Revista Juridica“ Docentia et Investigatio” Facultad de Derecho y Ciencia Politica UN.M.S.M. Vol, 7, NP 2, 25 -48 2005, ISSN 1817 - 3594, EL ACTO ADMINISTRATIVO — EVOLUCION HISTORICA Y VIGENCIA ACTUAL POR: Dr. MARCO A. CABRERA VASQUEZ. BACH. Ps. OSCAR SALAZAR BARRIGA SUMARIO: IntropucciON; 1. EVOLUCION DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN EL PerU; 1.1, ETAPA DE CONCENTRACION PROCEDIMENTAL; 1.2. ETAPA DE DISPERSION PROCEDIMENTAL; 2. CONCEPTOS RELACIONADOS CON EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y CON EL ACTO ADMINISTRATIVO; 3. Ley N° 27444, Ley Det PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL; A: PRINCIPALES ASPECTOS DE LA Ley; B. PRINcIPIOS DeL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO; C. CLASIFICACION DE LoS ACTOS ADMINisTRATIVos; D: RELACION ACTO JURIDIC — ACTO ADMINISTRATIVO; E. REQUISITOS DE VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS; F (OaseT0 0 cONTENIDO; G. PROCEDIMIENTO REGULAR; H: MorivaciOy; I: FINALIDAD PUBLICA; J: FIN LicrTo: K: FoRMACION DE Los ACTOS ADMINISTRATIVOs; 4: CoNcLUSIONES Y RECOMENDACIONES.; NoTAs, BIBLiogRaria. INTRODUCCION La Administracién Publica es la organizacién a través de la cual se realiza la funcién de gobierno y se desarrollan las actividades productivas de bienes y servicios que el Estado tiene a su cargo. El cumplimiento de los deberes primordiales del Estado, requiere el apoyo de la Administracion Pablica y ésta como tal tiene el soporte de su potencial humano que son los funcionarios y servidores piblicos, con cuyo concurso es viable alcanzar los fines y objetivos que la Constitucién Politica del Perit ha prefijado. Los fines del Estado se realizan a través de su propia actividad, se establece que la concrecién de éstos son los fines de los individuos: el bienestar comén, el cual se manifiesta en actividades relativas a la afirmacién de su propia existencia, a Ia seguridad y desenvolvimiento de su poder, asi como establecer el derecho y amparatlo, y favorecer la cultura; es asi como existen fines de orden general - bien comin -, y de orden particular, se hace referencia segin las necesidades y condiciones de cada pais. (1) Antes de abordar plenamente el tema del acto administrativo, es necesario examinar, con detenimiento, el procedimiento administrativo; porque si nos referimos al acto definido como las “declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho piiblico, estin destinadas a producir efectos juridicos sobre los intereses, obligaciones 0 derechos de los administrados dentro de una situacién conereta”(2), debemos tomar en cuenta que éste se inicia ya sea a peticidn de parte o de oficio. Por la forma de manifestacién de la voluntad, el acto administrativo es un acto simple , en el que interviene una sola voluntad, es decir, la voluntad unilateral de la administracién. (*) Profesor Principal de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho y Ciencia Politica UNMSM.26 Los actos administrativos por esencia tienen una caracteristica, cual es 12 unilateralidad, la cual los hace diferentes de las otras actividades de la administracién piblica o estatal, y en particular de los contratos administrativos o estatales que son de naturaleza juridica bilateral En el acto, a diferencia del contrato, no tiene or qué darse necesariamente la concurrencia de dos o més voluntades para que se determine que es 0 no acto administrative. La adminis- tracién puede imponer sus decisiones juridicas © actos, aiin sin la participacién o intervencién de los particulares 0 los destinatarios de una decisién, puesto que esta circunstancia esta avalada y protegida por el ordenamiento juridico vigente, quiz por ello, se diga con gran acierto que la unilateralidad de la decisién es una de las potestades o privilegios mas visibles que tiene hoy en dia la administracién pablica o estatal en el derecho piblico universal. Por ello, se dice que el acto administrativo constituye una manifestacién unilateral y externa de voluntad que expresa una decisién de autoridad administrativa competente en ejercicio de la potestad publica. El acto administrative unilateral puede ser también un acto o regla, ‘como el reglamento, o un acto condicién, o un acto subjetivo. Los reglamentos, aiin cuando son actos unilaterales, no producen efectos juridicos directos ni individuale: Sin embargo, también existen los actos bilaterales y el acto plurilateral colectivo. Los actos bilaterales, pueden ser: a) Bilaterales en su formacién y unilaterales en sus efectos (Ejemplo: el acto administrative que concede una jubilacién anticipada o permiso de uso especial del dominio piblico); y b) Bilaterales en su formacién y sus efectos (Ejemplo: los contratos) EI acto plurilateral colectivo aparece principalmente bajo la forma de los debates de las asambleas administrativas. Quiere decir que, previamente al acto, se dan una serie de pasos y de acopio de informacién que instruyen y sustancian el procedimiento, para que aquél esté debidamente motivado y contenga Marco A. Cabrera Vésquez Jos fundamentos de hecho y de derecho que correspondan. Al mismo tiempo, una cabal comprensién del procedimiento administrativo requiere un breve examen