Oscar Oszlak Formaci6n histérica del Estado en América Latina: elementos teérico-metodolégicos para su estudio* era rr TER reer Oscar Oszlak, Formacién bistérica del Estado en América Latin: clementas te6ricos-metodolégices para su estudio, Estudios CEDES, Volimen 1, N'3, 1978, Buenos Aires, Argentina. En este trabajo pretendo ofrecer al- gunos lineamientos teérico-metodol gicos para el estudio del proceso histéri- co a través del cual se fue conformando en los paises latinoamericanos un esta- do nacional. No es mi propésito brindar una interpretaciGn rigurosa de este pro- ceso sino, simplemente, sugerir una ma- nera de estudiarlo. Aquella tarea dificil- mente podria emprenderse sin contar previamente con estudios en profur dad de casos nacionales, que permitan inferir y generalizar a partir de diversas experiencias un determinado patrén de desarrollo hist6rico. Tales estudios re- cién comienzan a desarrollarse y mi in- tencién en el presente trabajo es some- ter a discusién algunos elementos con- ceptuales y una estrategia de investiga- cién, cuyo empleo puede ser de utilidad para la tarea de interpretaci6n tesrica € histérica atin pendiente.’ No obstante, no eludiré la oportunidad de avanzar algunas hipotesis sobre el proceso formativo del estado en tanto ellas sir- van para ilustrar la perspectiva desde Ia cual sugiero abordar su estudio. 1 ESTADO, NACION, ESTADO NACIONAL: ALGUNAS PRECI- SIONES El estudio de los origenes y naturale- za del estado ha sido tema tradicional de la filosoffa politica, la historia, la etnologéa y Is antropologia cultural. Bue- na parte del debate en estas tiltimas dos disciplinas ha girado en torno a si el estado constituye 0 no un principio uni- versal de organizacién social, si es posi- ble la existencia de sociedades sin esta- do o si su origen se halla 0 no asociado al surgimiento de naciones, clases 50- ciales, mercados, etc.? No es mi propé- sito tomar parte en este debate sino res- catar del mismo una preocupacién cuyo planteamiento, para los fines de la in- vestigacién propuesta, resulta insosla- yable, Si nuestra intencién es identificar los determinantes sociales del proceso de formacién estatal, debemos pregun- tarnos cual es el grado de desarrollo de otras manifestaciones de organizacin y funcionamiento social (v.g. existencia de una nacién, difusion de relaciones de produccién e intercambio econémico,concepciones ideolégicas predominan- tes, grado de cristalizacién de clases so- ciales) co las cuales aquel proceso se halla interrelacionado. El surgimiento del estado esté aso- ciado a estadios diferentes en el desarro- No de estos diversos fenéménos. Pero a la vez, su proceso formative tiende a modificar profundamente las condicio- nes sociales prevalecientes en su origen. Con esto estoy afirmando que a partir de la existencia de un estado, se asiste a un proceso de creacién social en el que se originan entidades y sujetos sociales que van adquiriendo rasgos diferen- ciables. ;Cémo se enhebran las circuns- tancias hist6ricas para que tales sujetos y fendmenos sociales se constituyan? {Qué racionalidad superior, designio o - en el otro extremo- azarosa combina- ci6n de variables determinan ciertos ras- gos constitutivos y no otros? ¢Cual es la relacin funcional (cn términos de “ne- cesidad histérica”) 0 légica (en térmi nos de mera consistencia estructural) entre los rasgos que en su despliegue histérico presentan los distintos sujetos, entidades y fenémenos que componen ¢sa compleja realidad que se va confor- mando? La especificacién hist6rica implica- da en estos interrogantes exige previa- mente un acuerdo minimo sobre el sen- jo otorgado a las categorias analiticas utilizadas, tarea que no esti exenta de dificultades. Una de ellas es que al in- tentar reconstruir analiticamente el pro- ceso de creacién social coextensive a la formacién del estado tendemos a mranejamos con-conceptos que presu- Oscar Oszlak men el pleno desarrollo de los atributos © componentes que definen a esos con- ceptos. Es decir, intentamos rastrear un proceso evolutivo empleando categorias analiticas que describen un producto hit t6rico acabado (v.g. nacién, capitalismo). Una segunda dificultad deriva del he- cho de que los conceptos empleados para analizar estos procesos no son mutua- mente excluyentes sino que, por el con trario, se suponen reciprocamente como componentes de su respectiva definicion. Asi, “nacién” implica -entre otros atr , “nacisn butos- existencia de un “mercado”; éste, de “relaciones de produccién”, que re- miten a la constitucin de “clases soci les” generadoras, a su vez, de un “siste- ma de dominacién”. Este Gltimo evoca la noci6n de “estado”, vinculada -en tan- to dmbito territorial y referente ideold- gico- a la Este complejo entrecruzamiento categorial, que no hace sino expresar una compleja realidad, sefiala la direc- cidn que debe seguir el anilisis pero ala vez entrafia un desafio: el proceso de formacién del estado no puede enten- derse sin explorar, simulténeamente, la emergencia de esos otros fenémenos que no s6lo convergen en la explicacin de dicho proceso sino que encuentran en el mismo un factor determinante de su pro- pia constitucién como rcalidades hist6. ricas. Por otra parte, la dindmica de esta verdadera construccién social no se ajus- ta a un patrén normal, en el sentido de que sus componentes se desarrollen res- petando necesariamente proporciones, secuencias 0 precondiciones. Al contra~ rio, esa di “a se ve marcada por lar- Formacién Histbrica del Estado en América Latina: 3 ane meterice del Estado en América La |gos periodos de estancamiento, saltos violentos hipertrofia de algunos de sus componentes 0 desarrollo contradicto- rio de otros que tienden a negar y trans- formar la naturaleza del conjunto. Avanzando un poco mas en esta ta- rea de desbrozamiento conceptual, qui- 24s sea preciso aclarar que no estoy pre- ocupado por el estado en abstracto sino por una de sus formas especificas: el ‘estado nacional’. Mas concretamente, me interesa estudiar la formacién del estado como proceso que presupone la existen- cia o paralela constitucién de una na- cién formalmente independiente‘. Esto introduce la complicacién adicional de establecer bajo qué circunstancias es po- sible considerar que la fusién de los dos elementos que otorgan especificidad a esta categoria -estado y nacién- se ha producido. La existencia de una nacién €s, al igual que en el caso del estado, el resultado de un proceso y no de un for- {mal acto constitutive. Ello hace dificil Precisar no sdlo un momento a partir det cual puede afirmarse su respectiva exis- tencia sino, ademis, aquél en que na- cién y estado coexisten como unidad. En un sentido ideal-abstracto conci- bo al estado como una relacién social, Jcomo fa instancia politica que articula un sistema de dominacién social. Su manifestacién material es un conjunto interdependiente de instituciones que conforman el aparato en el que se con- | densa el poder y los recursos de la do- minaci6n politica’. Este doble cardcter del estado encuentra un cierto paralelis- mo en el concepto de nacién. En efecto, |pese a las ambigiedades y discrepan- cias que atin rodean su definicién®, pue- de argumentarse que en Ja idea de na- cién también se conjugan