lia, las innovaciones del sistema educativo, la influencia de la publicidad y los
medios de comunicación y, en general, un amplio conjunto de elementos que
afectan a la infancia y adolescencia, vienen promoviendo la aparición de un
cúmulo de incógnitas e interrogantes sobre el horizonte y la definición de las
políticas públicas de menores que afectan a la toma de decisión y constituyen
un verdadero reto para las Administraciones con responsabilidad en materia de
menores.

Se defiende que para garantizar la eficacia de las políticas públicas de me-

nores se aconseja integrar en la elaboración y formulación de la política de
asuntos de menores el máximo posible de criterios técnicos, sociales y éticos
que permitan su mejor adecuación a la evolución de nuestra sociedad.

627
José María Sánchez Bursón

Se pretende que el Consejo aproveche la visión objetiva e independiente

que puedan aportar una selección de pensadores, científicos e intelectuales,
andaluces o que desarrollen su actividad en Andalucía, y viene a representar
una valiosa y necesaria contribución para el análisis de las soluciones de los
problemas complejos que afectan a la infancia y para la definición y formula-
ción de las políticas públicas.

Y por último, la disposición adicional sexta de la ley referida a la investiga-

ción y formación, configura la creación del Observatorio de la Infancia en An-
dalucía, con el objeto de desarrollar actuaciones de investigación, estudio y aná-
lisis técnico de las materias relacionadas con los derechos y la atención a los
menores. Desarrollado por el Decreto 75/2001, de 13 de marzo, por el que se
regula el Observatorio de la Infancia de Andalucía.

Con el instrumento orgánico del Observatorio de la Infancia, la Ley trata

de dotar al sistema público de servicio de atención a menores de los medios y
recursos adecuados para promover las funciones de investigación, formación
y creación de un sistema de información, elementos organizativos imprescin-
dibles para promover la adecuada dirección y planificación de los servi-
cios.

Según el artículo 2 de la norma de desarrollo el Observatorio de la Infan-

cia en Andalucía desarrollará sus objetivos en el ámbito de los siguientes niveles
de actuación:

a) Investigación: mediante la promoción de proyectos de investigación so-

bre las materias relacionadas con los derechos y la atención a los meno-
res.

b) Documentación: con la producción, coordinación y divulgación de do-

cumentación especializada sobre el menor.

c) Formación: con el desarrollo de planes y programas de formación so-

bre los derechos y la atención a los menores, destinados a aquellos co-
lectivos directamente implicados en funciones relacionadas con esta ma-
teria.

d) Información: con el objeto de disponer de la información necesaria, a

fin de permitir el adecuado conocimiento y análisis de la situación de
los menores en Andalucía, y el grado de satisfacción de los derechos
reconocidos en favor de los menores.

628
 El desarrollo de las competencias tras 20 años de Estatuto de Autonomía: ...

En el plano de la organización administrativa general de la Junta de Anda-

lucía, la Consejería de Asuntos Sociales es el órgano encargado de la propuesta
y ejecución de las directrices generales del Consejo de Gobierno sobre Política
Social General de la Junta de Andalucía.

En particular en materia de infancia y familia, corresponden a la Consejería

de Asuntos Sociales: “ El desarrollo, coordinación y proposición de iniciativas en relación
con las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de Infancia y Familia.“

A la Dirección General de Infancia y Familia le corresponde el desarrollo,

coordinación y proposición de iniciativas en relación con las competencias asu-
midas en esta materia por la Comunidad Autónoma.

a) Las relativas al ejercicio de las competencias que tiene atribuidas la Jun-

ta de Andalucía en materia de adopción, acogimiento familiar y otras
formas de protección a la infancia.

b) La ordenación, gestión y coordinación de los recursos destinados a la

Infancia y Familia, tanto propios como auxiliares.

c) El establecimiento, gestión y control de las ayudas económicas y de otra

especie que se otorguen en esta materia.

d) El diseño, realización y evaluación de programas específicos en este

ámbito.

e) Las competencias relativas a centros de atención socio educativa a ni-

ños de 0 a 3 años.

f) Reconocimiento, expedición y renovación del título de familia numerosa.

