Lei de Zoneamento [As leis de zoneamento, constituem, talvez, a ex: pressao mais forte do urbanismo modernista com sua utopia de dirigir ordenadamente o uso e a ocupacéo do solo, com regras universais e genéricas, separando 1us0s, niveis de circulacdo, tipologias de edificios, irves de ocupagao do solo etc. Desde as criticas pione as de Jane Jacobs (1968) e do Team X (grupo inglés que criticou a cidade funcional no 4° CIAM - Congres- ‘0 Internacional de Arquitetura Moderna) 0 zoneamen- to foi lteralmente submerso sob ataques ininterruptos. No Brasil, as criticas jé desenvolvidas sobre a legisla- ‘sao de zoneamento e sua aplicacao permitem chegar a algumas conclusées: 1) ela esta bastante descaracteri- zada com grande parte das edificacoes e seu uso, fora 4a lel; 2) diffculta a ampliagao do mereado privado em direcdo a camadas de mais baixa renda; 3) desconsi- cera a questo ambiental; 4) ¢ de dificil compreensaoe aplicacao; 5) ignora as potencialidades dadas pelos ar- ranjos locais ou informais; e, finalmente, 6) contribui com a segregacdo ¢ a ilegalidade. Essa critica tem levado muitos urbanistas, até mes- ‘mo progressistas, a reforcarem posicdes neoliberais, a0 ‘jogar fora a agua do banho com a crianca”. A simplifi- cagdio e, por vezes, a flexibilizacao dessa legislacdo é ne- cesséria. A cautela exige, entretanto, que se realirme a necessidade do zoneamento no uso ¢ na ocupacéo do solo, ndo como um instrumento de segregacao € au- ‘mento do prego da terra, mas, ao contrario, de amplia- ‘cao do direito a cidade. O novo zoneamento deve regular apenas o essencial como € 0 caso de restringir os usos incomodos. Deve verificar também os aspectos que tém sido valorizados. apés a década de 1960: 0 meio ambiente, o saneamen- to, a drenagem, a morfologia, os aspectos culturais e 4 histéricos, o sistema vidrio, a paisagem construida, cenfim, respeitar o que existe na esfera da natureza, da sociedade e do ambiente construido para organizar, a partir da realidade existente, seus problemas ¢ poten- Cialidades, com a participacao da populagao. Apesar da diferenca que separa o ambiente cons- truido nos paises do mundo central dos paises do mundo periférico, algumas consideracées de Jane Ja~ cobs, que séo feitas tomando em consideracao as dades americanas, apontam ligdes aproveitaveis. Uma calgada, clependendo de suas caracteristicas, pode fun- cionar melhor do que um parque, para criangas e mies, A construcdo das relacoes de vizinhanca sao um patri- ‘ménio insubstituivel, e pode garantir a seguranga a to- dos, mais do que os aparatos policiais. A diversicace de sos, de tipologia de edificios, de faixas de renda, de ra- cas € 0 que garante a vitalidade para uma rua ou qua- dra, ou cidade (JACOBS, 2000). (© zoneamento pode contribuir para expandir 0 mer~ cado habitacional e baratear o custo da moradia. Pode definir areas de usos mistos ou de moradias de dife- rentes faixas de rendas. Ele pode contribuir ainda para determinar a finalidade do uso para a moradia social em areas especificas, embora a marca dos gran- des conjuntos residenciais populares, segregado © ho- ‘mogéneo, deva ser evitada, como jé foi mencionado. Trata-se de formulA-lo e utilizé-lo com finalidades di- ferentes das que caracterizam tradicionalmente sua formulacao ¢ aplicacao entre nos. A virtude das Zeis, por exemplo, est em gerantir um formato da fungao social da propriedade, ao determinar seu uso por inte- resse social, sem estar subordinada aprovacéo de um PD, como prevé o Estatuto da Cidade, o que pode- ia atrasar muito algumas iniciativas governamentais e legislativas urgentes. usPlanos e planejamento urbano Os abundantes exemplos de planos urbanos que ficaram no papel e os ndo menos abundantes exem- plos de leis que nao sao seguidas exigem uma nova atitude em relagdo ao planejamento urbano. Planos. Diretores nao escaparam, de modo geral, de um desti- no tradicional: boas intengdes descoladas de implemen- tagdo. Apesar das intenc6es modernizadoras, muitos dos PDs ¢ das legislacdes de uso do solo contribuiram para restringir 0 acesso ao mercado imobilidrio legal, @ ‘comecar das primeiras legislagées urbanisticas que se ‘seguiram as reformas urbanas no Rio de Janeiro, por exemplo, Elas cumpriram o papel de regular 0 uso do solo e as edificagdes nas éreas renovadas, garantindo verdadeiro monopélio aos que tinham recursos paral investir, inviabilizando os corticos ali lecalizados (MARICATO, 1996; ROLNIK, 1997), A distancia entre plano e gestdo se presta ainda 20 papel ideolbgico de encobrir com palavras e conceitos ‘modernos (e mais recentemente pos-modernos), prati- cas arcaicas: a) as obras sao definidas pelas megaemprei- teiras que financiam as campanhas eleitorais; b) suas localizagoes obedecem a logica da extracdo de renda imobiliaria e do bem-estar da cidade oficial; c) 0 conjun- to delas forma um cenairio segregacio marcado por simbo- logia exclusiva; d) as leis se aplicam a uma parte apenas da cidade: a fiscalizacao ¢ discriminatéria; ¢ e) a politi- ca habitacional inexiste ou € constituida apenas por agdes pontuais compensatérias. Um rapido diagnéstico que seja sobre as cidades brasileiras revela um conjunto de PDs aplicados a uma parte, apenas, da cidade e um conjunto de obras que, aparentemente, néo obedecem a plano nenhum, ‘Um Plano de Acao que inclua um plano de uso e ocu- 116 pagao do solo (ou Plano Diretor [PD] como 0 conhece- mos), deve orientar os investimentos publicos e as, localizacdes das obras urbanas, com a finalidade de regular os precos do mercado fundiario ¢ democratizar o acesso infraestrutura urbana”. operativa, com investimentos definidos, com acdes dl Em varias ocasides fizemos a defesa de um Plano de Apdo no lugar do PD (MARICATO, 1996 e 2000; SNAI, 1996; IC, 2000). A Constituicéo de 1988 tornou obrigat6rio 0 PD para cidades com mais de vinte mil habitantes, O uso dos instrumentos juridicos previs- tos no Estatuto da Cidade ¢ na Constituigéo Federal de 1988 tem seu uso subordinado ao PD. A denomina- ao do plano, se é plano de agao ou plano diretor, pou- co interessa, o que importa € sua conceituacao. Nao interessa um plano normativo apenas, que se esgota na aprovacao de uma lei, mas sim que ele seja com- prometide com um processo, uma esfera de gestao de~ mocratica para corrigir seus rumos, uma esfera finidas e Com fiscalizacdo. Em sintese, 0 Plano de Agao ou PD como quer o Estatuto da Cidade ¢ a Constitui- (a0 Federal) deve superar: 1) o tradicional descasamento entre lei e gestio, portanto, deve prever a gestao ou a esfera ope- racional; 2) a orientacao dos investimentos definida por interesses privados. Deve-se, portanto, sugerir a orientagao dos investimentos, de acordo com 0 Interesse puiblico (social e ambiental); * 27, Durante a preparsego que aatecede Confréncia ds NagSea Uni ‘iia Assentaménton Hamano" Halal a ONU sugriy qe cu pl se rao dea, faring sero (Cilltnente'o gerne brasiers nto qucorow tus wacieso de labora Propostar sem conta soiedade.Q gover levu um dscurmento mito ‘RoRTgue em scumoo ditbldo, Outro documents preparazo por uma agen 06 fitted cial doa Auten: Assentsmenoe als hndmanos. Rio de Jone, 9 #12 detain de 1396. ut3) a fiscalizacio discriminatéria, corrupta e re itita a cidade oficial. Deve-se, portanto, propk ‘um novo pada de fiscalizacto; 4) a normatividade urbanistica aplicavel au parte apenas da cidade. Deve-se, portanto, pro or uma normatividade eidada ¢ universe 5} 0 jargao tecnocratico e arrogante, Deve, tanto, fazer-se entender pela populagaio para ‘la se incorpore aa debate. & preciso mudar a concepeaio de Plano Diretor, qual esta previsto na Constituicdo Federal, mas que ha décadas, tem cumprido um papel ideolégico mais d que instrumento de orientacao da gestao e dos investi ‘mentos (VILLACA, 1999). O grande desafio do