“ ” “ ”

作为 润滑剂 的 猪肉桶
——评 Greasing the Wheels: Using Pork Barrel Projectsto
Build Majority Coalitions in Congress

+
刁大明

Evans, Diana ( 2004 )

.
Greasing the Wheels : Using Pork Barrel Projectsto

Build Majority Coalitions in Congress. New York : Cambridge University Press.

267 PP ．

“ ”
长期 以 来 ， 联 邦财政 中 的 猪 肉桶 项 目始 终 受 到 美 国 政 界 、 学术界以
“ ”
及 公 共舆 论 的 高 度 关 注 。 从 支 出 规模 看 ， 猪 肉桶 虽 仅 在 不 断膨 胀 的 联 邦 总

支 出 中 占 据 极 小 份 额 ——依 照
“ ”
公民反对政府浪费 ( Citizens Against
“ ”
Government Waste ， CAGW) 组织统计 ，
2010 财年 猪 肉桶 项 目共 计 165 亿
“ ”
美元 ， 不 足 全 财 年 总 支 出 的 0.5 010。 从立法 技 术看 ， 猪 肉桶 基 本不会直接

平 添 新 的 支 出项 目 与 数 额 ， 只 是将 相 关 支 出项 目账 目中 的 部 分款 项 专 门划 拨
“ ”
为特定去 向 。 但 即便 如 此 ， 猪 肉桶 现 象 仍 旧 引 发 了 众 多 的 批 评 与忧 虑 。 由

于 此 类 拨 款 的提 案 者 并 不 明 确 ， 而 且 无 法 实现适 当的监 督 与慎 重 的审议 ， 可

能 导 致 公 共 支 出 的极 大 浪 费 。 特 别是 对 于 后 金 融 危 机 时 代里 债 台高筑 的美 国
“ ”
财政而 言 ， 猪 肉桶 更 是不 可 小觑 的顽 疾 。

美 国康涅 狄格 州 三一 学 院 ( Trinity College) 政 治 学 系 教 授 戴 安 娜 ·

埃文斯

。 刁大明 ， 中国社会科 学院 美 国研 究 所 ， 助 理研究 员 。

 “ ” “ ”
作为 润 滑剂 的 猪 肉桶 ◆

“ ”
( Diana Evans) 2004 年 出 版 的 专 著 《润 滑 车 轮 ： 通 过 猪 肉桶 项 目构 建 国

会 多 数 联 盟 》 （Greasing the Wheels: Using Pork Barrel Projectsto Build Majority

“ ”
Coalitions in Congress ， 下 简 称 《润 滑 车 轮 》） 堪 称 专 门剖 析 猪 肉桶 项 目的
“ ”
承前启 后 之作 。 该 书将 猪 肉桶 项 目视 作 在 决 策 中维 系 立 法 机 构 内 部 、 立

法 与行 政 之 间 妥 协 之 技 术 手 段 的 定 位 可 谓 独 具 匠 心 ， 并 于 出版 的次 年 就 荣 获
“ ”
了 美 国政 治学 会 理查德 ·
芬诺 奖 暨 立 法 政 治 研 究 最 佳 图 书 奖 ( Richard F
．

Fenno Prize for Best Book in Legislative Politics) 值 得 一 提 的是

。 ， 埃文斯本人于
1980 年在美 国罗切斯特大学 获得博 士学位 ， 而 国 会 拨 款 研 究 的学 界 巨 擘 芬诺
“
( Richard F
． Fenno ， Jr.) 正 是 该 校 的 教 授 。 埃文斯显然得到 了大家的 真

而 这 本 《润 滑 车 轮 》 也 是 目前 唯 一 获 得 该 奖 项 的 拨 款 政 治 研 究
”
传 ， 。

一 、 争论 中的
“
猪 肉桶
”
研究

“ ” “
对 国 内学 界 而 言 ， 猪 肉桶 恐怕 有些 陌生 。 检索 中 国学 术期 刊 网 络 出

版总库
”
可知 ， 近 1 0 年来在全 文 中出现
“
猪 肉桶
”
一词 的核心期 刊 文 章仅 8

且 只有一篇 在 比较 教 育 学 意 义 上 专 论 了
“ ”
篇 ， 学术专项拨款 (张 东 海 ，

2006) 。 其实 ，
“
猪 肉桶
”
一 词 原 为美 洲 印第安 人腌 制 猪 肉的做 法 ， 后 被美 国

普通 家 庭 所 接 受 。 1863 年 ， 美 国 作 家 黑 尔 (Edward E
．
Hale) 撰 文 把 为 公 民
“ ” “ ”
投入 的政 府支 出喻 为 猪 肉桶 ， 进 而将这个 居 家术 语 引 入 公 共 财 政 的话