elementos materiales e ideales. Los ‘primeros se vinculan con el desarrollo de intereses resultantes de la diferenciacién ¢ inte- gracién de la actividad econémica den- tro de un espacio territorialmente deli- mitado. En las experiencias europeas “eldsicas” esto supuso la formacién de un mercado y una clase burguesa nacio- nales. Los segundos implican la difu- sign de simbolos, valores y sentimientos de pertenencia a una comunidad dife- renciada por tradiciones, etnias, lengua~ je u otros factores de integracidn, que configuran una identidad colectiva, una personalidad comiin que encuentra ex- Presién en el desarrollo histérico’. Este doble fundamento de la nacio- nalidad no implica, claro esté, que el surgimiento de intereses y valores haya sido sinvulténeo, ni su desarrollo simé- trico. Mis adn, es probable que su des- igual arraigo y vigencia en diferentes momentos y experiencias nacionales po- dria explicar parcialmente los variados ritmos y modalidades que histéricamen- te observara el proceso de formacién del modero estado-nacién. Es decir, as condiciones de constitucisn de una do- minacién estatal habrian sido diferentes segtin el predominio relativo que en el proceso de construccién nacional hu- bicran tenido sus componentes materia- les ¢ ideales. Por ejemplo, parece cierto que el desarrollo de una cconomfa de mercado territorialmente delimitada pre- cedi6, en buena parte de las experien- cias europeas, al desarrollo de una “co-basada en Ia autoconciencia de un desti- no compartido, de una nacionalidad co- miin. En cambio, las guerras de la inde- pendencia latinoamericana contribuye- ron a difundir este sentimiento nacional antes de que se hubiera conformado ple- namente un mercado nacional. La dis- tincién, como veremos, no es trivial. ‘Una opinién generalizada sostiene que la construccién de las naciones eu- ropeas se produjo después de la forma- in de estados fuertes*. Sin duda, esta afirmacién alude més al componente ideal de la nacionalidad que a su sustrato material. Definido el estado como ins- tancia de articulacién de relaciones so- ciales, es dificil pensar en relaciones ms necesitadas de articulacién y garantia de reproduccién que las implicadas en una economia de mercado plenamente desa- rrollada, es decir, en un sistema de pro- duccién capitalista. La existencia del es- tado presupone entonces la presencia de condiciones materiales que posibiliten Ia expansién e integracién del espacio econémico (mercado) y la movilizacién de agentes sociales en el sentido de ins- tituir relaciones de produccién e inter- cambio crecientemente complejas me- diante el control y empleo de recursos, de dominacién. Esto significa que la for- macién de una economia capitalista y de un estado nacional son aspectos de un proceso tnico -aunque cronolégica y espacialmente desigual-. Pero ademas implica que esa economia en formacién va definiendo un dmbito territorial, di- ferenciando estructuras productivas y homogeneizando intereses de clase que, Oscar Oszlak en tanto fundamento material de la na- cién, contribuyen a otorgar al estado un caracter nacional. En este punto la experiencia latinoa- mericana no se aparta del “clésico” pa. trén europeo, Ex decir, el surgimiento de condiciones materiales que hacen po- sible 1a conformacién de un mercado nacional es condicin necesaria para la constitucién de un estado nacional. Pero ms alld de esta semejanza, la historia de América Latina plantea diversos interrogantes cuya respuesta contribui- ria a explicar la especificidad de_ sus estados. ;Cudl es el cardcter de los esta dos surgidos del proceso de emancipa- cidn nacional? ;Qué significacién dife- rencial tuvieron los aparatos burocrati- cos heredados de ta colonia y en qué sentido podrian considerarse objeti- vaci6n institucional del estado? ;Qué clase de orden econémico o modalida- des productivas debieron superarse para instituir otras, congruentes con la implantacién de un estado nacional? {Respect de qué patrén de relaciones sociales se conforms dicho estado? ;Qué agenda de cuestiones debié enfrentar y en qué medida la resolucién de las mis- mas afecté su proceso constitutivo? Algunos de estos interrogantes serén explorados en las préximas secciones de este trabajo. Entretanto, quisiera re- sumir Jo expresado hasta ahora sefialan- do que la formacién del estado nacional es el resultado de un proceso conver- gente, aunque no univoco, de constitu- cidn de una nacién y de un sistema de dominacién. La constitucién de la na- cién supone’-en un plano material- el Formacién Histérica del Estado en América Latin surgimiento y desarrollo, dentro de un Ambito territorialmente delimitado, de intereses diferenciados generadores de relaciones sociales capitalists; y en un plano ideal, la creacién de simbolos y valores generadores de sentimientos de pertenencia que -para usar la feliz ima- gen de O"Donnell- tienden un arco de solidaridades por encima de los varia- dos y antagénicos intereses de la socie- dad civil enmarcada por la nacién, Este arco de solidaridades proporciona a la vez el principal elemento integrador de las fuerzas contradictorias surgidas del propio desarrollo material de la socie- dad y el principal elemento diferenciador frente a otras unidades nacionales. Por su parte, la constitucién del sistema de dominacién que denominamos estado supone la creacién de una instancia y de un mecanismo capaz de articular y re- producir el conjunto de relaciones so- iales establecidas dentro del ambito material y simbélicamente delimitado por la nacién. DETERMINANTES SOCIALES DE LA FORMACION DEL ESTADO. El estado no surge entonces por ge- neraci6n esponténea ni tampoco es crea- do, en el sentido de que “alguien” for- malice su existencia mediante un acto ritual. La existencia del estado deviene de un proceso formative a través del cual aquél va adquiriendo un complejo de atributos que en cada momento his- t6rico presenta distinto nivel de desarro- Ho. Quizds sea apropiado hablar de “estatidad” (“stateness”) para referirnos al grado en que un sistema de domina- cién social ha adquirido el conjunto de propiedades -expresado en esa capaci- dad de articulacién y reproduccién de relaciones sociales- que definen la exis- tencia de un estado’, Para Nett! este conjunto de propieda- des incluye tanto capacidades materia les para controlar, extraer y asignar re- cursos societales respecto de una pobla- cién y territorio dados. como capacida- des simbélicas para evocar, crear ¢ im- poner identidades y lealtades colectivas entre ciudadanos o sujetos habitantes de una nacién determinada. El desigual de- sarrollo de estas diferentes capacidades pemitiria distinguir y caracterizar a los estados segiin el grado y tipo de “estatidad” adquirido. Conceptualmente, seria entonces necesario determinar en qué consisten estas diferentes capaci des. es decir, desagregar a propieda- des que confieren “estatidad” al estado. Caracterizadas estas propicdades, el es- tudio del proceso de formacién estatal consistirfa en Ia identificacién empirica de su presencia y forma de adquisicién, lo cual implica vincular el proceso formativo con una serie de fenémenos sociales a los que puede atribuirse efec- tos detenminantes en dicho resultado, Este es el procedimiento propuesto