LA POBREZA EN MEXICO Y EL MUNDO SS CocaAMAS DE DOS DECADAS del estallido de la crisis de la deuda y de la puesta en marcha de las politicas econémicas neoliberales, ni en México ni en América Latina se ha logrado recuperar, y mucho menos sostener, el ritmo de crecimiento que se suele asoclar con disminuciones signifieativas de la pobreza. El goteo hacia abajo no ha funcionado. En camibio, se redujo el tamaho de los tragiles Estados de Bienestar en casi todos los paises de la region y parte de sus funciones se han pretendido reemplazar mediante programas focalizados de lucha contra la pobreza. Los defensores de la nueva madalidad de estos programes, que consiste en el apoyo a la edu- ceacién de los nos y j6venes a través de transferencias monetarias cond! clonadas, creen que con ello en el futuro los receptores de los beneficios superaran este flagelo, lo cual por su naturaleza no es posible constater, ‘aunque nuestro pasado reciente arroja evidencia empirica en sentido con- trario. 2Es éste el camina correcto? El presente libro recopila dversos trabajos que intentan responder, desde diversas perspectivas, a ests pregunta. Incluye trabajos sobre los resultados de la politica econémica neoliberal; Ia evolucién de fa pobreza fen México y el mundo; una revisior critica de las agendas nacionales Internactonales de lucha contra este flagelo; los cambios en la politica so- Cialy 1a evolucion del Estado de Bierestar en América Latina y Mexico; las experiencias de programas focalizados como el Progress Oportunidades: luna propuesta de estrategia mundial de lucha contra la pobreza; y una dliscusi6n sobre los métodos de medicion de la pobreza, resaltando sus ventajas y desventajas. Todos los trabajos coinciden en que las politicas econémicasy sociales ‘emprendidas desde los afios ochenta no fueron capaces de reducir a po- breza. No obstante, mientras unos autores proponen modificaciones o am pliacion de las politicas prevalecientes, otros proponen un cambio radical en Ia forma de abordar este problema, ampliando la mirada para enfrentar Ja pobreza, con una vision dol todo social que comprenda lo eeonémica; de otra manera, lo econémico seguité creando pobreza, mientras lo social trata de paliar sus mas graves consecuencias.. LA POBREZA EN MEXICO YEL MUNDO Realidades y desafios por MICHELLE ADATO ® JULIO BOLTVINIK ® VIVIANE BRACHET-MARQUEZ EDUARDO S. BUSTELO ® JOSE LUIS CALVA ® ARACELI DAMIAN AGUSTIN ESCOBAR LATAPi ® OSCAR FRESNEDA ® FELIPE GONZALEZ DAVID GORDON ® EVELYNE HUBER ® WILLEM JANSSEN NORA LUSTIG ® DOUGLAS PACHICO ® STEIN RINGEN PETER TOWNSEND ® JOHN TOYE coordinado por JULIO BOLTVINIK J | ARACELI DAMIAN Se xX TAMAULIPAS vgctture GOBIERNO DEL ESTADO>A FPN siglo xxi editores, s.a. de c.v. CERRO DEL AGUA 248, DELEGACION COYOACAN, 04310, MEXICO, D-F. siglo xxi editores argentina, s.a. TUCUMAN 1621, 7 N, C1050AAG, BUENOS AIRES, ARGENTINA. disefio de portada: patricia reyes baca correccién: josefina anaya primera edicién, 2004 © siglo xxi editores, s.a. de c.v. en coedicion con el gobiemo de tamaulipas segunda edicidn, 2005 © siglo xxi editores, s.a. de c.v. isbn 968-23-2563-3 derechos reservados conforme a la ley impreso y hecho en méxico/printed and made in mexico1, INTRODUCCION. LA NECESIDAD DE AMPLIAR LA MIRADA PARA ENFRENTAR LA POBREZA. JULIO BOLTVINIK y ARACELI DAMIAN La pobreza degrada y destruye, moral, social y biolégica- mente, el mas grande milageo c6smico: a vida humana. La cexistencia de la pobreza es una aberraci6n social A mas de dos décadas del estallido de la crisis de la deuda en los paises en des- arrollo y de la puesta en marcha de las politicas econémicas neoliberales, ni en ‘México ni en América Latina se ha logrado recuperar, y mucho menos sostener, el ritmo de crecimiento que se suele asociar con disminuciones significativas de la pobreza. El goteo hacia abajo no ha funcionado. En cambio, el tamaiio del fré- gil estado de bienestar se redujo en casi todos los pafses de la regién y se ha pre- tendido remplazar parte de sus funciones mediante politicas focalizadas de lucha contra la pobreza, Los defensores de la nueva forma de estas politicas, basadas en el apoyo a la educacién de los nifios y j6venes a través de transferencias mone- tarias condicionadas, anuncian que en él futuro los receptores de los bencficios superardn este flagelo, afirmacion esta que no es posible constatar aunque nues wo pasado reciente arroja evidencia empirica en sentido contrario, Mientras fanto con los magros apoyos otorgados, los "blancos” (targets) de las politicas, es decir, los "beneficiarios” y sus familias, no podran tener en el presente una vida digna. Bs éste el camino, correcta? ‘En los estados de bienestar generosos, que corresponden a lo que Gosta Esping-Andersen llama los modelos socialdemécrata y de seguridad social obliga- toria, que predominan en Europa, la lucha contra la pobreza esta subsumida en Ia politica amplia de bienestar, de tal manera que la identificacién de los pobres, Ja medicién de la pobreza, es un asunto secundario para los fines internos de la politica social, En cambio, en Io que el mnismo autor llama e! modelo residual 0 liberal de estado de bienestar, [a identificacion de los pobres se vuelve central para la politica misma, ya que es a éstos (mas bien a los pobres extremos) a los {que se apoya casi exclusivamente. Por tanto, la medicién de la pobreza es un asunto central, No es por ello extraiio que Estados Unidos sea uno de los pocos pafses del mundo que ha adoptado un método oficial de medicién de la pobre- za que se utiliza desde los aiios sesenta, Por la creciente fuerza del modelo residual de politica social, promovido desde los organismos financieros internacionales, la medicién de la pobreza ha2 {0840 HOLT YARACEL DAMIAN cobraco auge en el mundo, Se ha convertido, mas allé de las necesicades de fian- cionamiento de las politicas, en un criterio importante para evaluar el desarrollo de los paises y la gestién gubernamental, Se llevan a ‘cabo, en general, res tipos de mediciones de la pobreza: a] las mediciones requeridas para Ia operaci6n de las politicas sociales residuales y de los programas espectlicos; b] las mediciones nacionales, y ¢] las mediciones comparativas entre paises realizadas por los orga nismos internacionales (en el caso de América Latina, éstas las lleva a cabo la cePal. desde 1979), Por estas razones, la discusi6n sobre los conceptos, enfoques y métodos para la medici6n de la pobreza en el mundo ha cobrado una enorme importancia. EI presente libro recopila algunos de Jos materiales presentados en el colo- quio internacional "Pobreza, Realidad y Desafio", que tuvo lugar en septiembre de 2008 en Ciudad Victoria, Tamaulipas, México. El coloquio fue organizado por iniciativa del gobierno del estado de Tamaulipas y tuvo como objetivo con: gregar a una amplia gama de especialistas en pobreza y politica social de Argen- tina, Colombia, Gran Bretafia, Estados Unidos, Noruega y México, que evaluaron celestado del arte en estos temas a nivel internacional y nacional. Asimismo, se cont6 con la participacién de representantes de organismos internacionales y del gobierno federal y local. El coloquio estuvo organizaclo en mesas de debate y conferencias, donde se expusieron diversos puntos de vista en torno a cémo abordar el problema de la pobreza y cémo medirla; se analizaron experiencias de programas contra la pobreza a nivel nacional e internacional y se discutieron Ins estrategias para combatirla. Existe una coincidencia en todos los trabajos en torno al fracaso de las politi- cas econdmicas y sociales emprendidas desde los aflos ochenta en cuanto a reducci6n de la pobreza, No obstante, mientras que unos autores plantean modi- ficaciones o ampliacién de las politicas prevalecientes, otros proponen un cam- bio radical en la forma de abordar este problema, El libro se divide en cinco partes. La primera analiza los motivos por los cua- les la estrategia neoliberal ha fallado tanto desde cl punto de vista econémico como del social. Asimismo, se revisa la agenda de lucha contra la pobreza y los obstaculos que ésta enfrenta para su puesta en marcha. Finalmente, se presenta un balance de Ta evoluci6n de la pobreza en México y América Latina durante el periodo de establecimiento del modelo neoliberal. La segunda parte aborda en profundidad la politica social en América Latina y México y sus cambios