planeja. ‘mento includente & encarar a gigantesca escala d problema da moradia, do transporte publico e da sus: tentabilidade ambiental. Em particular, o desconheci ‘mento do problema da moracia como questao cent fundiaria ¢ imobiliaria em qualquer plano urbanistica ou gestao urbana, revela a iniquidade do urbanismo no: Brasil, verdadeiro campo de “ideias fora do lugar” Habitacdo no centro da politica urbana A moradia é uma mercadoria especial. Ela deman- da terra, ou melhor, terra urbanizada, financiamento 4 producdo e financiamento para a venda. Nesse sen- tido, cla tem uma vinculagdo com a macroecanomia jé que o mercado depende de regulacdo publica ¢ subsi- dios ao financiamento. Ao disputar investimentos com. outros ativos financeiros, ela exigiria mover o coragéo. da politica econdmica, Por outro lado ela tem também uma ligagao com 08 mais vivos interesses que esto presentes no poder lo- cal: aqueles que disputam os investimentos puiblicos em infraestrutura urbana para se apropriar da valori- zacao imobiliaria. ug Enquanto os movimentos organizados que lutam pela moradia reivindicam principalmente a terra, 05 setores empresariais concentram suas reivindicacdes ‘em recurses financeiros ignorando a importancia da questdo fundiéria. Em relacao a esse fato cabem al- guns reparos, ‘Terra urbana significa terra servida por infraestru- tura e servigns (rede de Agua, rede de esgotos, rede de drenagem, transporte, coleta de lixo, iluminagao pa- blica, além dos equipamentos de educacdo, satide cte,). Ou seja, a producao da moradiia exige um pedago de cidade e nao de terra nua. Ha a necessidade de inves- timentos sobre a terra para que cla ofereca condicoes vidveis de moradia em situago de grande aglomeracao. Como esses investimentos conferem rendas aos proprie- tarios fundiérios e imobiliarios, a disputa pelas locali zagdes © pelos investimentos publicos nas cidades é crucial. Os dados de exclusio territorial fornecidos pe- las favelas e loteamentos ilegais mostram que a terra, urbanizada é um elemento-chave da politica urbana ¢ habitacional, ‘A politica de inclusto urbanistica tem em seu eixo 0 direito a moradia e a cidade. Como veremos adiante, es ses direitos serdo assegurados por programas habitacio- nais diversificados que apontem para duuas diregdes: 1) a ampliagao do acesso ao mercado legal; ¢ 2) recuperacdo das dreas degradadas ocupadas irregularmente. Ampliagao do mercado e produgio privada — ~ néo Ilucrativa (© mercado residencial privado legal € restrito a ‘uma parcela da populacao que em algumas cidades no ultrapassa os 30%. & para ele que a gestéo publi- ca urbana orienta seus maiores esforcos de manuten- co e que a legislagao é elaborada: cédigos de obras, Ieis de parcelamento do solo, legislacao de zoneamen- 9to ete. Quanto menor o mercado, maior a exclusao €: ilegalidade, maiores s40 os lucros especulativos, nor é a produtividade na industria da construcao. Dal a necessidade de repensar 0 mereado legal para reper sar as politioas de interesse social. A ampliacao dk mercado em direeao as classes média média’bé as libera da disputa pelos recursos subsidiados qu podem, entéo, concentrar-se no atendimento da po ulagao de baixa renda, A ampliagao da oferta de moradias pode se dar vi promogao publica subsidiada ou via mercado privado, Este, por sua vez, pode ser dividido entre a promocat privada lucrativa e a promogao privada nao lucrat ou producao cooperativa, A produedo cooperative foi fundamental para sané © deficit de moradias de trabalhadores em varios pai ‘ses europeus anteriormente ao welfare state, Os sin: dicatos ¢ associacdes populares deram origem a maior Parte desse movimento cooperativista. No Brasil, 0 ensaio da produgio cooperativa vial SFH/BNH gerou o Inocoop que passou por um foi desvio em sua atuacao durante o regime militar, so- frendo decisiva influéncia dos interesses das empre- sas de construcdo (SOUZA, 1999). Repensar a producao. cooperativa é fundamental no contexto de uma nova’ politica habitacional. O apoio a ser dado pelo Estado ~ or meio do suporte a incubadora de cooperativas - en- volve politica fundiaria, padrées menos sofisticados de urbanizagao e edificacao, apoio ¢ agilidade na trami- tacdo dos processos de emissao de alvaras, habite-se e também tramites cartoriais, Parte desses procedimentos poderia ser oferecida| 0 capital privado para ampliar sua atuacao em dire- edo a um mercado mais popular. Ampliar a produgao. visando um produto mais barato requer a diminuicao da margem de lucro por unidade e a ampliagdo da pro- 120 dutividade, Nao se trata de uma proposta distante ou lutopica. Essa experiéncia foi praticada amplamente em Sao Paulo ¢ também em Belo Horizonte ¢ Rio de Janeiro a partir de meados dos anos 90 até o final da década. Nesse periodo, empresas privadas que atua- ram sob a figura juridica de cooperativas apresenta- ram uma razodvel producdo de apartamentos que foram vendidos a precos acessiveis a uma faixa que antes ndo era atendida pelo mercado. Nesse mesmo periodo, cooperativas habitacionais constituidas por sindicatos também lograram atender associados que até entdo tinham apenas o mercado ilegal como alter~ nativa (CASTRO, 1999}, Reeuperagto de éreas consolidadas A requalificagdo ou recuperagio de areas dstrio- radas implica em considerar 0 patriménto pablico ou privad, ja construido, como poupanga, num processo UC Complementagdo com obras urbanas(irbanieacso de favelas ou de Ioteamentos) ou recuperagdo de edi tine deteriorados (cortigos), ou mesmo de ampliagio de moradias existentes Fazem parte dessa politica vérios e importantes pro amas: + Urbanizagio © regulrizacdo de favelas. + Recuperagdo © prevengao de areas sueiten @ FHecoe de deamoronamentos, Urbanizagho e regularizagao de loteamentos ie «Reforma ¢ ou ampliagso de moradias res tantes do procesto de autoconstrugso. ‘ Recuperagso de areas de preservagdo amblen- tal ocupecas por moradias + Reforna de corto erequalifcagao urbeniteas de areas centrale degradadas, 121‘A.acdo sobre a cidade ocupada precariamente, ile galmente, lentamente, com poucos recursos financei- ros ¢ técnicos, publicos ¢ privados, nao pode se dar como uma soma de intervencées pontuais. Moretti Fernandes assim se referem ao que chamam de quali- ficacao dos bairros periféricos: Paralela as ages de controle da expansao urbana ede estimulo ao uso de lotese edifcios existentes € necessaria uma aco contundente de qualifien- ‘0 dos bairros periféricos, que nao pocle se limitar A simples implantacio parcial, gradativa © desco- ‘ordenada de obras de infraestrutura 0s planos locais devem incluir programas e pro- {etos integrados de recuperaczo © qualifcagao: ddos bairros, Entende-se que estes programas ¢ pprojetos dever ser previstos por sub-bacias hi rograficas. |] Incluem-se entre estas aghes a ccaptacao e tratamento de esgotos, recuperagaa & tratamento paisagistico dos fundos de vale, a preveneao de risco geotécnico ¢ enchentes, entre utras (MORETTI & FERNANDES, 2000) Em sintese, trata-se de programas gerais, cuja aplicagdo deve ser prevista em planos locais, que le- ‘vem em conta a dimensio social e ambiental, coerente ‘com um Plano de Agdo (ou Plano Diretor). Cada um dos programas elencados vem sendo expe- timentado por diversos governas locais, o que jé permite vislumbrar algum acumulo de conhecimento: Conclusio proviséria As propostas gerais aqui enunciadas buscaram re- lacionar a reflexao critica as propostas de intervencao. por meio de politicas publicas urbanisticas. Como ja foi destacado na apresentacdo desse livro, tratou-8e de buscar a defini¢ao de propostas visando mudar 0 rumo socialmente excludente e antidemocratico que 122 orientou o crescimento das cidades no Brasil, Consi dera-se vidvel um urbanismo critico cujos avancos ¢ conquistas ficarao sempre