La administraci6n publica a través de las ciencias sociales Omar Guerrero DMINISTRACIONI. POR QUE ESTUDIAR LA ADMINISTRACION PUBLICA? LA ADMINISTRACION ptiblica no sdélo es uno de los fenémenos mas evidentes del mundo moderno, sino también de los me- jor estudiados. Sin embargo, entre las ciencias sociales, es la disciplina que en general se cree menos tratada mediante Jos procedimientos cientificos. Pero la realidad es otra: con- siderando al trabajo cientifico como un todo dividido en as- pectos especfficos, es observable que por cuanto creacidn (investigacién) y transmisién (ensefianza) de conocimien- tos, la administraci6n ptiblica ha sido objeto de un trata- miento muy intenso. Pero en lo relativo a comunicacion del conocimiento, especialmente la difiusién (entre pares) y la divulgacion (al gran ptiblico), impera la idea de que la dedi- cacién de los cientificos a su cultivo es mucho menor que en otras ciencias sociales, si no incluso inexistente. Es fAcilmente demostrable que la administracién puibli- ca es un hecho evidente cuya presencia ha sido explicada por el trabajo cientffico. Y que, cuando es incdgnito, ese hecho permanece. En ocasiones parece que no estd, pero estd por- que es, obedeciendo a un conjunto de fuerzas sociales que la hacen estar porque evoluciona. La administraci6n ptiblica se ha perpetuado porque ha sabido fluir a través de sus or- ganizaciones, asi como por su actividad (programas, policies y funciones), que la nutren de vida y le inyectan suficiente jnnovacién para prosperar. Y aunque para nadie es un se- creto que sus cualidades burocraticas son las que mds obran en pro de su perpetuaci6n, cierto es que la administracién ptiblica podria vivir sin ellas, y a pesar de ellas. Es mas, desde el punto de vista de la administracién pi- 2122 LA ADMINISTRACION PUBLICA, UNA CIENCIA NOBLE, blica, resulta claro que el Estado (y cualquier otra forma de dominacién) existe y persiste en buena medida gracias ala administracién, la cual, como lo observaremos en este capi- tulo, es el ancla que Jo mantiene en su lugar. EL HECHO EVIDENTE Un primer esfuerzo de respuesta a la pregunta de por qué estudiar la administracién ptiblica puede intentarse me- diante la exploracién de sus capacidades de perpetuacién, Jas cuales no sélo son tan exitosas, sino tan evidentes, que ensombrecen otros aspectos del Estado no menos relevan- tes. La administracién es tan evidente que es imposible no verla. En un libro dedicado al estudio del pensamiento politi- co y social en Bizancio, Ernest Barker comenté las decla- raciones de dos autores que habfan argumentado que alli no se Construy6 una teorfa general de su organizacién impe- rial, ni surgi6é un teérico de la politica de gran talla. Y fue de tal modo, pero que su mérito en todo caso no seria ése, sino que Bizancio conservé al pensamiento politico griego.! Esto de suyo significa un enorme merecimiento, pues como lo explicé Barker, el imperio bizantino fue también el here- dero del pensamiento heleno y helenfstico. Por cuanto a su vida politica propia, habida cuenta de que el emperador bi- zantino fue desde la época de Constantino la cabeza de un ecumene cristiano-universal, debe asimismo rendirse crédi- to a la literatura dedicada al estudio de la figura y la activi- dad imperial. Hay que hacer notar que esas apreciaciones derivan de las investigaciones de una de las grandes eminencias aca- démicas del estudio del pensamiento griego, asi como de la antium, Clarendon ‘ Emest Barker, Social and Political thought in Bi Press, Oxford, 1957, p. 1.¢POR QUE ESTUDIAR LA ADMINISTRACION PUBLICA? 23 teorfa politica en general.? Sin embargo, Barker no sefialé que Bizancio ha sido una fuente muy relevante del pensa- miento administrativo. Mas no tenia por qué hacerlo, pues su objeto de estudio es el pensamiento politico. De lo antes narrado se derivan tres apreciaciones, de suyo contrastantes, pues la administracién ptiblica es observada a través de un claroscuro. La primera es que inevitablemen- te el tratamiento de los fenémenos sociales suele partir de un “modelo a priori”,? que determina no sélo su apreciacién, sino también el andlisis en si. De modo que, junto con cosas faltantes, hay otras mds que sobran. Por lo tanto, el objeto estudiado no significa lo que realmente es, sino lo que debe ser. De manera que el pensamiento politico bizantino no es “politico” en el sentido comin y aceptado, sino algo diverso ala ciencia formal. En segundo lugar, visto el temario del libro de Barker, es notorio que los diversos pasajes de las obras de los auto- res bizantinos allf reproducidos tienen un fuerte acento ad- ministrativo. Pero lo administrativo, aunque evidente, fue observado sin la identificacién de su singularidad, transitan- do anoénimamente dentro de lo politico, en tanto que lo poli- tico asi observado se percibié como intrascendente. Es de- cir, cuando la administracién publica como parte de lo politico es preponderante, al grado de ensombrecer a otros rasgos polfticos del Estado, puede sencillamente pasarse por alto. La tercera apreciacién es que, cuando se trata de estu- dios relativos a Estados densamente administrativos —como Bizancio—, la administracién prepondera y resalta, oscure- : un caso ilustrativo de sus obras, basta aqui con la referencia de los siguientes libros. Respecto del pensamiento politico en general, véa. se Ernest Barker, Principles of Social and Political Theory, Oxford Universi. ty Press, Oxford, 1952 (1951). En lo relativo al pensamiento politico griego, se puede consultar Greek Political Theory: Plato and his Predecessors, Mé- thuen & Co. Ltd, Londres, 1947. 