recientes, resaltando las debilidades tedricas y pricticas 1 presente libro no es una memoria del coloquio, ya que no se inluyen las transciipeiones de Jas conferencins (alo fa del ex presidente Felipe Gonzalez) nl las discusiones finales de cada mesa de debate. Tampoco se incluyen tadas las poneicias presentadas, No obstante, lo abajo recopla- {dos cubren ios temas abordalos, Agradecemo los autores que nos hicieron Hegarsus trabajos fin Tes, asi como a Evelyne Huber y Peter Townsend, quienes por problemas de agenda no pudieron Acompaiamos, pera que tos envaron trabajos que hn sido includos en el bo,INTRODUCCION. LA NECESIOAD DE AMPLIARA MIRADS ARS ENFRENTAR LA OMREZA 13 que se enfrentan para construir un estado de bienestar universalista en nuestras sociedades, Se compara la evolucin de los estados de bienestar en América Latina, marcando los diferentes caminos seguidos por los paises que adoptaron. ‘un modelo universalista y los que signieron el residual 0 focalizado, y se observan los resultados obtenidos en los pafses europeos y en los latinoamericanos. Esta secci6n cierra con un examen detallado de la construcci6n del estado de bienes- ar en nuestro pais, La tercera parte aborda las experiencias practicas de los programas de lucha contra la pobreza, Se sefialan sus posibilidades y aleances y se critican sus incon- sistencias te6ricas y de disefio, Todos los trabajos analizan los problemas de la focalizacién y algunos presentan propuestas para superarlos. Ademas de abordar la experiencia de programas de corte internacional, este capitulo contiene tres contribuciones que analizan el principal programa de lucha contra la pobreza en México, el Progresa, ahora Oportunidades. La euarta parte, integrada por un trabajo y un anexo, es una propuesta alter- nativa de estrategia mundial de lucha contra la pobreza a nivel mundial que se expresa formalmente en un manifiesto. La estrategia propuesta contrasta en forma aguda con la promovida actualmente por el Banco Mundial. La quinta parte, con la que finaliza el libro, incluye algunos de los trabajos pre- sentados en la mesa de discusi6n sobre métodos de medici6n. Se analizan, en las distintas contribuciones, las ventajas y las desventajas de los métodos cle medicion. més comrinmente utilizados, el de Iinea de pobreza, el de necesidades basicas y los multidimensionales combinados. Los autores coinciden en la necesidad de hacer uso de métodos multidimensionales, ya que los unidimensionales, basados inicamente en el ingreso, no logran captar la diversidad de las fuentes de bien estar de los hogares y, por tanto, miden la pobreza incorrectamente, aunque estin conscientes de los problemas de dichos métodos y de la falta de consenso para enfrentatlos. PANORAMA GLOBAL DE LOS GAMBIOS EN LA ECONOMIA, LA POLITICA ECONOMIGA, LA POLITICA SOCIAL, EN LA POBREZA, ‘YEN LA AGENDA PARA COMBATIRLA La primera parte del libro ofrece un panorama de la situacién de la pobreza a nivel internacional y nacional, de los cambios en las politicas econ6micas y socia- les y las dificultades que enfrenta la actual agenda para combatir la pobreza. En. primer término tenemos el escrito de David Gordon, quien reflexiona sobre las razones por las cuales se ha ampliado la brecha entre las politicas de lucha con- ta la pobreza promovidas por el Banco Mundial y Ia que llevan a cabo los gobier- nos europeos, Sefiala que el 8M y el Fondo Monetario Internacional llevan 40 afios promoviendo las mismas politicas antipobreza: crecirr uo work YARACELI DAMIAN desarrollo del capital humano y sistemas sociales minimos de apoyo para los pobres, Sin embargo, su falta dle éxito se debe a su rigida adherencia alas poi fas cconémieas neoliberales ortodoxas: privatizacién (que aumenta los precios para los bienesy servicios consumidos por los pobres);iberalizacién de los mier- Endos de capitales (que permite a los especuladores desestabilizar las economfas locales); establecimiento de mecanismos de libre mercado para la fijacion de precios (que aumenta el costo de bienes basicos, como alimentos y eneigéticos para los pobres). Gordon sostiene que la historia ha mostrado que estas polticas liberales con frecuencia han provocado hambranas ¢ incremento de la pobreza. El autor seitala que la brecha creciente entre estas politicas de hicha contra la pobreza y as seguidas por los gobiernos europeos se explica por el rechazo de Estos al principio de la *carrera hacia abajo", ampliamente promovido por los drianismos internacionales. Este principio busca reduc al minimo y de mane- ra progresia los estindares labotales y de cobertura dé Jas poiticas sociales, A psa de la presidn ejercida sobre los gobierno europeos, la mayoria de éstos ho ‘liminaron los beneficios sociales, sino que emprendieron politicas de mejora- rniento de las condiciones del empleo y la cobertara social. Con base en la cifras de pobieza en Europa y Estados Unidos, indica que, mientras is comprensiva sea la redistribucion via el estado de bienestar, menor es la proporcién de pobres, Pone en duda la utilidad de los métodos de medicién de ka pobreza basados tin camente en el ingreso y propone amplia la definiein de pobreza con relacion btros aspectos que determinan el nivel de vids, como el acceso a bienesy servicios piblicos. Considérandd el aniisis de los distintos métodos de miedicion utlizados por paises europeosy diversas agencias internacionales sostiene que sot poco tte les para cuantfica la ‘pobreza general (ouerall poor). Critica severamente el bral de I délar (de paridades de poder adquisitivo) por dia por persona utili ado por el Baneo Mundial, y sstiene que, dado que esta linea de pobreza esta Subestimada, el calculo de Ia pobreza mundial tambien lo est De acuerdo con Gordon, el método més adecuado para realizar Compatacio- nes internacionales sobre pobreza y supervisar las politicas antipobreza es el de presupuestos familiares (Dudge standards), es decir Kineas de pobrera construidas fon base en canastas normativas de satsfactores especificos de las necesidades hhumanas (lista de bienes servicios, cada una con sus cantidades requeridas y su costo), tomando en cuenta los patrones de consumo generalizados observados en una sociedad determinada2 No obstante, recomienda la utlizacion de fadi- 2 En Méxieo ent méodo fue ilizado por primera ex en 1982 por la GoordiaciGn General det Plan Nacional de Zonas Depiimidas y Grupos Marginados (Coplamar) para calcular el nivel de pobreza con datos de 1977 y desde entonces diversos analisas de Lx pobrera lo han utiizado (Goltinik, Hernander-Laps, Alarebn, Levy, Daqnin). Para su versin original véase Coplamar, Nowsidade esencines yetraca proton on México. Lingamientos de ragramacn rao pret naco- hat, Presidencia de ia Repiblica, Gobierno de México, 1982; a como Coplanar, Macrerononia de las ieesidaes senile en Misisa México, Siglo XXI Ealitores, 1988; segunda edicin, 1989, Para unINFRODUGCION, LA NECHSIDAD DE ANPLINRLA MIRADA PARA NRENTARAPODREZA 15 ‘ces que midan directamente el nivel de satisfaccién de las necesidades humanas basicas (alimentacién, agua potable, drengje, salud, vivienda, educacién, infor maci6n y acceso a servicios)? para medir la pobreza absoluta y calcular la inten- sidad de la privacién (ligera, moderada, severa, extrema). Gon base en los eéleu- los sobre el bajo monto de recursos requeridos para sacar a la poblacién de ta pobreza en el mundo, este autor termina su andlisisafirmando que, para acabar con este flagelo, no se requiere un mayor desarrollo cientifico para identificar la pobreza, sino la voluntad politica para erradicarla, Advierte que “la pobreza es el asesino més cruel del niundo y la mayor causa de suftimiento en la Tierra” John Toye tiene un punto de vista complementario al de Gordon en tomo a lareducida efectividad que han tenido lis politicas neoliberales de lucha contra la pobreza. De acuerdo con el autor, el hecho de que la agenda de lucha contra la pobreza sea una agenda internacional dominada por el Banco Mundial la hace ajena a las élites nacionales, lo que le resta fuerza y viabilidad. Para él, el problema de la pobraa es especifico de cada sociedad y tiempo y sostiene que de la forma fen que la élite nacional identifique el problema de la pobreza dependera las politicas que se adopten. La pobreza se convierte en uti problema para la élite y Ja mueve a tomar (0 apoyar) medidas de politica