语当中 。 1 9 19 年 ， 惠 特 曼 学 院 政 治 系 教 授 马 克 西 ( Chester C ．
Maxey) 在
“ ”
National Municipal Review 发 表 论 文 ， 将某些 国会法案称为 猪 肉桶 法 案
“ ”
( pork barrel bills) 从 而 确 立 了 ， 猪 肉桶 在 国 会 政 治 中 的适 用 范 围 。

“ ” “ ”
如今 的 猪 肉桶 更 为专业 化 的称 呼是 专项拨款 ( earmarks)； 虽 然
“ ”
前者 更 具 主 观 诉 求 ， 而 后 者 为客 观 需 要 ， 但 区 别并 不 显 著 。 猪 肉桶 项 目是

通 过 自主 性 支 出 、 直接 支 出 、 有 限 税 收 （关 税 ） 收 益 等 方 式 ， 为满 足 特 定 的

具 体 项 目或 利 益 诉 求 而 进 行 的 财 政 资 源 分 配 ， 例如某些研究 和 教育项 目 、 公

路 、 机场 、 河流 、 港 口 、 公 园 等 基 础 设 施 以 及 其 他 使 某 一 州 （参 议 院 选 区 ） 、

麟—赫攥舞赣攀 ．

1 51
◆ 书 评

“ ”
众 议 院选 区 、 公 私机 构等 获益 的专 案项 目 。 猪 肉桶 项 目可 由 总 统 提 出 ， 也

可 由 国 会 动议 ， 以 后 者 占绝 大 多 数 ； 又 由 于 大 多 通 过 拨 款 法 案 实 现 ， 拨款委
“ ”
员 会 领袖 及 其成员 可 以 近 水 楼 台先 得 月 ， 这 也 是该委员 会得 以 在 1 974 年

联 邦 预 算 改 革 后 仍 能 维 持 较 大权 势 的 原 因 所 在 。

“ ”
关于 猪 肉桶 项 目现 象 的 观 察 与 探 究 始 终 吸 引 着 美 国 学 术 界 特 别 是 国

会学者 的眼球 ， 相关探讨层 出不 穷 。 早 期 研 究 中具 有 代 表 性 的 当属 菲 尔 约 翰

( John Ferejohn) 的 著 作 《猪 肉 桶 政 治 ： 河 流 和 港 口 立 法 ， 1947 - 1965 》

-
(Pork Barrel Politics: Rivers and Harbors Legislation,1947 1968) (Ferejohn,

1974) 。 该 书 以 对 河 流 和 港 口 项 目从 启 动 到 拨 付 全 过 程 的 质 性 描 述 与 定 量 分 析
“ ”
为基础 ， 提 出了关 于 猪 肉桶 项 目动 机 的 三 个 解 释 ： 即 拨 款 项 目 为 议 员 创

造 了 为选 区 服 务 的 记 录 ， 增 加 竞选 砝码 ； 对 选 区 的专 注 服 务 可 以 获得 选 民 的

很 多认 同 ， 降低不 满 和 对 手 参 选 的 可 能 性 ； 议 员 可 以 通 过 在 事 不 关 己 的 项 目

上 的 政 治 交 易 实 现 个 人 或 政 党 的 政 策 目标 ( p.49 -51) 。 而 在 另 外一 部 代 表 作

《猪 肉 桶 永 恒 化 ： 政 治 次体 系 和 美 国 民 主 》 （Perpetuating the Pork Barrel ： Poli0

subsystems and American Democracy ） (Stein&Bickers ， 1995) 中 ， 作 者斯坦 因

“ ”
( Robert M. Stein) 和 比 克 斯 (Kenneth N ．
Bickers) 则 详 细 揭 示 了 猪 肉桶

在 美 国 联 邦 支 出膨 胀 中 的 消 极 作 用 ， 进 而通 过数据 统计验证 了获得 通 过 的 支

出项 目使 支 持议 员 的 选 区 普 遍 获 益 的 事 实 。 同时 ， 作 者 还 通 过 个 案研 究 等 方
“ ”
法解释 了行 政 机 构 、 选 区 以及 政 治行 动组织 ( political action committee ，