por Schmmitter y otros en un reciente tra- bajo". Preocupados por establecer la especificidad del proceso de formacién estatal en América Latina, frente a la més conocida experiencia europea, es- tos autores comienzan por distinguir, como atributos del estado, su capacidad de: (1) externalizar su poder; (2)Oscar Oszlak institucionalizar su autoridad; (3) dife- renciar su control, (4) internalizar una identidad colectiva. La primera cuali- dad se vincula con el reconocimiento de una unidad soberana dentro de un sis ma de rclaciones intercstatales, cuya in- tegridad es garantizada por otras unida- des similares ya existentes. La segunda implica la imposicién de una estructura de relaciones de poder capaz de ejercer un menopolio sobre los medios organi- zados de coercién. La tercera es la emer- gencia de un conjunto funcionalmente diferenciado de instituciones piblicas relativamente auténomas respecto de la sociedad civil, con reconocida capaci- dad para extraer, establemente, recursos. de su contexto, con cierto grado de profesionalizacién de sus funcionarios y cierta medida de control centralizado sobre sus miiltiples actividades. La cuarta cualidad consiste en la capacidad de cmitir desde el estado los simbolos que refuercen los sentimientos de pertenen- cia y solidaridad social que sefialab: como componentes ideales de la nacio- nalidad y aseguren, por lo tanto, el cor trol ideolégico de la dominaciéi Vistos desagregadamente, estos atri- butos de la “estatidad” permiten empe- zar a distinguir, comparativamente, mo- mentos y circunstancias histéricas en que Jos mismos fueron adquiridos en las di- versas experiencias nacionales, lo cual facilita la deteccién de conexiones causales con otros procesos sociales. Ademas, observados en forma combi nada, estos atributos sugieren fases 0 etapas diferenciadas en el proceso de formacién estatal. Por ejemplo, es evi- dente que la gran mayorfa de los paises latinoamericanos adquirié -como primer atributo de su condicién de estados na- cionales- el formal reconocimiento ex- terno de su soberanfa. Producto del des- enlace de las luchas de emancipacién nacional, este reconocimiento se antici- p6 sin embargo a la institucionalizacion de un poder estalal reconocido dentro del propio territorio nacional. Este desfasaje, que en algunos casos perduré por varias décadas, contribuys precisa- mente a crear la ambigua imagen de un estado nacional asentado sobre una so- ciedad que retaceaba el reconocimiento de la institucionalidad que aquél preten- dia establecer. Si aceptamos ta idea de que Ia for- macién del estado es un gradual proce- so de adquisicin de los atributos de la dominacién politica, los que suponen fa pacidad de articulacién y reproduc- cién de cierto patrén de relaciones so- ciales, la pregunta que surge natural- mente es: ,qué factores confluyen en la creacién de condiciones para que di- chos atributos se adquieran? Lo cual equivale a plantear el tema de los deter- minantes sociales de la formacién del estado. El tema no es totalmente novedoso pero su tratamiento ha estado plagndo de interpretaciones superficiales y mecanicistas. Desde ya parece prudente desechar aquellas que, desde posiciones deterministas (v.g, “la inevitabilidad del desarrollo capitalista”), han pretendido ver en el origen y evolucién del estado en América Latina la respuesta a una “necesidad histérica”. O aquellas otras, Formaci6n Historica del Estado en América Latin més bien voluntaristas, que adjudican a determinados actores (v.g. “Ia mano de! imperiatismo” o ciertos “agentes provi- denciales” tales como la Generacién del 80 argentina, los “Cientificos” mexica- nos y guatemaltecos, o el Olimpo costa- rricense) la capacidad de modificar el curso de los procesos histéricos. Esto no implica dejar de reconocer el indudable peso que factores tales como el positi- vismo, el liberalismo, la dependencia econémica o Ia difusién de relaciones capitalistas de produccién tuvieron so- bre las caracteristicas que fue adoptan- do el estado. El verdadero problema teé- rico consiste en hallar condensaciones de fendmenos sociales que histéricamen- te puedan vincularse causalmente al pro- ceso de adquisicin y consolidacién de los atributos de ese estado. Si recorda- mos la relacién estipulada entre el desa- rrollo de una economia capitalista y ta estructuracién de los estados naciona- les, podriamos explorar hasta qué punto aquel proceso puede proporcionarnos algunas claves para entender las alterna- tivas de este ultimo. Sin embargo, tampoco el pleno de- sarrollo de una economia capitalista constituye un proceso lineal. Los efec- tos de arrastre de formas precapitalistas, cl surgimiento o no de posibilidades para una efectiva incorporacién al mercado mundial, los fluctuaiites flujos de inver- siones fordneas o la diversificaci6n de la produccién frente a cambios profundos en la estructura de la demanda cional, son factores que en mentos y con diferente intensidad afec- taron el desarrollo econdémico nacional. Por lo tanto, en lugar de colocar el acen- to en el carécter capitalista de estas eco- nomias, quizés seria mas apropiado re- ferirse a sistemas de acumulacién de ex- cedentes"!, cuyo dinamismo -dada su insercién en un mercado capitalista a escala mundial- permitis la consolida- cién de una clase dominante y la de una fuente relativamente estable de recursos fiscales que hizo viables a los nuevos estados de la regién, Atn cuando estas condiciones se alcanzaron mas 0 menos plenamente con Ia difusién de relacio- nes de produecién capitalistas, no debe concluirse que éstas fueron condicién necesaria para la materializacién de aquellas condiciones. Seria discutible, por ejemplo, calificar como capitalismo al sistema econémico peruano vigente durante cl boom exportador del guano, pese a haberse constituido una clase do- minante y un estado cuya capacidad de movilizaci6n de recursos no fue iguala- da durante décadas"*. Estas circunstancias sugicren la ne- cesidad de observar la relacién econo- mia-politica distinguiendo pas en las que se fueron de rasgos de un modo de produccién y un sistema de dominacién que con el tiem- po adquirirfan una adjetivacién comin Estas diversas fases estarian asociadas con variables grados de “estatidad”, tan- to en lo que se refiere al tipo de atribu- tos considerado como al grado en que los mismos fueron efectivamente adqui ridos. En su ya comentado trabajo, Schmitter y otros proponen tres “mode- los” o" imagenes”, claramente vincula dos. fases diferentes del desarrollo histé-rico, mediante los cuales podria conce- ptualizarse la relacin entre las dimen- siones econémica y politica del proceso de formacién estatal. Como estos mode- Jos dan adecuada cuenta de la copiosa literatura sociopolitica ¢ hist6rica de ‘América Latina relevante al tema, y en- cuentran sustento en ella, vale la pena examinarlos brevemente para luego in- trodugir algunos problemas teérico- metodolégicos atin no resueltos. El primer modelo, que impreci- samente denominan “mercantilismo”, pone de relieve el legado cultural que Espaiia y Portugal presuntamente trans- miticron a sus antiguas colonias, y que perdurara luego de ta independencia. Este legado, compuesto de “eddigo: culturales y “prismas” ideolégicos que se manifiestan