publica sélo cuando percibe que su bienestar es interdependiente del de los pobres, que éstos lo pueden afec- tar a través del crimen, la insurreccién 0 el contagio, y que las medidas del estar do son eficaces para contrarrestar las amenazas,* punto en el que coincide con Nora Lustig (capitulo 4 de este libro). El artieulo de Toye es una critica profun- da a la ingenuidad tecnocratica que cree que sus mediciones (varias de cuyas debilidades seviala) constituyen el problema de la pobreza. Es necesario reconocer, sefiala, qle pocas veces las politicas contra la pobreza son una expresién de un ;pulso puramente humanitario. Para seguir demoliendo certezas, Toye ataca cl “articulo de fe que las mejores politicas contra la pobreza son aquellas que hacen lo mis que pueden para mejorar el bienestar de los mas pobres entre los pobres” En su opinidn, “Se toma de manera axiomitica que los recursos habria que con- centrarlos en quienes sufren més". Una vex que se reconocen —dice Toye— caracteristicas de inversi6n a las politicas contra la pobreza, la regla de concen trar recursos entre los mas pobres de los pobres resulta problematica si, como ia de su falta de activos o destreas, son los menos aptos para hacer Aesarrollo reciente de In camasta, a como ua evaluacin dé su concordancla con las percepetones de La poblacién, véase Julio Bolwvnik y Alejandro Marin (2008) "La canasta normativa de stisfato- tes esencisles de In Coplamar. Génesis y desatrollos recientes", Comercio Exieriay, vol. 58, am. 5, ‘mayo, pp. 473-484 "También en estor temas la ivestgacién llevada a eatio en Coplimar fve pionera. Véase Coplama, Sie Netaidade Bsencater en Mric, compuesta por 5 volimenes: 1. Alimentacié, 2 Edw cen, 3. Viionda, Salud 3. Grade la maygnacin, Siglo XXI Editores, primera ediin, 1982 {los yolimenes se Han seguldo feeditando y ain 9 consiguen en bres "Toye olvida qe ls pobres también teen él atta del voto, come lo muestran los Cchaver en Venentelay de Lala en Beas fon de16 uur OLE yARACRL DANIAN que la invetsién fructifique. Toye termina este argumento con un simi: en el campo de batalla, sefala, no hay que concentrar los escasos recursos miédicos en los ms seriamente heridos, debe haber algtin sistema de prioridades (triage) que tome en cuenta también las probabilidades de supervivencia, ‘Nora Lustig aborda la relacion entre pobreza y crecimiento econémico. Muestra que fa evidencia empirica confirma que el crecimiento econémico (medio segsin el consumo por persona) logra reducir la pobreza. Sin embargo, sefiala que la magnitud en que se reduce la pobreza depende de la distribucion del ingreso, tanto de la inicial como de su evoluci6n, y que, dados los altos nive- les de desigualdad en América Latina, se requerirfa tener una tasa promedio de crecimiento del ingreso por habitante del doble de la registrada en la década de Jos noventa en la region (1.5%) para reducir a la mitad la proporcidn de perso- nas que vive con menos de 2 dlares por dia (en paridades de poder adquisitivo) ppara 2015. Segin esta autora, las relaciones entre crecimiento econdmico y pobreza manifiestan una doble causalidad, dado que el crecimiento reduce la pobreza y, ademés, la reduccién de ésta genera mayor crecimiento econémico. Desde su punto de vista, la pobreza puede ser un obstaculo para el crecimiento si esti aso- ‘iada a restricciones en la eapacidad de invertiren capital humano y en innovar cién tecnoldgica. Asimismo, puede propagar comportamientos sociales disfun- cionales dado que en contextos de injusticia social se pueden suscitarestallidos sociales o incluso violencia sostenida que afecte de manera negativa el creck miento. Sus propuestas para reducir la pobreza no se restringen a la inversién en capi- tal humano, aunque considera éste un aspecto fandamental para ello Recomienda ademas ampliar el crédito a los pobres, otorgar subsidios a la inver~ sion en maquinaria y equipo, crear seguros para los pobres, apoyarlos tecnol6gi ‘camentes proteger legalmente el gasto piiblico destinado a ellos, contar con redes de proteccién social como programas temporales de empleo o de emer invertir en infraestructura basiea (agua potable, electricidad, transporte), ampliar la oferta de los servicios le educacion y salud y los subsidios condiciona- dos ala inversi6n en capital humano (como Oportunidades) {José Luis Calva analiza los cambios econémicos impulsados en nuestro pais por los organismos internacionales a raiz de la crisis de los ochenta, Este trabajo, ademas de abordar el desarrollo y la politica econdmica de México, da un panno- rama de Io sucedido en varios paises latinoamericanos y africanos, 5 La estrategia de apoyo a los pobres mediante innovacionestecnolégieas, crédito, et, ex aal- ‘aula por Jansen y Pachico para el sector agricola (capitulo 1] en este volumen). Estos stores com Sideran insufiientes estas eatategas dado que se requiere, tambien, apoyar alos pobres para que se en cadenas productivas 0 de comercaizcion que les permitan negociar la venta de sas productos ante las grandes corporacioes o en el mercado mundial o foal. Para ests autores, no fon las lnltacinesteenoldgien las que expican la pobreza de los productoressino ls restricco fel mercado,vERODUCEION. LA NHCESIDAD DE AMPLLALLA MIRADA EAR ENFRENTARLA POBREZA W El autor sefiata que fas politicas econdmicas representaron tin vitaje respecto de Ia estrategin econémica de sustitucién de importaciones (51). Al comparar el dlesempeiio de diversosindicadores econdmicos se muestra que el period de st fue mucho mas dinamico que e! del modelo neoliberal (Nt). ‘Afirma que In concepcién del estado emanada de la Revolucién mexicana rechazé In ieologia liberal del inisexfairey que por tanto se configuré wn esta- dio rector y promotor activo del desarrollo econémico y del bienestar social, mediante el establecimiento de leyes Iaborales y agrarias¢ insituciones educati= vas, de salud y de servicios bisicos.6 ‘A partir de 1983, con la crisis de la deuda, la estrategia econémica neoliberal (cl decilogo det consenso de Washington), impuesta por los organismos interna onales, se orient6 a transferir alos agentes privados y al mercado las funciones ccondmicas antcriormente asignadas al estado, con una apertura econémica indiscriminada y acclerada, reduceién de la inversion piblieay, con ello, del tamatio del estado. Esta politica neoliberal de largo plizo, seal, se ha conjugado con estrategias macroeconémicasrestritivas de mediano plazo (aumento de los precios ytarifas de bienes piblicos, reduccién de satarios reales, restriccién de la oferta moneta- ia y crediticia, subvaluacidn cambiara, privatizacion, ulizacion del tipo de cam- bio como ancla de los precios, climinacidn det déficit fiscal). La politica restric- tiva no logra conciliar los equilibrios macroeconémicos y, en cambio, ha provocado efectos perniciosos en la planta productiva y el bienestar social. Si bien se incrementaron las ventas al exterior, éstas no compensaron la contrac: ciém del mercado interno, desincentivando Ia inversin y reduciendo el empleo. De acuerdo con Calva, “no es facil decidir quién ha mancjado peor ls varia- bles mactoeconémicas, si los gobiernos “populistas' de Echeverria y Lopez Portillo, que operaron el lkimo tramo del modelo susttutivo de importaciones, 6 los gobiernos neoliberales; en ambos casos hay tremendos desequilibrios macrocconémicos, con dramatico crecimiento de los pasvos externos, pero con Jos gobicrnos ‘populistas’ por lo menos hbo ercimientoeconsmico. Gucstiona la obsesién dle las politicas neoliberales por lograr el equilibrio macroecondmico general, siendo éste sélo un momento ideal; sostiene que “cventtalmente hay que tolerar, con prudencia, certo desequilibrio de una varia- ble macroeconémica para propiciar la correccién o et mejor desenvolvimiento de otra (ugg cierto descquilibrio fiscal en aras del crecimiento econémico; © cierta inflacion en aras de la correccién de un desequilibrio externo); el punto esti en el pronto retorno hacia el centro de la franja de seguridad o estabilidad Compara el desempeiio de nuestro pats con paises como Corea del Sur (que antes de la apertura tenfa wn ripper cApita menor al de México y actualmente lo Vase el abajo de Viviane Brachet Marquez (captalo 10 de est libro) sabre la evolucon del ‘estado benefactor en nicsro pis18 {uo nour YARACEL DAMA hha superado con mucho) o China, ambos con