de su histotia en nuestro pais, por lo que esta exposicin se inicia con dicho tépico, 1. EVOLUCION DEL PROCEDIMIEN- TO ADMINISTRATIVO EN EL PERU En los inicios de la Repiblica, no existian en el Peri las nociones de procedimiento adminis- trative y de acto administrative. Como consecuencia de ello, durante muchos afios la Administracin Publica tramité los expedientes en forma desordenada y empirica. A falta de una, norma procesal genérica en cada institucién, los funcionarios segufan practicas administrativas inconexas y heterogéneas, empleando los criterios generales del procedimiento comin. Las entidades pablicas trabajaban en forma aislada, regulando los procedimientos por la costumbre 0 por actos rara vez publicados 0 de dificil obtencién. En consecuencia, los intereses de los particulares se hallaban desamparados en Jos casos en que eran heridos por actos arbitrarios de la administracién, Las principales causas para ello, eran la deficiencia y el desorden de la legislacién que notmaba los actos administrativos. Como ‘consecuencia de dicha situacién, las autoridades se excediain en sus atribuciones, contribuyendo a la inseguridad de los derechos de los particulares en sus relaciones con la ‘Administracién Publica. Sin embargo, como un. atisbo de lograr un cambio, el 14 de enero de 1843, se dio un Decreto Supremo que disponia que en las solicitudes debiera indicarse el nombre completo, tratando de erradicar de esta forma el abuso de presentar recursos y dirigir comunicaciones firmandose s6lo con iniciales. Obsérvese que esta disposicién estaba dirigida a obligar a los administrados, pero no corregia Ja actuacién de la Administracién. Recién, el 21 de marzo de 1879 se emitié una Resolucién Suprema dictando medidas paraMarco A. Cabrera VSequez evitar la paralizacién de la tramitacién de expedientes administrativos por}a demora en la evacuacién de informes. Uno de los aspectos saltantes es que, vencido el plazo, las autoridades debian resolver con informe o sinél, procediendo coactivamente a recogerlo de la persona que lo tuviera. La tinica excepcién se daba cuando el informe fuera necesario para expedir la resolucién, Mas adelante, por Resolucién Suprema del 08 de agosto de 1945, se dispone que las Resoluciones en Educaci6n Publica se expediran debidamente motivadas, prescindiéndose de exptesiones como “Estando a lo acordado”, “Por convenir al servicio” y otras andlogas, por eludir éstas la justificacién de la medida adoptada, El 25 de enero de 1957, El Ministerio de Gobierno y Policia, como medida transitoria mientras se expedia el Reglamento de Procedimientos Administrativos, dicté el Decreto Supremo N° 183, orientado a acelerar los tramites en las oficinas publicas, sponiendo: ‘A. Fl ingreso de todo documento por la Mesa de Parte de la entidad, la que debia despacharlo en el plazo maximo de 24 horas. En él, debian consignarse los datos completos del solicitante,pudiendo acreditarse un representante. B. Se exige firma de letrado sélo en los expedientes administrativos de cardcter contencioso, denuncios 0 consesiones de bienes y rentas fiscales 0 pitblicas y los recursos de reconsideracién y revisién. C. Debia usarse papel sello sexto acom- pafidndose los timbres de ley y dos copias. D, Las enmendaduras y agregados debian estar salvados por firma del recurtente. E. Los documentos ingresados debian ser numerados y registrados por estricto orden de presentacién. F. El plazo para subsanar no estaba establecido con claridad, sefialando la normas respecto a ello “de inmediato” G. El plazo para declarar en abandono un expediente era de tres (03) meses. 27 H. Se establecié que ningiin expediente, documento o procedimiento administrativo podia ser retenido por mas de ocho (08) dias bajo grave responsabilidad del respectivo Jefe. 1.1, ETAPA DE CONCENTRACION PROCEDIMENTAL Con Ia aprobacién del D.S. N° 006-67-SC, Reglamento de Normas Procedimientos Administrativos (11.11.67) se inicié la fase caracterizada por la codificacién parcial del Derecho Administrativo procesal, sentando las bases para la judiciabilidad de la actuacién administrativa del Estado. Generales de CARACTERISTICAS: 1. Establecia, en su Articulo 34°, que el “proceso administrativo” se rige por los principios de simplicidad, celeridad y eficacia 2. Declara la intangibilidad del expediente. 3. Establece sanciones para los servidores que causen demoras, obstaculicen, omitan emitir informes o se abstuvieran de intervenir en resolver en un proceso. 4, Establece la obligacién de informar al piblico acerca € los fines, competencia y funcionamiento de los érganos y servicios y tramitacién de expediente. 5. Autoriza el uso de formulatios impresos. 6, _ Establece la motivacién de las resoluciones. 7, Establece seis (06) meses como plazo pa- ra resolver el procedimiento adminis- trativo. & Se admite originales 0 fotocopia leg lizadas. 9, El procedimiento tiene impulsién de ofi- cio, 10. El abandono del expediente se declara después de tres (03) meses y su reinicio implica el pago de una multa. 