3 Fred Riggs, Administration in the Developing Countries, Houghton Mifflin, Boston, 1964, p. 7.24 LA ADMINISTRACION PUBLICA, UNA CIENCIA NOBLE ciendo aspectos politicos que en otros sistemas iluminan con luz propia. El resultado es que lo administrativo no se Juzga como politico, sino como algo diverso, y quiz4 hasta como sustitutivo de la politica. En abono de lo dicho no esta de mas solicitar las apre- ciaciones de Karl Mannheim sobre este punto, pues en su opinion, la “tendencia fundamental del pensamiento buro- cratico es la de convertir todos los problemas de la politica en problemas de administracién”. Aunque “el pensamiento burocratico no niega la posibilidad de una ciencia de la po- litica, sino que la confunde con la ciencia administrativa’” 4 Lo dicho explica por qué Ia mayoria de los libros de ciencia politica en Alemania son mas bien tratados de administra- cién ptiblica. Esto es patente sobre todo en paises con una elevada dosis administrativa, como Alemani: ,> donde se debe destacar el papel eminente de la burocracia y resulta mas facil comprender la unilateralidad administrativa de la cien- cia politica. De las apreciaciones precedentes deriva una conclusién: Ja administracioén publica ha estado presente de antiguo, incluso de manera muy principal, sin que se le brinde la aten. cién que merece. En ello ha pecado el politélogo, pero no més el administrativista ptiblico. Esta es la regla, pero hay excepciones dignas de consideracién. Debemos afiadir que, si bien la politica y la administracién comparten temas co- munes, muchos de ellos centrales para sus respectivos Ambi- * Karl Mannheim, Ideologia y utopia, Fondo de Cultura Econémica, México, 1941 (1936), pp. 104-106. * Rn Alemania, tirios y troyanos saben muy bien del peso social de su administracién publica. Por ejemplo, Otto Hintze comenté que “Alera nia es el pais clsico de los funcionarios en el mundo europeo, lo mismo que China en Asia y Egipto en la Antigtiedad”. Otto Hintze, “El Estamen. to de los funcionarios”, Historia de las formas politicas, Revista de Occiden. te, Madrid, 1966 (1911), p. 224. Ludwig von Mises, por su parte, no dejé de reconocer qué “significativo resulta que, incluso en Alemania, donde, como es sabido, existe reverencial respeto por el funcionario ptiblico..”. Ludwig von Mises. Liberalismo, Planeta-Agostini, Barcelona, 1994 (1937), p. 129.¢POR QUE ESTUDIAR LA ADMINISTRACION PUBLICA? 25. tos de estudio, también ostentan espacios de trabajo sepa- rados y muy especializados. EL HECHO INCOGNITO La verdad evidente de la existencia de la administracién ptiblica, empero, puede tener un efecto contrario a lo antes tratado. Cuando la administracién es evidente en un lado, puede provocar un efecto de “hueco” o ausencia en otro. Alexis de Tocqueville observ6 con asombro que en los Esta- dos Unidos estaba ausente lo que en Europa se conoce como “administracién”, porque alla sus habitantes se em- pefiaron en acrecentar la autoridad y disminuir al funciona- rio para lograr una mano oculta operante que no esté a la vista, pero que se mueve por todos lados.® Obviando la cen- tralizacién y la jerarquia, se logré una formula de ejecucién incégnita, pero efectiva. Aunque incégnita,’ la administracién publica es impor- tante y de tal modo fue revelada por Tocqueville. No obstan- te, se requiere un esfuerzo de andlisis e interpretacién que brinde una explicacién sobre un objeto que, estando alli, ape- nas se hace notar, pero que es decisivo. Afios después, cuan- 6 Tocqueville observé que “lo que lama la atencién al europeo que reco- rre los Estados Unidos es la ausencia de lo que se llama entre nosotros el gobierno o la administracién”. La mano que dirige la maquina de la admi- nistracién esta oculta, porque se ha buscado que la autoridad sea grande y cl funcionario pequeno. El “poder administrative” no se ve porque no es centralizado ni jerarquico. Alexis de Tocqueville, La democracia en América, Fondo de Cultura Econémica, México, 1957 (1835), pp. 65-66. 7 La presencia incognita de otra administracion, la gerencia privada, fue resaltada por su revelador, Henri Fayol, cuando dicté una conferencia a mediados de 1900. Fayol hizo notar que, en tanto los servicios técnico y comercial estaban bien definidos, la administracién no lo estaba, pues s operaciones no eran percibidas por los “sentidos”. En efecto, no se le veia fabricar, ni fraguar, ni vender, ni comprar, pero estaba allf. Henri Fayol, “Sobre la organizacién administrativa” (discurso pronunciado en la sesion de clausura del Congreso Internacional de Minas y Metalurgia el 23 de ju- nio de 1900), El Ateneo, Buenos Aires, 1956, pp. 131-132.26 LA ADMINISTRACION PUBLICA, UNA CIENCIA NOBLE, do Tocqueville publica su obra magistral sobre la Francia administrativa que él vivid,’ pudo desarrollar una teorfa ple- térica de evidencias acerca del modo como la administra- cién ptiblica entraha de manera evidente uno de los proce- sos vitales de toda sociedad. No esta de mas decir, enfaticamente, que el papel axial? que le otorgé a la administracién publica