Con la finalidad de segregar las competencias del sistema de protección y

reforma, a través del Decreto 223/2001, de 2 de octubre, se crea la Dirección
General de Reforma Juvenil, a la que le corresponde la ejecución de las medi-
das adoptadas por los órganos judiciales, en aplicación de la legislación sobre
responsabilidad penal de los menores, excepto las que supongan la aplicación
de protección de menores.

En cada provincia existirá una Delegación de la Consejería, cuyo titular,

además de cuantas competencias le vengan atribuidas, ostentará la representa-
ción institucional de la Consejería en su ámbito territorial.

629
José María Sánchez Bursón

Según el artículo 52 del Decreto 42/2002, de régimen de desamparo,

tutela y guarda administrativa, en cada Delegación Provincial se constituirá
un órgano administrativo colegiado, denominado Comisión Provincial de
Medidas de Protección, que asumirán en sus ámbitos respectivos las siguien-
tes funciones:

- Declaración de la situación legal de desamparo de los menores.

- Asunción de la tutela de los menores, cuando éstos sean declarados en

situación de desamparo o así lo determine una resolución judicial.

- Asunción de la guarda de los menores por celebración de convenio con

sus padres o tutores, o por resolución judicial.

- Designación de las personas, Entidades o Centros a los que se atribuya el

ejercicio de la guarda de los menores mediante acogimiento familiar o
residencial, y, en su caso, la realización de la correspondiente propuesta
al órgano judicial competente para su constitución y cese.

- Determinación del régimen de relaciones personales de los menores con

sus padres, parientes y allegados.

- Coordinación de los organismos y servicios de protección de menores

existentes en la provincia.

- Colaboración con los órganos judiciales competentes en la materia.

El ejercicio de las competencias en materia de protección de menores se

desarrollará por las Delegaciones Provinciales de Asuntos Sociales, a través de
Servicios especializados de medidas de protección, a quienes les corresponde-
rá las siguientes funciones:

a) Instrucción y propuesta de resolución de los procedimientos de protec-

ción de menores.

b) Notificaciones y comunicaciones que se deriven de los procedimientos

mencionados.

c) Ejecución, seguimiento y evaluación de las medidas de protección.

d) Propuesta de modificación de las medidas de protección.

630
 El desarrollo de las competencias tras 20 años de Estatuto de Autonomía: ...

e) Gestión del Registro de Tutelas y Guardas de Andalucía.

7. EL PROCEDIMIENTO DE PROTECCIÓN.

El Decreto 42/2002, de 12 de febrero, del régimen de desamparo, tutela y

guarda administrativa representa el desarrollo reglamentario de la ley 1/1998 de
los derechos y la atención al menor, en lo que se refiere a los mecanismos de
protección al objeto de establecer procedimientos que garanticen la efectividad
de los derechos de los menores, a través de una intervención administrativa que
cumpla dos objetivos: de una parte, evitar, y en su caso, poner fin a situaciones de
maltrato y de desprotección y, por otra, colaborar con la familia de los menores
para proporcionarle una asistencia que ésta no puede asumir de forma temporal.

Las medidas de protección de los menores objeto de una situación de mal-

trato o desprotección se adoptan siguiente un procedimiento reglado establecido
en el Decreto 42/2002, que trata de conjugar la preservación de los derechos de
los menores afectados y las garantías de los padres que soportan la medida.

La norma, en primer lugar, refuerza las garantías de los menores sujetos a

medidas de protección, y fortalece una serie de derechos con intención de evi-
tar la vulnerabilidad de los menores protegidos por la administración de la Jun-
ta de Andalucía. En concreto, se regulan los siguientes derechos específicos de
los menores sujetos a protección:

- derecho a la institucionalización mínima.