fuerte intervencién estatal, que ‘combinaron las estrategias de sustituci6n de importaciones y la apertura econd- ‘ica, Seiala (en concordancia con Gordon y Huber, capitulos 2 y 9) que el éxito dle estos paises se debe a que no siguieron los mandatos de los orgitnismos inter nacionales, sino su propio eamino. La propuesta de Calva no es regresar al modelo de sustiticién de importacio- ines pues reconoce los errores cometidos en ese petiodo” y las diferencias en el ‘entomno internacional, Propone diez instrumentos de politica econémica viables ue nuestro pais, dentro de las realidades del nuevo entorno econé- ico internacional, logre un desarrollo sostenido con equidad. La primera parte del libro cierra con el trabajo de Araceli Damian, que pre- senta la evolucién de la pobreza en América Latina y en México, La autora offe- ce cifras de la evolucién de la pobreza en América Latina segtin los datos publi- cados por la GEPAL y sefiala (en concordancia con David Gordon, Eduardo Bustelo y Evelyne Huber, capitulos 2, 7 y 9) que las politicas econémicas neolibe- ralesno han logrado restablecer los niveles (menos altos) de pobreza observados, a inicios de los ochenta. Apunta que la reduecién de los niveles de pobreza a ini cios de los noventa permitié a los defensores de estas politicas argumentar en favor de su efectividad, No obstante, a finales de la década las erisis de Argentina y Uruguay, sobre todo, volvieron a poner en duida los alcances de tales medidas, En la segunda parte det trabajo analiza las tendencias recientes de evohucién de la pobreza segin el género en América Latina y sostiene que durante los noventa la regién paso por un periodo de "masculinizacion" de ésta, revirtiendo las tendencias que ottos investigadores habian sefialado durante los setenta y los ‘ochenta. Muestra, asimismo, que en los noventa se observa una reduecién de desigualdad de género en los indicadores de educacidn e ingteso, No obstante, sefiala que parte de la reduccién de la brecha de ingresos se explica porque el salario masculino experiments una contraccién mis fuerte que el femenino en varios paises de la regién, ‘Con base en los avances en los niveles educativos, sobre todo de las mujeres y ‘de las generaciones jovenes, pone en duda el supuesto de que a mayor educacié menores seriin los niveles de pobreza, sobre el que se basan los programas de transferencias condicionadas ligados a la educacién, como el Oportunidades en México (que dan un apoyo monetario mas alto para las mujeres). Como a evi- dencia lo constata para América Latina, el aumento en los niveles de educacién no es condicin suficiente para reducir la pobrera, ya que el nivel de ésta en la regi6n es el mismo de dos décadas atras, * Enumera fos siguientes errores: una politica cambiara defcente, crecimiento del deficit de ‘ents corrente intento de corvegi el desequilviaexterno mediante un hipertroliado protec nism comercial, sobrevaliacign cambiar provocaida in seg antiexportador; manejo pre ial de ls Finanzas pablieas, ampliando la beecha ingresowgisto plea intostenible a largo pli, economia del drroete;omision de ajustes en la esrategia general de indusINTROOUCCION, LA NECESIDAD DE AMPLIAR LA MIRAD) PAR ENFRESTAR A FORRE?A, 19 Sobre México, Damian offece cifras mas detalladas de Ia evolucién de largo plazo de la pobreza (1968-2000), utilizando varios métodos (el de la CEPAL, el que aplica el Banco Mundial, la linea de pobreza basada en Ia Canasta Normativa de Satisfactores Esenciales de Coplamar y el Método de Medicién integrada de la Pobreza, sip). Muestra que todos los métodlos arrojan como resultado que la pobreza es mas alta a finales de siglo que a finales de los sesenta. Analiza las limitaciones del método oficial de medicién de la pobreza wiiliza- do en el pafs a partir de 2002 y muestra que éste también subestima la pobreza, Dedica parte del trabajo a exponer los problemas de comparabilidad de las Encuestas de Ingresos y Gastos de los Hogares, 2000-2002, por las modifieaciones {que se hicieron a esta diltima, y seftala que éstas imposibilitan comparar la evolu in de la pobreza en México en ese periodo. Presenta la evolucién reciente de la pobreza en México utilizandlo el método oficial y compara estos resultados con los que se obtienen con la linea de pobre- ‘213 (LP) propuesta por cl Comité Técnico para la Medicion de la Pobreza, y que el gobierno rechaz6; con la L?3 corregida® y finalmente con el nap, Concluye que, dada la subestimacion de la LP oficial, un importante porcentaje de la pobl cién pobre en México ha quedado fuera de cualquier posibilidad de recibir apoyo de los programas gubernamentales de lucha contra la pobreza, Sostiene que la subestimacién de la LP significa minimizar, en los hechos, los derechos humantos oficialmente reconocidos a la poblacién mexicana en la legislaci6n, MODELOS DE BIENESTAR SOCIAL EN EL CENTRO YEN LA PERIFERIA Gosta Esping- Andersen ha desarrollado una tipologia de estados de bienestar (e) que es ttl resumir para ubicar mejor la discusién de los trabajos que se pre- sentan en la segunda parte del libro. Este autor dice que “en las sociedades pi capitalistas pocos trabajadores eran mercancias en el sentido de que su super vencia dependiese de la venta de su fuerza de trabajo. Es cuando los mercados se ‘wuelven! universales y hegeménicos cuando el bienestar de los individwos pasa a depender del nexo monetario, La introduccién de los derechos sociales impli liberar a las personas del-estatus cle mercaneia puta. La desmercantiliza rre cuando un servicio es prestado como un derecho y cuando una persona puede sustentarse sin depender del mercado"? La escuela priniaria, pitblica y {La coreccion consiste en seleecionar el grupo poblacional de referencia parte cielo de linea ce pobreza, con el eitesio de que su gasto per efpita en alimentos (yo st ingrexo pee cap ‘a, como To hizo l Comité) sea igual costo per epita de a cana alimentaria, *GostaEspingyAndersen, The Thive Words of Wij Capitation, Cane, Poiy Press, 1990, pp. au,20 soo sorry vaRACELL DAMN ‘gratuita, constitaye un buen ejemplo de servicio que ha salido de la esfera del reread y, al dejar de ser una mercancia, se convierte en un valor de uso social y colectivo, que el nifho puede disfrutar sin depender de la capacidad de pago de sus padres, Pero este autor lleva el concepto mas allé, porque no s6lo se refiere a los ser vicios prestados como un derecho sino también a la capacidad de sustentarse sin depender del mercado, Para él, el acto radical de desmercantilizacién consiste cen hacer que la fuerza de trabajo no sea una mereaneia de venta forzosa en el mercado para la subsistencia del individuo, Cuando esto ocurre los estadios de bienestar logran la desmercantilizacion plena de Ia vida social. El autor clasifica Jos modelos del estado de bienestar en tres tipos: El modelo dominaco por Ia asistencia social, a que Hama modelo “liberal” 0 residual, donde los derechos a la asistencia dependen de la demostracién de necesidad, Para ser beneficiario, el individuo tiene que comprobar que no tiene medios suficientes y que, por tanto, necesita la asistencia social. Los beneficios son magros; s6lo se ofrece una red de seguridad de diltima instancia, y se presio- naa todos a participar en el mercado; la desmercantilizacién lograda es minima, EI arquetipo del modelo se encuentra en Estados Unidos. Fs el que el Banco ‘Mundial esta promoviendo en los paises periféricos. El segundo modelo es el de la seguridad social obligatoria 0 “conservador cor porativista", que prove derechos amplios a los asegurados pero los beneficios, dependen casi totalmente de las contribuciones individuales y, por tanto, del empleo, lo que resulta en escasa desmercantilizaci6n en su sentido radical. Se cubre a toda la poblacién a través del mecanismo de la seguridad social, El cali ficativo conservador se explica por el prineipio de subsidiariedad del estado benefactor respecto a la familia: éste s6lo interviene sila familia no puede hacer- lo, por lo cual el modelo no estimula la participacién econémica de la mujer ni la independencia de los j6venes. Los prototipos son Alemania, Francia e Italia. En el tercer modelo, al que Esping-Andersen llama "socialdemécrata’, los principios de universalismo y desmercantilizacion fueron extendidos también a las nuevas cases medias, por lo cual se habria logrado una igualdad a nivel