11 Podia darse un perfodo de treinta (30) de prueba, 12. Establece los recursos de reconsideracién, apelacién y revisién.28 1.2. ETAPA DE DISPERSION PROCE- DIMENTAL, Cercana a la tercera década de vigencia y con una estructura estatal notoriamente sobre dimensionada, excesivamente centralizada y sobreregulada, resultaba evidente la necesidad de la renovacién del ordenamiento procesal administrative. Con dicho fin fueron desarrolladas hasta tres vias coneretas desde el aio de 1985: 1° La creacién a través del Decreto Supremo N° 100-85-PCM, del Programa Nacional de Desburocratizacién (PRONADE) a cargo del Instituto Nacional de Administracién Publica (LN.A.P), conteniendo seis lineas de accién: * La desconcentracién y descentralizacién de niveles de decisién en materia de personal y recursos; *La simplificacion de las procedimientos; *El reordenamiento institucional; +La capacitacién y motivacién de los trabajadores pblicos; *La participacién de las organizaciones sociales yeconémicas en la aplicacién de las politicas de Gobierno; y. *Apoyo al desarrollo de la moralizacién en la funcién publica y la conducta ciudadana. normas y CARACTERISTICAS: * Estaba compuesta de una serie de declaraciones de objetivos 2 nivel macroadministrativo * Delegacién de facultades a cada Sector y organismo no sectorizado para que formularan sus respectivos programas sectoriales, *E] Instituto Nacional de Administracién Pub- lica tenia la responsabilidad de la conduccién, coordinacién y asesoramiento sobre la mate- ria, asi como la obligacién de informar periddicamente al Consejo de Ministros sobre el grado de avance del proceso * Para su debida implantacién fueron dictadas normas de desarrollo tales como la Resolucién Jefatural N° 005-86-INAP del 07 de enero de Marea A. Cabrera Vasquez 1986 y la Resolucién Ministerial N° 032-87- PMC del 19 de Mayo de 1987. * Se formé una Comision especial para la elaboracién de un nuevo Reglamento de Procedimientos Administrativos. A pesar de que el articulo 309° de la Ley N° 24767 (Ley de Presupuesto Piblico para 1988) otorgé fuerza de ley a PRONADE, no se logré aleanzar ninguno de los objetivos de sus lineas de accién PROYECTO DE REGLAMENTO DE PROCEDIMIENTOS | ADMINIS- TRATIVOS, a cargo de la Presidencia del Consejo de Ministros (publicado en el Diario Oficial “El Peruano”, edicién del 01 de mayo de 1985). Los autores del proyecto identificaron como principales problemas en la formacién de la voluntad administrativa que pretendia solucionar: * La desigualdad del ciudadano frente a la administracién y sus agentes, * La costumbre administrativa de no informar 0 desinformar al piiblico, * La dificultad de acceder a los procedimientos administrativos por representacién conven- cional, * La necesidad de renovacién periédica de los poderes, * Los defectos extendidos en el proceso de notificaci6n, y, * Lano distincidn entre anulabilidad y nulidad administrativa. La nulidad o anulabilidad de un acto no implica la de todo el procedimiento, salvo que el acto sea fundamental en la tramitacién de! mismo. La nulidad del acto, implica la nulidad de los actos sucesivos en el procedimiento cuando estén vinculados a él. La nulidad parcial no alcanza a otras partes independientes del acto, ni impide los efectos para los que el acto es idéneo, salvo disposicién legal en contrario.Marco A. Cabrera Vasquez Quien declara la nulidad, dispone la conservacién de actuaciones © tramites que hubieren permanecido iguales de no haberse incurrido en el vicio. Las causales de nulidad estan referidas a los vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho. Estos vicios son los siguientes: 1. La contravencién a la Constitucién, a las leyes 0 a las normas reglamentarias. 2. El defecto o la omisién de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservacién del acto. 3. Los actos expresos 9 los que resulten como consecuencia de la aprobacién automatica © por silencio administrative positivo, por los que se adquiere facultades, 0 derechos, cuando son contrarios al ordenamiento juridico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentacién o tramites esenciales para su adquisicién. 4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infraccién penal, o que se dicten como consecuencia de la misma. La nulidad serd conocida y declarada por la autoridad superior de quien dicts el acto. Si se tratara de un acto dictado por una autoridad que no esta sometida a subordinacién jerarquica, la nulidad se declarard por resolucién de la misma autoridad. La resolucién que declata la nulidad, ademds dispondra lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad del emisor del acto invalido, La decleracién de nulidad tiene los siguientes efectos: 1. La declaracién de nulidad tendré efecto declarativo y retroactivo a la fecha del acto, salvo derechos adquiridos de buena fe por terceros, en cuyo caso operaré a futuro. Respecto del acto declarado nulo, los administrados no estén obligados 4 su cumplimiento y los servidores puiblicos deberdn oponerse a la ejecucién del acto, fundando y motivando su negativa. 