Maria Pamela Tenreyro TECNICAS DE TUTELA FRENTE A LA INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Premio Dalmacio Vélez Sarsfield Tesis sobresalientes Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Cordoba Republica Argentinaa MARIA PANEEZA TEXREYRO ctividad administrative material, dado a6 I 2 e+ una maera en la que se expreen Ia mactirated para ser entablada en sede judicial a través de U9 Euento y presupuestos propos. Por otro lads. le spare por mora se presenta como una téenuee 6 actiedad admmnistratiwa formal previs a yen el art 70 CPCT. que sera chyeto de desarrollo en el proced snente . sre conati> ‘Abon. respecto del ampars. se conclave gue Gate tuye un medio de tutela autinome contra le ipactinidad de la Admmustranin Pibhca de tipe maternal que permite [a cone mat ara que este paternal rng ca un paters exclusente de entre ef deber proves de actuscate ertableads 5 la persona eatatal y la condicain del paracular peticcnante con bos pre supuestos priptos de ls acta de azpare Groeedencss de la via, matena comprendida y lesste de derechos Enarbolando la tendencss garsstistuca. te percibe. en el amparo contra las emusscnes admins vision superadora de! contencsiso co mente revusora del actuar de bs Admumstracs fortalecer la efectiva concrecsin de Lot derechos a suet viduales y colectivos meroed la azplted 2e la k activa establecida en ls refurma de ls Constitacs Después de celebrar el amparo eu anverssns 50° desde que nacis en la junsprudencia se enge como uns gsrantia constitucional madura con us procedimuento ripido y prefer rente para restablecer la lesién de derechos producida por la snactirdad de la Administra ¢, incluso, la ciisidn incons- trucional del legislador, mediante una sentencia de condena direceionada a exhortar la actindad matenal debida CAPITULO VIL LAS TECNICAS RECLAMATIVAS EN SEDE JUDICIAL: AMPARO Y AMPARO POR MORA. Sususoa Pas: Asoago Tom soma com LA ACTIVIDAD, FORMAL DE La ApseteTmACION 1, Introduceién al capitulo Como se expuso en el Capitulo 1, apartados 5a, 5b y Se., el derecho de petictonar a las autoridades (art. 14 CN) ‘89 implica el derecho a obtener lo petictonado, pero si el de exigir una respuesta, que sea brindada en debido tiempo ¥ de manera expresa (axt. 24, Declaracisn Amencaca de De rechos y Deberes del Hombre) para que se conozcan motivadamente cules son las razones que determinan la de- cisién administratwva | Lo contrario, esto 8, no decidir 0 decidir fuera de plazo, constituyen actos irregulares de Ia Administracién, que per- «Bayo un enfoque muy parbcular, Gastin Rosevazns, “‘Breves consade- raciones sobre el amparo por mora de ia Administracién”, LL, Suplemento Norse 201, i ED core cue to sees or dsber gue fee ‘Adesenustraciée de responder alas petccnes sino que también ésta “ene derecho que los procedimuentos iniciados en su dmbtto sean culminados en Gicha sede cone! debdo eercise desu competencia obligatona.e improrregdiex0 MARIA PAMELA TENREYRO judican al parti dad de aqualg sat Y stentan contra la eficacia de la activi » Partiendo de la premi ordenamiento juridico establece solusoree, omy as ipa ticular afectado por la inactividad® de la Administracion pue da reclamar el cumplimiento de la actividad debida, se idem: tifican como pretensiones para ser entabladas en cede judi. cial a la accién de amparo (comentada en el Capitulo VIL Pri. mera Parte) y ala accién de amparo por mora (que seré obje- to de examen en las paginas siguientes). Ambas con un dmbi- to de aplicacién propio y con un procedimiento especifico, En el presente capitulo se analizaré el amparo por mora como una técnica que representa una defensa activa contra la inactividad formal de la Administracién, Gordillo * obser- va que el amparo por mora se desarrolla orgénicamente den- tro del proceso, pues su tramitacién y resolucidn on efectua- das por érganos jurisdiccionales stricto sensti, pero que sus efectos resultan de utilidad funcional al procedimiento ad- ministrativo. Seguidamente, continuando con la metodélogia de traba- jo, se efectuar4 una exploracién del amparo por mora a partir del régimen juridico nacional y el de la Provincia de Tucuman en cuanto a su formulacién normativa, sus presupuestos, su me- Anica y alcances de la sentencia de pronto despacho judicial. ? Conf Tomés Hurcimseow, “El pedo judicial de pronto despacho..", ob. cit., pg. 210. > Como puntualiza Rodolfo Carlos Banna, “Defensas del administrado ante la mora en la devisi6n administrativa. Una feliz correccién a la doctrin Dinet", ED, t. 74, pag. 223, la opcién por alguns de estas soluciones esti ‘acardada a favor del administrado y no alcontrario. Eleccién que es consagra dapor Guido Santiago Tava, “El amparo por mora el silencio de Ia adminis- tracién”, LL, 1986-D, pag. 1175, como un privilegio del particular y no de la Administracién. También por CNContAdmFed., Sala IV, 19/12/05, “Usandizaga, Alberto vs. Banco Central de la Repiblica Argentina s/ ampa- ro pormora". eer ease Agustin Goxono, Tratado. obit t.1V, poe. XIT-2 TTECNICAS DE TUTELA FRENTE ALA INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. 271 2, Breve consideracién terminolégica El instituto que en esta instancia se analiza, fue denomi- nado validamente por los distintos autores y por algunas nor- mas de muy diferentes maneras. Por esto, se considera con- veniente exponer de manera somera aquéllas con el objeto de procurar una unificacién terminolégica, En la doctrina, Bidart Campos, antes de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos y, refiriéndose al ante- proyecto de 1968, lo denominaba como amparo de pronto des- pacho® y asi también lo identificé Linares*, De una manera més simple Barra’, Hutchinson*, Gordillo’, Gonzalez de Reca ®, Docoto 4, Sagtés, Creo Bay", Balbin™ y Mairal # lo llaman amparo por mora. Dromi lo nomina como amparo por mora administrativa". Y, con mayores aditamentos, Pearson alu- * Germén Bimaxr Casrci, "El amparo de pronto dspache", ED, 24, pig 204 © Juan Francisco Livats, Sistema de ls recursos yreclamos en el proce: inianto administrative, Buenos Ares, Astrea, 1974, pig. 36, 7 Rodolfo C, Batt, “El amparo por mora dela Administracén’, ED, 59, pig, 797 + TomAs Herewssos, “La morosidad administrative’, RAP, 1980, 2, pig. 7, Tomés Heteunson, “La inactividad de la Administra." 0b. ct, pags. 189 a 201 * Agustin Goxouo, Tratado.ob. cit, t4, pigs. XI] a X31 ° Florencia Goxzits: ne Recs, “Amparo pot mora’, en VV.AA Act y Procedimiento Administrative, Buenos Aires, Plas Ultra, 1975, pig. 190, * José Doooeo, “Las soiedades del Estado y el ampazo por mora dela Administracibn LL, t 1982, pag. 331 Néstor P. Saccts, Derecho Procesal... 0b. ct. pig 856, © Horacio. Cra» Bar, "La reforma introducida al amparo pormora de 1a Administraci6n’, LL, t, 1978-D. pig. 1202, y del mismo autor “La menor cuantia del ampazo por mora de a Administraibn’, LL t, 1981-8. pag. 180. “Carlos F. Bausts, Curso de derecho... abet. 2 pigs. $21 825. % Hector A. Mura, Control... 