“ ” “ ”
PAC) 对 猪 肉桶 项 目的 推波助澜 。 全 书以关于改革美 国政治体制 的建

议 作结 ， 包括要求平衡预 算 的联 邦 宪 法 修 正 案 、 赋 予 总 统 单项 否 决 权 、 限制

议 员 任期 、 改 革竞 选 经 费 以 及 重 组 国 会 委 员 会 等 内 容 。

研究 的经典 文献共享 着两 个 基本前提 假设 ： 其一

“ ”
上述两部 猪 肉桶 ，

国会 议 员 以 满 足 选 区 利 益 进 而 实 现 连 选 连 任 为 基 本 动 机 ； 其 二 ， 拨款 中的

可 以 满 足议 员 的这一基本动 机
“ ”
猪 肉桶 。 基于这两个判断 ， 两 个 研 究 分 别验
“ ”
汪 了拨 款立 法 必须通过 的属性 ： 除 了 因 为其关 乎行政 机 构 正常运 行 而
“ ”
不得不通过 之外 ， 由 于 拨 款 立 法 中 涵 盖 了 大 多 数 议 员 的 支 出项 Ll 需 求 、 关

152 公 共 行 政 评 论 2012 年 第 5 期
 “ ” “ ”
作为 润 滑剂 的 猪 肉桶 ◆

乎 多 数议 员 利 益 而 容 易 被 放 行 。 不过 ， 这一 看似 完善 的解 释也 遭 遇 着 根 本性

的挑 战 ： 有 学 者 指 出 ， 议 员 在 国 会 中的 一 系 列 代 议 行 为 与其 选 区 获 得 的拨 款
“ ”
并 不 存 在 明 显 的 关 联 ( Levitt&Poterba ， 1999) ， 而 猪 肉桶 专项拨款也 只

是 明 显 地 更 多 流 向 了 小 州 ( Hauk&Wacziarg ， 2007) 。

“ ”
总体 来讲 ， 相 关 研 究 大 都 从 代议 制 民 主 和 公 共 财 政 的 意 义 上 对 猪 肉桶

连选连任乃是议员 唯一动机
“ ”
项 目持 有 某 些 共 识 性 的 负 面 观 感 。 坚持 的国
“ ”
会 学 者 梅 休 ( David Mayhew) 甚 至 推 论 指 出 ， 猪 肉桶 项 目制 造 并 恶 化 了 国
“ ”
会 内的 集体行动 的困 境 ( Mayhew ， 1974: 114 -
115) 。 颇 具 戏 剧 性 的是 ，

“ ” “ ”
也有 部分学 者 反 弹琵 琶 地将 猪 肉桶 视 为 有效 表 达 地 方 财政 资 源 诉 求 、

制 衡 总 统 财政 主 导 权 、 纠正非选任行政机构决策 、 并 在 一 定 程度 上 推 动 实现
“ ”
联 邦 财 政 资 源 均 等化 分 配 的 灵丹妙药 。 其 中 代 表 作 如 新 近 出 版 的 《让 月 球

上 的 ] 二厂 运 转 起 来 ： 为什 么 专 项 补 助 有 益 于 美 国 民 主 》 （Cheese Factories on the

Moon: Why Earmarks are Good forAmerican Democracy) (Frisch＆ Kelly,2011)

一书 。 可 以想见 ， 随着
“
猪 肉桶
”
作为政治现象在制度改革 中的不 断流变 ，

围绕 其展 开 的研 究 与争 论也 不 会 停息 。

当一 些 人 将
“ ” “ ”
猪 肉桶 项 目视 为美 国 政 治 中 最 为人不 耻 的衍 生 品 ， 另
一些 人却将 其看作 闪烁 国 父 分 权 与 制 衡 精 神 光 芒 的 宪 政 实 践 之 时 ， 埃 文 斯转

而 开 辟 了一 个搁 置 争议 的新 视 野
“ ”
， 即将 猪 肉桶 当作 国 会 政 治 中构 建 多 数
“ ” “ ”
票联 盟 、 润滑 立法 车轮 进 而 推 进 某 些 政 策 审议 通 过 的 技 术 手 段 。 具体
“ ”
而言 ， 国会 领袖 和 总 统 时 常 为 了 确 保 涉及更 为广泛 国家与公 众利 益 (p ．

“ ”
3) 的 立 法 项 目得 以 通 过 ， 以 猪 肉桶 项 目为 交 易 ， 促 使那些 获 利议 员 投 票

支持 该 立 法 。 虽 然这 种 交 易 本 身也存在 一 定 成 本 ， 但为 了实现更为广泛 的公

共政 策 ， 立 法 决 策者 情 愿 承 担 这 一 成 本 。 于是 ， 就 可 能 上 演 极 为讽 刺 的 一 幕 ：
“ ”
要 推 进 以 平 衡 预 算 为 目的 的 削 减 开 支 立 法 ， 也需 要 借助 猪 肉桶 支 出项 目