3. En caso de que el acto viciado se hubiera consumado, o bien sea imposible retrotraer 29 sus efectos, sélo dara lugar a la responsabilidad de quien dicté el acto y en su caso, a la indemnizacién para el afectado. Por oto lado, os alcances de la nulidad, lad de un acto sélo implica la de los sucesivos en e| procedimiento, cuando estén vinculados a él 2. La nulidad parcial del acto administrative no alcanza a las otras partes del acto que resulten independientes de Ia parte nula, salvo que sea su consecuencia, ni impide la produccién de efectos para los cuales no obstante el acto pueda ser idéneo, salvo disposicién legal en contrario 3. Quien declara la nulidad, dispone la conservacién de aquellas actuaciones o trémites cuyo contenido hubiere permanecido igual de no haberse incurrido enel vicio. 3° PROCESO DE SIMPLIFICACION ADMINISTRATIVA Impulsado por el organismo no gubernamental Instituto Libertad y Democracia, hacia 1989, este proceso fue iniciado con la promulgacién de la Ley N° 25035, Ley de Simplificacion Administrativa, y sus reglamentaciones, Decretos Supremos N° 070-89-PCM del O1.SEP89 y 002-90-PCM del 09,ENE.90. Uno de los nuis importantes aportes de la Ley d Simplificacién Administrativa es del Principio de Presuncién de Veracidad “La aplicacién de este principio es el acto de fe que la administracién realiza a favor del ciudadano con la finalidad de aliviar la carga de initiles papeles y costosas e innecesarias diligencias. En virtud del mismo se tienen por ciertos, auténticos y veraces los documentos y declaraciones efectuados por los particulares en un procedimiento administrativa. Este principio tiene su correlato en el de controles posteriores por el cual la administracién piiblica verifica - al muestreo - las declaraciones efectuadas por los particulares en busca de aquellos documentos o testimonios fraguados que30 ameriten declarar la nulidad de la autorizacién obtenida con faltamiento a la verdad y el inicio de las acciones legales para declarar la nulidad de la autorizacién otorgada"(3) Luego, fue profundizado con la emisién de la Ley Marco de la Inversién Privada (Decreto Legislativo N° 757), cuyo Titulo TV denominado "De la Seguridad Juridica de las Inversiones en Materia Administrativa”, contiene normas aplicables a cualquier procedimiento a seguirse ante cualquier autoridad del Estado por los invetsionistas y empresas naciones y extranjeras. Esteblece derechos, garantias y obligaciones inoutsas en las relaciones procesales que surjan entre la Administracién Publica y los usuarios- inversionistas. Entre otras medidas, cancela a las empresas del Estado las atribuciones propias de la Administracién Publica; lo cual incluye la prejudicialidad de la via administrativa; crea el ‘Texto Unico de Procedimientos Administrativos (TUPA) como documento de cardcter descriptivo, informativo y orientador hacia los usuarios acerca de los servicios que prestan las entidades de la Administracién Publica en asuntos de su competencia; establece la procedencia de entregar copias simples en vez de documentos y de formatos originales, salvo que éstos sean gratuitos y disponibles; extiende la presuncién de veracidad a todo documento a set presentado en un procedimiento administrativo; establece el principio de legalidad procesal administrativa, porel cual s6lo mediante Decreto Supremo, Decreto Ejecutivo Regional u Ordenanza municipal pueden ser creados tramites y requisitos; aprobacién automitica de solicitudes como regla; excepcional y motivadamente existiran procedimientos de evaluacién previa; etc. A los principios de Simplicidad, Celeridad y Eficacia, la Ley N° 25035, Ley de Simplificacién Administrativa, la Ley le afiade el de Presuncién de Veracidad. 2. CONCEPTOS RELACIONADOS CON EL PROCEDIMIENTO ADMINIS- TRATIVO Y CON EL ACTO ADMI NISTRATIVO. Marco A. Cabrera Visquez 1, PRETENSION.-Afirmacién de la existencia de un interés 0 derecho (sustantivo) y exigencia de su satisfaccién, con la eventual subordinacién del interés 0 derechos ajenos. Toda pretensién tiende a obtener una resolucién, Ejemplos: a. Peticién de autorizacién de apertura de una bodega. b. Peticién de designacién de Jurado Ad-hoc. c. Peticién de acumulacién de tiempo de servicios prestados a otra entidad piiblica. 2, PROCESO. Secuencia de actos destinados a logtar una decisién inobjetable de autoridad judicial, Se caracteriza por: la prueba (confesién, juramento, instrumento, inspeccién, peritaje, etc.); acto jurisdiccional (sentencia) y la cosa Juzgada (que da firmeza al acto jurisdiccional) a. Proceso Penal b. Proceso Civil. 3. PROCEDIMIENTO.- Secuencia de actos que se ejecutan progresivamente dentro de la actividad del Estado, y que se resuelve mediante acto administrative. El procedimiento se clasifica en: A. Procedimiento técnico o de gestién.- Preparacién de leyes, reglamentos, proyeccién de obras o servicios piblicos. Ejemplos: a. Ley N°27444, Ley del Procedimiento ‘Administrativo General b. Reglamento de Organizacién y Funcio- nes (R.OF) de la UNMSM. Reparacién de pistas y veredas. B. Administrativo sensu stricto.- Vinculo Estado — administrado. a. Peticién de Pensién de Sobreviviente. b, Peticidn de emisién de certificados de estudios. C. _Disciptinario.