mas alto y no wna igualdad de necesidades minimas. Otro elemento de este modelo {es que los costos de la reproduccién familiar son socializados, estimulando la independencia individual al otorgar transferencias directas a los menores y a los ancianos ¢ invilidos. Pero el elemento distintivo es que el derecho al trabajo jueda en condiciones de igualdad con el derecho a la protecién plena del ingreso. te-¢s, desde Inego, el mas desmercantilizado de los modelos; los prototipos son los paises escandinavos. La segunda parte del libro inicia con el trabajo de Eduardo Bustelo quien pone en tela de juicio las premisas sobre las que se basa la politica social neolibe- ral puesta en marcha en América Latina a partir de Ia crisis de Ia deuda de los ‘ochenta. Como la mayoria de los autores arriba mencionados, sostiene que, a ppesar de las reformas eeonémicas neoliberales, a principios del siglo Xx1 no se ha_nROBUCEION LA NYCESIDAD DE AMPLIARLA MIRADA HRA FAPRENTAR LA PORKEZA a1 logrado sentar las bases para un desarrollo econémico y social que mejore el bienestar de los pucblos y corrija la desigual distribucidn de los ingtesos y las dis- patidades socialcs. Si bien se observa un “progreso” en indicadores sociales (*blandos’), como educacién y salud, no sucede lo mismo con la pobreza, que permanece estable Scitala que la falta de dinamismo econémico, la volatilidad elevada y la rece- sién en casi toda la region ponen el equilibrio fiscal en primer plano, lo que hace ‘que las politicas econémicas se muevan prociclicamente agravando las ree nes. Examina en primer término como se dio el nacimiento del estado de bien- estar en Europa y afirma que éste se construyé a partir de un proyecto nacional aque buscaba edificar una sociedad mis igualitaria basadla en una solidaridad intra e inter clases. En ese contexto, contar con un empleo se constituyé en la ddimensién sia de la ciudadania, y el salario fundamentaba la autonomia vital y moral del cindadano asociadio a um sistema de proteccién para él y su familia a lo largo de la vida, No obstante, afirma que, dado que la idea de Sociedad en la cultura moderna cobijé una tension entre ésta y lo individual, las crisis econdmicas y el retorno de la vertiente liberal resultaron a favor del individuo, las politieas se redisefiaron con base en el uilitarismo y se puso en el primer plano lo econ6mico. En este marco, en el que se concibe que la garantia del éxito individual es posible grax cias a Ins libertades “negativas", el individualismo se convierte en la euna de la insensibilidad. Siguiendo a Durkheim, Bustelo afirma que el individualismo es }énimo de anomia, lo que disuelve cualquier posibilidad de solidaridad onganica. Bustelo plantea que la idea de sociedad ha sido débil en América Latina dado que siempre tuvimos una sociedad poco integrada, con profundas segmentacio- nes y grandes disparidades. En el marco de Ia globalizacién, la viabilidad de una “sociedad nacional” se vuelve atin mas endeble en la region, debido a que la poli- tica tiene ahora un carécter extraterritorial, en el sentido de que los estados nacionales ya no tienen posibilidades de controlar y regular las fuerzas econdmi cas y sobre todo las Financieras Por otro lado, las politicas neoliberales centradas en el interés individual pugna ron por el desmantelamiento del Estado al acentuar la privatizacion del espacio piiblico, Analiza como el surgimiento de las identidades sociales (ser mujer, nifio, anciano, ete.) ha fomentado el individualismo, al mismo tiempo que el actuar de las ONG fomenta la fragmentaci6n y la vision asistencialista de la politica social Analiza la transformacién de la educacion, la cual se ha alejado de principios universalistas y conformadores de identidades nacionales y se orienta al éxito individual y econémico. Asimismo, sostiene que el cambio de la relacidn capital trabajo y el determinismo tecnolégico!® que impera socialmente han llevado a 1WEs cei, el supuesto que sosiene que esl evolucién teenoligia, no In sociedad, nina la elaion capital trabajo we deter:2 ut ROLE ARACKEE DAMIAN un excedente laboral, pero que, mientras en Europa la discusi6n es sobre como distribuir el tiempo libre socialmente, en los patses latinoamericanos el proble- ‘ma es el exceso de tiempo en el cual no se rabaja con wna remuneracion ade- cuada que permita a un gran contingente asegurar su sustento. Gomo conse- ‘cuencia no hay ciudadania y, dada la situacién de pobreza, tampoco autonomia moral sino dependencia, Bustelo critica la introduccién del Lenguaje economicista en et de la politica social, El concepto de sociedad se transforma asi en el de capital social, el cual ‘oculta las relaciones sociales de poder y, por tanto, desplaza a Ia politiea. Sefiala que el concepto de utilidad subyace al de capital social. A nivel microeconémico la funcién individual maximizadora de utilidad esta definida por Ia cleceién de Ja “red social” que a uno més convenga. A nivel macroeconémico el capital social se define como tin conjunto de valores que potencian las relaciones de confian- za, minimizan los costos de transaccién y favorecen cl crecimiento econér En el enfoque del capital social, las relaciones sociales estan al servicio del m ‘ado, En cambio, en el paradigmaa tradicional de politica social la economia y tos mereados eran vistos como a base material de la ciudadania conformada por tuna sociedad de valores compartides y con un condimento moral irreducible al cileulo econdmico. Para Bustelo, Io social debe recolocarse dentro del espacio ptiblico, fortale- ciendo la democracia y sus instituciones. Se requiere construir un orden moral de valores compartidos siendo el superior el de la justicia; resignificar lo social conlleva construir una sociedad auténoma con posibilidad de definir su propia ‘via; generar empieos productivas que posibiliten el acceso a una ciudadat ‘emancipada, Sin aferrarse a una vision nostilgica lama a plantear un nuevo concepto “social histérico” que se coloque en el eje de la igualdad. La conferencia de Felipe Gonzalez, ex presidente de Espana, reflexiona sobre las dificultades que enfrentan los paises de América Latina para reducir Ia pobre za, Con base en sui experiencia como gobernante del Partido Socialista Obrero, Espafiol (rs0x), y coincidiendo con Evelyn Huber, afirma que si es posible logvar la reconversién industrial, la liberalizacion de la economia y el desarrollo social. Plantea que el problema de la pobreza en América Latina no se debe s6lo a la falta de crecimiento econ6mico sino también a una crisis de redistribucién. Sostiene que eliminar la pobreza extrema es un desafio moral y ético, pero que la poblacién requieve no s6lo superarla sino alcanzar la dignidad y la ciudadania, Para ello se necesita ir més alké de la alimentacién, Propone establecer mecai ‘mos que garanticen que los pobres tengan mayores derechos, como la segu de la tenencia de la tierra y el acceso a microcréditos. El ex presidente sefiala que los paises de la regi6n enfrentan serios condicio- hiamientos y restricciones por parte de los organismos internacionales que fre~ nan su desarrollo econémico y social, como la exigencia de mantener un alto superdvit, 0 el cobro de elevados intereses, comparativamente con los que pagan Jos paises mas desarrollados. Plantea que para tener una politica de lucha contraINTRODLCCION, La NECHSIDAD DE AMPLIAR A MIRADA FARA INFRENTAR A FOSREZA 23, Ja pobreza efectiva se requiere abolir los funcamentalismos (como los pregona- dos por el consenso de Washington 0 como la negativa absoluta a la liberacion de las economias). El trabajo de Evelyne Huber analiza Ia dindmica de la politica social en América Latina en los ochenta y noventa. Examina los modelos de segurictad social tradicionales que prevalecfan en los distintos paises latinoamericanos antes de la crisis de la deuda, y muestra que su cobertura era muy desigual, fluctuando entre 10 y 60% de la poblacién econémicamente activa. De acuerdo con Ia auto- ta, la limitada cobertura provocaba que en muchos casos el sistema fuera regre- sivo para el conjunto de la sociedad, ya que los impuestos de todos eran utiliza dos para los programas de unos cuantos afiliados. Sostiene que la parte mis importante de la politica social para los que se encontraban fuera del mercado, Iaboral formal (y fuera de la seguridad social) era el control de precios y los sub sidios