- derecho a disponer de un plan de integración familiar y social.
- derecho a un trato respetuoso.
- derecho a ser retirados de sus hogares familiares de la forma menos
traumática posible.
- derecho a recibir un trato personalizado.
- derecho a relacionarse con sus padres y familiares.
- derecho a la intimidad e imagen, y a la estricta confidencialidad de su
historia personal y familiar.
- derecho a la salud.
- derecho a la educación.
- derecho a la defensa jurídica.

La entidad pública competente en materia de protección de menores es el

Consejero de Asuntos Sociales que delega la función en las Delegaciones Pro-
vinciales de Asuntos Sociales.

631
José María Sánchez Bursón

El Servicio de Protección de Menores desarrolla las actuaciones adminis-

trativas referidas a la declaración del desamparo y la adopción de la medida de
acogimiento residencial o familiar, así como el establecimiento de la medida de
guarda administrativa.

Una vez detectada una situación de maltrato o desprotección el órgano

competente ordena la practica de una información previa, a fin de determinar
la existencia de indicios de desasistencia de los menores que justifiquen la ini-
ciación.

Una vez constatada una situación de desprotección, el titular de la Delega-

ción Provincial de Asuntos Sociales inicia de oficio el expediente de protección
que se sujeta a las siguientes fases procedimentales:

- Instrucción del expediente: constituye la fase de investigación y valora-

ción de la situación personal, familiar y social de los menores objeto del
expediente, en el mismo se comprenden informes de índole social, mé-
dico, psicológico y, en su caso, psiquiátrica, escolar, jurídico, etc., entre-
vistas con los padres, exploración a los niños y demás familiares y vecinos,
y demás actuaciones que se consideren oportunas para el esclarecimien-
to de la situación de desprotección.

- Alegaciones y actuaciones posteriores: los padres dispondrán de un pla-

zo de quince días para aportar cuantas alegaciones y documentos esti-
men convenientes y, en su caso, proponer prueba concretando los me-
dios que pretenden valerse para contrarrestar la intervención adminis-
trativa de protección. Los padres son informados de la posibilidad de
intervenir por medio de representante, y sobre los requisitos y trámites a
cumplir para el reconocimiento del derecho a la asistencia jurídica gra-
tuita.

- Prueba: el órgano administrativo podrá acordar la apertura de un perío-

do de prueba.

- Audiencia: de nuevo, antes de redactarse la propuesta de resolución, los

padres dispondrán de un período de diez días para alegar lo que le con-
venga a su derecho.

- Propuesta de resolución: el servicio de medidas de protección elaborará

una propuesta de resolución sobre la procedencia o no de la medida de
desamparo.

632
 El desarrollo de las competencias tras 20 años de Estatuto de Autonomía: ...

- Resolución: deberá ser adoptada por mayoría de la Comisión Provincial

de las Medidas de Protección que es el órgano colegiado que tiene atri-
buida la declaración de la situación legal de desamparo.

- Recurso de oposición: las resoluciones de desamparo podrán ser impug-

nadas ante el órgano judicial competente.

El Decreto 42/2002 regula la situación de desamparo provisional que se

podrá decretar cuando existan circunstancias que pongan en grave riesgo la
integridad física o psíquica de los menores.

Declarado la situación de desamparo la Junta de Andalucía asume la tutela

de los menores objeto de la medida.

El procedimiento de protección de menores previsto en el Decreto 42/

2002 trata de conjugar la acción administrativa en defensa de los derechos de
los menores sujetos a desprotección, y las garantías de los padres o guardadores
titulares de la patria potestad de los mismos.

Actualmente la Junta de Andalucía tiene tutelados en torno a 6.000 meno-

res, lo que supone una tasa de incidencia del 0,37/1000, situándose en las proxi-
midades de la media española.