1, page 265 a 268, % Roberto Dion, “Amparo por mora administrativa’ en VVAA, Pre ‘rogotivasy garantias admustrativas, pubbcacén dela Universidad él Nortem [MARIA PAMELA TENREYRO de al amparo por mora de la Administracién Publica Na- cional ®. . En Ja legislacién, el léxico més utilizado es el de “am- aro por mora’, seguido por el art. 28 de la LNPA, art, 41 de la Constitucién de San Juan, art. 52 de la Constitucién de Cérdoba, art. 2° de la ley 4796 que reglamenta el art. 40 de la Constitucién de Catamarea, arts, 161 y 162 de la Ley de Procedimientos Administrativos de Tierra del Fuego (ley N° 141). Como “amparo por mora de la Administracién’, art. 70 CPCCT, art. 1° ley 8505 de la Provincia de Cérdoba (ey N° 8508), los arts, 110 y 111 de la Ley de Procedimien- tos Administrativos de la Provincia de Formosa (ley N° 971), arts. 95 y 96 de la ley 951 de La Pempa, art. 28 de la ley N” 1260 de Santa Cruz, Como “accién de retardacién’ lo de- signa el art. 6° de la Ley de Procedimientos Administrati- vos de Salta (ley N° 793). Pero, mas all de los rétulos dados, se percibe una coinci-’ dencia de entender que se trata dé una accién judicial a obte- ner una declaracién o expresién de la voluntad de la Admi- nistracién, siendo su vocacién teleolégica erigirse como un instrumento de amparo o tutela del particular frente a la in- actividad administrativa. ee Jablelasentecia final del amparo por mora dela Adminunenes Pa Nacional?, LL, t. 1979-A, pag. 963. [ So segunda parte, pig. 281, y del mis TECNICAS DE TUTELA FRENTE A LA INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA 279, 3. Comprensién del amparo por mora como técnica reclamativa en sede judicial contra la inactividad admi- nistrativa formal Se comprende al amparo por mora como un proceso con- cebido con el propésito de poner fin a una omisién antijuridica Mamada inactividad formal de la Administracion Piblica, que consiste en la falta de ejercicio de Ia competencia decisoria del érgano competente frente a la peticién formulada por un particular en un expediente administrativo™ durante un tiem- po que excede los plazos constitucionales, legales, reglamen- tarios o las razonables pautas de tramitacién. La operatividad de esta accién jurisdiccional como técni- ca contra la inactividad posibilita que quien es parte en un procedimiento administrative acuda al proceso judicial para que se emplace a la Administracién con el fin de que se expi- da en forma expresa respecto de su solicitud #, Se trata de una institueién practica destinada a contribuir a la moralizacién de la Administracién Pablica ya que otorga una defensa al administrado frente a mecanismos burocraticos que Ince, Agustin Gotta, “Iformalismo apa por mors, Lh 1807-4 pig Si, prams gue el atpare por mors sea pravedente, a0 ob taate la peticin presentada por el parteular en sede administrative adole- tier de Gefertoeformales CNCoatAdmed, Sea IY, 2492, ‘Resa, Oscar Rv, Estado Na- ional Nanisteso de Calla y Beas; CNCia Sala C2770, Cacante S.A vs GoBAt, cncepalis al amparo por mara como ls orden judcal de roa despaco elas actuacioes adniaistatvns,ponteaizande que por Rods de se posta que agul que sea parte en el provedimento ada suativscude ala va judcala laces de que se emplace ala Administea- Gln ue umpla con scoot La CNG, Sala © 889%, "Ron Gv Shcuadbolidad de Buenos ze" eatablecé que el anparo por mora es una eee da dl prone despaco de las actuaciones adminatratess orden joie eo pate enol pocedimients administrative, acudic ele aaa tal ju qoe se emplace ala adminstrada a dead las cuestiones wean a su rseucén, nel plaz Gado pore jue. a a nm mma MMA MeAOeere?em MARIA PAMELA TENREYRO TECNICAS DE TUTELA FRENTE ALA INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. 275 eg ezuesta alguna a sus reclamos# y se presenta como =] La aceién de amparo por mora es provechosa, Se trata epoca eae) Administracién Pdblica ineficiente, | de una pretensién determinativa ® que tiene por objeto espe- administead a Protegido por esta técnica es el derecho a cifico la obtencién de una orden judicial de pronto despacho Se tutela el penurie fi Fespet® del principio de juridiitiad de Ins actuaciones administrativas ®. Opera sobre el ambito ‘derectioa al eas generado por la mora que lesiona los estrictamente formal y la intervencién jurisdiccional se limi = iebido proceso adjetivo, el derecho a peticionar ta a exigir a la Administracién “despache" las actuaciones as autoridades, como asi también significa desconocer la No se inmiscuye en cémo la Administracién deba pronunciar- garantia republicana de la motivacién de los actos de gobier- se sino tan sdlo que debe expedirse ”. no. Lo que se refleja en el axioma que en el derecho de peti= En consecuencia, dado el Ambito de actuacién especifico a cién se encue ae S=— | '6n se encuentra la obligacién de responder ™, = del amparo por mora, no existe alguna exclusién 0 incompa- =— tibilidad con alguna de las técnicas desarrolladas en los caps. = _W, V, VI, VU de la primera parte. Se destaca que su promo- = = cién no significa convalidar, purgar ni excusar el deber de CNGi., SalaF, 8/989, Penthause S.A. vs, Gobierno dela Ciudad de —==S==— getuacida procedimental o declarativa que tiene la Adminis. Buenos Aires", consider ‘amparo por mora se aplica a cualquier pei én formulada en sede adminisratira cays essed eine ane eee tracién, sino que insta su cumplimiento. 4. {Hay relacién de género y especie entre el amparo y derecho del administrado de obtener una reselucin concreta yfundade cini- el amparo por mora? tia pr la administra, con la prencnionss dlc = ba por a a lind de ke 2 Maiam Mabel ec “Algunas cestioney bee ampars per me SANVAA Deets Pros Adninistaioentomenje Seas Gone, ee (uaa Calo Casa, rector), Buaos Aires, Hamar, dea Depalma editor, 2003, 2, pig. 1692 aimee » Si bien es eal el mentari intua yor Agustin Gonna, Tata 1,.ob-ctspég HITS, queen easonesel partir mets omeroanene sobre la promaién de ampar por more ante lapsiidad de sbenes ena Fesalucidnaegntiva como reason dela Adminstasién, se ptderesreey === {alsoapechaaoumichdo un col activ hacia la eiesvidad dos derecho = tmplear ins hesramionts dispustas por el odasasients juries Ello es eofaticamente reafirmado por les. tribunals, CNContAdmPed, Sala V. 17/1086, “Renpimnsne Marcela Andes ve, Uk versidad de Boenos ires Facultad de Derecho Crencias Sosa ta Dato ror may oni 9 CNCostAdmi ed, Sl 37, "Bema mses vs Comite Federal de Raousion amparo por ora binistracion tenet dberjuriico dept Iaspeticionesparticuares(.) ya que nent al dececno le pei garant adap el at. 1f dela Goastcusion Nacional, se entusatea lagna Ge reanverporlaAdministracion Pablien. No decd fuera Ge platoons. === poy tape conducastregulares de a adminitracia que pejudcan al partieu——=sseto——— FCN contadmFed, Sala IV; 2408, “Meta, Oscar R, vs: Eetado Ni lary atentan contra el accionarecaz de aquéls™ SES inal imneio de Guitns) Pierre Ahora bien, delimitada a la inactividad administrative formal, dentro del mbito de comprensién del amparo por mora, corresponde indagar qué relacién existe con la accién de amparo, Por un lado, en un mismo universo normativo, se encuen- tran la consagracién de la accién de amparo en el art. 43 CNy » David Andrés Huranty, “La accién de amparo por mora’, en VA Derecho Procesal Administrativo en homenaje a Jesis Gonzilez Pérea (Juan Carlos Cassscxe, director), Buenos Aires, Hammurabi, José Luis Depalma Baitor, 2004, t. 2, pag 1666. * Conf. Femando Rail Gancta Pruts, Tratado...ob. cit 1.2, pag. 785, * Conf. Horacio D. Creo Bat y Tomés Hetexissox, Amparo... b. ct.1 ‘MARIA PAMELA TENREYRO en los arts. 37 y 38 CT y su regulacién legal en la ley N° 16.696 y N" 6944, nacional y provincial, respectivamente. Por el otro, Se hallan las disposiciones contenidas en el art, 28 LNPA y enelart.70 de la ley N° 6944 que regulan el amparo por mora, Se concibe al amparo como un género de tutela™. Entre el primero y el segundo existe una relacién de género y esp cie™, que se desprende desde lo terminolégico hasta la ap] cacién supletoria al procedimiento del amparo por mora de las previsiones legales establecidas en el amparo, Para Aberastury, el amparo por mora se encuentra vin- culado al amparo™. Salgado y Verdaguer® consideran que es claro reconocer que ambos institutes tienen distintos obje- tos, ya que mientras en el amparo se cuestiona cualquier acto, actividad u omisién al