en su explicacién de la historia de Francia entre el antiguo régimen y la revolu- cién puede ser considerado como una de las investigaciones mas reconocidas sobre dicha administracién como agente positivo de la perpetuacién de una forma de sociedad. Un paso mas hacia la respuesta de la pregunta antes menciona- da se abre camino con las conclusiones de la obra, las cua- les, dicho sea de paso, se han confirmado una y otra vez en Ja edad moderna, cuando de Ia relacién entre una revolu- cién y la administracién pttblica se trata. ¢LA ADMINISTRACION PUBLICA ES INMORTAL? Evidente o incégnita, la administracién ptiblica existe, y ello se patentiza por medio de las organizaciones en las que toma su forma temporal (en el sentido de un tiempo i extenso, ms que breve). Las organizaciones, al mismo tiempo, son las estructuras que la vitalizan y muestran los rasgos de su evolucién, pues a través de ellas ocurre que la administracion ptiblica deviene. En consecuencia, son las organizaciones las que evidencian la fuerza de sus dotes de perpetuacidén. 8 Alexis de Tocqueville, El antiguo régimen y la revolucién, Alianza Edito- rial, Madrid, 1982 (1855), dos tomos. ° Segtin Daniel Beli, el “principio axial” consisie en especificar ne tanto la causacién, sino la centralidad de un problema de invest un marco organizador al cual se cuelgan otras categorias; es, en fin, un princi io energético que tiene primacia légica sobre todos los demas. Daniel Bell, El advenimiento de la sociedad post-industrial, Alianza Editorial, Madrid, 1976 (1973), p. 25.¢POR QUE ESTUDIAR LA ADMINISTRACION PUBLICA? 27 En un libro muy consultado afios atras se destacé de manera sobresaliente el hecho de la indestructibilidad de las organizaciones administrativas.!° En efecto, su autor, Her- bert Kaufman, advirtid que el escenario de su estudio esta dominado por la idea de que las organizaciones guberna- mentales son virtualmente imperecederas, porque poseen cierta vacuna que las inmuniza del virus de la devastacién.!! Hay otra visién que apunta hacia el complejo de Casan- dra, por el cual las organizaciones matrices eliminan a las filiales astringiendo su proliferacién, tal como es visible principalmente en las firmas privadas. Lo dicho denota que existen fuerzas que controlan la tendencia al crecimiento incesante, pues ello puede provocar un shock en la vitalidad y la capacidad directiva de la organizacion, haciendo intole- rable el estado de cosas asi producido. Esto quiere decir que operan energias que obran a favor de la vida prolongada de las organizaciones, asf como impulsos que favorecen una vitalidad mas breve. Otra conclusién fue la preeminencia de la vida organiza- tiva sobre su muerte, pues fue perceptible que no sélo ocu- rren menos clecesos que nacimientos, sino que las organizacio- nes recientes significan la apertura de nuevos espacios de actividad gubernamental.!? Esto refleja un desarrollo pro- 10 Herbert Kaufman, Are Government Organizations Immortal?, The Brookings Institution, Washington, 1976. 1 Herbert Kaufman estudio un universo formado por 421 organizaciones de la administracién ptiblica estadunidense, el cual abarcé el periodo que va de 1923 a 1973, considerando su nacimiento, muerte, longevidad, subsis- tencia y promedio de edad. Una de sus conclusiones fue la fluidez estable de ese universo organizativo durante los 50 afios analizados, aunque pudo apreciar mutaciones en su composicién, actividades, insumos y productos. Especialmente destac6 que cada una de las organizaciones sé esforz6 por delinear con nitidez sus demarcaciones y defender sus zonas fronterizas. Cuando estas fronteras se hicieron borrosas, ello reflej6 sencillamente la decadencia de la organizacién o su muerte. Empero, la nocién de limite orga: ‘0 no se debe equiparar a la idea de muralla o valladar, sino a un terreno de intercambios, comunicaciones y trafico, que es necesario para la vida de cada organizacién. [bid., pp. 23-28. 12 Lo sefialado por Kaufman entrafia la persistencia de la vida, pues del28 LA ADMINISTRACION PUBLICA, UNA CIENCIA NOBLE gresivo mediante la continuidad, no a través de regresos. Lo anterior hizo a Kaufman resaltar que “la impresionante ha- bilidad de las organizaciones para permanecer con vida, como ha sido sefialado, no es mera conjetura”;!3 sin consi- derar las funciones trasladadas de las entidades fenecidas hacia aquellas otras que las heredaron, pues las actividades gubernamentales tienden a perpetuarse. La proporcién en el ntimero y edad de las organizacio- nes descansa en la relacién de la vida y la muerte, pero el If- mite de nacimientos puede ser previsto a través de dispo- siciones legales que establezcan el horizonte razonable de divisiones y subdivisiones, y los tiempos de alcance de las misiones organizativas. Otra formula usual es la cesacién de- liberada, en que se transfieren las funciones del gobierno cen- tral a los gobiernos locales, las empresas privadas y las orga- nizaciones no gubernamentales.'