La guarda administrativa se decretará cuando demandada a instancia de los

padres, se constate que concurren circunstancias graves o enfermedades que,
objetivamente valoradas, les impidan cuidar de los menores. El Servicio de medi-
das de protección elaborará un diagnóstico de la situación real en que se hallen
los menores, y analizará las circunstancias alegadas por los padres, y tras un perío-
do de prueba redactará la propuesta de resolución previa audiencia a los padres.
El procedimiento terminará con un Convenio entre las partes en el que se esta-
blecerá la guarda, duración de la misma, el acogimiento familiar o residencial, el
régimen de relaciones personales y responsabilidad de los padres.

La Junta de Andalucía tiene asumidas alrededor de unos 500 menores en

guarda.

8. LAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN:

En todos los casos que se ejerza una medida de protección, ya sea a conse-
cuencia de una guarda derivada de la tutela administrativa previa la declaración

633
José María Sánchez Bursón

de desamparo, o se trate de una guarda administrativa a petición de los padres

biológicos, la Administración de protección de menores ejercerá la guarda efec-
tiva del menor, adoptando la medida más adecuada en cada caso, promoviendo
el acogimiento residencial o familiar, o la adopción, según proceda.

Las medidas de protección son las siguientes;

- el acogimiento residencial
- el acogimiento familiar
- la adopción

Veamos detenidamente los aspectos más relevantes de cada una de estas

medidas,

8.1. La medida de acogimiento familiar.

Esta medida consiste en la integración del menor en una familia distin-

ta a la de sus padres biológico, y se plantea cuando las circunstancias del
menor lo aconsejen. El acogimiento familiar durará hasta que pueda inte-
grarse en su familia de origen, o reinsertarse en su medio social una vez
alcanzada la mayoría de edad, su emancipación, o bien, hasta que pueda ser
adoptado.

La medida de acogimiento familiar trata de trasladar al menor objeto de

protección desde una familia que carece de competencia o disponibilidad para
atenderlo, a otra familia que se presenta idónea para cuidarlo.

La medida de acogimiento familiar se regirá por los siguientes principios

básicos:

- prioridad en su utilización sobre la medida de alojamiento en centros de

protección.

- se deberá de evitar, en lo posible, la separación de hermanos, y procurar

su acogimiento en una misma persona o familia.

- se favorecerá la permanencia en su propio ambiente, procurando que se

practique en su familia extensa.

Atendiendo a su finalidad, el acogimiento familiar presenta la siguientes

modalidades:

634
 El desarrollo de las competencias tras 20 años de Estatuto de Autonomía: ...

a) acogimiento familiar simple: se promoverá cuando, existiendo una si-

tuación de crisis en la familia del menor, se prevea su reinserción a cor-
to plazo en la misma, o bien, transitoriamente, mientras se acuerde una
medida de carácter más estable.

b) acogimiento familiar permanente: se constituirá cuando no existiendo

previsión de reinserción adecuada del menor en su familia biológica,
las características y deseos personales del propio menor o las específicas
circunstancias de su situación aconsejen su integración estable y dura-
dera en otra familia, sin creación de vínculo de filiación entre ellos.

c) acogimiento familiar preadoptivo: se promoverá cuando se prevea la

imposibilidad de reinserción del menor en su familia biológica, y se
considere necesario, en atención a su situación y circunstancias perso-
nales, la plena integración en otra familia, mediante la creación de vín-
culos de filiación.

La adopción es la figura jurídica a través de la cual se produce la integra-

ción de un menor en una familia, que no es la suya biológica, de una manera
definitiva y con igual consideración, derechos y deberes que los hijos biológi-
cos.

Las personas que adoptan a un menor tienen todas las obligaciones deriva-
das de la patria potestad, desapareciendo la vinculación entre el niño y sus pa-
dres biológicos.

Quienes soliciten de la Administración de protección de menores el acogi-

miento familiar o la adopción de un menor deberán someterse a un proceso de
valoración de idoneidad, en base a criterios biológicos y psicosociales.