所 形 成 的 多 数 票 来 确 保 其 在 院会 通 过 。 (p.1-2)

公 共 行 政 评 论 2012 年第 5 期 153
◆ 书 评

“ ” “ ”
二 、 猪 肉桶 如何做 润滑剂 ？

基于对 20 世纪 80 年 代 -90 年 代 国 会 政 治 的 观 察 、 访谈 以 及 数据 处 理 与
“ ”
分析 ， 埃文 斯在 润滑剂 思 想 的驱 动下 将 完成 的研究 撰 写 成 书 ， 即 2004 年

由剑 桥 大 学 出版 社 出版 的 《润 滑 车 轮 》 该 书 共 分 为 七 章 。 。 第一 章提 出问题 、

梳理 文献 、 构 建分 析框 架 、 交 代 全 书 结 构 ； 第 二 章 详 细 梳 理 了 与 国 会 （众 议
“ ”
院 ） 猪 肉桶 项 目 相 关 的 国 会 理 论 ； 第 三 章 剖 析 了 国 会 （众 议 院 ） 如 何 使
“ ”
用 猪 肉桶 拨款在平衡各党 、 各 委员 会 、 各 选 区 等 不 同利 益 的 同 时 实 现 所
“ ”
谓的 买票 ( vote-buying)； 第 四 章 以 1986 到 1987 年 、 1991 年两 次联 邦政
“ ” “ ”
府 高 速 公 路 授 权 法 案 为个 案 ， 讨 论 了 国会 众 议 院 中 猪 肉桶 项 目的 买票
“ ”
效果 ； 第五章 以 北 美 自由 贸 易 协 定 ( North American Free Trade Agreement ，

“ ” “ ”
NAFTA) 立 法 为个 案剖析 了 总 统 主 导 的 以 猪 肉桶 项目 买票 所实现 的
“
众议 院多数联 盟 ； 第 六 章则 对 比 研 究 了 参 议 院拨 款 委 员 会 拨 款 立 法 中 的 猪
”
肉桶 项 目； 第七 章为全 书 的收束与总结 。

该 研 究 一 定 程 度 上 是 以 上 述 的 《 猪 肉桶
“ ”
系统讲 ， 政 治 》 （Pork Barrel

“ ”
Politics） 和 《 猪 肉桶 永 久 化 》 （Derpetuating the Pork Barrel ） 两 本专 著 的思

路 为基础 推进 而 成 的 。 除 了 承 认 上 述 两 个 假 设 之外 ， 《润 滑 车 轮 》 还 将 菲 尔 约
翰提 出 的第 三 个 动 机 延 伸 为 四 个 基 本 前 提 ： 立 法 项 目足 以 分 配 充 分 利 益 ； 国
“ ”
会领袖 有 意愿 推进 联 盟 ； 议 员 有 意 愿 加 入 联 盟 ； 立 法 项 目实 现 普遍利益

( general interest) (p.31).

其一 是形 成怎样 的
“ ”
埃 文 斯 首 先从 十 分 具 体 的 问 题 人 手 。 猪 肉桶 联盟 ，

“ ”
即 国会 领 袖 要 通 过 猪 肉桶 项 目维 持 多 大 规 模 的 多 数 联 盟 。 根据议事规则 ，

“ ”
猪 肉桶 联 盟 不 仅是 简 单 过半 ， 而 是 在 两 院语 境 下 都 需 要 考 虑 足 以 推 翻 总 统
“ ”
否 决 的 三分之二 ， 而 参议 院还 需要 考 虑 足 以 终 止 冗长法 案 的 超级 多 数 (60
“ ”
席) 。 这 是 依 政 党 本身 所 占 的 席 位 决 定 的 。 其二是 如何去 润滑 ， 即 向哪 些
“ ”
人提供 猪 肉桶 ， 是骑墙 派 、 反 对 者还 是 所 有 提 出请求 者 。 这 是 由某 议 题在

1斟 螽翻舀赢函 孵镑攀钼
 “ ” “ ”
作为 润 滑剂 的 猪 肉桶 ◆

“
院会 内 得 到 支 持 与 反 对 的 比 重 决 定 的 。 (p ． 43 -
50) 比 如 在 北 美 自由贸易
” “ ”
协定 这 种 势均 力 敌 的争议个 案 中 ， 猪 肉桶 联盟 就仅针 对 了那 些 骑墙 的边