* También se ha optado por remitir las funciones desde el espacio burocratico hacia los mecanismos de mercado, dejando que sean las fuerzas mer- cantiles y los clientes quienes definan su potencial de muer- te futura. Esta ultima formula hizo decir a Kaufman en 1976 que podria consistir en un mecanismo de mortalidad en gran escala y sin medida, y asi ocurrié, toda vez que él mis- mo insinué que el desplazamiento de la administracién pt- blica hacia el mercado podria ser un error y también lo fue. En efecto, la republicizacién de organizaciones y funciones hha estado ocurriendo por efecto de la incapacidad del mer- cado para proveer los bienes y servicios antes suministra- dos por el gobierno. Kaufman piensa que a nadie se le ocul- hecho de que de las 175 organizaciones primigenias existentes en 1923, sobrevivieran 148 en 1973, refleja un proceso fecundo carente de toda impli- cacién patolégica. El saldo de 27 organizaciones extintas seiala, en todo caso, que desafiaron exitosamente a las fuerzas de la destruccién. Ibid, p. 32. Hay que afadir que ellas cumplieron triunfalmente la ley de hierro de Chester Barnard, por cuanto lograron un equilibrio positivo con su entorno, so pena de muerte. 13 Tbid., p. 64. 14 Ibid., pp. 72-75.¢POR QUE ESTUDIAR LA ADMINISTRACION PUBLICA? 29 ta que el gobierno tiene deficiencias y produce gastos a la ciudadania, pero que su crecimiento es una prueba a favor de que el pueblo esta dispuesto a cubrirlos a través del ser- vicio ptiblico y no del mercado.!5 La literatura dedicada al estudio de la perpetuacién de la administracién pttblica es abundante, comenzando por las contribuciones de Max Weber y terminando con las obras de Herbert Simon y Kenneth Boulding, sin descontar los tra- bajos sobre terminacién administrativa, los cuales abordare- mos mAs adelante. En los libros de esos autores, como en el de Kaufman, queda la sensacién de estar ante una adminis- tracién invencible e indestructible, salvo que se usaran méto- dos violentos, como los ensayados por las revoluciones. Pero también es cierto que las revoluciones han perpetuado a la administracién publica, como fue evidente en Francia en 1789 y en México en 1910, y aun en la Unidén Soviética (1917), donde queda la impresién de que, como ocurre con la mate- ria, nada se crea ni se destruye, sino que sdélo se transforma. Habria solamente un hecho revolucionario que se pro- puso destruir la administracién del Estado mismo, junto con el Estado: la Comuna de Paris en 1871. La experiencia his- térica de la Comuna fue transmitida y explicada emblema- ticamente por Karl Marx en La guerra civil en Francia, publicada en el afio antes sefialado. Ahi continué el examen de la administracion pttblica francesa que habia comenza- do en su Dieciocho brumario de Luis Bonaparte, publicado veinte anos antes. Engendrada el 18 de marzo como un brote de descon- tento popular, la Comuna de Parfs tuvo una breve existencia de 73 dias. Y, sin embargo, es uno de los hechos histéricos mas significativos por los efectos inmensos que provocé y el cardcter mitico que la envuelve hasta nuestros dias. Mas adelante la abordaremos. 55 [bid., p. 76.30 LA ADMINISTRACION PUBLICA, UNA CIENCIA NOBLE, BuROCRACIA La organizacién per se cuenta con un arsenal inmenso de capacidades para perpetuar su vida. Pero cuando asume la forma de burocracia ese arsenal acrecienta sus armas en ca- pacidad y ntimero, al grado de hacer patente que una admi- nistracién ptiblica dotada con esas prendas sélo desaparece con la sociedad en la cual se incubé. Fue Max Weber quien advirtié, crudamente, que “allf donde se ha Hevado integra- mente a cabo la burocratizacién del régimen de gobierno, se ha creado una forma de relaciones practicamente inque- brantable”.!¢ La burocracia ha sido, es y seré un tema medular en el estudio de la administracién pttblica, la cual es una caracte- ristica inherente a toda organizacién compleja, ya se trate del Estado o la empresa privada, ya lo sea del ejército 0 de la Iglesia. Tampoco debemos ignorar que la primera rebelién contra el Sacro Imperio Romano Germanico, que culminé en el siglo xi, consistié en la formacién del Estado papal como un ente sumamente singular? Con él surgié una de las primeras burocracias profesionales, y un sistema jurfdi- co racionalizado para organizar su vasta y compleja mecé- nica de gestién. Asimismo, no podemos soslayar, de ningtin modo, a los partidos de masas y a los grandes sindicatos modernos. Aun- que son de sobra conocidos los estudios sobre la empresa privada, no esta de mds comentar que su burocratizacién fue atingentemente estudiada por Alvin Goulner, quien explicé que la teoria de la burocracia de Weber es itil para iluminar el estudio del proceso fabril, particularmente para evaluar su ** Max Weber, Economia y sociedad, Fondo de Cultura Econémica, México, 1966, 2 t., t. 1, p. 721. 1 Harold Berman, La formacién de la tradicién juridica de Occidente, Fondo de Cultura Econémica, México, 1996 (1983), cap. 1.éPOR QUE ESTUDIAR LA ADMINISTRACION PUBLICA? 31 teoria, modificarla y reorientarla, en su caso.!® Debemos men- cionar particularmente los trabajos de Robert Michels sobre Jos partidos polfticos, quien obtuvo notoriedad, entre otras cau- sas, por motivo de su célebre “ley de hierro de la oligarquia’”, Ja cual refiere los procesos de burocratizacién de los partidos de masas, proceso que juzga inevitable. Estudié particular mente los mecanismos por los cuales los grandes partidos socialistas se burocratizaron, merced a las tendencias a per- feccionar la division del trabajo en su seno, asi como por lo que lamé el imperio de la necesidad técnica y practica que brota del principio de organizacién.'