que se le atribuya ilegalidad o arbitra- riedad manifiesta, en el amparo por mora no se ataca un acto © actividad, sino que se solicita su dictado en respuesta a una Peticién formulada en sede administrative. Por el contrario, Balbin considera que el amparo por mora tiene un régimen juridico especial y como no existe ho- % Cont. Hubert Qe Lan, La Contin. obit ig. 294 » Asunlendo una posicin favor, Roberto Andrés Gaciano, “Amparo y asnparo por mora (Exist la incongroencia en la slaibagenero-eapeae™, 1, 1997-6, i. 801. Enfogse que tambin acum la jerlapruieecis de CricontAdmed, Sala V, 207207, “Pocates Las Alberto va Eeade Nock ‘ale! Amparo or mora, ‘Ala tne Isley de prcedanientos administrate ‘vos dsposicones specifies, correspnde,encuants alos platonyforaac as anceder los recursos la splcai Se las normas de acidn del conere the neue ats, 14y 18, ues el anpao por mova no dja de sera cay copeeed de ampaze,atento fa similar naturelera de ambasacciones samerinreee el mismo tribunal, 139/04, “Vergara Llana, Haydee Avs, Estado Naclooat sf Amparo por mora"; CNContAdmFed, Sala 286003, Fortunsee Go Evo. Estado Nacional sf amparo por mora’ CNCoatued, Sala “Zapans, Carlos Lecacio vs Estado Nacional samparo pore Conf. Pode Amuse), La justia administrative, Buon ‘Lexis Nexis, 2006, pag. 287. ose = Ali Joaquin Sitoivo '¥ Alejandro César Vernacven, Juicio SSS 70... Ob. cit., pag. 288. bot igidalencs = Conf. Carlos F. Baty, Curso de derecho..ob. ci, 2, poe. 824 TECNICAS DE TUTELA FRENTE A LA INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA 277 mogeneidad con el amparo, no corresponde la aplicacién de la ley N° 16.986 ni cus reglas, Ahora bien, tomando partido por considerar esta rela- cién de género y especie, cabe la pregunta de hasta qué pun- to podria considerarse la mutacin de la pretensién proce sal. Por ejemplo, si es procedente acoger como orden de pron- to despacho una demanda de amparo que sélo en esos limi- _tes podria progresar. La respuesta propuesta apunta a considerar que nada obsta a la transformacién de la accién, acudiendo al principio iura novit curia®, 5. Régimen juridico del amparo por mora en la Nacién 5.0. Formulacién, normative A nivel nacional, el Anteproyecto del Cédigo de lo Con- tencioso Administrativo de Ia Nacién de 1968, redactado por ‘Marienhoff, Bidart Campos, Bosh, Linares y Cozzi, incorporé el amparo por mora en el Titulo V, arts. 164 a 167, En 1972 obtuvo su lugar en la LNPA en el art. 28: “El que * fuere parte en un expediente administrativo podrd solicitar Judicialmente se libre orden de pronto despacho. Dicha orden serd procedente cuando la autoridad administrativa hubiere dejado vencer los plazos fijados- y en. caso de no existir éstos, si hubiere transcurrido un plazo que excediere de lo razona- ble- sin emitir el dictamen o la resolucién de mero tramite o de fondo que requiera el interesado. Presentado el petitorio, si la justicia lo estimare procedente en atencién a las circunstan- ccias, requeriré a la autoridad administrativa interviniente que, Bn este sentido se pronuncia la CNContAdmFed,, Sala TH, 1219195, “Maldonado Cartagena Esteban’; también la CNContAdmed_, Sala, 6/706 “Mendiaz Maria Nubia vs. Estado Nacional”xt CN cas DE w ret LA rae a AW, sac -_ AD MN NIST Rs ATI WA pe 3 2 en f = sees ts ue “te que RIA g ae eI ” rp? deta fo Cinta i ieee a im die stado « TE ~ outra Bere et inform NER i a ee Dae Ne 8 0 ps leza el di page requer sobre ix y pla: fae Pie tas > com} 1z0 rc 7 se jen! 1S CC Saat — es mine j _ ne tea faa ous feed eae nde _@ ; pee por ot rspensahe lo pe oie ae k = Eat on ee able dea ier j eae acta teil tars 0 tr i pa core r ) | au 2 he - oe rime ee ra que 7 . \? Dennis Asi meee oe cons pen eee ee 2 i gue Bee su rain Ser Se i all ju ies Seah ie an os ‘se avene meni lee: reer aaa | las 1.681 7 ra srech¢ Jo eee fe la te gal di I plaz da rear expe re 7, a ree aes to ae : = ps ae j= resins eda el parti tatemec nigh === queri ade le cae ncaa a sobre a ee et in oi ee seats aoe Sabie ee ee su —— eee ieee nade sais el Fae oe nde low si lve ° de mi eee ‘ocede 3 | eae ones i a aoe Je Jo eal rd I tn dts eee ci 3 } ed aot Sea hier Rea a esol cinta sab rane fda el plow ea on ae iy eae + ge Pech miei ibn de ee Roe uare bie cae intervini fenie 3 | aoe ae . eeeases pala tne exer I ti tir hubit ae een ne por pri == oe — que read to able Ia a ine 2 cafe un snc ee lacié: ley = cioné in als ‘pendien! la eee fe Ia lo Pied a 4 I mit al si eet se libi dian di 28 a mn de Ne al e1 gin ent peered itoridod hubi deneraci | leo ible hubi vi te re lente 0 la PA, = ecfoval, 19) eee eee ‘dod a Tene lu 3 aa ee ee ee « a ene a hasta esa ca ils cee nei los indo mn di Iminis eee as ional junt ae a el ple iran et, 3 0 ir el nscu pla: lo le pro sistral te mi == P; Est AB 10 cor ase wando ‘omplejide atratea lo, d * Juan siieratel: un a id aden 7 ——— 775 cane Bari aa ietl del diced res . * Suan Care ra evar a eS eee ates Ae antias beectee ae Mi = los Ca oven pie pied ne al2la Cas ntensios® consi consti ee men 2. wage ata sad inde edier no pro} Reauaee at Alain ituci etal Csiae rine: MPo pay Lat Spraiat re de ee ssagne, Ge Sia Boas ado en st 2 “ Don. a para, sy naci rasan rot a c Nacié del rubre de 19 oe enel 3 Pl tibuisn nd press como, Ut ea onal ado = oa Sees rari pr inet: iia Pl ti Bale eee Lat ‘el gon poca See ae cee oyect ad: ee elo ar eee era ab. ees a. al diva, G Para ne a mend MP: 7 pas sre lesobs iba, nove que = ‘tulo lel Cé bli oe es if 885, - sri eee Grin ¥ Co ao digo ‘ada ea BC a dime 3b. 7 = al Dealt ee gual ntenci dela N C: Marie arts. a a seo oh cote 8 a ee one abe i080 a Kosa a ho 1: aise a = = por » cor Lido 8, ‘itulc ‘ampa: on », @] wnt. aad rate fe inet —— el ta foe vil a ea Ane oe ee 3 ME ies oe 7% soa to de ae 7 7 :plim: a Hate r, ‘Nel jus oe de ara = Se comy recivas jue Saag = ae ete hart ae ~ == 7 fav tente as U liege can Se = rvs a — a = inane ana tig pliers fee Bins - == nie os. Mae la persoa 0 tae ike st Boni soe peat = tra hry peer Rol del cado == vel 8 ante es, Ci bert func’ lo pin wee Sesissat io- tt nl Fro Soro 0 qurnomsies is po ta Ata - eres chine Pe del Estado: ‘NP. me. igo Pr aoe traciée ae Sahoo said Gazo Ba. opi ‘ so =n ee oe lacay MARIA PAMELA TENREYRO nario que debié haber emitid el acto o dictamen objeto de la accién. Y, en relacién con lo analizado en el apartado eo'e” ar de.éste capitulo, el anteproyecto prevs la apicacién #25 daria de las normas del amparo al amparo por mora 5.b. Legitimacién activa : El art. 28 LNPA determina que puede promover una ac- ciém de amparo por mora ‘.. el que fuere parte en un expe- diente administrativo”, A su vez, parte en éste, segiin el a 8° RNPA es quien... inuoque un derecho subjetivo o un inte- rés legitimo”. De abi que se perciba, a primera vista, una legi- timacién amplia de esta técnica, la que se habilita para quien detenta un derecho subjetivo, un interés legitimo *, no ast al interés simple . Inclusive, los terceros que tuvieren alguna participacién -en las actuaciones, cointeresados —y contrainteresados “ A ello se debe la proclama de que el amparo por mora es uno de los escasos supuestos en los que se tutelan en sede judicial los intereses legitimos *. Percepcién que se confirma y acrecienta al verificar la proteccién mayor que el ordenamiento juridico confiere al © También consagra una legitimacién activa amplia de esta accién: ell art. ¥, ley 4795 de la Provincia de Catamarca; el art. 1°, ley 8508 de I Provincia de Cérdoba; el art. 216, ley 4106 dela Provincia de Corrientes; et art, 10, ley 971 dela Provincia de Formosa; el art 95, ley 951 de la Provincia” de La Pampa; el art. 28, ley 1260 de la Provincia de Santa Cruz; el art. 161, ley 141 de la Provincia de Tierra del Fuego, © Véase Agustin Goxoazo, “Elinterés legtimo en el amparo por mora", LL, t.1996-A. pig. 637. “ Conf. CNContAdmPed,, Sala V; 19/06/01 “Empresa Geal- Urq SRL vs, Comisin Nacional de Regulacin del Transporte slamparo por mora’, consid. 