en rasgos de personalis- mo, nepotismo, ritualismo, adscripcién €tnica, valores anticapitalistas y otros, originan -en esta interpretaci cas € ideales contrarios a la moderniza- cién econémica. La transici6n del esta- do colonial al estado del periodo independentista, momento en el que se centra la atencién de este enfoque, no consigue eliminar las tradiciones Jocalistas ni Ja influcneia de institucio- nes tipicas de la colonia, tales como la Iglesia, los Ayuntamientos, las corpora ciones de artesanos y comerciantes, las pautas educacionales o las viejas pricti- cas administrativas. ¥ este bagaje cultu- ral se asocia entonces a la subsistenc! no sélo. de un orden econémico tradi cional y atrasado, sino tansbién de im- ~ pricti- YP Oscar Oszlak portantes resabios de la maquinaria ad- ministrativa colonial”. EI segundo modelo, al que aluden con la expresién “liberalismo”, enfatiza las exigencias derivadas de la insercién de las economiias latinoamericanas en el mercado capitalista mundial a partir de Ta segunda mitad del siglo pasado, y sus consecuencias sabre el proceso de for- macién estatal, La apertura de nuevas posibilidades de expansién econémica, Ia ereciente homogeneidad de una clase dominante consciente de la oportunidad hist6rica brindada por una incorpora- cién plena al mercado internacional y los requerimientos téenicos, financieros y regulatorios implicados por la nueva forma de organizacién econémica de ta produccién, influyeron decididamente el abanico de funciones que los estados latinoamericanos fueron asumiendo, otorgando caracteristicas especificas a su expansién. Es decir, este modelo ob- serva una clara correlacién entre el surgiente orden neocolonial y los atri- butos del estado que se iba conforman- do al compas del afianzamiento de la relacién dependiente. Pero ta relacién implicada resulta demasiado mecénica; elestado aparece incorporando, dispues- ta y pasivamente, ingredientes de “estatidad” vinculados a las “tareas” de- mrandadas por la trama de relaciones ¢s- tablecidas con el “nuevo amo imperial”, visién excesiva mente cargada de teleologia. El tercer modelo, al que denominan “intervencionismo™, reconoce los esti- miulos “externos” implicados en la rela- cién de dependencia, pero otorgi espe- Formacién Histérica del Estado en América Latina:. cial relevancia a los procesos derivados, en primer lugar, de ciertas cualidades “expansivas” (0 “partogenéticas”) del estado mismo, y en segundo término, de aquellas resultantes de las interacciones estado-sociedad. Es decir, se tienen més en cuenta los procesos internos a un aparato institucional més burocratizado, a una sociedad més compleja y a un estado mucho mids interpenetrado con la misma. Naturalmente, este tercer enfo- que ubica el proceso de formacién esta- tal en el momento de su definitiva con- solidacién (circa 1890). A partir de este momento observa que los procesos “in- ternos” al estado o aquellos resultantes de una mucho mis diversificada red interactiva con la sociedad civil, tendie- ron a reforzar su autonomia, peso institucional, capacidad extractiva imbricacién con actores sociales crecien- temente diferenciados. Para usar otra imagen, la mayor complejidad del esta- do y la sociedad tendieron a “filtrar” -en direcciones y con resultados dispare: los estimulos “extemnos” a la actividad de las unidades estatales. Como intento de identificacién de los determinantes sociales del proceso formativo del estado, es evidente que estos modelos no son alternativos sino complementarios. No cabe duda de que el legado colonial, ta relacién depen- diente establecida en la ctapa de “ex- pansién hacia afuera” y la dindmica in- terna propia del estado nacional expl can, parcial pero concurrentemente, bue- na parte de las caracteristicas que fue asumiendo el estado en los paises de la region. En parte, estos modelos se dife- rencian por el hecho de centrar su aten- cidn en distintas etapas del proceso de adquisicién de los atributos de “estati- dad”. Pero sustancialmente, y por esta misma raz6n, se distinguen por el hecho de sugerir que Ia investigacién empirica se concentre en fenémenos, actores y cuestiones sociales esencialmente dife- rentes, Creo que en esto reside princi- palmente su limitacién. Cada una de las fuentes de determinacién que respecti- vamente destacan no se corresponden con etapas distintas, aun cuando indu- dablemente tienen peso y repercusiones diferenciaies en cada momento. Por eso €s importanté trascender el listado de factores puntuales y establecer en qué sentidos las variables identificadas por cada enfoque influyeron,¢l proceso es- tudiado, cémo se afectaron mutuamen- te y de qué manera se vieron interferi- das 0 mediadas en cada caso por cir- cunstancias (v.g. econémicas, geografi- cas, demogrificas, culturales) especiti- cas a cada sociedad. Este es el enfoque que intentaré desarrollar en las seccio- nes que siguen. EL APARATO INSTITUCIONAL, DEL ESTADO Uno de los objetivos especificos de este trabajo es sugerir elementos con- ceptuales y metodolégicos para analizar la evolucién histérica del estado qua aparato. Hasta ahora, fas referencias al estado presumicron su doble caracter de instancia de articulacién de relaciones sociales y aparato institucional Sin em- bargo, a efectos analiticos es preciso di-Oscar Oszlak ferenciar ambas formas de concep- tualizacién, ya que mientras una alude a una relaci6n social abstracta, la otra se reficre a actores concretos -organizacio- nes burocriticas- que son su objetivacién institucional. Observado histricamen- te, el proceso de conformacién de am- bas esferas sufrié importantes desfasajes. Es decir, la aparente correspondencia entre las mismas (resultante de ser una materializacién de la otra) expresa una relacién tedrica que en los hechos se vio a menudo alterada por la relativa autonomizacién del estado “aparato” res- pecto del estado “relacién social”. Re- cordemos, en este sentido, que el desa- rrollo de instituciones estatales constitu- ye sola uno de los atributos de la “estatidad”. Nada permite afirmar a priori que su adquisicién debe ser si- multinea a -ni siquiera congruente con- a adquisicién de otros atributos. Por lo tanto, el perfeccionamiento del estado como relacién social, que puede aso- ciarse mds directamente con la imposi- cidn de una cierta estructura de relacio- nes de poder y el control ideolégico de la dominacién, constituye un fenémeno analiticamente distinguible del proceso formativo de un aparato institucional. Sin embargo, no he introducido to- davia elementos que permitan caracteri- zar y delimitar ms acotadamente esta unidad analitica o las variables que his- t6ricamente expresan cambios en su na- turaleza. Las reflexiones efectuadas apuntaron mas bien a precisar el signifi- cado del proceso formativo del estado nacional -del cual el desarrollo de un aparato institucional es su caracteristica més manifiesta- y a examinar algunos fenémenos presuntamente determinan- tes de ese proceso. Corresponde enton- ces indicar, porque no es obvio, en qué sentido me refiero al aparato institucional del estado y de qué manera pretendo vincular su desarrollo a otros fenéme- nos sociales que pueden explicarlo. Ciertamente, no se trata de una tarea fécil. El término, 0 sus