° Otro tanto merece la obra de Seymour Martin Lipset acerca de los sindicatos. Lip- set, quien prologé el libro de Michels, dedicé el capitulo xm de su obra mas conocida al examen de la burocratizacién de los sindicatos, concluyendo que “la estructura de las organi- zaciones en gran escala requiere el desarrollo de patrones burocraticos de conducta”.?° No es extrafio que los conceptos administracién y buro- cracia suelan asimilarse mutuamente y ser sinénimos; pero no son necesariamente la misma cosa. Han existido y exis- ten formas de administracién no burocraticas, como las es- tablecidas en las organizaciones colegiadas, as{ como las que son desempefiadas honorificamente. Sin embargo, no debe- mos renunciar al hecho singular de que, en su forma emble- mitica, la burccracia es la modalidad tipica de la adminis- traci6én. Ni tampoco el hecho de que es la burocracia un rasgo omnipresente en la administracién ptiblica, de antiguo. La burocracia ha sido desarrollada tipicamente por Max 48 Segtin lo expresé Goulner, su obra fue destinada a sacar fruto de la visualizacién de la factoria como burocracia. Cf. Industrial Bureaucracy, The Free Press, Nueva York, 1964 (1954), p. 9. 19 Hay que destacar que no son pocos los autores que han comentado la influencia de Michels sobre Max Weber, su amigo y colega. Cf. su obra principal: Robert Michels, Political Parties, The Free Press, Nueva York, 1966 (1911), p. 70. 20 Seymour Martin Lipset, Political Man, Doubleday & Company, Nueva York, 1963 (1960), p. 428.32 LA ADMINISTRACION PUBLICA, UNA CIENCIA NOBLE. Weber, quien la rescat6é del sentido peyorativo que tuvo des- de su cuna, toda vez que fue el inspirador de dos obras mo- numentales sobre la administraci6n ptiblica donde la buro- cracia ha fungido como el concepto axial. La primera trata profundamente lo que su autor llama las “estructuras insti- tucionales del despotismo oriental”, forma politica compar- tida por las grandes civilizaciones antafio cuyo cardcter es la gestién de grandes obras hidrdulicas por medio de vastos sistemas administrativos, que su autor denomina “agroge- renciales” y “agroburocraticos”.?! E] segundo libro monumen- tal, que también comprende esas grandes civilizaciones, se aboca al andlisis sociolégico del sistema politico de los im- perios, a los que define como “burocraticos”, ademas de “his- téricos” por haber fenecido.?? En ambos textos resulta claro que la burocracia es el concepto axial referido. Todo apunta a dar crédito a Vincent de Gournay como progenitor del término burocracia (bureaucratie), quien lo ha- bria formulado en 1745 para referir el “gobierno de las ofi- cinas”.?3 Su nocién peyorativa seria explicita, asimismo, por el hecho de que a Gournay también se le acredita ser quien ided la voz “dejar hacer, dejar pasar” (laissez-faire, laissez- passer), emblema de la fisiocracia y el liberalismo clasico. Como lo explica Sauvy,?4 ambas denominaciones fueron con- 2! Karl Wittfogel, Oriental Despotism: A Comparative Study of Total Power, ‘Yale University Press, New Haven y Londres, 1957, pp. 2-3. 22'S. N. Eisenstadt, The Political Systems of Empires, The Free Press of Glencoe, Nueva York, 1963, p. 3. 23 Jean-Claude-Marie Vincent, seigneur de Gournay (1712-1759), fue un personaje muy conocido en su tiempo. Incluso Turgot le dedicé un escrito apologético sobre su personalidad y trascendencia, de suyo muy ilustrativo. Anne-Robert-Jacques Turgot, Eloge de Gournay. L. Robineau, Turgot: Admi- nistration et Oeuvres Economiques, Guillaumin, Paris, s.f., pp. 1-45. 24 Alfred Sauvy, La burocracia, EUDEBA, Buenos Aires, 1965 (1956), p. 5. Alejandro Nieto afiade que la fuente de esta versién son las cartas del ba. rén de Grimm, que se remontan a 1753-1769, asi corroborado por el Diccio- nario general de la lengua francesa. Un sefior de apellido Fievée no atribuye el término a Gournay, sino a Rene Louis de Voyer, marqués de D’Argenson. Alejandro Nieto, La burocracia, Instituto de Estudios Administrativos, Ma- drid, 1976, pp. 67-68.¢POR QUE ESTUDIAR LA ADMINISTRACION PUBLICA? 33 cebidas en una época en la cual existia una encendida reac- cién contra los organismos del Estado absolutista, cuyo sig- no seria la burocracia, un vocablo plenamente antinémico con la fe liberal, la cual se incliné por la autoridad que deri- va de la naturaleza, no por el poder ejercido por los hom- bres. De este modo, ambos conceptos caminarian juntos para invocar perpetuamente una posicién polémica contra el Estado absolutista y su administracién, ‘que se ha prolon- gado hasta nuestros dias. Gournay habria asimismo puesto en circulacién otro nombre relacionado con la burocracia: “buromania”, que significaba una enfermedad administrati- va contagiada en la Francia de sus dias. Para nadie es un secreto la idea generalizada de que la burocracia, una vez establecida, es dificilmente expulsable de alli donde anid6. Ello obedece a su funcién social, es de- cir, su labor integradora del mundo social donde radica y, consiguientemente, en su indispensabilidad, pues como lo afirmé Max Weber, L...] sin ese aparato, en una sociedad que separa a los funcio- narios, empleados y trabajadores de los medios administrati- vos, y que requiere de modo indispensable la disciplina y la formaci6n profesional, cesaria toda posibilidad de existencia para todos con excepcién de las que todavia estén en poses: de los medios de abastecimiento (campesinos).?