5% “ Conf Héctor A. Manat, Control... t. 1, pgs. 266. “ Horacio D. Cnzo Bar, "Otra vez sobre la legitimaci6n activa en el a pparo por mora de la administra TEENICAS DE TUTELA FRENTE ALA IVACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. 281 derecho de recibir una respuesta, Como contrapartida, el itu: tracion 1 rat de Peticén tiene el derecho a que la Adminis Hones de ent el informe, emita el dictamen o resuelva cues- ® Gs mero trémite o de fondo en los plazos legales *. Zgualmente puede promoverlo quien es parte en una de- Runcia de ilegitimidad para lograr la decisién administrati- va omitida por la Administracién #. Ba cambio, si bien pueden cer parte interesada en el pro- cedimiento administrative, no pueden accionar por via de amparo por mora los entes estatales dotados de personali- dad juridica, en virtud del principio de unidad de la accidn estatal, del c ti "ual emana la virtual eliminacién de toda contro- versia entre sujetos es tatales “. De acuerdo con este princi- ~ pio, la solucién de los " conflictos inter administrativos entre entidades estatales qu e actian en una misma esfera de com- petencia constitueional, co a responde a los érganos superio- SS — res del érgano de que se trate ®. Ademés no habria impedimento legal o constitucional para otorgar legitimacién al Defensor del Pueblo o a las asociacio- nes debidamente registradas que propendan a la defensa de derechos de incidencia colectiva. Respecto del primero, se recuerda que goza de competencia para verificar si la funcién administrativa es ejercida correctamente y, en consecuencia, al observar irregularidades o arbitrariedad se encuentra le- gitimado para iniciar acciones judiciales, entre las que se halla el amparo por mora, = © Conf. Liliana Graciela Fuzxseas, “Amparo por mora’, LL, t. 1983-C, ag. 54 4 Julio Rodelfo Cowon, Procedimiento Administrative... ob. cit, pigs 80 y 81, y del mismo autor Ley Nacional de Procedimientos... ob. cit. pigs 494 y 495. © Enel mismo sentido Rodolfo C. Bassa, “El amparo por mora, 797; Adalfy Armando Rivas, Elamparo. ob. cit, pa. 386 ‘ Juan Carlos Cassaone, Derecho... b. ci, t.2, pigs. 75 y 76; y del pig ism autor “Relaciones inter orginicas inter administrativas’, RADA, i, RAP, Ato 18, N21, pag. 178,8 ee MARIA PAMELA TENREYRO TECNICAS DE TUTELA FRENTE A LA INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. 293 Resbecto de las asociaciones, si bien stitucién Na- Siguiendo a Hutchinson ", corresponde especificar que sional les otorga legitimacign prosesal a yon Ne esta técnica procede contra las omisiones previstas en el are 28 LNPA (los actos definitivos que resuelven el fondo de la cuestién, los interlocutorios, los de mero tramite y los sim. ples actos, dictamenes e informes) que dan a lugar a una si, tuacién objetiva de mora ®, que no es otra que es el incumpli- miento conereto a la obligacién de expedirse o decidir, sin que corresponda o influya la mencién sobre el perjuicio cca. “sioniado por la inactividad. Sin embargo, ante la aparente claridad de la norma, la doctrina analiza si el amparo por mora procede contra la inae. tividad roglamentaria (Cap. IIL, apartado 3.c), la inactividad convencional (Cap. I1l, apartado 3.4.) o para urgir un pago En cuanto a los reglamentos, Creo Bay * no considera que el amparo por mora sea la via més adecuada para lograr que el Poder Ejecutivo dicte un reglamento de ejecuciin o de integracién, salvo que existiera una peticién particular exi- giendo su emisién y que transcurridos los plazos, ya configu. rada la inactividad formal, se exigiera judicialmente el pedi- do de pronto despacho. Su glosador * adopta una posicién distinta sobre la base del viejo adagio ubi lex non distinguit nee nostrum est distinguere. Gordillo * admite la posibilidad del amparo por mora cuando la Administracién no cumple con Ia obligacién legal 5.c. Presupuestos A partir de la formulaciSn normativa del amparo por mora Se verifican los presupuestos objetivos, temporales y forma: les que deben encontrarse reunidos para que la articulacion Judicial de esta técnica contra la inactividad administrativa sea procedente, S.c.1. Objetivos : Los presupuestos objetivos estén dados por la caracteri- zacidn de la conducta lesiva que habilita el planteo del ampa- ro por mora, En otras palabras, cual es el objeto sabre el que versa la proteccién tutelar del instituto, el que, segin Hitters #, constituye una accién adecuada a efectos de combatir la dis. crecionalidad administrativa en cuanto los obligatorios pla- 20s para resolver que, a veces, se transforman en infinitos por diversas cuestiones. De tal forma, la conducta lesiva que permite formular el = reclamo judicial por inactividad es la no emisién del“... dic- tamen ofa resolucin de mero trite ode fond” Bs dei, nen nn comprende la inactividad declarativa (desarrollada en el Ca ® Sobre el particular, CNContAdmFed, Sala L, 14605,"102.7 SA va, Fitulo Il, apartado 3.b.) y la inactividad preparatoria o SES camies Pederal de Nadlodibna el! Aapees pe ood ee dictaminal (analizada en el Capitulo III, apartado 3.e.), Am- combat porel amparoprevistoenel art. 28 dla ley 19.519 eouna nage bas son expresiones de la inactividad formal o provedimental === tora objetia que te contre coe ta becee ene coma sinple én (Cap. IIL, apartado ta. y 4b). = iin de mere trimite o de fondo que setiera el interesadd™ Pees ‘ Véase, Horacio D. Caso Bat, Amparo... obit, pag 69 = “ Véase Horacio D. Creo Bar y Tomds Hurewssox, Amparo. 08 ct = pigs, 1072 109, sora en la Provincia de Buenos —SSSE==——~ " Vésee Agustin Goxouo; Tatade..oh cit, pig XIUI8, dade pee Jaan M, Horres, “El amparo por laPr stin Goxouse; sah it Aires”, JA, t. 20041, pig. 863. tla la solucim para sortear el cardcter de *.. parte en tun expediente” a * Véase Tomas Hurewssox, “La inactividad de la Administracimm MARIA PAMELA TENREYRO en térmito de dictar un reglamento. Por el contrario, 6° Pot tula que la técnica idénea frente a la inactividad reglaments ria de la dutoridad publica es el amparo. a Suele ser comin, a lo largo de la ejecucién de un contrat administrativo, que la Administracin tenga una gran cant dad de oportunidades de caer en incumplimiento de plazps ara emitir actos administrativos ", asi como érdenes, mo ficaciones, retiicaciones, Asimismo, puede ocurrir, por ejem- plo, 1a mora en la resolucién de un reclamo efectuado en el curso de ejecucién de un contrato de suministro, la omisiOn en la certificacién en un contrato de obra publica, la negativa en resolver un recurso 0 un reclamo en el marco de un con- ‘rato de empleo publico *, entre otros supuestos. : Sobre este punto, la jurisprudencia se orienta en consi- derar que no es dbice para la procedencia de la via del ampa- = 4p or mora que la euestin de fondo aparesa refoida una SRE relacién contractual, ya que la actora -en este caso- no procu- ——== ra el cumplimiento de un contrato, sino la pronta decisién de un reclamo en los limites del art, 28 de Ia ley 19.549 ®. Por iltimo, con referencia a si la exigencia de una deuda dineraria contra la Administracién es materia de amparo por mora, cabe asumir una posicién negativa ™; en este caso es través dela presentacin dl particular en sede administrativa requisien- —=—=E— dota emia == # Fallos 291.453 (1975); 307562 (1985). \ CNContAdmFed,, Sala Il, 188/86, “Sanchiz de Mudor, Marta Susa- ‘nay otros vs, Direcciin Nacional de Recaudacién Previsional a! dafios y per- juice" Horacio D. Caso Bary Tomas Fureunsos, también se enrolan en considerar comouna conducta contra la que ao proved eliamparo por mora a la solicited de pago, En'al aioe eae CNContAdmFed., Sala 1, 4/10/07, “Pupilent §.A Laboratorio Pintseg-—= = Cornealent SACI UTE) vs, Estado Nacional y otras «i ampare por mory Amparo...b.cit, pag. 107, ‘TECNICAS DE TUTELA FRENTE ALA INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA 285, procedente la accié; in jude tutela Ge un derecho fo Judicial de eobro de pesos para la tute contenido patrimonial. 