imprecisos equi- valentes'*, aluden vagamente a un con- junto heterogéneo ¢ interdependiente de organizaciones “piiblicas” que, en aten- cién a los fines generales que las agrupa y a la frontera que las “separa” de la sociedad civil, conforman una unidad susceptible de andlisis particularizado. Pero ni esta unidad te6rica ni su diferen- ciacién analitica respecto de la sociedad civil tienen claros correlatos empiricos. Las instituciones que componen el apa- rato estatal preseintan notorias diferen- cias en términos de autonomia, funcio- nes, tamafio, clientela, jurisdicci6n y re- cursos, lo-cual dificulta la atribucién de rasgos genéricos al conjunto. Por otra parte, la nitida frontera que buena parte de Ia literatura ha tendido a establecer entre el dominio de “lo privado” y “lo piiblico”, debe ser reexaminada a la luz de una realidad que muestra diversas y sutiles formas de interpenetracién entre actores civiles y estatales, en las que se diluye el cardcter de las relaciones for- malmente establecidas'. En su objetivacién institucional, el aparato del estado se manifiesta enton- ces como un actor social diferenciado y complejo, en el sentido de que sus mui- liples unidades ¢ instancias de decisién Formacién Historica del Estado en América Latina:. i y accién traducen una presencia estatal difundida -y a veces contradictoria- en el conjunto de relaciones sociales. El referente conviin de su diversificado com- portamiento, el elemento homoge- neizador de su heterogénea presencia, es la legitima invocacién de la autoridad del estado que, en su formalizacién institucional, pretende encarnar el inte- 16s general de In sociedad. A pesar de las ambigiicdades que no resuelve, y quizas por mantenerlas, esta forma de conceptualizar al aparato esta- tal puede proporcionar algunas claves para entender su dinémica interna y la trama de relaciones que histéricamente establece con la sociedad civil. Preci mente los dos clementos que introducen mayor ambigiledad -v.g. su relativa in- coherencia interna € indiferenciacién externa- permiten concebir su ambito de competencia y accién como una are- na de negociacién y conflicto, donde se dirimen cuestiones que integran la agen- da de problemas socialmente vigentes. El proceso histérico a través del cual estas cuestiones se problematizan, plan- tean y resuelven, da lugar a contradicto- rias relaciones entre sociedad civil ye tado que, aumentan la heterogeneidad del aparato institucional de este dltimo, y tornan imprecisos los limites entre ambas esferas’*. La interpretacién precedente sugiere que el origen, expansién, diferenciacién y especializacién de las instituciones es- tatales, reflejan intentos de resolucién de la creciente cantidad de cuestiones que va planteando el desarrollo contra~ dictorio de la sociedad. Como expresa O’Donnell, “tal como el individuo *factorea’ pro- blemas, atendiéndolos ‘uno por vez” yaislandotos mediante la cléusula de ceteris paribus de dimensiones aj nas al rudimentario esquema causal que utiliza, el crecimiento y diferen- ciacién de instituciones estatales son el ceteris paribus colectivo de cues- tiones y crisis. De la misma manera, lacreaciénde instancias de coordina- cidn y mando son intentos siempre subéptimos de superar algunas de las consecuencias negativas de la disper- sin institucional que resulta. Este fraccionamiento es consonante con el fraccionamientode la sociedad. En estesentidoel mapa-la distribucién y densidad- de las instituciones estata- les en cada caso histérico es el de los. nudos de sutura de las dreas que las contradiccionessubyacentes han ras- gado en su superficie””. A lo largo de este simulténeo proce- so constitutivo, las instituciones estata- les tienden a apropiarse de dmbitos y materias de actuacién creados por el pro- pio proceso de diferenciacién social que tiene lugar paralelamente. En otras pa- labras, la ampliacién del aparato estatal implica la apropiaci6n y conversién de intereses “civiles”, “ en obje- to de su actividad, pero revestidos en- tonces de la Iegitimidad que le otorga su contraposicién a la sociedad como inte- rés general. Ademis, este proceso con- eva -como contraparte material- la apro- piacién de los recursos que consolida- rin las bases de dominacién del estado ‘comunes’12 y exteriorizarén, en instituciones y deci- siones concretas, su presencia material. La expansi6n del aparato estatal deriva entonces del creciente involucramiento de sus instituciones en areas problema- ticas (0 “cuestiones”) de la sociedad, frente a las que adoptan posiciones res paldadas por recursos de dominacién, que expresan variable grados de coer- cidén © consenso. Estos actos de involu- cramiento suponen al estado como par- te, lo cual implica reconocerle potestad para (1) invocar un interés superior que subordina a los de las otras partes, y (2) extraer los recursos que posibilitarin sus intentos de “resolucién” de las cuestio- nes planteadas. El grado de consenso o coercién im- plicito en estos actos de apropiacién de- pende de la particular combinacién de fuerzas sociales que los enmarcan. Pero en todo caso, siempre se hallan respal- dados por alguna forma de legitimidad, derivada del papel que el estado cumple como articulador de relaciones s como garante de un orden soci actividad tiende a reproducir. taxation without representation”, la cls- sica {6rmula de la democracia liberal norteamericana, supedita justamente la capacidad extractiva del estado al reco- nocimiento de reglas del juego politico que aseguren la representacién -y even- tual conversién en “interés general”- de los intereses “comunes” de la sociedad civil. Cuales intereses resultan repres tados y satisfechos depende, obviamen- te, dei contenido de la agenda de cues- tiones socialmente problematizadas cuya vigencia sostiene, y resolucién influye, Oscar Oszlak la particular estructura de dominacién impuesta en la respectiva sociedad" Como principal articulador de esta es- tructura de dominacién y como arena fundamental para dirimir el contenido y las formas de resolucidn de las cuestio- nes que integran la agenda, el aparato institucional del estado tiende a expre- sar las contradicciones subyacentes en el orden social que se pretende instituir. Por lo tanto, el andlisis de la evolucién histérica de las instituciones estatales es inseparable del andlisis de cuestiones sociales que exigen su intervencién me- diante politicas o tomas de posicién, La metamorfosis del aparato del estado se ajusta asf a los ritmos, instancias y mo- dalidades que asumen las formas de re- solucién de tales cuestiones". CUESTIONES SOCIALES Y ATRI- BUTOS DE LA “ESTATIDAD” La principal ventaja de estudiar cues- tiones “agendadas” deriva de que, al exi- gir tomas de posicién del estado, ponen de manifiesto su existencia material. Las cuestiones originan decisiones y respues- tas del estado, que a veces toman la forma de actos de obtencién o disposi- cidn de recursos, otras de imposicién de sanciones, de produccién de simbolos, de cristalizaciones institucionales, en suma de manifestaciones objetivas de su presencia en la trama de relaciones sociales. Naturalmente, toda cuestién social no es ms que la conceptualizacién de un conjunto de problemas mediante una catego: {Cémo discer- nir entonces cuales son -por su signifi- Formacion Historica del Estado en América Latina:.. 