缘议 员 。

联 盟 模式 受 到 一 个 关 键 因 素 的制
“ ” “ ”
需 要 指 出 的是 ， 润滑 的 猪 肉桶
“ ”
约 ， 即党派 。 埃 文 斯所 面 对 的 国会 已 与芬诺研 究 中的 委 员 会 国会 ( Fenno ，

1966) 迥 然 不 同 ， 其最 大 的 区 别 在 于 20 世纪 70 年 代 以 来 的 国 会 秩 序从 由资

历 为本 的委员会领袖 主 导 转 为 由党 派 划 界 为先 的党 团 领 袖 主 导 ， 且 以 众议 院

尤甚 。 三 个 众 议 院个 案 研 究 也 证 明 ， 在与党派利益或基本政策立场极 为关系
“
密切 的 公 共 政 策 立 法 中 ， 议 员更 可 能依照 政党忠 诚 而 完全跟 随本 党 投 票 ， 猪
” “ ” “ ”
肉桶 能发挥的 润滑 和 买票 作用极为微弱 ， 可能 只用来巩 固那些 由

于 温 和 意识形 态 而 存 在 脱 离 几 率 的 极 少 数 本 党 议 员 。 反之 ， 当某 项 涉 及 普 遍
“ ”
利益 的政 策立 法 并 不 触 及 政 党利 益 或基 本 立 场 时 ， 猪 肉桶 所 形 成 的联 盟 往
“ ”
往较 为 奏 效 ， 甚 至 会 出现 在 猪 肉桶 驱使下 的政党倒戈 。

“ ” “ ” “ ”
在确定党派 驱动 与 猪 肉桶 联盟 润滑 之 间 的强 弱 关 系 后 ， 埃

文斯又将 两党差异 和 两 院 区 隔 引入 研 究 。 其 三 个关 于 众 议 院 的 个 案研 究 跨越

了 第 99 至 103 届 的 前 后 5 届 国 会 ， 其间 民 主党 在众议 院维持着从 57.7010 到

62. 1% 不 等 的 多 数 席 位 。 这 样 的持续优势 意 味着 ， 作为多数党 的民 主党人在

“ ”
关 键 或 冲突 议 题 上 可 能 无 需 使 用 猪 肉桶 ， 而 少数 党共 和 党人则 无法 使用 。

类 似 的情 况 发 生 在埃 文 斯 比 照 参 议 院 时 ， 在 民 主 党 以 57% 占据 多 数 的 第 103

届 国会 参议 院 中 ， 共 和 党 人 表 现 出更 为 党 争化 的一 致 ， 且 相 比 于 众议 院更难
“ ”
被 猪 肉桶 项 目吸 引 ， 极 少 因 此 而 改 变 投 票 向 度 (p ． 207 -
209) 。 针对该

现象 ， 首 当其 冲 的 解 释 是 两 院 在 组 织 结 构 上 的 差 异 。 由 于 众 议 院 435 人 的较

大规 模 ， 得 以染指领导层或参加 具有选 区 利 益 导 向 的委 员 会 者毕 竟 不 是 多数 ，

“ ”
因而 猪 肉桶 项 目更 具 竞 争 性 ， 也 更 为 奏 效 ； 而 参 议 院仅 保 持 100 人 的规
“ ”
模 ， 个人主义 色 彩 映 衬 下 的 参 议 员 各 自 占据 重 要 的 机 制 化 职 位 或 因 冗 长 发
“ ”
言 等规 则 而 握 有权 势 ， 猪 肉桶 项 目并 非 是 稀 缺 资 源 ， 自然 也 无 法 对 其 构 成

关键影 响 。 在 明确两 院 区 别 的前 提 下 ， 埃文斯研究 中的两党差异可 以 被推断

公 共 行 政评 论 2012 年 第 5 期 155
◆ 书 评

为仅 因 多 数 党 与 少 数 党 的 地 位 所 致 ， 而 非 驴 象 两 党 的 本 质 区 别 (p ． 228 -

230) 。 在 《润 滑 车 轮 》 出版 的 三 年 后 ， 埃 文 斯 又 撰 文 剖 析 了 共 和 党 占多 数 的

第 1 04 到 1 09 届 国 会 （特 别 是 众 议 院 ） 拨 款 政 治 的 新 发 展 。 依 其后 续 观 察 ，

共 和 党 时 隔 40 年 重 返 众 议 院 多 数 党 地 位 后 ， 其党派控制力 空前强 化 ， 拨款委

“
员 会 的权 势 相 应 下 降 ， 充 当起 党 团 推 进 议 程 的 工 具 。 在该趋势下 ， 连 不得
” “ ”
不通过 的拨 款法 案都 陷入 艰 困 境 地 ， 通过 猪 肉桶 项 目形 成 的 联 盟 当 然
“ ”
也 无 法 自如 施 展 润滑 的 效 力 了 ( Evans ， 2007) 。