5.0.2. Temporales Los precupuestos temporales del amparo por mora com- Prenden dos facetas diferenciadas pero vinculadas con el fac- tor tiempo. Por un lado, determina la oportunidad para pro- ‘mover judicialmente el amparo por mora; calificar como motosa a la Administracién. En relacién a la primera faceta, la cuestién se refiere a si existen o no plazos de caducidad que deben respetarse para Promover el amparo por mora ya que sélo se requiere que el trdmite no se encuentre concuido por alguna de las causales Provistas para la culminaci6n del trimite administrativo. La jurisprudencia "considera que no es posible en el amparo por mora la aplicaciin de algin plazo de caducidad, dado que tal requisito de admisibilidad, de naturaleza tem- poral, es incompatible con este tipo de procesos, cuyo presu- uesto tipificante es la demora de Ia Administracién y el ven- cimiento de los plazos para emitir dictamen o resolver una peticién concreta, Ademés, el art. 28 LNPA no efectiia ningu- na determinatién sobre la aplicacién de este tipo de plazos Ello permite concluir que, tratandose de una conducta omisiva de la Administracién, mientras ésta no se hubiese pronunciado, cualquiera sea el lapso que hubiera transcurri- do, serd viable la deduccién de este remedio ©. Con referencia a la segunda faceta, el art. 28 LNPA indi- ca que procede esta accién cuando la autoridad administrati- Por otro, permite © Véase CNCiv y ComFed, Sala I, 19/801, “Centro Terapéutico El Ar. bol Familiar vs, Servicio Nac. de Rehab, Prom. de la Persona Discapacitada y otro", También, CNCiil Sala G, 7284. “Koniner, Benjamin vs, Municipar — lidad de Buenos Aires. * Conf, Alt Joaquin SaLaabo y"Alendro César Vaapactts, Juicio de : = amparo...ob.cit, pag. 292a MARIA PAMELA TENREYRO va“. hitbiere dejado ver existir bstos, si hubiere trance) ubiere transci 0 razonable...". Es decir, Ie lazos fijados y en caso de no urrido un plazo que excediere de horma fija un pardmetro tempo- lar con los tiempos de tr del plazo razonable debe . In Giecién concrete _ Tealizarse caso por caso ®, Para precisar la razonabilidad, Linares concepto con la justicin racional o ustina ae lo ena nal o justicia de la igualdad lo que implica una congruencia, proporeién o adecuada relacion de medio a fin. Sin duda exige que la actividad estatal se cum- pla dentro de un cierto orden, de una cierta justicia, En la préctica de la gestiGn administrativa se considera que los tiempos administrativos devienen irrazonables cuan- do exceden los margenes de proporcién y coherencia espera dos para que la Administracién pueda analizar y resolver la cuestién planteada. En la jurisprudencia nacional existen antecedentes que intentan precisar la razonabilidad en los plazos. Asi se dice que, para enjuiciar la demora de la Administracién en expedirse, debe descontarse el tiempo corrido hasta el pedi- do de pronto despacho y a los treinta (30) dias habiles poste-_ riores prefijados por el art. 10 LNPA ®. También se indica que siel art. 10 LNPA dispone que, en el caso de que normas.. especiales no previeran un plazo determinado para el pro. ——==f= nunciamiento, éste no podré exceder de sesenta (60) dias ssh Vencido el plazo que correspond, el interesado requerird ——=ap= SS ee - ooo ar pncontne pnts a cenit apnoea CNContAdmFed, Sala III, 18/3/86, “Sanchiz de Musoz, Marta Susa- ~DNP, ‘TECNICAS DE TUTELA FRENTE A LA INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. 247 pronto despacho y, si transcurrieren otros treinta (30) dias tS producirse dicha resolucién, se consideraré que hay si- lencio de la Administracién otorgandole a éste el alcance de uuna resolucién negativa *, 5.0.9, Formales ‘Los presupuestos formales del amparo por mora apuntan ‘a explicitar de qué manera se debe intentar la accién procesal Se advierte como importante la indicacién en la demanda de forma clara y precisa, de cul es el érgano administrativo ‘moroso en el cumplimiento de la obligacién de expedinse, en vir- tud de que serd éste quien deberd evacuar el informe que le sali- citard el juez respecto de las causales de inactividad. No hay diferencia en cuanto a la autoridad administrati- va para que la pretensién sea procedente. Asi, cualquier au- toridad de la Administracién centralizada *, descentraliza- da, autdrquica, empresas publicas ™, autoridades administra. © Fallos 304: 651 (1982), consid. 11. "© Hace vatios aos, Florencia Gostitsz n¢ Roca, “Amparo..”, ob. cit, pigs. 193 y 194, efectuando una interpretacién conjunta de los arts, 28 y 29 jostuve que no era posible interponer una amparo por mora contra el Presidente de la Nacién. Opimién no compartida ya que no se inGere tal restricciin del art, 28 LNPA sino que la misma corresponde slo para el art 29 LNPA por su condicién de jefe superior de la Administracién Publica ‘Nacional. En este sentido, véase Austin Gosoizo,"Amparo por mora contra ‘lPoder Bjecutive Nacional”, LL, t. 1998-2, pag, 539; del mismo autor, Proce- ‘imiento... ob cit, pag. 292 y vin F, Boiss, “Ampato..",0b. et pig. 485 © Respecto del caso de las sociedades del Estado, se observa que la regulacién de estas sociedades por la Ley 20.705 las excluyé,en su art. 6% de la aplicacién de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos. Poste- riormente, la Ley 21.686, al modificar el art. 32 delaley 19.549, introdujoen ‘swing, fla mencién de estas sociedades o entes piblicos no estatales, auto- ridades administrativasindependientes, los que pueden ser sujetos pasbles dela accién intentad: (ONFed.Cont Adm., Sala I, 10/11/81, “Ami, ‘Andrés vs, YPF" establecié que “laley 21.686, al modufcar eLart. $2 dela Ley — 19.549 e incluir a las sociedades del Estado en su in. f,dejé sin efecte 1a * CNContAdm fed, ional de Recaudaién Previsional Datos yper-———==sse==—— excusincontenida enelart. 6 delaley 20705, entorno ala inapcabihded nay otros vs, Drei juicios” = Ta ley 19,549, Ello no s6lo por tratarse de ua mandato postenor de igualMARIA PAMELA TENREYRO TECSICAS DE TUTELA FRENTE ALA INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. 297 trimoniales, administrativ en corres = 8 © penales que pudieren co! Puede ocurrir que, en ccasiones, la dilacién en que incu- rra la Administracién Pablica se deba a que el expediente fue remitido a otra dependencia Pre viendo tal situacion, s© Tesuelve que i las actuaciones fueren enviadas a otra repar- ticibn (Por ejemplo, a la Procuracién del Tesoro de la Nacién), no se puede reprochar a la demandada la demora en que in- curra este organismo -aunque también integre la Adminis- tracion Central del Estado- dado que sobre él aquélla no tie- ne imperio. Por tal motivo corresponde determinar el plazo =Set= _storgado por el juez para dictar el acto pertinente el que debe Entonces, reiterando lo antes manifestado, 1a demanda—=={—_computarse a partir de la recepeidn de las actuaciones remi- debe dirigirse contra la persona juridica bajo cuya érbita ac~ = e blieas no °8- tivas independientes e, incluso, las personas pal tatales, en cuanto ejercen fancién administrativa ®, pueden ser demandados por inactividad formal. = Se estima que no hay razones para apartarse de ios FAT cipios generales de la personalidad y de los postulados 20 Ot teoria del érgano para aplicar la imputacin de las actustioy nes de la persona fisica (brgano-persona) a la persona ieef, (Grgano-institueiba), Lo contrario significaria asigna®. 