a productos alimentarios y al transporte. Observa que la puesta en praetica de las politicas neoliberales generé un cre- cimiento acclerado de las tasas de subempleo y desempleo, asi como de las de pobreza, y los recortes al gasto social produjeron una caida en el valor real de los salarios, las pensiones, la cantidad y calidad de los servicios de salud, educaci etc, Uno de los efectos mas negativos de la austeridad y el ajuste estructural fue Ia eliminacién del control de precios y de los subsidios a los productos bisicos. Por otta parte, la apertura de las economias nacionales produjo ka guiebra de medianas y grandes empresas, con lo que sus empleados perdieron la cobertura de salud y seguridad social, EI resultado en toda América Latina fue el aumento de la desigualdad en el ingreso y de la pobreza. La autora distingue dos tipos de evolucién del estado benefactor en los noven- taen la regi6n: 1] individualizacién y privatizacion de las pensiones aunada a una politica social focalizada, lo que tuvo lugar en la mayoria de los paises, y 2] uni- vyersalizacién de los beneficios y mantenimiento de la responsabilidad del estado, que sélo ocurri6 en Costa Rica y Uruguay. En algunos paises el sistema de pen- siones individualizado eliminé la responsabilidad del empleador de contibuir a éste, Ins tasas de interés pagadas a los asegurados en estos esquemas son bajas, y no se logré tampoco la cobertura universal, ya que, aunque los que trabajan en cl sector informal pueden abrir sus cuentas, los pagos muy altos que tienen que hacer se han convertido en una barrera para que ello ocurra. El gasto en programas focalizados fue mucho més bajo que el que se realiza- ba en los esquemas universales y, segfin la autora, aunque no resolvieron el pro- blema de la pobreza, si permitieron que no se deterioraran indicadores que son supervisados internacionalmente, como la mortalidad infantil. En contraste, en Costa Rica se fortalecié el sistema universalista de salud y pensiones y se busc6 solidificar sus bases financieras. ‘También se llevaron a cabo programas focaliza Habra que afadir la educacién publica gramita yl construccién de reds de agua, lado y eleetciadry JU OLN ¥ARACELL DAN dos pero éstos mis que sustitutos universalistas, sido complementarios de los programas En general, las veformas a los cuidados de la salud han sido mas lentasy menos slobales que las de pensiones. En este rubro se dio prioridad a los programas pre- ventivos respecto de los curativos, con Io que se redujeron costos. As bbuscé una combinacién piblica/privada de provisi6n de servicios. sta atora sostiene que, a pesar de que a principios de los noventa hubo ere- cimiento econémico y auument6 el peso del gasto social en el total (como resul- tado de la contraccién del gasto piblico total), y una eafda de las tasas de pobre~ 2a en muchos paises latinoamericanos, no sc lograron restablecer los niveles mas bajos de ésta observados a finales de los setenta. De acuerdo con Huber, os organismos internacionales han mostrado, desde finales de los ochenta, preocupacion no s6lo por las reformas econémicas sino tambien por las sociales, debido a tres razones: 1] consideran que las redes socia- les de proteccién son esenciales para prevenir la posible interrupcidn del proce- s0 de ajuste econémico que podria ocasionar el brote de protestas sociales genc- ralizadas;!? 2] dado el peso fiscal muy alto que representan los esquemas de seguridad social en paises mis desarrollados, lebian impulsarse cambios en ésta cen los paises en desarrollo para evitar poner en riesgo la estabiidad fiscal, y 3] reconocieron que, a pesar del crecimiento econémico lograd a inicios de los noventa, no se redujo la pobreza en la meclida prometida La autora cnestiona dos ideas difiundidas por el Banco Mundial: 1) que el aumento en la inversion de capital humano reduce la pobreza y la desigualdad; 221 que los esquemas universalistas desperdician dinero en Ia clase media y alta En cuanto a este tiltimo punto, afirma que pierde validez en un contexto donde cxista un sistema de impuestos efectivo para recuperar dicha “pérdida’, Critica el hecho de que la reforma fiscal, puesta en la agenda desde el inicio, no se rela- ciona con los esquemas de salud y seguridad social. Por el contrario, se promo- vieron la reduccién de las tasas méximas de impuesto sobre la renta y el estable- cimiento de impuestos al valor agregado, con consecuencias regresivas en Ia distribucién de! ingreso.! Huber sefiala que el tipo y grado de las reformas levadas a cabo estuvieron determinados por el balance de poder entre los promotores (burguesia interna- ional, profesionales altamente calificadas del sector privado, teenderatas) y los opositores (burguesia orientada a la produccién doméstica, sindicatos y movi- mientos sociales) de las reformas neoliberalcs Compara el desarrollo de los estados de bienestar en las iltimas décadas entre Jos paises de Europa occidental y los de América Latina y distingue las siguientes "= Bota preocupacién también Is manifients Nora Lustig (capitulo 4). 1s Be enideate que, sigulendo el argumento de la autor, se podrian haber ma _mximas del impuesto sobre fa renta para financar los subidios generalizados que fueron elimina dos argumentando insufieiencia de recwsos,|NTRODUCT3ON: LA NHCESIDAD DY AMPLIARLA MIRADA PARQ ENFRENTAR LA OMREZA 25 diferencias: 1] el proceso de globalizacion modificé en mayor grado las econo- mias latinoamericanas; 2] el estado mismo, las instituciones democraticas y las fuerzas internas que apoyan el objetivo universalista y solidario de las politicas sociales de proteccién tuvieron menos fuerza en América Latina; 3] los partidos politicos, y en especial los democriticos de izquierda, son mucho més débiles en ‘América Latina; 4] los sindicatos tienen menos peso y se debilitaron mas con las crisis y los regimenes militares; por otra parte, los sindicatos, como en México y Argentina, estin cooptados por los partidos que Mevaron a cabo las reformas neo- liberales; 5] dadas las diferencias en el nivel de endeudamiento y en los proble- ‘mas para enfrentar los pagos, los paises europeos estaban en una mejor posicion para disefiar por s{ mismos sus politicas de austeridad, Gon relaci6n a la debilidad institucional en América Latina, Huber retoma el concepto de democracia “delegativa” de O'Donell, que se refiere al comporta- miento autoritario del poder ejecutivo en algunos pafses que se consideran depo- sitarios del sentir nacional y miran las leyes como un obstculo para lograr efecti- vay eficientemente los objetivos nacionales, Por otra parte, este tipo de democracia se caracteriaa por su poca supervision y su control horizontal, es decir, Ia inexisten- cia (0 debilidad) de instancias encargadas de asegurar el cumplimiento de las leyes, La autora concuerda con Felipe Gonzalez (capitulo 8) en el sentido de que la experiencia europea demuestra que se puede lograr una apertura econdmica compatible con un estado de bienestar gencroso, que el éxito depende del cami- no adoptaco para que las economias puedan competir mundialmente. El de la manufactura intensiva en mano de obra barata no ¢s el apropiado para los paf- ses de América Latina, ya que simplemente no pueden competir con paises como China en este tipo de mereados.4 Asimismo sostiene que la posibilidad de levar a cabo politicas sociales com- prensivas, universalistas y redistributivas depende de la capacidad regulatoria y extractiva del Estado, que en América Latina es baja. Sefiala que en los paises de la regidn la sociedad (sobre todo las clases altas) no est’ dispuesta a pagar impuestos porque, dadas las caracteristicas del estado de bienestar desarrollado no recibe ningiin beneficio, El wabajo de Viviane Brachet muestra los obsticulos que se han enfrentado en nuestro pais para construir un estado de bienestar comprensivo. Sostiene que, mientras que en Europa hubo continnidad entre Ia obtenci6n de los derechos wiles y la construccién del estado de bienestar (cado que los grupos subalternos ganaron espacios politicos mediante el sulragio), en nuestra region la construc cin del estado de bienestar se dio en contextos autoritarios e inestables. Desde 1 La carrera hacia abajo", como Ia Isms Gordon (capitulo 1), y que en América Latina se ha lana “dumping social, leva a todos los pats, ala lang, dela pobreza yal des- ‘maptelamiento de