- Investiga y sanciona las faltas administrativas cometidas por los funcionarios y servidores piblicos. Tiene sustancia penal y se admite la prueba declarativa, equivalente a la confesién, a fin de captar elementos valorativos.ee ‘Marco A. Cabrera Vasquez ‘ * a. Proceso administrativo por inasistencias injustificadas. b. Proceso administrativo por omisién de cumplimiento de funcién, 4, ESCRITO- Toda peticién que se formula por escrito y que contiene la informacién personal (generales de ley) y los fundamentos de hecho y de derecho. a. Solicitud b. Formulario Unico de Tramites (RU.T.) c. Respuesta la Administracién respecto a un pedido de informacién. 5. RECURSO.- Medio impugnativo de una resolucién que tratamos de invalidar o modificar. Son cuasi contenciosos. (La queja es un también un recurso, pero no de naturaleza impugnativa, sino de reclamo contra fa ausencia del debido proceso o la demora injustificada que pudiera afectar al derecho del administrado) Bjemplos: a, Recurso de Reconsideracién adjuntando Constancia de Haberes y Descuentos, que no se encontraba en el expediente (prueba nueva) b, Recurso de Apelacién por haberse aplicado un articulo equivocado de la norma en que se basa el acto administrativo. 6. COMPETENCIA--El conjunto de facultades y obligaciones que un érgeno estatal puede y debe ejercer legitimamente. Debe ser ejercida directa y exclusivamente por el drgano competente, salvo casos de delegacién, sustitucién 0 avocacién, Debe ser emitido porel érgano facultado en razén de la materia, territorio, grado, tiempo o cuantia,a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de érganos colegiados, cumpliendo los requisitos de sesién, quérum y deliberaciones indispensables para su emisién, Ejemplos: a. El Jefe de la Oficina General de Personal es la autoridad competente para resolver, via Resolucién Jefatural, los asuntos relacionados con los derechos, intereses y 31 obligaciones de los servidores. b. El Decano de la Facultad es autoridad competente para suscribir el acto administrativo que efectiviza el acuerdo del Consejo de Facultad sobre Promociones Docentes. c. La decisién de una empresa de telefonia de atender 0 no el reclamo de un cliente. 7, PRECEDENTES ADMINISTRATIVOS.- Actos administrativos, que al resolver casos particulares, interpreten de modo expreso y con caracter general el sentido de Ja legislacion, mientras dicha interpretacién no sea modificada Ejemplo: Se admiten fotocopias simples de Partidas de nacimiento, matrimonio 0 defuncién, cuando estos documentos fueron presentados para otro procedimiento anterior, siempre que, dependiendo del procedimiento, la Ley no establezca otras condiciones, como fecha de emision, Una condicién para el tramite de Pensién de Sobreviviente Viudez, es que la Partida de Ma- trimonio haya sido expedida con fecha poste- rior al fallecimiento, debido a que existe la posibilidad que antes del deceso del servidor. se haya dado una sentencia de divorcio, por lo que yano cabria la pensidn soficitada, 8. ACTO ADMINISTRATIVO.- Declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho publico, estan destinadas a producir efectos juridicos sobre los intereses, obligaciones 6 derechos de los administrados dentro de una situacién conereta. Ejemplo: Resolucién que autoriza una licencia sin goce de haber por asuntos particulares. 9. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisi6n de un acto administrative que produzca efectos juridicos individuales o individuolizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados.32 Se clasifican en: A. Procedimientos de aprobacién automé- tica. Procedimientos de evaluacién previa, sujeto a: a. _ Silencio positivo. b. Silencio negativo. EI silencio se concibe legalmente no como un privilegio de la Administracién, sino como un instrumento a favor del ciudadano. Esta es la esencia del silencio, que es muy evidente en los supuestos de interpretacién estimatoria, pero que es innegable, también, en los casos de efecto desestimatorio, pues evita la indefensién del particular, que ya no tiene que esperar la resolucién administrativa, sino que puede poner en marcha sus medios de defensa, materializando su derecho a la tutela judicial efectiva reconocida en la Constitucién. La inactividad de la Administracién ante solici- tudes efectuadas por los interesados produce una lesién al derecho constitucional de peticién. Con relacién a ello, EDUARDO GARCIA DE. ENTERRIA, dice: ante la ausencia de una voluntad ‘administrativa expresa, la Ley sustituye por si ‘misma esa voluntad inexistente presumiendo que, a ciertos efectos, dicha voluntad se ha producido con un contenido, bien negativo 0 desestimatorio, bien positivo 0 afirmativo ..."(4) El fundamento del silencio administrativo, para GARCIA-TREVIJANO GARNICA, es "... permitir a los interesados el acceso a la instancia siguiente y, finalmente, a la via jurisdiccional .. el fundamento del silencio negativo hay que buscarlo en el cardcter revisor de la.Jurisdiccién Contencioso-Administrativa, es decir, en la exigencia de un acto previo para poder acceder a los Tribunales ..."(5) Elsilencio administrativo de efectos negativos es una garantia juridica, que se traduce en un beneficio para el administrado, pues se permite el acceso a la jurisdiccién contencioso— administrativa, en ausencia de acto administrativo expreso que ponga fin a la via fer a Marco A. Cabrera Vésquez administrativa. Con relacién al silencio administrativo negativo, el tribunal Constitucional, en la sentencia, del 05 el enero de 2004, recaida en el Expediente N° EXP. N.