6 aceién de amparo por mora o acsién judicial por inactvidad un status de privilegio que no detenta. O se reformula sistema de imputacién o se aplica coherentemente el exis- tente. Se prefiere lo segundo. tidas al organismo asesor 7 tite el érgano inactivo, el cual debe ser perfectamente —= No seria aplicable ese eriterio, sin embargo, si la autori- individualizado, sin necesidad de especificar con nombre = dad administrativa efectuara un pase indebidamente del ex- apellido al funcionario piblico remisd. En definitiva, serd_= pediente a otra oficina o jurisdiccién, como también en casos éste quien deberd dar cuenta al juez y a sus superiores, de == en los que la remisin pudiere ser valorada como manifiesta- a falta de actividad y soportard las Fesponsabilidades pa- === _mente dilatoria. = En definitiva, con las actuaciones administrativas a la vis- ta y las explicaciones vertidas en el informe, el juez merituaré con mayor acierto la cuestién traida a su conocimiento. jerarqua lepslatva, sino porque, aun refiréndsse alas actividades indus. ‘riales y comerciales para las que fueron creados esos organismos por el ==) derecho privadoen su contenido especiSeo, nada obsta aque el aspecto proce ——=—=—— sal sea reglado por la ley 19.549 Sjando la cuestign en a Gbita del Derecho peo no dea de causarcurissidad lo decido porn CNCost\imPed, Pablico, so pena de Librar las relaciones de Estado-partcular aun derecho === ala V, 1491, “Pernindes Vidal Hipdio va, Btado Mayor General dah concebido para regir las de los individuos entre af. En Ia doctrna, Jorge——=-=—— Bjercity a) amparo pot mors, que no sa justfeavo empitica teaslvié Que Docoto, "Las sociedades de Estado.” ob-eit, pig. 332 firma que“ st0s = debis noticarve la demanda al Segano concretamente responsable de la seciedades son estotales, dado que su patrimonio es aporiado inlegramente por raisma, en eleaso, toal Estado Mayo: General el Ejersta sino al Minssteria 1 Butady sus directors son ncionariospblics, al ser representantes de los de Defensa, Para Agustin Gastaic, “El organo sasutuaon y oo la persona intereses pubis, por ilumo, por mantener elprivlego de lano falencia" Ea tstado como parte demandadaen el ampare por mora” LL, © 1997, pag. ‘consecuencia, la exzlusia que hace el art, 6 menciontdo, no enerva ie inter: 288; del mismo sutor “El Estado sua Srgaaos como demandados en laa Posicién de un amparo del art. 28 de la Les Nacional de Procedimientos —sess=—juucion en gently en el ampato por mors" LL, & 1998-D. pig. 207, tal ‘Administrativos, ante la mara de esta soeietaniaestfal-Gonoto, AgwaLS, —==——Jesiign tiene un cla interes etic, pues wapbcaria que, en el ampars pot Trotado...ob-ct pag XIT-14,tambiés considera que nocabelaexcusién, TIE por, eldamandado no ea person uidica del Estado siaoel drgano inst- CNCoatAdmFed, Sala Il, 19400, “L, RE. vs, Colegio Piblice de —=ame=” —fyeiGa que concretamente deba comunicarse. Abogados de la Capital Federal, declaré provedente el amparo por mora -—===ese=——_ contra el organise cslegiado demandado por la inactivdad incusrida “7. Julio Rodolfo Comantna, Ley Nacional de procedimientos..ob.cit., pag. 495. a = ON ec ve a ‘Elo vs, Fuerza Aérea a gegen S48 1912", ose eae eeeVidededsss. ddouny wvsau a | Sod eduoud vata 290 MARIA PAMELA TENREYRO 5.d. Mecénica La mecinica ni i cedimental dian oe le téenica se refiere a la operatividad pro: la misma en el dmbito judicial. El art. 28 re Su procedencia, teniendo en. cuenta las circunsionsios dal $200,» a lo estimare pertinente requerird « la utoridad ad: inistrativa interciniente que, en el plazo que le fie, infor sobre las causas de ta demora aducida’”. Alonks fe ee one » Tesultan de aplicacién supletoria al tré. inite la Ley de Amparo N° 16.896 y, analigiva, lee previcn, nes procesales contenidas en el CPCCN. a mente al tratar Jas etapas del proceso de amy a le amparo por mora. Ellas giran en torno a los siguientes interrogantes: jes nece. sario la provia interpelacién en mora? y gee trata de un pro. ceso unilateral o bilateral? © interrogante, encaminada a determinar si, antes de interponer la accién judicial por in- actividad, es requisito ineludible la Previa intimacién de mora a la Administracién a través de la interposicién de un formal pedido de pronto despacho o bien, puede el particular legiti- mado promover directamente la demanda. = Para arribar a una respuesta se considera que habré que | estar de acuerdo con lo que indique la norma que regula la_-== materia para verificar si es o no una actividad preliminar que hace a la admisibilidad . El art. 28 LNPA no establece nin--—==| guna”, Por lo tanto, cabe asumir la operatividad directa del ——=2t == * Conf, Héctor A. Matnat, Control. t 1, pgs. 268. Si bien eabe considerar que la Administracbn tiene la obligaién-de expodirse ante toda peticién de los adiministrados, ea dablerequerir un mini to de diligencta par parte de étes,utlizando los recuraes que las normas logales vigentes ponen a au disposicin. La CSIN in reOdol”establecis para la configuracién de la mora administrativa la pertineate interpelacién del_“===) particular damniicado. = * CNCiv, Sala C, 25/10/94, "Arbcl, Alicia vs. Municipalidad de Buenos == Aires’, considera ervéneo sostener la necesidad de soliciter pronto despacho = ‘TECNICAS DE TUTELA FRENTE A LA INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA 291 amparo por mora, sin perjuicio de que el particular haya in- terpuesto cualquier reclamo en sede administrativa, sea pron- to despacho o queja al superior por inactividad. Lo cual, como se expresé anteriormente, no es incompatible ni excluyente con Ja articulacién de la técnica ahora desarrollada *. En de- Gnitiva, como lo resumen Raspi ™, en ambas situaciones 2¢ solicita que se resuelva en la mayor brevedad. El magistrado podria desestimar in limine la accién, por ‘ejemplo, si es evidente que todavia no vencié el plazo para que la Administracién se expidiera, o que el peticionario no fuera parte del procedimiento administrativo en el cual se debe dictar el acto requerido ™ Con referencia a la segunda cuestién, esto es, si el proce- s0 de amparo por mora es unilateral o bilateral, es necesario examinar Ia estructura y elementos que integran el micmo. En el ordenamiento procesal hay bilateralidad cuando existen dos partes con intereses contrapuestos. En tal senti- do es canon basico que ambos litigantes sean oidos, o bajo la expresin romana audiatur et altera pars y en el proverbio en rima de la Alemania medieval Eines mannes red inst keine red, der richter soll die dee! verhoren beed (‘a alegacién de un solo hombre no es alegacién; el juez debe ofr a ambas partes’). Ahora bien, estos conceptos extraidos del Derecho proce- sal general deben ser confrontados con la modalidad propia cién. Criterio reiterado por CNContAdmFed., Sala [, 15/9/07, “Valenzuela Segui, José Eduardo Maria vs. Estado Nacional s! Amparo por mora" ™ Bn este sentido, CNContAdmFed., Sala IV, 1/301, “El Santiaguedo ‘SR. vs, Estado Nacional - Secretaria de Transporte - Resol.267/99 slamparo or mora". * Arturo Emilio Rasr, “El pronto despacho en os artculos 10 728 dela Ley Nacional de Procedimientos Administratives', ED, t 178, pag, 21 ™ Conf, Rogelio W. Vicesrs, "Amparo por mora de la Administracién” en VV.AA., Coleccidn de Andlisis Jurisprudencial, Elementos de Derecho Ad: ‘ministrativo, Tomas Hivrcuissox (direetor), Buenos Aires, La Ley. Serie de libros universitarios, 2003, pag. 