“ ” “ ”
虽然 党治 国会 压缩 了 猪 肉桶 联盟实现的可能空 间 ， 但埃 文斯认

为 国 会 政 治 实 践 中可 能 存 在 着 更 多 的
“
猪 肉桶
”
。
一方面 ， 授权 与拨 款 法 案涉

及 项 目众 多 ， 有些或未 必 是 直 接 针 对 选 区 ， 有些还属 于跨法案 的交易 ， 无形

项 目的 难 度 ； 另 一 方 面
“ ” “ ” “ ”
中增 加 了 确 认 猪 肉桶 ， 买票 或 换票 本身

是一 种 国 会政治传统
“ ”
， 在威 尔逊 笔下 的 委 员 会 国会 中就 已 然 大 行 其道 了 ，

“ ” “ ”
现今 的 猪 肉桶 则更像 是 国 会 领袖 或 政 策企业 家 推进 立 法 的常见 技 巧
“ ” “ ”
而已 。 基 于这样 的观点 ， 埃文斯进 而提 出 ， 猪 肉桶 项 目实 现 的 买票 交

易远 非是
“
腐败
”
—— 即 便 他 们 为 了 更 大 规 模 的 项 目 而 讨 价 还 价 ， 最 终 打破

平 添 更 多 财 政 支 出 成 本 —— 因 为 国
“ ”
了 猪 肉桶 形 成 多数 联 盟 的 最 优 规 模 ，

会 议 员 永 远 需 要 在 选 区 利 益 与 公 共 利 益 之 间 谋 求 某 种 程 度 的 平 衡 (p 237) ．
。

“ ”
当然 ， 在埃 文斯看来 ， 猪 肉桶 项 目形 成 的 联 盟 也 存 在 着 三 个 负 面 隐 患 ： 其
一 ，
“
猪 肉桶
”
项 目 旨在 推 进 的 政 策 未 必 符 合 国 会 多 数 的 偏 好 ； 其 二 ， 借助
“ ” “ ”
猪 肉桶 项 目联 盟 通 过 的法 案 由 国 会 领 袖 及 其 助 手 草 拟 ， 经过多轮 润滑
“
而成 ， 参 与其 中 的 议 员 可 能 无 法 确 定 立 法 内 容 的 每 个 细 节 ， 无法确定 投票
” “ ”
交易 的实际标 的 ； 其三 ， 实现 普 遍 利 益 的 猪 肉桶 项 目本 身 客 观 上 损 害

甚 至 压 倒 了 普 遍 利益 。 造 成 三 种 扭 曲情 形 的 原 因 复 杂 ， 包括极化党争 、 信息

不 对 称 甚 至 迷 宫 般 的 院会议 事 规 则 等 (p 238 ．
-
239) 。

对 于 《润 滑 车 轮 》 这 本 专 著 ， 埃文斯本人也坦言其仅是 观察 国会政治 的

众多视 角之 一 。 但 即便 如此 ， 她 也 指 出 了 《润 滑 车 轮 》 对 现 有 经 典 国 会 研 究

理 论 与框 架 可 能提 供 的 一 些 挑 战 或 推 进 (p 其一
“ ”
． 230 -
232) 。 ， 猪 肉桶 项

1 56 镰赣镑毅鞭疆g峨遴骥每襄翔
’
 “ ” “ ”
作为 润 滑 剂 的 猪 肉桶 ◆

目 的 多 数 联 盟 回 应 了 考 克 斯 和 麦 克 库 宾 斯 ( Cox&McCubbins ， 1993) 等人 的
“ ”
党 治理 论 中利 用 专 项 拨 款 巩 固 本 党 联 盟 的 说 法 ， 但也 指 出在某些 政策 立 法
“ ”
上 ”r 以 渗 透 、 吸 引 非 本 党 议 员 的 支持 。 其二 ， 猪 肉桶 项 目的 多数联盟 检验
“ ”
了 克 雷 比 尔 ( Keith Krehbiel) 的 信息理论 ， 即 执 掌 收 支 大 权 或 某 些 专 门政
“ ” “ ”
策 领域 授 权 的 委 员 会 成 员 在 猪 肉桶 联 盟 中更 具 优 势 ， 但也认 为 猪 肉桶
“ ”
可 以 在 全 会 范 围 内有 效 形 成 多 数 联 盟 ( Krehbiel ， 1994) 。 其三 ， 猪 肉桶 项
“ ”
目 的 多数 联 盟 修 正 了 阿 诺 德 ( Douglas Arnold) 的 立法联盟 理论 ， 即 国会