La idoneidad de las personas para el acogimiento familiar, en sus diversas

modalidades, o la adopción, garantiza su aptitud para cubrir las necesidades del
menor y cumplir las obligaciones establecidas legalmente, ofreciéndole la esta-
bilidad, el cuidado y el respeto a sus señas de identidad que le permitan un
desarrollo integral.

El procedimiento de estudio y valoración de quienes soliciten la declara-

ción de idoneidad para acogimiento familiar o adopción comprende sesiones
informativas, formativas y entrevistas, que versarán sobre la identidad, situación
personal, familiar y médica de éstos, su medio social y sus capacidades y motiva-
ciones. Asimismo, se visita el domicilio de los solicitantes. Además, con la finali-

635
José María Sánchez Bursón

dad de lograr la máxima objetividad en la valoración, se suele incluir cuestiona-

rios y pruebas psicométricas, quedando obligados los solicitantes a cumplimen-
tar los cuestionarios y pruebas que se le indiquen.

La declaración de idoneidad no supone el derecho a acoger o adoptar a un

menor, sólo otorgará el derecho a integrar el registro administrativo habilitado
para ello, en concreto el Registro de solicitantes de Acogimiento y Adopción de
Andalucía, que tendrá por objeto la inscripción de las personas que, habiendo
solicitado la integración familiar de un menor en alguna de sus modalidades,
hubieran obtenido la correspondiente declaración de idoneidad.

Ante la existencia de un menor susceptible de ser acogido o adoptado, la

administración de protección de menores seleccionará las personas que se con-
sideren más adecuada de entre las que formen el registro de acogedores o
adoptantes. Se propondrá la constitución del acogimiento preadoptivo o la adop-
ción a los solicitantes que ofrezcan las mayores posibilidades para la integración
familiar y el óptimo desarrollo del menor, en función del historial y característi-
cas personales de éste.

Para la captación de familias acogedoras, el acoplamiento de los menores y

seguimiento de las medidas, la Administración de protección de menores em-
plea a Instituciones Colaboradoras de Integración Familiar -ICIF- en la constitu-
ción y seguimiento de los acogimientos familiares, así como en el asesoramien-
to y apoyo técnico a los menores y a las familias acogedoras, y, en su caso, a las
familias biológicas.

Los acogimientos familiares simple y permanente podrán ser retribuidos,

según el régimen jurídico establecido en la Orden de 9 de mayo de 1997 sobre
compensaciones económicas de los acogimientos familiares remunerados.

En Andalucía el sistema de protección tiene establecida la medida de aco-

gimiento familiar a entorno a 3.800 menores. La mayoría en acogimiento fami-
liar en familia extensa, sólo un 16 % se realiza a través del acogimiento
preadoptivo.

8.2. La medida de acogimiento residencial.

Los centros de protección de menores se ofrecen como alternativa al me-

dio familiar cuando así lo determine los intereses del menor. Los centros de
protección asumen la responsabilidad del desarrollo integral de los menores,
garantizando la satisfacción de sus necesidades biológicas, afectivas y sociales,

636
 El desarrollo de las competencias tras 20 años de Estatuto de Autonomía: ...

en un ambiente de seguridad y protección, así como la potenciación de expe-

riencias de aprendizaje y el acceso a los recursos sociales en las mismas condi-
ciones que cualquier otra persona de su edad.

Los centros de protección de menores son aquellos establecimientos de

acogimiento residencial destinados a la guarda y educación de menores sobre
los que se haya adoptado alguna de las medidas de protección contempladas en
los artículos 158 y 172 del Código Civil -desamparo o guarda-.

El centro como contexto protector y convivencial, debe garantizar que se

cubran las necesidades que presentan cada uno de los menores, que promueva
el desarrollo de cada una de las áreas de su personalidad y prevea y corrija los
desajustes que pudieran producirse a lo largo de su estancia en el mismo. Debe
ser un entorno que normalice e integre al/a la menor en el marco más amplio
de la sociedad.