494, nota N* 5‘ten re : as - ae TCAS DE TUTELA FRENTE ALA INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA 293 pronto despacho y una « e ral, a partir de Ja emisin dela niga, Ts “PH bilateral 8 Pero se propugna la opinién contraria. La Administra- cifn sf es parte del proceso, es parte demandada y, por tanto, Aaquel es bilateral y contradictorio, La contestacién del infor- me es un verdadero acto de defensa ®., Es més, se puede op0- ner (y en ocasiones, de hecho, se opone) a la pretensién pro- cesal ensayada por el actor ®, ‘Tal es ast que el informe requerido por el juez con trasla~ do de la copia de la demanda y la documentacién presentada por la actora son evacuados con todas las exigencias de una verdadera contestacién de demanda. La Administracién ejer- ce su derecho a la defensa, puede alegar sus razones 0 expli- caciones y ofrecer pruebas que demuestren que n0 se encuen- ‘ra configurada la inactividad. La omisién o defectos en el diligenciamiento del pedido de informe ocasiona la nulidad del procedimiento, En el proceso hay claramente diferenciado un sujeto acti- vo (actor) y un sujeto pasivo (demandad’). Es més, la sentencia que contiene la orden judicial de pronto despacho se pronun- cia también sobre la imposiciin de las costas causisticas. Estos son elementos que permiten sostener la bilateralidad. Ahora bien, habiendo tomado posiciin en las dos cuestio~ nes sobre las que la doctrina se encuentra dividida, corres- ponde adentrarse en la mecdnica procedimental por la que - se desarrolla la técnica del amparo por mora ™ Tomés Hurcusow, "La morosidad.” ob. cit. pég. 7: Osvaldo Gozusa, a El art, 28 LNPA requiere del juez una resolucién sobre la “La seateacia dictada en el amparo por mora de Ia Administraciin es procedencia de la demanda, quien deberd tener en cuenta las apelable’ JA 1985, pag. 24%; Adolfo Armando Rr, Zlamparo.cb ct, gs. 389 y 590, para quien la Administracin no adquiere calidad de parte tampoco en el tramite de la apelaci, el proceso de amparo por mora y con Ia posicién o rol que asume la Administracién dentro de éste. : Para cierta corriente doctrinaria, Ia Administracién no es parte ® y considera que el proceso es unilateral. Ello, por cuanto esta accién esta destinada nada mas que @ verificar ‘una situacién de mora objetiva y, en su caso, ponerle fin. Se~ gin Sammartino ©, el informe requerido es un mero informe- noticia por cuanto no es un acto procesal de resistencia y op0- sicién, donde se le participa a la Administracién de la peti- cién judicial extracontenciosa formulada por el particular, Dice Rivas que no puede haber contradictor, pues tanto la Administracién como el administrado satisfacen coneurren- tes intereses a través de la decisién judicial ". Y encuentra, otro fundamento a esta posicién, en el silencio que guarda la ley acerca de las costas y de la prueba que podria producir la Administracién *. = En una posicién mas intermedia, algunos tribunales =} dicen que la naturaleza unilateral del amparo por mora no trado a acudir a sede judicial. Gordillo * distingue, en el proceso de amparo, una pri- mera etapa unilateral previa al libramiento de Ja orden de ® Patricio Marcelo E. Saxtusrt%o, "Precisiones sobre la naturalezapro- = qesalange germ JA LIOR pag hPa ‘ Sw cont A min Gunns} Aen Chem Vom, Jun de ni Alo cna Sf ons hh 00-1 te oe aes in Hon D. Cus Bry Toms Horses Eagar cp 82, cs Caaf Ivin F. BUDISS “Amparo. cb ct, pig. 452, para quien el * Cong Toms Hercnnsos “La moosdad.." ob ct ig. 7. SSSR informe que debe presentar la Administracn “consbtuye técnicamente una {Nin Sala, 85, Done, Naot ve. ipa de. SESE STS en ara pin de apa par morse nos Aires ee SS ERD ima pemtinpriabertind Cus R Comte Toms Agustin Goran, Trata 1 Ob t 4, ig, XII B5, Sobre la natualeza pocesal del amparo por mora’ LL, t2002-E, pig. 380, Mameeoererognsenoenea MaRlA poeta TevnevRo circunstancias del cas magistrados por le gies administrativa, y ny sentada desde “Av; © una facultad reconocida a lo ‘SIN en todas | tualera ose trata de a8 casas de naturaleza io pro administrado crecho a la tutela judicial efectiva, inistraciée weetiz4 Un pedido de informe, en el cual la Mininistracién deberd explicar cicunstarcindereae: respec: reeset formal que fue denunciada, Gue tales ex. cusas sean ciertas ¥ sinceras no significa noc cast atendibles © Justificables ®. Al respecto, desde la jurisprudensie ® so sor, oNContAdaFed, Sta 16790, io", sents el entero: * Rodolfo C, Bazsa,“Elamparo por mora." ob it, ED, t. 59, pig. 797; “La reforma introducida al amparo por mora‘de la Administracién’, LL, ¢1978-D, pag. 1202, ‘© Néstor P, Saccts, “El rechazo ‘in limine'de la accién amparo", ED, 807; en el mismo sentido Bartolomé A. Fons, “Accién de ampere, Graves limitaciones eincongruencias que la desnaturalican” Ll, t 124 pag 1967. La CNCiwi, Sala 1, 21/5/98, “Atica Asociaciin de Téenteos Gonserveda, tes de Ascensores y Afines vs. Municipalidad de Buenos Aires’, exprash que ‘so puede prescindirse del informe prevista en el art, 28 dela ley 19.519 cuando el juez no admita la procedencia prima facie dela accién de amparo, En el caso contrario, i considera viable Ia acca, se interpone su requeric siento, pues la locucién “si oestimare pertinente” ee reBere al petitorioy no autoriza al juez a sosiayario en el supuesto de dar curso ala acién de amp: ropuesto que este tramite constituye un imperativo cuya omisiéa genera un vicio de procedimiento con aptitud suficiente para invalida la decision, % Conf Agustin Gorono, Tratado..ob. cit. t. 4. pég. X24 * CNContAdmFed., Sala II, 10/10/91, “Cooperativa de Trabajo 4 de Septiembre Ltda, vs. ANSSAL*; CNContAdmFed, Sala I, 26/928, “Cenou TEENICAS DE TUTELA FRENTE A LA ISACTIVIDAD ADMINISTRATIVA 395 pronuncia que los argumentos esgrimidos referidos a la exis: tencia de trabas burocréticas: intervencién de varios orga. rnismos, cambios de autoridades o acefalia, agregado detec. ‘tuoso de escritos y la necesidad del otorgamiento de sucee, vas vistas y traslados a las partes por la indole de la cuestiin debatida y la ausencia del mimero del expediente adminis. trativo no son idéneas para dispensar la morosidad de la a toridad administrativa, porque la Administraciéa no esta para defenderse ella misma, sino para atender a las necesidades ccuya satisfaccién le fue confiada ". 5.e, Aleances de la sentencia Después de contestado el informe mencionado en el art. 28 LNPA.o vencido el plazo sin su presentacin, el juez "... resolverd lo pertinente acerea de la mora, librando la orden si corresnondiere para que la autoridad administrativa, responsable despache las actuaciones en el plazo prudencial (que se establezca segtin la naturaleza y complejidad del dicta- ‘men o trdmites pendientes’, Pero, la eficacia de la tutela del de Camus, Ana Maria va. Etado Nason’ CNContAdnFed Sala V. 61101 “Esteve, Susana Lucia ve, Eatado Nacional con el mim eters CNContAdmPed, Sala IM 9/1003, "Velpats Cals Edgardo v Estas Nacional slAmparo por mors, exceea que “l exraio dl expehente no pode ser oponiblea quan petede usp una rsluaia dela Admsirs. {Sin lon permite sie la mora on reve, pues noe putde her ergot bre sl administado Ia dvotganizcin aministate, Es la ‘Sdbinitracé aquuen income a elaine is digenas esas para la reconstruc ya eslucie elas etaacones **Tomis Herensseo, Ley nacional... t,t 2p, $9. Eas ro entide, Osvaldo A Gots “La eatenciaditada.” ob ot. pig 38, Sotando que sion la Adminatracin "ho eden condiciones daa roductn de prasbos,revulterta burda pes qus pepo 72%, ‘toa ellen quedardaenteri dele, lo entende pees a8 imeorsoluién dela tte296 MARIA PAMELA TENREYRO amparo por mora dependeré de los aleances y la fuerza Vinculante de la sentencia