condicionados & correlagao. das foreas sociais. Os aspectos técnicos das propostas subordinam-se portanto a condicdio politica que deve- +4 viabilizar ou nao sua implementacao, Isto nao quer dizer que as propostas sdo indiferentes em suas carac- teristicas técnicas e que tudo se resolve na instancia politica. Agses claras, adequadas, objetivas, que impli- ‘quem num proceso pedagégico participative, podem contribuir para a desconstrucao dos valores da subor- inagao social. Nesse sentido, é preciso sair da aborda- gem excessivamente genérica, para revelar, em cada ‘momento, em cada instante, onde se acha a alternativa, 0 silencio das consciéncias e da vida. A viabilidade e a eficdcia de tais propostas contam e muito. Desmistificar a representagio hegemdnica domi- nante sobre o urbano, constitui um grande passo. Para um urbanista que € ativista politico da causa pti- blica e social, a melhor compreensdio da realidade ins- pira a elaboracao de propostas que possam se contrapor a0 urbanismo oficial (o do discurso e o da pratica) c as~ sim alimentar o debate democratico. As reflexdes criti- cas analiticas sao fundamentais nese processo. Elas auxiliam a demolir os simulacros das representacoes ideolégicas, Nao se aceita, entretanto, a comoda pos- tura dos que decretam a morte do urbanismo democré tico (e também dos urbanistas democraticos) enquanto as relacoes capitalistas forem dominantes. As contradi- toes stio muitas e suas brechas imensas, na sociedade brasileira, para adotar a postura da paralisia proposi- tiva, em quase todas as areas do conhecimento aplica- do. Durante a ditadura militar essa posture nao surpreenderia. Hoje ela ndo cabivel. & preciso ¢ vidvel anunciar uma nova sociedade a cada momento em cada lugar 123A tarefa que nos propusemos aqui nao ¢ simples tratou-se de desconstruit as idelas ¢ as pritias dom nantes ao mesmo tempo em que alternativas so apons tadas. Bm alguns casos, como vimos,o conceit ea correto, o instrumento urbanistico existe, é lei, sua implementagao contraria sua finalidade. A prétic € uma referéncia insubstituivel. Conhecé-la e viven cié-la ndo é uma experiéncia puramente intelectual Por isso mesmo as ideias aqui defendidas e as propo: tas aqui feitas podem se confirmar ou nao. Elas fo construidas com base na experiéncia de alguns profi sionais que se engajaram em alguns poucos governos locais, em especial, nas gestdes municipais progressis tas, durante parte dos anos 80 e toda a década 1990. pouco tempo. No Brasil, e nos paises semiperi fericos em geral, estamos apenas no inicio da formula ‘do de um urbanismo critico democratico, 124 Reabilitacao de centros urbanos e habitacao social Renovagao versus reabilitacio Vamos lancar mao de um artificio esquematico para, introduzir 0 tema da intervencao sobre areas centrais, urbanas decadentes, comparando diferentes estratégias de acao, orientadas por interesses divergentes. Neste texto, attibuiremos ao conceito de renova- edo, uma acao cirtirgica destinada a substituir edifica- ces envelhecidas, desvalorizadas, que apresentam pro- blemas de manutencio, por edificios novos e maiores que, invariavelmente, sdo marcados por uma estética pés-mo- demnista, Frequentemente, a renovagao se dé com muita demoligo ¢ remembramento das parcelas de terrenos cexistentes, acompanhada de uma intensificagio da ocu- pagao do solo. Na renovacio ha uma mudanga no uso do solo devi- do a instalacdo, na érea central, de novos servigos, liga- dos aos setores dinamicos da economia: comunicagao, publicidade, gerenciamento, informatica, além de servi- ‘gos de luxo nas sedes de grandes corporagées. Os gran- des centros comerciais - shopping centers—c as redes de ‘comércio ¢ servicos expulsam os pequenos negécios de ‘caracteristicas tradicionais. Como estes, a populagaio moradora também é expulsa, especialmente pela forte valorizagao imobiliaria que acompanha esses processos. 1s