领袖 在构建立法 多数联盟 时 未必要 扩 展 政 策 覆 盖 面 与 受 益 面 ， 在 保持看 似代

表 广 泛 利益 的公 允 的 同 时 满 足 某 些 议 员 的 利 益 诉 求 ， 而是可 以直接在立法 中
“ ”
加 入 针 对 特 定议 员 的 猪 肉桶 专 门项 目 ( Arnold ， 1990) 。 其四 ， 埃文斯并

是 集 体行 动 困境 的表 现 之 一 的判 断
“ ”
不 认 同梅 休 关 于 猪 肉桶 。 在她看来 ，

“ ”
猪 肉桶 项 目之 所 以 能 形 成 多数 联 盟 ， 正 是 因为其有助 于 达 成某 种平衡 ， 可

以 有 效 地 化解 集 体 行 动 的 困 境 。

诚然 ， 《润 滑 车 轮 》 为 我 们 了 解 美 国 国 会 政 治 逻 辑 、 探究 民 主 财政 的立 法

规律提供 了重要 而 富有 启 发 的 视 角 与空 间 ， 但该 书 至 少 存在 着一个 或 被 质 疑

埃 文 斯 的研究前提 之一
“ ” “ ”
的瑕疵 ， 值得思索 。 ， 即通 过 猪 肉桶 润滑 的项
“ ” “
目是 在 满 足 普遍利益 ， 即 涉及 整 个 或大部 分 国家 的基 础 广 泛 的立 法 项
”
目 ( broad based measures that affect the whole nation or a large segment of it)实
“ ”
现的 集体获益 ( collective benefit)(p ．
3) 。 但 客观而 言 ， 其 个 案研 究 所 采
“ ”
取 的 高 速 公 路授 权 和 北 美 自由 贸 易 协 定 皆 被 视 为是 利 益 纠 葛极 为 繁 杂 的

立法 项 目 ， 可 能 涉 及 州 和 地 方 、 各 产 业 以 及 利 益 集 团 等 多 个 元 素

( Panagopoulos&Schank ，
2008 ； Kahane ， 1996) ， 因 而 未 必 全 然 符 合本 书 的 前

提界定 。 又按照埃文斯的说 法 ， 由 于 管 辖 立 法 项 目差 异 ， 相 比于 国会众议 院

内的交通 与基 础设 施 委 员 会 或 拨 款 委 员 会 而 言 ， 外 交关 系委 员 会 或 司 法 委 员
“ ”
会更 少 具 备分配 猪 肉桶 的 机 会 (p 3 1) 那 么 外 交 或 司 法 领 域 内 那 些 更
．
，

“ ” “ ”
为关 乎 普遍 利益 又不是完全没有 猪 肉桶 的立法项 目 岂不 是 更 为符 合

作用？ 这一看
“ ” “ ”
该研 究 的基 本 前 提 ， 更适 合用 来验证 猪 肉桶 的 润滑剂

公共稃蘑舔豫 酗_2 擎蘩爹翻 157

◆ 书 评

似逻 辑 上 的疏 失 其 实 也 反 映 了 当今 国 会 政 治 的 现 状 ， 即 国 会立 法 中几 乎 极 少
“ ” “ ” “ ” “
有纯粹 服 务 于 普遍 利益 者 ， 立法放 行需 借助 猪 肉桶 润滑 ， 而 猪
” “ ”
肉桶 显 然非 普遍 利益 所为 。 理 解埃 文斯个 案选 择 的关 键 ， 应 当在 于 对
“ ”
普遍 利益 所 占权 重 多 寡 的 判 断 。

“ ” “ ”
三 、 你有 猪 肉桶 ， 我有 唐僧 肉

概括而 言 ， 美 国 国会财 政 立 法 中 的
“
猪 肉桶
”
现 象存 在着 两 面 性 ：
一方

“ ”
面 ， 从 民 主 财政 的视 角 观察 ， 猪 肉桶 是 与 作 为 财政 立 法 机 构 的 美 国 国 会 本

身 多元 化 、 碎 片化 的政 治 风 格 密 切 相 关 的 ， 在一 定 程 度 上 的确有 助 于 更 为宏

观 的公共政 策立 法 ， 也 有 助 于 兼顾某些地 方利 益 诉求 ， 部 分实现 了联 邦财政

均 等化分配 ； 另 一方 面
“ ”
， 猪 肉桶 显 然是政 治博 弈甚 至 交 易 的结 果 ， 其 中会

夹 杂着 大量满 足 议 员 个 人 或 与 其 相 关 者 利 益 的 政 治 分 赃 ， 这对财政决策的 民
“
主性 与 公 共性 构 成 了 扭 曲 。 从 更 为根 源性 的视角挖 掘 ， 埃 文 斯认 为 国会 猪
”
肉桶 政 治 的两 面 性 深 深 植 根 于 选 民 诉 求 本 身 的 自相 矛 盾 性 。 对于普通选 民