El acogimiento en un centro residencial conlleva, en la mayoría de las oca-

siones, una intervención paralela en el medio socio-familiar del menor, traba-
jando con su familia de origen al objeto de prestar el apoyo necesario, para que
supere la situación que motivó la adopción de la medida y el menor pueda
retornar a su medio familiar.

Andalucía cuenta con una amplia red de centros de protección, que según
la tipología se denominan casas o residencias, en función de la dimensión del
recurso.

Las casas siguen los patrones habituales que conforman la unidad familiar
de tipo medio, y estando ubicadas en viviendas normalizadas totalmente inte-
gradas en la comunidad, suelen ser pisos, casas adosadas o casas independien-
tes. Las casas tienen una capacidad máxima de ocho menores.

Las residencias ofrecen el alojamiento, convivencia y educación necesario

para el desarrollo, durante el tiempo que se haya establecido y hasta que sea
posible el retorno a su familia, o bien se adopte otro tipo de medida. Las resi-
dencias responderán a un modelo de dimensiones reducidas, en torno a 25
menores, y se distribuirán en núcleos de convivencia que faciliten el contacto
entre los hermanos o grupos de menores de edades homogéneas.

Los menores que habitan en casas representan casi el 75 por 100 de la

población residenciada, y el restante 25 por 100 se alojan en residencias y cen-
tros de primera acogida. El caso más común por reproducido queda constitui-

637
José María Sánchez Bursón

do por una casa de seis menores atendidos por tres educadores más el equipo
técnicos de apoyo. De este modo la vida de los menores de los centros de pro-
tección es del todo normalizada a la común de sus amigos, que viven con sus
padres, del colegio o del barrio donde se encuentra el centro. Más que de cen-
tros de protección podríamos hablar de unidades familiares de acogida .Los
grandes centros residenciales y macroinstituciones en la que habitaban doscien-
tos o trescientos menores quedan muy lejanas a la situación general de la red de
los centros de protección del presente.

En todo caso, los centros de protección se someten al Decreto 87/1996,

de 20 de Febrero, modificado por el Decreto 102/2.000 de 15 de marzo por el
que se regula la autorización, registro y acreditación de los Servicios Sociales
de Andalucía, que obedece a la pretensión de establecer un dispositivo opera-
tivo y eficaz, que permita a la Administración Autonómica y Local, garantizar
los derechos de los usuarios de los Centros, mediante mecanismos que tien-
dan sobre todo a ofrecer la mayor calidad posible de los Servicios; para cuya
finalidad se establece un sistema de autorizaciones administrativas de carácter
reglado, de inexcusable cumplimiento, por quienes pretendan la creación o
construcción, puesta en funcionamiento y modificación sustancial de un cen-
tro. Como complemento a la anterior normativa la Orden de 28 de julio de
2.000 que desarrolla el referido Decreto, recoge expresamente en su Anexo I,
las condiciones materiales y funcionales de obligado cumplimiento para los
centros residenciales de protección de menores, ubicados en la Comunidad
Autónoma Andaluza.

Según el dominio los centros de protección son de titularidad pública –de

la Junta de Andalucía o Diputaciones- o generalmente, de entidades colabora-
doras en acogimiento residencial. En concreto 18 centros son propios de la
Junta de Andalucía, 6 centros dependientes de la Diputaciones Provinciales, y
el resto más de 200 pertenecientes a Entidades Colaboradoras (86%).

Las Entidades Colaboradoras se rigen por la Orden de 16 de abril de 2002,

por la que se regula la cooperación entre la Consejería de Asuntos Sociales y las
Entidades Colaboradoras en el acogimiento residencial de menores.

Las Entidades Colaboradoras deben hallarse habilitadas para asumir el aco-

gimiento residencial, para ello se exige además del cumplimiento de los requi-
sitos legales sobre la propia entidad y el centro, disponer de la organización,
estructura y medios materiales y humanos necesarios, en relación con las fun-
ciones a desarrollar.