derechos sociales. Por ello, pas, sno que tiene que hacerse a esala mundi26 JOO HOLIVINIK VARACEL BAKA inicio de Ia era independentista, en las nuevas repiiblicas latinoamericanas el estado de bienestar fue impulsado por los gobernantes verticalmente con una racionalidad prodnctiva pura De acuerdo con fa autora, el estado independentista mexicano tuvo especial preocupacién por ampliar la educaci6n (primaria), dejando la salud en manos de la Iglesia, que tradicionalmente se habia hecho cargo de la asistencia a los ms pobres desde la colonia, Durante el porfiriato la pobreza fue vista como un mes hismo de eliminacién de los menos aptos, por lo que no habfa ninguna obliga- cién moral de aliviar las injusticias sociales, Para BrachetMarque2, la Constitucién de 1917, si bien no logré conformar un estado de bienestar amplio, establecié las bases para el reparto de tierras, fi Tos parimetros de la relacién capitabtrabajo, de la seguridad social (incluyendo salud), de fa educacién (gratuita, laica y obligatoria) y de la vivienda popular. La autora sosticne que los diversos gobiernos posrevolucionarios enfrentaron la resistencia de los empresarios y las clases altas para introducir beneficios para Tos twabajadores y sus familias, No obstante, se obtuvieron diversos logros, como el reparto de ticrras a los campesinos y el establecimiento y promocién de los dere- chos de los trabajadores. Sefiala quc cl estado mexicano limit6 st idea de justicia social universalista at educacién (aunque dejé que las desigualdades regionales y sociales acumuladas se reprodujeran en la red educativa). Asimismo, los obreros fueron sometidos mediante el control férreo por parte del pay el establecimiento de procedimien- tos largos y complejos para hacer esallar huelgas. Pr otra parte, se desarollé un sistema de salud desigual, dvidido entee los tabajadores y sus familiares (dere- chohabientes) y la lamada “poblacién abiert La autora explica que durante el periodo de Lépez Portillo el auge pettolero permitié construir programas novedosos para combatir Ia pobreza, establecer ‘organismos de construccién de vivienda popular y de regularizaci6n de la tenen- cia de la tierra urbana; ampliar la cobertura edueativa; etablecer wn sistema de venta de alimentos basicos con precios controlados (beneficidndose sobre todo pobres urbanos y sectores medios). También se buse6 lograr Ia autosuficiencia alimentatia mediante el Sistema Alimentario Mexicano (8AM), proyecto que, segiin la autora, no tuvo éxito, En su opinién, éste fe el iinico periodo guberna- mental en el que se logré ganar Ia guerra contra la pobreza Brachet sostiene que, a pesar de que la crisis de 1982 fue aguda, el estado de bienestar.no se desmantelé abruptamente, dado que se busc6 protegerlo. Sin embargo, la promesa de reducir el gasto piblico hecha al Fa provoc6 una reduc- cién del presupuesto con un desmejoramiento generalizado en la calidad de los servicios y as condiciones de abajo en el sector educativo y de salud." "© AL respect, Julio Boltvnik ("Welfre, Inequaig, and Poverty in Mexico”, en K. Midlebrook y E, Zepeda, Confonling Dewopent,Asiening Mexico's eonomic and Seca Paiy Challenges, Stanford,IvTRODUCEION. LA NECISIDAD DH AMPLIARA MIRADA FARA ENFRENTARLA ORE 27 Considera que el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol), creado en et sexenio de Carlos Salinas de Gortati, es el primero que intent demostrar las bondades de atacar la pobreza de forma directa.16 No fue sino hasta el sexenio de Zedillo cuando se puso en marcha el Programa de Educacién, Salud y ‘Alimentacién (Progresa, ahora Oportunidades) con un sistema dirigido a las zonas de pobreza extrema rural.!7 Otra de las reformas en este sexenio fire el sis- tema de pensiones, donde se privatiz6 la administracion de los fondos de retivo, significando para los trabajadores un aumento de cotizaciones para aleanzar beneficios comparables a los esquemas anteriores, siendo los empresarios los favorecidos por la reducci6n del monto de sus contribuciones. Concluye que la construceién del estado de bienestar ha estado controlada por las éites politicas y econémicas, lo que ha producido que esté fragmentado Y sea inequitativo e incompleto, Fn cuanto a las politicas de lucha contra ta pobreza, sostiene que han divido a la poblacién entre los “no pobres” de ingre- 0 modesto que fureron recibiendo cada vez menos apoyos en detrimento de su. capacidad adquisitiva; los pobres que recibjan algin beneficio (Coplamar Pronasol, etc.) pero que fueron excluidos de los beneficios desde 1997; y los extremadamente pobres objeto de programas focalizados, Brachet sintetiza de la siguiente manera los obstaculos reales para un desarro- Io mas amplio del estado de bienestar: “La situacién de penuria presupuestal en cl gasto social (con algunas interrupciones de prosperidad) es caracteristica de todo el periodo considerado. Se debe, en primera instancia, a las dificultades, compartidas por otros paises de la periferia, para extraer la plusvalfa del aparato productivo por medio de impuestos. Pero esta penuria fiscal también se relacio- Stanford University Pres, 2003, pp. 3854446) consieayé cuatro series de gusto piblico socal per pita pata el period 1970-2009, usando cuatro diferentes deflactores del gosto social, Cuando se (aun deflactores genéricos, como el fdice de precios implicto del ram o el indice nacional de pre- ‘Gos al consumidor el gosto seta perepita en términosFeales ee abmuptamente tanto despues de eras de 1982, como de la de 1986 y 19941998 Si esto relejara la realidad, gosto socal habia reduc ala mitad entre 1981 y 1988, Se hubiese tratado de una auntie eatstrofe naci al Pero estor indies, seal Boltvinik, no son adecuados como deflactores del gust social tao te usun indices de preci aproptados a la naturaleza del gasco social (el autor usd dos, el Inds adecuado de los cuales es eh promedtio de los ides de precios del consumo pablico de ed- ‘icin ye respectivo de salud) el panorama es completamente distin: entre 1981 y 1988 e gato ‘Soci per capita inninuye en 12%, muy lejos de In iraagen catastrafia precedente (pp. 25-418 y trifes 11.3). Poreso tiene razin Brachet ctando sbraya el deteriora de las condiciones de tabs seen edcaciny salud, ya que lo que se detevior6 braalmente fueron Jos slarios reales de profe- ores, medieosy enfermeras Ls focattacin del Pronasol, sin embargo, fe en barrios y comunidades, concepio diferente al de hogares indiiduales. Har realidad la focalizaci6n ce Progress es escalonada. Primero se seleecionaron locales (cov eleriteri de grado ce marginacién)y despsés, dentro de ells, se escogieron hogaees La selec. ‘Sn de loaldades se ha ido desdibujando al amplizrse el programa. Sin embargo, no es claro st todavia quedats locales rurales excluldas por no ser de muy alta alta marginacion,28 Jot nou vARACEL DANIAN nha con una voluntad politica ampliamente compartida entre las élites de gastar Jo menos posible en politicas sociales."!5 EXPERIENCIAS DE LUGHA CONTRA IAA POBREZA La tercera parte de este libro trata sobre las experiencias concretas de lucha con tra la pobreza, Inicia con el trabajo de Janssen y Pachico, quienes intentan evae luar como la investigaci6n y los avances tecnolégicos pueden usarse para comba- tir la pobreza, Descrihen las caracteristicas de ésta en el mundo y sostienen que no est tinicamente definida por las carencias de ingresos, sino que tiene muchas dimensiones.!9 Consideran que, dado que mundialmente la pobreza es un pro- blema rural mas que urbano,®® es importante considerar el potencial de las inno- vaciones en la agricultura para los pobres. Comparan las estrategias seguidas en el periodo de la revoluci6n verde con las que actualmente estin en practica y sostienen que la produccién de granos en el mundo ha crecido considerablemente y que el reto ahora es aumentar el valor agregado, mas que la produccién en los campos de cultivo. Sefialan que, incluso cuando los agricultores logran aumentar su produccién mediante la adopcién de nuevas tecnologias, éstos se enfrentan en diversas ocasiones a una demanda inelistica de productos. Presentan datos sobre el efecto diferencial que tiene aumentar la producci6n versus el desarrollo de nuevos mercados y sostienen que esto dltimo tiene mayo- res efectos en el ingreso de los agricultores. De acuerdo con ellos, en América "8 Hay aqu una doble coineidenca, Por wna parte con Huber (capitulo 9), quien idemifia ta resistencis dela ite econdmica a pagar impuestes,y por otra parte da la rzén a Toye (capitulo 9). W En colneidencia total con los ponentes de Ia mesa dle mesic de la pobreza del cologuo, ‘Vena In quints parte de ene libro l igual que més adelante en esa imtroducein. 