而言 ， 他们既希望议 员 为本选 区 带 来 越 来 越 多 的 财政 资源 与利 益 ， 又 期 待议
“ ”
员 们 可 以 支 持 负 责 任 的 国 家 财 政 政 策 (p 243) ．
。 而在所谓 芬诺 困境

( Fenno's Paradox) 的左 右 下 ， 普通 议 员 往 往 只会 满 足 选 民 的第 一 个诉求 。

“ ”
埃 文斯 的研究 正 是 将 猪 肉桶 视 为 连 接地 方层 次利益 与 国 家层 次 利 益
“ ”
的纽带或 桥 梁 。 不过 ， 需 要 申明 的是 ， 虽然 猪 肉桶 项 目在 国 会 立 法 过 程
“ ”
中有 时 充 当着 润滑剂 ， 但 在 立 法 政 治 中的积 极 作 用 并 不 足 以 抵 消 其 在 财 政

意 义 上 的 负面效果 。 从现实发展看 ， 2007 年 民 主 党 主 导 国 会 通 过 的 《诚 实 领

导 与 公 开 化 政 府 法 案 》 （Honest Leadership and Open Government Act of2007 ） 等

一 系 列 公 开 化 的改 革 显 然 并 非 旨在 （也 无 法 彻 底 ） 遏 制 “
猪 肉桶
”
项目 ， 而

只 是 尽 力 发 挥 其 在 政 治 和 财政 意 义 上 的 积 极 方 面 。

“ ”
必 须 承认 ， 猪 肉桶 是 美 国联 邦财政 法 制 化 与 民 主化过 程 中的 特 殊 现
“ ”
象 。 相 比 于 这 种 高度 制 度化 的衍 生 品 ， 中 国 财政 实 践 中的所 谓 唐僧 肉 则

158 公 共 行 政 评 论 2012 年 第 5 期
 “ ” “ ”
作为 润 滑 剂 的 猪 肉桶 ◆

更像 是制 度之 外 的 空 白与 漏 洞 。 两者虽都有浪费之害 ， 但全然不在一个层
面上 。

在 立法机构 的 审议 监 督 缺 乏 实 质 化 、 制度化 、 专业 化 以 及 细 节 化 的情 形
“
下 ， 我 国各级公共 财 政 实 践 中存 在 着 大 量 可 以 任 由决 策 者 和 执 行 者 割来割
” “ ” “ ”
去 的 唐僧 肉 。 时下 ， 被公众 和社会舆论普遍批评 的所谓 三 公 消费

即 是 最 好 的 例证 。 当美 国 学 者 甚 至 普 通 民 众 可 以 通 过 国 会 官 方 网 络 查 阅 每 个

财年 的 拨 款 法 案 ， 逐 条 阅 读法 案 附件 中列 出 的专项 拨 款 及 其 具 体 信 息 ， 在
“ ” “ ”
公 民 反 对政 府 浪 费 组 织 的 网站 上 查 询 每个 财年 猪 肉桶 项 目的详尽 数据
“ ”
之时 ， 我 国呼吁 各 级政 府更 为细 节 地 晒账本 的声 音 依然 不 绝 于 耳 。 这种

跨 越 空 间 的 对 比 虽 有 些 牵 强 （毕 竟 中 美 的 制 度 模 式 与 发 展 阶 段 都 存 在 着 根 本
“ ”
差异 ） 但 ， 取之 于 民 、 用之于 民 的公 共 财 政 理 念 肯 定 是 相 通 的 。 现今的中

国 拥 有 了 位 居 全 球 第 二 位 的 GDP 总量 ， 但 却依 然 维 持着 类 似美 国立 国 之 初 那

的形 式 上 的 财 政 立 法 与 监 督 —— 同样 是
“ ” “ ” “
种 粗枝大叶 肉 ， 我们的 唐僧
” “ ” “ ”
肉 不但做不 成 润滑剂 ， 反 而还需 多些保驾护航 的 孙悟空 。

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