13 cacién y alcances analiticos- las cuestio- nes cuyo examen puede arrojar luz so- bre el proceso formativo del estado? {Cuil es el grado de agregacién que nos permitiria no sélo disponer de un con- cepto titil sino, ademas, operacionalizarlo con fines de investigacién? Para responder a estos interrogantes podriamos apelar una vez més a los atri- butos de la “estatidad”. Indudablemen- te, si el proceso de formacién estatal es un proceso de adquisicién de atributos, nos interesardn aquellas cuestiones vin- culadas con la obtencién de los mismos. En otras palabras, propongo concentrar el anélisis en el proceso social desarro- Mado alrededor de ta problematizacién y resolucién de cuestiones que no sélo tuvieron en el estado nacional a un actor central, sino que ademas su propia insercién en el proceso contribuyé a constituirlo como tal 0 a modilicar sen- siblemente algunos de sus atributos. Esta propuesta involuera una parcial fespucsta metodolégica a los interro- gantes planteados. Para completarla y justificarla, es necesario introducir algu- nas complicaciones y argumentaciones adicionales. La propuesta postula una relacién de determinacién reciproca en- tre adquirir ciertos atributos de “esta- lad” y resolver ciertas cuestiones so- ciales. El procedimiento analitico obvio seria entonces defintir atributos y cues- tiones, establecer tedricamente sus co- nexiones causales y verificar empirica- mente las circunstancias y modalidades con que se manifiesta la relacién es Jada. Si bien este procedimiento no pa- rece ofrecer reparos, puede conducir si embargo a interpretaciones excesiva- mente mecénicas. Ocurre que las pro- piedades que confieren “estatidad” al estado y las cuestiones sociales que se problematizan y resuelven nunca se vin- culan, histéricamente, en diadas perfec- tamente distinguibles. Por el contrario, ambos érdenes de variables se engarzan en la realidad de una manera dinémica y contradictoria. Y aun cuando el trata- miento separado de cuestiones y atribu- tos que efectuaré en las proximas sec- ciones sea un recurso analitico casi in- evitable, recuperar la complejidad y ri- queza explicativa de los engarces reque~ rird, adicionalmente, una interpretacién -aunque sea rudimentaria- del juego re- ciproco entre las cuestiones examinadas y los atributos adquiridos”, Como ilustracién de esta abstracta propuesta, las asignaciones de recursos destinadas a fortalecer cl aparato repre- sivo de los nuevos estados nacionales en América Latina, tendieron en nume- rosos casos a disminuir su viabilidad institucional (en tanto comprometian el desempeiio de otras funciones irrenun- ciables); pero en la medida en que ese fortalecimiento se tradujo en la crecien- te legitimacién de un poder central, con efectivo dominio territorial y manifiesta capacidad para crear un orden estable, aumentaron en el largo plazo las posibi idades de asignar recursos a apoyar el proceso de acumulacién capitalista. Ahondar en este peculiar engarce en- tre las cuestiones que el estado debe afrontar en su etapa formativa tiene va- rias ventajas. Primero, como se ha visto, permite apreciar los impactos y reper-14 cusiones que ciertas decisiones 0 politi- cas relativas a una cuestién tienen res- pecto de las otras. Si el conjunto de cuestiones sugerido cubre satisfactoria- mente el espectro de condicionantes fun- damentales de la accién estatal, la dind- mica generada por la simuluinea aten- ci6n de las mismas deberia explicar bue- na parte del proceso de formacién del estado. Una segunda ventaja de este enfoque deriva de su posibilidad de superar las tipicas argumentaciones “funcionalis tas” del estado, en las que éste aparece desempefiando un conjunto de tareas 0 actividades que, o bien resultan “natu- ralmente” de su condicién de estado ca- pitalista (posicidn en la que se ubica una porcién no despreciable de la literatura marxista sobre el estado) o bien respon- dena cierta nocién de necesidad histéri- ca cuyo fundamento no consigue evitar razonamientos teleolégicos. En cambio, pensar la accidn estatal como parte de un proceso social tejido alrededor det surgimiento, desarrollo y resolucién de cuestiones que una sociedad (y ese esta- do) consideran cruciales para la repro- duccién del orden social que se va con- formando, constituye a mi juicio una concepcisn mas sensible a las alternati- vas de la historia que materializaron sus protagonistas. Sobre todo porque esas “funciones”, tipicamente inferidas me- diante razonamiento post-hoc, no son ya vistas como recortes compar- timentados de la actividad estatal, sino como producto contradictorio y cam- biante de una lucha a la vez social ¢ intraburocritica. Usear Usztak En tercer lugar, este enfoque permite incorporar facilmente al andlisis los cam- bios producidos en determinados pardmetros (v.g. cambios de la deman- da externa, disponibilidad y afluenci de capitales del exterior, innovaciones tecnolégicas), observando no sélo sus consecuencias sobre el proceso de reso- lucién de cada cuestin sino, ademas, sus efectos sobre la dinamica del con- junto. Si tenemos en cuenta la vertigino- sidad de los cambios operados en estos pardmetros especialmente durante la se- gunda mitad del siglo XIX, advertire- mos la ventaja de relacionarlos con las diversas cuestiones y sus respectivos en- garces. En cuarto lugar, este enfoque nos alerta sobre el caricter contradictorio, no lineal, del proceso de formacién del estado. Esto se vincula con Ia posibili- dad de detectar fases y cictos en el pro- ceso, es decir, momentos de conden- sacin de las diferentes cuestiones en que su peso relativo frente a las otras, y sus efectos sobre las mismas, varian significativamente. En otras palabras, si bien es posible afirmar que ciertas cues- tiones estuvieron presentes e involu- craron al estado en su resolucién, los avances en tal sentido tuvieron segura- mente ritmos diferentes, manifestindo- se en “ciclos de atencién” generalmente asociados con la significacin y vigen- cia de cada cuestién en la coyuntura histérica considerada. En Gltimo término, si las cuestiones estudiadas permiten capturar haces de relaciones sociales en los que la accién del estado se orienta, alternativamente, Formacién Histérica del Estado en América Latina: Is hacia la resolucién de problemas dife- rentes, deberia ser posible conectarlas empiricamente con diversos indicadores sobre los que no es dificil hallar y sistematizar informacién: politicas esta- tales, respuestas de diferentes actores sociales, creaciones y reagrupamientos institucionales, cambios en la extraceién y asignacién de recursos, manifestacio- nes de modificacién en las pautas de comportamiento burocritico, y asi su- cesivamente. Demis esti decir que una historia de la formacién del aparato es- tatal es precisamente la historia de los cambios producidos en este tipo de va- riables y su relacién con un conjunto de factores determinantes. En mi propues- la, estos tiltimos serian identificables en el proceso de surgimiento, desarrollo y resolucién de las que consideremos como las cuestiones mas relevantes que el estado en América Latina debié en- frentar durante su ctapa formativa. En lo posible, deberia