1 La afiemacion de los ates puede ser cierta para algunos eriteris de pobreza, pero no Lo es para todos. Mantenndanos en el método de ingresoso de lina de pobreza, mientras mis bas son fas, por ejemplo las que usa el Banca Mundial, mayor e a proporein de ls pobres que vive en fl medi rural casi en cualqier parte del mundo. La afirmacién no es valida, sin embargo, para “América Latina y para México con los métodosusualmenteutiizados. Por ejemplo, para el conjun- to de América Latina, urtndo in criterio ce 2500 habitants para se ‘teas urbanas de las rurales, Ia CERAL (Ponorewa sca de Améea Latina 2003, portal eleew6nico de I c#nt), del otal de 21.4 mills de pobres de la regin, 146.7 millones, eas dos trceras pares, vivian en reas rba- nna, En Mérico, undo wn lite wrbano-rural de 15 000 habtantes, que exagerael peso de lo rural, ‘on la ur corregida de Conte Técnico (ct), la proporcién de pobres que sven en el medio wba. no es de 56.5%; ee de 58% tanto con la U3 del cr como con el sour, yes de 49.6% con a linea of ‘Gal de pobreza lnada de patrimonto, Con ls dos linens inferires que sa el gobierno, que Hama de capsids yalimentaria,contirmando lo dicho al empezar este pie de pagina, Ia mayor parte ‘de los pobre en cambio, ven en el medio rural (yéase el articnlo de Araceli Damin, capitulo 6, pparauna explicacion de estas lineas de pobreza)|sTRODUCEION LA NECESIDAD DE AMPLIARLA MIRADA PARA TAFRENTAR LA POMREZA 29 Latina los pequefios produtores son pobres no por sus limitaciones tecnolégi- ‘as sino por las restricciones de mercado que enfrentan. Seitalan que dado que los trabajadores agricolas sin tierra estin entre los mas pobres es importante crear empleos y que la estrategia es distinta ala que se tiene que seguir en el caso de los pequeiios agricultores. No obstante, la mejor opcién tanto para aumentar el acceso al empleo como para mejorar las condiciones de vida de los pequetios agricultores la ubican en el desarrollo de mercados y ampliacion de créditos y no tanto en a clevacién de Ia productividad (salvo en lugares muy particulars). Sostienen que es importante forentar la organizacién de los agricutores o que s©integren en cadenas productivas, pero reeonocen {que la organizacion de los productores no es sufic requiere que logren niveles altos de calidad y sufi ‘agenda nacional o internacional. Ademas resaltan el hecho de que la innovacién cn agricultura tiene poco que hacer para superar la pobreza si no se logra un mercado mundial justo. ‘Oscar Fresneda analiza los logros y deficiencias del sistema de subsidios a la salud en Colombia, La focalizacién esta a cargo del Sistema de Seleccién de Beneliciasios (Sisben). Los beneficiarios de los subsidios deben pertenecer a hogares que tengan los niveles 1 0 2 del indice Sisben y se asignan los cupos dando prioridad a ciertos grupos de Ia poblaci6n. El {ndice combina los ingresos el hogar con indicadores directos de condiciones de vida, ponderados a través {de un método de componentes principales. Dado que el propésito es identificar Jos hogares que no pueden participar en el régimen contributivo de salud por sus bajos ingresos, Fresneda analiza la asociacién entre el indice Sisben y el ingre- 10 de los hogares. Encuentra un grado de asociacién estadistica altamente sig ficativo que, sin embargo, “es insuficiente para determinar con precisién los nive- les de ingresos de las familias en particular, con la perspectiva de asignacion de subsidios". El autor procede, entonces, a analizar los erroes de inclusidn y exelu- in que se cometen cuando se usa el indice Sisben en lugar de lineas de pobre- ‘ao laversi6n matricial del sosi.2! Obtiene que con el Sisben se dan errores muy pequeiios de inclusién pero muy altos de exclusion: 62.7% en las areas urbanas y 31.9% en las rurales, lo que debe interpretarse tomando en cuenta que, como sefiala Fresneda, los errores de exclusi6n son “mucho mas graves que los de 2 La version matical det uaa ex ol métoclooriginalmente desarrollado por Jullo Bolvinik, con Ia extrecha colaboracion de Oar Fresued, en el Proyecto Regional para la Superacién de ly Pobrera,x1A/80/004 del YNUD, La vers matricial conse en considerar pobre cualquier hogar {gue sea pobre por UF o por NBL Al eonsiderar ambos métodos de identficacion de los pobres, los Iogares queda clasificados en cuatro celdas: pabres por ambos métodx pobtes por try no pobres por xi, pobres por Nal y no pobres por Ly, por lo, no pobres en ammbas dimensiones. El méto- lo fue aplicado en muchos afees de América Latina, Para una insigen de los niveles de pobreza restates con el MMP matricial y su felaldn con los miveles por LP y por Nb, véase Proyecto Regional paral Superadién dela Pobreza,"Magnitud y evolucién dela pobreza en América Latina", Comercio Bxter vol. 42, rim abril de 1992, pp, 380992.30 Jou nour YARACELE DAMA inclusién. Significan una negaci6n, en la préctica, le derechos y servicios iguales para quienes tienen semejantes condiciones."® Cuando se evalia contra los ingresos, el desastroso resultado lleva a Fresneda a conciuir: “Se lograria un mejor resultado con tun método de :tzar, con una moneda, por ejemplo.” Fresneda relata como, en el curso de la investigacidn, fuera de registro y de forma anecdética se encontraron testimonios de esa creatividad para acceder a privilegios de forma fraudulenta, desde Ia mentira directa, el ocultamiento de bienes como el televisor, Ja separacion temporal de conyuges para quie la mujer pueda declararse como jefa de familia, el "préstamo” de nitios para hacerlos apa- recer como miembros del niicleo familiar y el alquiler de lugares precarios de hhabitacién para que se aplique la encuesta. Una ilustraci6n riquisima, awnque no se haya cuiantificado su frecuencia, de algunos de los problemas previstos por Amartya Sen.2 En el siguiente capitulo, Julio Boltvinik nos ofrece un anslisi eritico del pr cipal programa de Iuela contra la pobreza puesto en marcha en nuestro pais desde 1997; cl Progresa, hoy Oportunidades, Inicia su analisis ubicancdo las refor- ‘mas de politica social recomendadas por los organismos internacionales dentro de los tres modelos de bienestar propuestos por Esping-Andersen. Afirma que éstas se ubican en el modelo liberal residual, que correspond al que tienen pa ses como Estados Unidos, Canad y Australia; en este modelo no existe la cober- ‘ura universal de la seguridad social y el individuo; para tener derecho aa asi: teneia tiene que demostrar que esta en situacién de necesidad, que es lo que hace el Progresa/Oportunidades en el proceso de incorporacién de beneficia- rios desde sus inicios. olWvinik muestra que el gobierno mexicano ha seguido al pie de la letra las politicas neoliberales instauradas durante la dictadura de Pinochet en Chite (véase al respecto la contribucién de Evelyne Huber, capttulo 9), las cuales esti, basadas en el principio de la subsidiariedad del estado, es decir que se abstiene de actuary slo actia cuando hay fllas de la Familia, del individuo o del merea- do. En cuanto a la pobreza, sélo procura erradicar la extrema dado que son s6to estos individuos los que no pueden competir en situaciones de igualdad en ef mercado (quedando excluidos los pobres moderados). Recoge las exiticas realizadas por Sen en torno a los programas focalizados, centre los que se encuentran los altos costos administrativos, os incentivos negae tivos, las mentiras de la poblacion para acceder al programa (como sucede aactualmente en México), invasion de la privacidad (como también ocurre ahora + Coincde ag Fresned con lo que han sostenido Glovanni Andrea Coma y Frances Stewart (CSubsidios alimentarion dos errors de focallzacén”, Comercio Evo, vl. 8, nti. 6, junio de 2003, pp. 588573) respect del costo social mis alto de ls etoves de exchsin, incluso se les et tha cot sn eriteri de produetvidad perdida, En elatieuo de Julio Boltinik sobre Tos programas {ocalirao en Mésico (eapitno 18) se presenta las principals esis de abajo de Cora y teat. "Amartya Sen, "La economia politica de la focallzaeidn”, Comacio Ext, vl, 58, i. junio ‘de 2008, pp. 585-52