° Incluso, la burocracia contintia funcionando para la revo- lucion triunfante o el enemigo en ocupacién, lo mismo que lo hacia con el gobierno hasta ese momento legal. Los dir: gentes polfticos o los empresarios deben contar con la bu- rocracia para mantener las riendas del gobierno, porque la necesidad de una administracién permanente, rigurosa, in- tensiva y calculable como la creé el capitalismo, determina 25 Max Weber, op. cit., vol. 1, p. 178.34 LA ADMINISTRACION PUBLICA, UNA CIENCIA NOBLE el cardcter fatal de la burocracia como médula de toda administracién de masas. Sin ella tampoco puede subsistir el socialismo.?¢ La perpetuacién de la burocracia no radica tanto en su arraigo patoldégico, el cual suele ser exaltado cuando de cri- ticarla se trata, sino mas bien de sus prendas de calidad y eficiencia, las cuales, hasta ahora, no han sido superadas. La forma tan rigurosamente organizada de la administra- cién burocratica es, a decir de Weber, lo que produce su eficiencia. Es la profesionalizacién de los funcionarios el factor que viabiliza la cristalizacién de organizaciones bu- rocraticas altamente productivas para los fines sustantivos de asociaciones, sea el Estado, la empresa o la Iglesia. La eficiencia burocratica se caracteriza por la precisién, conti- nuidad, disciplina, rigor y confianza, asf como por el calcu- Jo, intensidad y extension en el servicio. En ella destaca la aplicabilidad formal y universal de todas las tareas admi- nistrativas; y la susceptibilidad técnica de perfeccién para alcanzar el 6ptimo de sus resultados en cualquier tipo de asociacién que organice un personal administrativo de tipo burocratico.?7 Las doctas explicaciones de Weber, aceptadas por mu- chos pensadores, serfan suficientes habida cuenta del crédi- to bien ganado por el rigor de sus trabajos. Sin embargo, como lo observaremos en seguida, incluso erradica4ndose la burocracia, la administracién permanece y prospera a pe- sar de la pérdida de ese atributo tan suyo, y que parece casi imprescindible. En efecto, la administracién tiene otras cualidades que ja hacen vivir sin la burocracia, las cuales, sin ser incluso superiores, nutren su existencia y la hacen progresar. 28 Ibid., p. 179. 27 Ibid., p. 178.¢POR QUE ESTUDIAR LA ADMINISTRACION PUBLICA? 35 EL HECHO INSOLITO DE LA COMUNA DE Paris: UNA “ADMINISTRACION SIN ESTADO” La Comuna de Paris es la experiencia social mas desafiante y exitosa de un intento por erradicar a la burocracia de la vida publica, junto con el Estado. Alli, en efecto, durante un breve pero significativo tiempo una sociedad vivi6 sin Esta- do y sin burocracia, pero con administraci6n ptiblica. Uno de los rasgos prominentes de la Comuna de Paris radica en la realizacién de una de las propuestas mas radica- les y aplaudidas en las filas de la izquierda europea de en- tonces: la supresié6n del Estado, punto donde convergen interpretaciones tan antagénicas como el sansimonismo, el anarquismo y el marxismo. En La guerra civil en Francia, Marx describié la Comuna de Paris como una experiencia humana sin precedentes, pues como lo afirm6, “la antftesis directa del Imperio era la Comuna’”. Su tesis es que esa ex periencia no buscé la restauraci6n del Estado, sino su elimi- nacién; es decir, la clausura de la dominacién politica como un todo, no sélo la supresién de su forma monarquica. Con- siguientemente, la Comuna no se propuso desempefiar las funciones del Estado, sino patentizar su orientacién hacia una organizacién igualitaria donde reinara el espiritu de justicia social. Ella representa, en efecto, una cadena de hechos inédi- tos, “una fiesta, la mas grande del siglo y de los tiempos mo- dernos”,?® asf como un “fenémeno nuevo en la historia de la morfologia gubernamental”.?? Es el tinico caso en el cual probablemente ocurrié la abolicién casi total del Estado, inspirada en el pensamiento antiestatalista desarrollado por 28 Henri Lefebvre, “El significado de la comuna”, http://www.espaimarx. org./La-significacion-de-la-comuna.pdf, p. 3. 2° Georges Bourgin, La comuna, EUDEBA, Buenos Aires, 1962 (1953), pp. 69-71.36 LA ADMINISTRACION PUBLICA, UNA CIENCIA NOBLE el anarquismo, tanto por la via de Pierre Proudhon, como por Mijafl Bakunin. Es el tinico caso, en fin, donde se plas- m6 ese apotegma socialista que hizo realidad “la adminis- tracion de las cosas”, en vez del “gobierno de los hombres”, como lo manifesté6 Henri de Saint-Simon. Sus lideres se propusieron suprimir el poder politico, junto con el Estado y su gobierno. La Comuna estaba formada por los consejeros munici- pales de Paris elegidos por sufragio universal en los distritos de la ciudad, cuyo cardcter era su amovibilidad en todo mo- mento. En su seno sdlo habia obreros 0 representantes de sus personas, y se cuidaba que la Comuna no fuera un orga- nismo parlamentario, sino zia corporacion de trabajo, ejecu- tivo y legislativo al mismo tiempo.