° 3246-2003-AA/TC, Ayacucho, Marino Aguirre Morales, senialé. 2. “Los procedimientos administrativos que por exigencia legal deban iniciar !os administrados, estan sujetos al silencio negativo cuando la solicitud verse sobre el patrimonio histérica cul- tural de la Nacién, de acuerdo al numeral 34.1.1 del articulo 34° y al articulo 35° de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrative General; debiendo considerarse, para tales efectos, que el plazo maximo del procedimiento administrativo no puede exceder de 30 dias, contados desde el inicio del procedimiento. Asimismo, de acuerdo al articulo 188°, numeral 188.3, de la norma precitada, se entiende que los efectos det silencio administrativo negativo tienen por objeto habilitar al administrado para que interponga los recursos impugnativos y las acciones judiciales pertinentes (como es el caso); por ello, aun cuando opere el silencio administrativo negativo, la Administracion mantiene la obligacién de resolver, bajo responsabilidad, hasta que el asunto haya sido sometido a conocimiento de una autoridad jurisdiccional, o el administrado haya hecho uso de los recursos administrativos respectivos. 3. El propésito del silencio administrativo negativo ~a diferencia del silencio positivo que ‘genera un acto presunto de la Administracién. ‘es combatir la demora de la Administracién en cumplir su deber de resolver, por lo que, no se trata, per se, de un acto desestimatorio, sino de uno cuya pretensién es que, una vez operado, el administrado tenga expedito su derecho para acudir a la via judicial. (Véase AV. Comentarios ala Ley de Procedimientos Administrativos. Ara Editores. Pég. 71 a 73). Porello, sibien al optarse por la via judicial, en principio la Administracion se enconiraria exenta de resolver lo planteado por el recurrente, también es cierto que lo solicitado a través del amparo exige que la Administracién notifique su respuesta, derecho que le corresponde de acuerdo al numeral 20)Marco A. Cabrera Vasquez del articulo 2° de la Constitucién, motivo por el cual resulta fundada la presente accién.” En ¢l silencio de efectos positivos, la falta de respuesta de la Administracién da lugar a considerar que la solicitud interpuesta ha sido aceptada. En ese caso, Ia justificacién del silencio responde a la necesidad "... de dar agilidad administrativa a determinados sectores (que pueden ser concebidos con una mayor 0 menor amplitud), evitando los perniciosos efectos que la desidia de la Administracién puede tener sobre la operatividad de dichos sectores 0 Ambitos ..."(6). Respecto del silencio administrativo de efectos negativos, la doctrina se divide entre quienes sostienen que se trata de un acto presunto, de un acto técito, o simplemente, de una ficcién de pronunciamiento. Esta tltima posicién parece mis razonable, si se toma en consideracién que, atin bajo los efectos del silencio, la Administracion tiene la obligacién de decidir expresamente la solicitud o recurso interpuesto. EI silencio administrativo positivo, por el contrario, suele ser considerado un acto tacito, y de alli que, como refiere BOQUERA OLIVER, las leyes que regulan silencios positives no imponen a fa Administracién el deber, después de haberse producido el otorgamiento presunto, de resolver expresamente la peticion del particular. .. por eso se considera pacificamente que el ‘otorgamiento presunto’ es un acto y no una ficcién. Se llega a la conclusién de que ta denegacién presunta y el otorgamiento presunto tienen riaturaleza juridica diferente. La primera es una ficcién y el segundo un acto administrativo. No puede ontolégicamente ser diferente el resultado de la pasividad de la Administracién, en relacién con el transcurso del tiempo, cuando la ley dispone que aquella tiene valor negativo y evando dispone que lo tiene positivo. Las leyes no cambian la naturaleza de las cosas, aunque pueden regular de manera diferente..."(7) Cada entidad sefiala estos procedimientos en su 33 ‘Texto Unico de Procedimientos Administrativos - TUPA, siguiendo los criterios establecidos en el presente ordenamiento. 10. ADMINISTRADO CON RESPECTO AL PROCEDIMIENTO.- Quienes lo promueven como titulares de derechos 0. intereses legitimos individuales o colectivos Los. que, sin haber iniciado el procedimiento, posean derechos o intereses legitimos que pueden resultar afectados por la decisién. Ejemplo: Todo ciudadano capaz que promueve un proceditniento ante las entidades piblicas. 11. CAPACIDAD PROCESAL (Capac dad Juridica).- Facultad para realizar to- da actuacién que no le sea expresamente ida por algin dispositive juridico. Se entiende prohibido todo aquello que impida o perturbe los derechos de otros administrados 0 el cumplimiento de sus deberes respecto al procedimiento. El ciudadano debe ser mental € intelectualmente sano y no estar impedido por la ley para ejercer sus derechos civiles. 12, SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO.- Administrado (sujeto activo) y Autoridad Adiinistrativa (sujeto pasivo) 3. LEY N° 27444, LEY DEL PRO- CEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL A. PRINCIPALES ASPECTOS DE LA LEY 1. Los criterios interpretativos pueden ser modificados si se considera que no es correcta la interpretacién anterior o es contraria al interés general, No se puede aplicar en forma retroactiva 2. Lasola revisién de los criterios no faculta alarevisin de oficio en sede administrativa de los actos firmes (ya resueltos) 3. Establece y hace efectiva la responsabilidad del emisor de actos invalidos. 4, Otorga a los servidores la facultad de34 oponerse a la ejecucién de los actos declarados nulos, fundando y motivando su negativa. 5. Siel acto viciado se hubiera consumado o sea imposible retrotraer sus efectos, ello dard lugar a la responsabilidad de quien dict6 el acto, ademis de la indemnizacién para el afectado, 6. A diferencia de la legislacién anterior, los actos administrativos que interpreten de smodo expreso y con cardcter general el sentido de la legislacién, constituiran precedentes administrativos de observancia obligatoria, los cuales deberan ser publicados para darlos a conocer a los adzainistrados. La Ley establece el régimen Juridico para la actuacién de la Administracién Pablica. Asimismo, extiende su ambito de aplicacién, ademas de todas las entidades piiblicas ya reconocidas, a “Las personas juridicas bajo el régimen privado que prestan servicios piblicos © ejercen funcién administrativa, en virtud de concesién, delegacién o autorizacién del Estado, conforme a la normativa de la materia”. Esto Ultimo quiere decir, que estn consideradas como entidades las empresas de energia eléctrica y de telefonia que recibieron el servicio piblico en concesién. La actuacién de la Administracién Publica debe darse en funcién de: * La proteccién del interés general * La garantia de derechos ¢ intereses de administrado Todo ello, con sujecién al ordenamiento constitucional y juridico B. PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIEN- TO ADMINISTRATIVO Los principios del Procedimiento Admi trativo, constituyen: * Criterios interpretativos para resolver ccuestiones que puedan suscitarse en la aplicacién de las reglas de procedimiento * Parametros para la generacién de otras Marco A. Cabrera Vasquez disposiciones administrativas de cardcter gen- eral. * No tienen caracter taxativo. Sin perjuicio de ottos principios generales del Derecho Administrativo, la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, establece los siguientes: 1 Principio de legalidad.- Respeto a la Cons- titucién, Ia ley y al derecho, 2. Principio del debido procedimiento.- Derecho a exponer argumentos, ofrecer y producir pruebas y obtener una decision motivada y fundada en derecho. 3. Principio de impulso de oficio.- Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realizacién o prictica de fos actos que resulten convenientes para el esclareci- miento y resolucién de las cuestiones necesatias. 4, Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan resiricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los limites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporcién entre los medios a emplear y los fines piblicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario pata la satisfaccién de su cometido. 5, Principio de imparcialidad.- Las autoridades administrativas actian sin ninguna clase de discriminacién entre los administrados, otorgandoles tratamiento y tutela iguali- tarios frente al procedimiento, resolviendo conforme al ordenamiento juridico y con atencién al interés general. Principio de informalismo.- Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la admisién y decision final de Jas pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos ¢yx ee ees 35 Marco A. Cabrera Visquez intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afécte derechos de terceros o el interés puiblico 7. Principio de presuncién de veracidad.~ En administrativa deberé verificar plenamemte los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, adoptando todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados 0 hayan acordado eximirse de ellas. la tramitacién del procedimiento 12. Principio de participacién.- Las entidades administrativo, se presume que los deben brindar las condiciones necesarias a documentos y declaraciones formulados por todos los administrados para acceder a la Jos administrados en la forma prescrita por informacién que administren, sin expresion. esta Ley, responden a Ja verdad de los de causa, salvo aquellas que afectan la hechos que eilos afirman. Esta presuncién intimidad personal, las vinculadas a la admite prueba en contrasio. seguridad nacional o las que expresamente sean excluidas por ley; y extender las 8. Principio de conducta procedimental.- La posibilidades de participacién de los autoridad administrativa, los admninisteados, administrados y de sus representantes, en sus representantes 0 abogados y, en general, aquelles decisiones piblicas que les puedan todos los participes del procedimiento, afectar, mediante cualquier sistema que realizan sus _respectivos actos permita la difusién, el servicio de acceso a procedimentales guiados por el respeto Ja informacién y la presentacién de opinién, mutuo, la colaboracién y la buena fe. 13. Principio de simplicidad.