evitarse la ten- tacién de categorizar los cambios en la conformacién del aparato institucional del estado en funcidn de tas cuestiones clegidas. Si tomamos, por ejemplo, las cuestiones del “orden” y el “progreso” - sobre las que me extenderé mis abajo-, seria facil asociar la intervencién del estado en el proceso de resolucién de las mismas con el relativo desarrollo de las instituciones centralmente involu- cradas en dicho proceso. Es decir, es indudable que los ministerios de guerra constituyeron el principal mecani institucional para la imposici6n del “or den”; los de interior, obras pibblicas 0 sus sucedéneos, los mis directamente mo vinculados al “progreso”™. Pero no se- ria correcto inferir que la significacién de cada uno de ellos en diversos mo- mentos histéricos estuvo asociada ex- clusivamente a la resolucién de esas cuestiones. La tentacién es mayor por cuanto las series estadisticas de gastos, de personal, de organismos creados, per- mitirian “medir” el peso relativo, los ci- clos de atencién, que cada cuestién reci- bié en diferentes momentos. Sin embar- go, tal procedimiento presenta un doble inconveniente: primero, desconoce la multidimensionalidad de la mayoria de las expresiones de presencia y actividad estatal, en él sentido de que si bien éstas tienden a identificarse con determinado tipo de funciones o consecuencias, sus efectos sobre otras cuestiones oscurecen toda nitida asociacién; segundo, desco- noce el hecho de que tas cuestiones pue- den modificar, tanto su forma como su contenido, a medida que se van suce- diendo tomas de posicién en torno a las mismas, con lo cual cambia también el sentido o las manifestaciones de los cam- bios institucionales vinculados con las Por ejemplo, no es igual el orden derivado de la demostrada capa- idad represiva del estado a aquél que surge del reconocimiento de su papel cn la institucionalizacién y regulacin de relaciones de produccién capitalistas. Planteadas las razones que justifican el enfoque propuesto, procederé a tratar separadamente algunas cuestiones co- miunes a la experiencia histérica de Amé- rica Latina, que juzgo centrales para en- tender el proceso de formacién de sus estados. Dado el carfcter especulativo yla intenci6n esencialmente metodolégica de este ensayo, no intentaré una inter- pretacién global que muestre los engar- ces entre las diferentes cuestiones y la adquisicién, por parte del aparato institucional del estado, de sus atributos fundamentales. Tal interpretacién deberia ser més bien el epilogo de un concertado esfuer- zo de investigacién comparada, basado en un anélisis profundo de diferentes experiencias nacionales™. 0 EMANCIPACION, ORGANIZA- CION Y ESTADOS NACIONALES EN AMERICA LATINA Al ubicarnos en el plano concreto de los procesos hist6ricos, se nos vuelve a plantear un problema ya discutido des- de un punto de vista mis abstracto: la dificultad de precisar un momento a par- tir del cual podamos advertir la existen- cia, atin embrionaria, de un estado na- cional. Si bien sefialé que nuestro refe- rente analitico presume la condicién in- dependiente de la nacién, ;seria posible Hamar estados nacionales a los preca- rios sistemas de dominacién estable dos durante los primeros aiios del perio- do independentista? Ciertamente, el pro- ceso de emancipacién constituye un pun- to comin de arranque en la experiencia nacional de América Latina, pero el acto de ruptura con el poder imperial no-sig- nificé la automatica suplantacién del es- tado colonial por un estado nacional. En parte, ello se debié a que en su origen, la mayoria de los movimientos emanci- Oscar Osztak padores tuvieron un carécter municipal, Jimitados generalmente a la localidad de residencia de las autoridades coloniales. Gradualmente, en la medida en que con- siguieron concitar apoyos, se fueron ex- tendiendo hasta adquirir un carécter na- cional. Los débiles aparatos estatales del periodo independentista estaban consti- tuidos por un reducido conjunto de ins- tituciones -administrativas y judiciales- locales**, A este primitivo aparato se fue- ron superponiendo rganos politicos (v.g. Juntas, Triunviratos, Directorios), con los que se intenté sustituir el siste- ma de dominacién colonial y establecer un polo de poder alrededor del cual cons- tituir un estado nacional. Estos intentos no siempre fueron exitosos, y en mu- chos casos desembocaron en largos pe- riodos de enfrentamientos regionales y lucha entre fracciones politicas, en los que la existencia del estado nacional se fundaba, de hecho, en sélo uno de sus atributos: el reconocimiento externo de su soberanfa politica. No pocas veces, el fracaso se debid a la escasa integracién territorial, deriva- da de la precariedad de los mercados y agravada por la interrupcién de los vin- culos con Ia vieja metrépoli. La integra~ ci6n politica de las colonias con la me- tr6poli -que el proceso emancipador in- terrumpi6- habfa sido una condicién ne- cesaria de su explotacién econémica™. Con la independencia, las tendencias hacia la autonomizacién regional se vie~ ron reforzadas por el debilitamiento de los antiguos ejes dindmicos de la econo- mia colonial (v.g. Los centros provee- dores de metales preciosos) y el crecien- |. surgian posibil Formacién Histérica del Estado en América Latina:... te aislamiento, que dificults el desarro- Io ¢ integracién de nuevos circuitos eco- némicos", El periodo independentista se caracterizé asi por tendencias secesionistas que desmembraron los virreinatos y modificaron dristicamente el mapa politico de América Latina. En tales circunstancias -como sefala Furtado- la estructuracién de los nuevos | estados se vio condicionada por dos fac- tores: la inexistencia de interdependencia real entre sefiores de la tierra, que se ligarian unos a otros o se someterian a uno de entre ellos en funcién de la lucha por el poder; y la accién de la burguesia urbana, que mantendria contactos con el exterior y exploraria toda posibilidad de expansién del intercambio externo al cual se irfan vinculando segmentos del sector rural. Asi, en la medida en que jades para una u otra linea de exportaciones, el grupo urbano tenderia a consolidarse al mismo tiempo que se integraba con algin subgrupo rural, credndose de ese modo condicio- nes para la estructuracién de un efectivo sistema de poder. Sin duda, fa efectividad del sistema de poder estructurado -0 sea, la concreta posibilidad de constitucién de un esta- do- dependié fundamentalmente del gra- do de articulacién logrado entre los in- tereses rurales y urbanos, lo cual a su vez, estuvo relacionado con las condi- ciones existentes para la integracién eco- némica del espacio territorial. La relati- va homogeneidad regional de los valles centrales de los actuales Chile y Costa Rica -a cuyo émbito se reducian pricti- camente las manifestaciones de vida so- 7 cial organizada- podria explicar asf la temprana consolidacién de un estado nacional en esos paises. El desarrollo en los mismos de una pujante y diversi- ficada economia y la acomodacién de los grupos locales mas tradicionales a las nuevas posibilidades productivas, contribuyeron a un répido afianzamien- to del poder centralizado del estado, evi- tando la anarquia y el caudillismo que conocieron la mayoria de los paises