*° La Comuna despojé a la policfa de su caracter politico para convertirla en un instru- mento a su servicio, medida que se extendié a los funcionarios de la administraci6n. Paralelamente, el ejército profesional fue disuelto, y abolida la unién entre el Estado y la Iglesia, pues se obligé6 al clero a vivir de las limosnas al suprimirse el diezmo.3! Asimismo, la educacién se hizo gratuita. Aunque observamos a la Comuna de Parfs como un caso excepcional acerca de la durabilidad de la administra- cién ptiblica, debemos resaltar que su organizaci6n central no fue suprimida, pues la Comuna no se lo propuso, no al menos en principio, sino mas bien erradicar su afiejo cardc- ter burocratico. La Comuna no se planteé desempefiar las innumerables funciones del Estado en vias de cesacién, sino sélo las importantes, pero subordinando a los agentes co- munales como antafio, es decir, de conformidad con la “in- 3° Karl Marx, La guerra civil en Francia, Karl Marx y Friedrich Engels, Obras escogidas, Progreso, Mosct, s.f. (1871), 2 t., t. 1, pp. 542-544, 31 La Comuna expidié el decreto de abril 2, por medio del cual separé la Iglesia y el Estado, toda vez que se suprimio el presupuesto destinado al sos- tén del clero. Sin embargo, el proyecto de secularizacién de los bienes de Jas congregaciones no llegé a realizarse. Georges Bourgin, op. cit., pp. 60-61.¢POR QUE ESTUDIAR LA ADMINISTRACION PUBLICA? 37 vestidura jerarquica”. Mas bien, la administraci6n comunal yemplaz6 parcialmente en los centros nerviosos vitales a la afiosa administracién publica heredada por el absolutismo, que habfa perfeccionado la Revolucién y Napole6n, junto con sus prefectos: Comenta Marx que la Comuna convirti6 alos “vampiros que le chupan la sangre”: el abogado, el no- tario, el agente ejecutivo y el funcionario judicial, en asalaria- dos puestos a su servicio. La transformacién fue radical: se decreté que los comuneros y todos aquellos que ejercfan cargos ptblicos recibieran salarios iguales a los de los obre- ros, toda vez que fueron abolidas las altas dignidades de la administraci6n, junto con los gastos de representacién, pro- vocando que los cargos ptiblicos dejaran de ser propiedad privada de los testaferros del gobierno central.* Los funcio- narios judiciales, como otros miembros del servicio publi- co, fueron sometidos a la eleccién y la revocacién. La Co- muna establecié una forma de administracion alejada de la burocracia y la centralizacién, que hizo posible lo que Marx Ylam6 un “gobierno barato” al destruir las dos grandes fuen- tes del gasto: el ejército permanente y la burocracia, dejan- do a la Ultima sin el juramento politico y profesional que solia hacer. La Comuna transformé de rafz a la antigua administra- cién, suprimiendo su forma de existir, dejando subsistente su puro existir. Esto es patente en sus novisimas 10 comisio- nes, las cuales asumieron las funciones de un ntimero igual de los ministerios a los que remplazaron.33 Las comisiones 22 La Comuna decreté la democratizacién radical de la administracion comunal, vacundndose de paso contra el virus imperial a través del nom- bramiento de todos los funcionarios mediante sufragio universal. Asimis- mo, por medio del decreto de abril 2, establecié como limite que todo fun- cionario tendrfa un sueldo m4ximo de 6000 francos, igualandolo de tal modo con el salario de los obreros. Ibid., p. 56. 32 Las comisiones creadas en marzo 29 fueron las siguientes: Seguridad General, Ejecutiva, Militar, Subsistencias, Finanzas, Justicia, Trabajo y Co- mercio, Servicios Publicos y Ensefianza. Hay que afiadir la posterior crea- cin del Comité de Salud Publica. Ibid., pp. 50-51.38 LAADMINISTRACION PUBLICA, UNA CIENCIA NOBLE tenfan como deber no sélo la defensa de Paris, sino también procurar la administraci6n ptiblica de los telégrafos, correos, impuestos, aduanas, mercados y otros ramos del gobierno de la ciudad.** Y aunque estuvo permanentemente asediada por el ejército del gobierno de Versalles, la Comuna nunca renunci6é a regir toda Francia, de modo que en sus manos quedo no sdlo la administracién municipal, sino buena parte de la iniciativa Nevada hasta entonces por el Estado;35 siendo al efecto mas fiel a la unidad céntrica de Francia®* que al espfritu autonomista pregonado por el anarquismo proudho- nista.>’ Toda Francia se organiz6 en comunas, cuyos repre- sentantes se unian en asambleas de la capital de cada distri- to. En la cima habfa una Asamblea Nacional de Delegados de aquellas asambleas distritales, cuyos miembros eran ele- gidos y tenfan caracter amovible. La continuidad administrativa fue perceptible asimismo en la administraci6n de justicia, pues el comisionado de esa rama restaur6 el funcionamiento de los cuerpos judiciales + Particularmente, las comisiones de Justicia, Ensefianza, y Trabajo y Comercio fueron disefiadas con un estricto apego a la filosofia de la Revo- lucién. Prosper-Olivier Lissagaray, Histoire de la Comune de Paris 1871, Francois Maspero, Paris, 1967 (1876), 2 t., t. , p. 42. 35 Karl Marx, op. cit., p. 543. 3¢ En efecto, el “Programa Oficial de la Comuna”, publicado en su Diario Oficial de abril 29 de 1871, dispuso que el gobierno republicano fuera conso- nante con la libertad del pueblo y el desarrollo de la sociedad, de modo que Ja autonomia total de que gozaba la Comuna se extenderia por toda Francia, asegurando los derechos para todos sus ciudadanos como hombres libres y como trabajadores. El rango de autonomia de cada comuna sélo estarfa res- tringido por el radio de autonomfa de las demas, pero, para el régimen comu- nal de Paris, que sus dirigentes ensalzaron por Ja fuerza de su autonomfa y libertad de accién, se reservé el derecho pleno de realizar todas aquellas ac- tividades encaminadas a beneficiar a sus pobladores. Es decir: establecer y desarrollar las instituciones dedicadas a extender la educacién publica y me- jorar la produccién econémica, el comercio y el crédito. En suma, se hizo ver que “esto marca el fin del antiguo gobierno y de! mundo clerical, junto con él militarismo, la burocracia, la explotaci6n, la especulacién, los mono- polios y los privilegios, que sometieron al proletariado a la servidumbre y orillaron a la nacién hacia el desastre”. Eugene Schulking (ed.), The Paris Comume of 1871, Grove Press, Nueva York, 1974, pp. 149-151. 