638
 El desarrollo de las competencias tras 20 años de Estatuto de Autonomía: ...

La relación jurídica entre la Consejería de Asuntos Sociales y las Entidades

Colaboradoras se articula mediante la cooperación a través de Convenio de
Colaboración

El Convenio de Colaboración deduce el contenido obligacional de las par-

tes, en esencia, ejercer la guarda y los cuidados y atención de los menores para
las entidades, y abonar la contraprestación económica compensatoria por parte
de la Consejería. Se abona una cantidad por plaza conveniada según el tipo de
programa residencial establecido. Además se abonan derechos económicos por
la reserva de la plaza.

La atención de los menores acogidos en los centros de protección, se regi-

rán por los siguientes principios:

- Aceptar y asumir la identidad y características individuales del/de la niño/

a acogido/a.

- Respetar la proximidad a sus núcleos de origen siempre que esto no sea

contrario al interés superior del/de la menor.

- Garantizar la convivencia del grupo de hermanos, siempre en función

del interés superior de los/las menores.

- Favorecer los vínculos familiares, excepto en aquellos casos en que se

consideren contrarios o perjudiciales para su integridad e intereses.

- Promover la normalización e integración a través del acceso a recursos

comunitarios.

- Estimular el desarrollo de vínculos afectivos y de los valores de la amistad

y el compañerismo, fortaleciendo el sentimiento de pertenencia a un
grupo.

Para ofrecer una respuesta específica a las necesidades particulares de los

distintos menores que precisan el acogimiento residencial, la intervención pro-
tectora se articula conforme a la definición de programas residenciales. En la
actualidad se hallan definidos los siguientes programas residenciales:

- Programa residencial básico.

- Programa de primera acogida.
- Programa de desahabituación.

639
José María Sánchez Bursón

- Programa de madre gestantes.

- Programa de jóvenes con trastornos de conducta.
- Programa de discapacitados.
- Programa de emancipación.

Hoy las dinámicas del acogimiento residencial en Andalucía se movilizan

conforme tres tendencias:

a) La especialización de la función a través de la configuración de una

serie de programas específicos de acogimiento residencial. Para ello se
ha definido una serie de programas que articulan la intervención edu-
cativa y organizativa en función de las necesidades de los menores suje-
to a la medida de protección. Se trata se acomodar la organización, los
recursos y la intervención a las necesidades de los menores.

b) La profesionalización del personal que presta sus servicios en los cen-

tros de protección. La Orden de 16 de abril de 2002 al elevar las tarifas
abonadas ha significado un importante paso adelante en la
profesionalización del personal que presta sus servicios en los centros y
atienden educativamente a los menores. La exigencia de que el perso-
nal cuente con titulación profesional adecuada y el apoyo del equipo
técnico garantizan una función proteccional profesionalizada

c) La planificación del sector que permita ajustar la oferta de centros de

protección a las demandas del sistema de protección. Para ello se ha
construido un mapa de recursos que distribuye en el territorio la red de
recursos residenciales según el programa y la tipología.

En la actualidad 2164 menores se hallan atendidos en la red de centros de

protección, de los cuales el 58 por 100 son niños, y el 42 por 100 niñas. El
incremento de las intervenciones de jóvenes adolescentes conflictivos, así como
la aparición de los menores extranjeros no acompañados ha quebrado en los
últimos años la paridad que existía. Ciertamente la población de jóvenes inter-
nados en los centros de protección ha sufrido un importante incremento en los
dos últimos años, de este modo, el 58 por 100 son mayores de 12 años, y el 42
por 100 son inferiores a esa edad.

El los casos que el menor abandona el recurso residencial al cumplir la

mayoría de edad, se incorpora al Plan de reinserción de los jóvenes extutelados
de la Junta de Andalucía que trata de garantizarle la adecuada integración so-
cio-laboral a través de una amplia red de recursos de atención a la reinserción.

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