- Los tramites Ninguna regulacién del procedimiento establecidos por la autoridad administrativa administrativo puede interpretarse de modo deberan ser sencillos, debiendo eliminarse tal que ampare alguna conducta contra la toda complejidad innecesaria; es decir, los buena fe procesal. requisitos exigidos deberin ser racionales ¥y proporcionales a los fines que se persigue 9. Principio de celeridad.~ Quienes participan cumplir. en el procedimiento deben ajustar su 14. Principio de uniformidad.- La autoridad actuacién de tal modo que se dote al tramite administrativa deberé establecer requisitos de la maxima dindmica posible, evitando similares para trémites similares, actuaciones procesales que dificulten su garantizando que las excepciones a los desenvolvimiento 0 constituyan meros principios generales no serén convertidos formalismos, a fin de aleanzar una decision en la regla general. Toda diferenciacién en tiempo razonable, sin que ello releve a deberd basarse en criterios objetivos las autoridades del respeto al debido debidamente sustentados. procedimiento 0 vulnere el ordenamiento. 15. Principio de predictibilidad.- La autoridad 10. Principio de eficacia- Los sujetos del administrativa debera brindat a los procedimiento administrativo deben hacer administrados 0 sus representantes prevalecer el cumplimiento de la finalidad informacién veraz, completa y confiable del acto procedimental, sobre aquellos sobre cada tramite, de modo tal que a su formalismos cuya realizacién no incida en inicio, el administrado pueda tener una su validez, no determinen aspectos conciencia bastante certera de cual sera el importantes en la decisién final, no resultado final que se obtendra. disminuyan las garantias del procedimiento, 16. Principio de privilegio de controles ni causen indefensién a los administrados. 11.Principio de verdad material.- La autoridad posteriores.- La tramitacién de los procedimientos administrativos se36 sustentaré en la aplicacién de 1a fiscalizacion posterior; reservandose la autoridad administrativa, el derecho de comprobar la veracidad de Ia informacién presentada, el cumplimiento de la normatividad sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes en caso que la informacion presentada no sea veraz. "Uno de los aspectos mas novedosos de la Ley Io constituye el elenco de principios del procedimiento administrativo contenido en el articulo IV, no sélo por su extensién sino también porque al proporcionar la definicién de cada uno de los referidos principios facilita al intérprete su observancia. El citado listado de principios tiene carécter meramente enunciativo, porque deja abierta la posibilidad que puedan ser aplicables otros principios generales del Derecho Administrativo, ya sea los que pueden ser extraidos de manera implicita de normas le- gales, los principios especificos que disciplinan el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa contemplados por el articulo 230° de la norma o aquellos principios adminis- trativos que ya estén consagrados expresamente en otros dispositivos administrativos especiales, como es el caso del articulo 3° de la Ley N° 26850 de contrataciones y adquisiciones del estado que dispone expresamente la aplicacién alos procedimientos de seleccién de contratistas (licitacién, concurso piiblico, adjudicacién directa, etc,) de los principios de "moralidad, libre competencia, imparcialidad, eficiencia, economia, vigencia tecnolégica y trato justo e igualitario entre todos los contratistas".(8) Por su parte, JUAN ROJAS LEO, sefiala: "Los principios son el la base y el sustento de toda construccién y el referente para las actuaciones que se sucedan en el tiempo. La existencia de los mismos es un freno a cualquier exceso y una garantia en el logro de los resultados previamente estimados"(9) Por lo tanto, se considera principio a las proposiciones que sitian el origen primero de Marco A. Cabrera Vasquez una operacién deductiva, como su condicién necesaria y que no puede ser puesta en duda, sea en una esfera particular (los principios del derecho); sea de modo absoluto (los primeros principios) Los principios son generales, porque trascienden de un precepto concreto y organizan y dan sentido a muchos, y, a la vez, porque no deben confundirse con apreciaciones singulares y particulars. Lo general, lo comunitario, es lo propio del mundo juridico. "El procedimiento administrativo no ha sido concebido por el legislador como una carrera de obsticulos cuya superacién sea requisito necesario para la adopcién de la resoluc nal, sino como un cauce ordenado capaz de ‘garantizar la legalidad y el acierto de aquélla dentro del mas absoluto respeto a los derechos de los particulares. Pertenece, pues, a la esencia misma de Ia institucién la tendencia a la prosecucién del camino en que el procedimiento consiste hasta llegar a esa decision final, eficaz y justa, que constituye el objetivo al cual se ordenan todos los requisitos y tramites intermedios...en caso de duda deba resolverse esta en el sentido mas favorable a la continuacién del. procedimiento hasta su conelusién final"(10) n fi-