de la region. En el caso del Brasil, fue el aparato burocritico y militar de la Corona, here- dado por el imperio, el agente social que contribuyé a fa constitucién del or- den nacional, dando contenido a un es- tado débilmente asentado en los secto- res productivos™, La alianza de este estamento burocratico militar con la surgiente burguesfa paulista del café, so- porte de la Republica Vetha, permitis crear un sistema de dominacién relati- vamente estable, aun cuando la subsis- tencia de poderes regionales fuertes exi gid mecanismos equilibradores y politi- cas de compromiso que otorgaron ca- racteristicas peculiares al régimen oligarquico instituido. En otros paises donde la extensién territorial también creé dificultades para la articulacién interregional (v.g. Perd, México, Boli- via), el control de la actividad minera, predominante desde la época colonial, suministré en general una base de poder suficiente como para ejercer el control del estado nacional y desbaratar eficaz- mente otras fuerzas contestatarias. Na turalmente, esto no siempre condujo a una efectiva integracién nacional ni a la18 conformacién de un estado que tuviera tal cardcter. En México, estas condicio- nes recién comenzaron a plasmarse con el Porfiriato, después de medio intentos més o menos frustrados, mien- tras que en el Peri atin se dis existencia misma de una nacién y un estado nacional”, En Brasil, muchos atin sostienen que sélo a partir de los afios 1930's puede hablarse de un estado ver- daderamente nacional. Estas breves referencias histéricas, por su misma insuficiencia, sefialan que cualquier intento de interpretacién més afinado debe incorporar necesariamente variables tales como el grado de diversificacién del sistema productivo, en términos de la persistencia de mono- cultivos, sucesivas sustituciones de ex- portables, etc.; la existencia de enclaves o el control nacional del principal sector productivo; la continuidad del aparato burocrético de ta colonia o la creacién de un aparato institucional ex-novo; 0 el peso de los poderes locales, y sus res~ pectivos intereses econémicos, frente a las posibilidades de concentracisn y cen- tralizacién del poder. ‘Como gruesa generalizacién, podria mos aceptar al menos que a efectiva posibilidad de creacién de una econo- mia més integrada y compleja, sumada - en algunos casos- a la preservacin de ciertas instituciones coloniales como ins- trumentos de control politico, suminis- traron el cemento que amalgamaria a la sociedad territorialmente asentada y al incipiente sistema de dominacién, en un estado nacional. Esto explicaria porqué, en casos como los de Argentina 0 Co- Oscar Oszlak lombia, la precariedad de las economias regionales, la extensién territorial, las dificultades de comunicacién y trans- porte, el desmantelamiento del aparato burocritico colonial y las prolongadas luchas civiles que reflejaban la falta de predominio de una regidn o de un sector de la sociedad sobre los otros, demora- ron por muchos afios el momento en que tal amalgama se producirfa, Los lar- B08 periods de guerras civiles en la experiencia latinoamericana, que se ex- tendicron entre la independencia y la definitiva organizacién nacional, pue- den visuatizarse asf como aquella etapa en la que se fueron superando las con- tradicciones subyacentes en la articula- cién de los tres componentes -econo- mia, nacién y sistema de dominacién- que conformarian el estado nacional Economia regional versus economia abierta; émbito local versus émbito na- cional de relaciones sociales; y sistemas de dominacién localista versus central zacién del poder en un sistema de domi. nacién a nivel nacional, constituyeron los términos de las contradicciones que los profundos cambios producidos en la economia internacional de mediados de siglo contribuirian a resolver. CUESTIONES CENTRALES EN LA ETAPA FORMATIVA DEL ESTADO Hacia mediados del siglo pasado te- nian lugar en Europa profundas trans- formaciones sociales. El continente vi- via la era de las nacionalidades. La inte- gracin de mercadas en espacios-territo- ‘Formacién Historica del Estado en América Latina:. riales més amplios habia sido en buena parte resultado de la posibilidad de con- densar alrededor de un centro el poder Inecesario para forzar nuevas identida- ides nacionales. Simultineamente, se pro- Iducfan la extensién de la revolucién in- \dustrial, Ia revolucién en los transportes ly el alza continuada de la demanda de 'bienes primarios, tanto para alimentar el [proceso productivo de una economia |crecientemente capitalista'como para sa- facer las necesidades de consumo de luna poblacidn crecientemente urbana. | Todo esto es suficientemente conocido. También se ian estudiado extensa- lmente las consecuencias de estos proce- sos sobre el desarrollo de las economias ly sociedades latinoamericanas. La ex- raordinaria expansién del comercio mundial y la disponibilidad ¢ interna- ionalizacién del flujo de capitales fi- Jrancieros, abricron en Anérea Latina lnuevas oportunidades de inversion y ldiversificacién de la actividad producti- a e intermediadora. No es tampoco des- onocida fa estrecha correlacién entre el recimiento de Ja demanda externa, las jgrandes corrientes migratorias que pro- [porcionaron a algunas de las nuevas na- iones abundante fuerza de trabajo, las jinversiones en infraestructura y el auge de las exportaciones. Todos estos pro- esos se vinculaban al contagioso opti. nismo respecto del “progreso indefini- Jo” que la experiencia norteamericana europea generaba en la region. Lo que es menos conocido es el pa- 1 que los nuevos estados nacionales ‘esempeiiaron frente a estas transfor- aciones; bajo qué condiciones y em- 19 pleando cuéles mecanismos afrontaron ¢ intentaron resolver sus miiltiples desa- fios. Es indudable que la propia existen- ia de dichos estados no fue ajena a -y adquirié nuevo sentido-a partir de- ta aparicidn de condiciones en el émbito internacional que modificaron profun- damente la extensién y calidad del aba- nico de oportunidades de actividad eco- némica potencialmente desarrollables en Ia regi6n. Aun cuando las nuevas opor- tunidades de desarrollo capitalista mo- vilizaron a los agentes econémicos y produjeron ajustes y desplazamientos en las actividades productivas tradiciona- les, tal movilizaci6n encontraba pronta- mente limites objetivos. Con mercados muy localizados, poblacién generalmen- te escasa, rutas intransitables, anarquia monetaria, inexistencia de un mercado financicro y vastos territorios bajo con- trol indigena o de caudillos locales, las iniciativas vefan comprometidas sus po- ibilidades de realizacién, Para los sec- tores econémicos dominantes que en- contraban en la apertura hacia el exte- rior creciente terreno de convergencia para la homogeneizacién de sus intere- ses, la superacién de tales restricciones pasaba por la institucién de un orden estable y Ia promocién de un conjunto de actividades destinadas a favorecer el proceso de acumulacién. “Orden y pro- greso”, ta clasica fSrmula del credo positivista, condensaba asi las preocu- paciones centrales de una época: aqué- Ha en que comenzaban a difundise en América Latina relaciones de produe- cidn capitalista. La garantia de expan- sin y reproduccién de estas relaciones