judicial sobre la Administracién. En congruencia con la visién tutelar y no de contralor desarrollada en el Cap. II, apartado 9.b., se denotan, en 1a intervencin judicial, la verificacién de la eituacién de inacti- vidad formal y Ia proteccién de la situacién del particular, porque ce ordena sélo a la Administracién que se pronuncie No se inmiscuye en cbmo ésta debe hacerlo, No sustituye ni interfiere, Sin embargo, resulta acertada Ia interpretacin que efec- ‘a cierta jurisprudencia ", en aras a la finalided tuitiva del amparo por mora. El cumplimiento de la sentencia no puede cefiree 2 In sola demostracién de la existencia de un pronun- ciamiento en sede administrativa sino que debe incluir nece sariamente la verificacin de que 61 guarde relacién con el pedido efectuado. De lo contrario, féeil seria burlar el cum- Plimiento razonable de una decisién judicial con sélo acom- pafiar un acto administrative cualquiera para considerar que la demora cesé. . La orden de pronto despacho es ei contenido de la parte dispositiva de la sentencia ™, la cual se encuentra comple- mentada con el otorgamiento por el juez de un plazo pruden- te, que serd determinado, en cada caso, para comprobar el cumplimiento de la orden de actuacién declarativa. Afirma Barra ® que el juez dicta una verdadera sentencia de condena, la que tendré todos los efectos propios de este acto judicial, Por lo tanto, deberd estar debidamente motiva- da declarando el derecho de alguna de las partes. lacional s/ Amparo por mora” 7 " Rodolfo C. Banta, “El amparo..." eb cit. pag, 797, TECNICAS DE TUTELA FRENTE ALLA INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA 397 Sil juez considera que no existe mora, porno haber tra8- currido el plazo fjado o, a falta de éste, por no haber vencido atin un plazo razonable, debe rechazar la demanda. En tal caso, el particular puede intenter a posterior otro ammparo si la Administracién sigue sin Pronunciarse una vez transcurrl dos aquéllos. Resulta beneficiosa la postulacién en la que el juez deberd indicar cul es el plazo razonable, dando certeza a los derechos del administrado en cuanto a su exigencia de obtener un pronunciamiento expreso de la Administracién Porque, en la mayoria de los casos, el pronunciamiento judi- cial se limita al rechazo de la accién de amparo por mora sin mas detalle y aqui la misién tutelar de la intervencién juris- diccional resulta diluida, Cuando el magistrado hace lugar a la accién tutelar con- tra la inactividad formal estableciendo un plazo en el cual el érgano inactivo reconoce la operatividad del derecho de pe- ticién a través de la defensa del derecho de obtener una deci- sién expresa y pronta, como se indicé anteriormente, el limi- te prudencial se encuentra en‘no incurrir en la tentacién de ‘resolverlo de la forma como debié hacerlo la Administracién. Situaci6n en la cual el juez se transformaria en administra- dor y su sentencia devendria arbitraria por intervenir en la esfera de actuacidn de otro poder del Estado. Lo que es notoriamente distinto cuando la misma ley otor- ga al juez la facultad discrecional de determinar el plazo en el que la Administracién deba cumplir con su sentencia. El ‘mismo debe ser estrictamente observado para no incurmr en ‘una nueva inactividad. Ni tampoco corresponde ampliar el plazo conferido para cumplir la orden de proato despacho si de las constancias de la causa no resulta que la cuestién a resolver sea compleja, pues ello importaria prolongar ain mas Ta situacion de mora que se reputé configurada * os CNGontAdmFed., Sala TH, 252/86, “Gusfinkel, Eduardo ©: Circional (iisterio de Salud y Acciin Social. See. de Salud) s/ Am. paro por mora’ | eeae MARIA PAMELA TENREYRO, El art. 29 LNPA dispone qu: den de pronto despacho tornaré gpl rt. 17 del deer. Ley 1285/58" fg fodafolta en que incurran 8 funcionarios y empleados dependientes deo! n ent ros poderes w qeganismos det Estado nacional o provincial, acluando en ea. Head de tales, serd puesta en conocimiento de la outoridad rior correspondiente a los mi ect n- cin disciplnaria que proceda” "° * est® de la a En sintesis, la técnica del am _E ; a del amparo por mora te . tringido marco de conocimiento eobre la verification o no de Ja demora administrativa formal por vencimienta de los pla- 206 legales o reglamentarios o razonables para resolver, emi: tir el dictamen, el acto de mero tramite o de fondo requerido por el interesado y, por ende, Ia condena tiene también un limitado aleance al libramiento de la orden de pronto despa- cho de las actuaciones administrativas debidas ta desobediencia a ta or- licable lo dispuesto por el Este, a su vez, establece que ante los tribunales nacionales sacién o no de S.e.1, Respecto de la posibilidad de interponer recurso con- tra Io sentencia Sentencia definitiva es el pronunciamiento que impide la prosecucién de la causa o infiere un agravio de imposible o insuficiente reparacién ulterior en el mismo u otro proceso. Y, en ese mismo centido, se entiende que es dable equiparar como sentencias definitivas aquéllas que originan agravios cuya enmienda, en la oportunidad procesal en que se las in- voca, exhiben, prime facie, entidad bastante para conducir a un diferente resultado del juicio, por lo que de ser manteni- dos se generarian consecuencias de dificil recomposicién, En resoluciones recaidas en juicios donde se reclama, en sede judicial, contra la inactividad administrativa formal, se trata de una verdadera sentencia de condena y no de un sim- ple auto o decreto *. 1 Por ello, Roberto Msncaoo Luma, “El amparo por mors jes reeurrible porvia de revocatoria?, LL, t. 1994-A, pig, 453, considera que no corresponde ‘Contra una sentencia recaida en este tipo de proceso un recurso de revocatota, {TECNICAS DE TUTELA FRENTE A LA INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA 199 Bil texto originario de la LNPA no contenia ninguna pre- visin respecto a la apelabilidad o no, o sobre la interpo: tion de otros recursos sobre la sentencia recaida en un pro- Geso de amparo por mora, En ese entonces, efectuando una Snterpretacién arménica con el art. 11 RNPA", que determi- haba una aplicacién supletoria del CPCCN para resolver cues- Hones no previstas expresamente en los procedimientos ad- ninistrativos, se permitia la posibilidad de apelacién. Posteriormente, cuando se produjo la reforma del art. 28 LNPA mediante la ley N’ 21.686 ®, el texto del mismo quedé redactado de la siguiente manera: “La decisin del juez serd jnapelable..”, Esto generé distintas interpretaciones en la Geetrina sobre qué resolucién era susceptible de recurso. En 1980 un plenario de la Camara Nacional en lo Conten- sioso Administrativo Federal, en la causa “Dominga Esperan- ga” ™, ge resolvié la inapelabilidad de la sentencia final Gecisoria de la existencia o inexistencia de mora de la Admi- nnistracién, Cinco afios més tarde, el mismo tribunal, pero con otra composicién de’ magistrados, en el fallo *Transportado- ra de Caudales Zubdesa S.A” ™, reconocié la procedencia de Ja apelacién de la sentencia de primera instancia sobre la existencia 0 no del estado de mora. ‘Niegan la facultad de apelar la sentencia de fondo en este tipo de procesos, autores como Pearson ™ y Comadira ™, quienes coinciden con el plenario “Esperanza’ Anterior ala reforma del decreto 1883/91 que lo ubicé como art. 108. © Publicada BON: 25/9/77 CNContAdmFed., en pleno, 25/11/80, “Esperanza, Dominga E. vs. ENTEL' SCNContAdmFed., en pleno, 5/285, “Transportadora de Caudales Zubdesa S.A. va, Empresa Ferrocarniles Argentines i ‘aMareelo Peatsos, "2s apelable o inapelable.”, ob. cit, pa. 963 sm Julio R. Contains, Ley de Procedimientos... ob, cit, pa. 802