3? Georges Bourgin, op. cit., pp. 56 y 62.POR QUE ESTUDIAR LA ADMINISTRACION PUBLICA? 39 para dar cauce expedito a las apelaciones ante la cAmara res- pectiva, y hacer accesible los jueces de paz a los quejosos, asi como los juzgadores de las materias civil y de comercio. La Comuna corrigié los excesos que atentaban contra los de- rechos de la ciudadanfa, principalmente reglando las con- diciones de los arrestos para garantizar la libertad individual, y mejor6 la situacién en la que vivian los presos dentro de las cdrceles.38 Obviamente, el abasto de alimentos tuvo que ser asegurado por la Comisién de Subsistencias, que tam- bién regulé los precios de los alimentos para garantizar la produccién de pan, y vigilé estrechamente el funcionamiento de mercados y ferias. El servicio postal siguié funcionando con regularidad, tanto dentro como hacia fuera de Francia.** La obra de Lissagaray, publicada cinco afios después de ja extincién de la Comuna de Paris, ha dejado un testimonio vivido de la singular administraci6n comunista, particular- mente en lo que toca a los servicios ptiblicos. El correo, por ejemplo, fue asumido por la comisién respectiva estando en una situacién caética, tanto en sus procesos de oficina como en el servicio de entrega de la correspondencia.*° Una situa- cién similar vivia la casa de moneda —donde, dicho sea de paso, se elaboraban las estampillas—, lo mismo que la asis- tencia ptiblica, la cual estaba “barbaramente dislocada”.*! El gobierno comunista reorganiz6 al sistema financiero y restablecié el funcionamiento de la Imprenta Nacional. Los logros en la educacién publica fueron la mas “bella pagina” en la obra de la Comuna,*? pues ella abarcé desde Ja ensefianza primaria hasta la formacién profesional, pun- 38 Prosper-Olivier Lissagaray, op. cit., p. 52. 3? Georges Bourgin, op. cit., p. 56. 40 En un libro dedicado al examen de Ja Comuna de Paris, Lenin desta- c6 de manera sobresaliente la buena operacién del servicio postal. Incluso, manifesté que toda la economfa nacional soviética deberfa funcionar como ese servicio. V. I. Lenin, El Estado y la revolucién, Ediciones en Lenguas Extranjeras, Pekin, 1966, pp. 61-62. #1 Prosper-Olivier Lissagaray, op. cit., pp. 54-55. * Tbid., pp. 56, 57 y 59.40 LA ADMINISTRACION PUBLICA, UNA CIENCIA NOBLE tualizando sus cuidados en la educacién femenina. En fin, la Comisién de Trabajo y Comercio, administrada sélo por “socialistas revolucionarios”, dedicé su empefio al mejora- miento de los servicios piblicos administrados por la Comu- na, asi como a las relaciones entre los obreros y sus patrones. Revis6 el cédigo de comercio y las tarifas aduaneras, y ela- boré estadisticas laborales. Las reformas se coronaron con el establecimiento de la Comisién Superior de Contabilidad, dedicada a la gestién financiera, la contabilidad y la perse- cucién de aquellos funcionarios que se enriquecieran del uso indebido del dinero ptblico. El saldo de la dialéctica entre la continuidad y el cam- bio en la vida de la Comuna fue la permanencia de amplios sectores de la administracién publica preexistente, lo cual fue mids visible en la gestién integral de toda la Francia, que con- vivid sin celo alguno con la nueva organizacién comunal.? La Comuna, cuyos hechos singulares hemos narrado, fue derrotada y el comunismo ahogado en sangre. Hacia fina- les de mayo de 1871 fue eliminada la tltima barricada pues- ta por los comunalistas, cuyos muertos se han calculado en 20000. Su epitafio es, como Jo escribié un autor: “La revolu- cién ha muerto”.4+ La experiencia de la Comuna ofrece no tanto la crénica de la extincién del Estado, sino su pervivencia gracias a la sobrevivencia de la administraci6n publica, toda vez que tras- luce con nitidez el modo como dicha administracién se per- pettia sin necesidad inexcusable de mantener sus rasgos bu- rocraticos. La Comuna hace implotar al Estado en una forma que ni antes, ni después, ha tenido paralelo en la his- toria moderna; y sin embargo la administracién no se extin- guid, sino se transformé. La experiencia de la Comuna deja claro que el Estado es + Georges Bourgin, op. cit., p. 67. #4 Albert Olivier, La comuna, Alianza Editorial, Madrid, 1971 (1939), p. 244.¢POR QUE ESTUDIAR LA ADMINISTRACION PUBLICA? 41 insubsistente sin administraci6n, la cual fue definida como su actividad organizadora por Karl Marx.*S Existe una uni- dad orgdnica y funcional entre el Estado y su actividad, es decir, la administracién, que hace imposible pensarlo sin ella, del mismo modo como la administracién sin el Estado es incomprensible. Cudnta raz6n asiste a Dwight Waldo cuan- do afirma lo siguiente: “Yo he cafdo en la cuenta de que el término Estado administrativo es un pleonasmo [...] los Es- tados son administrativos o no son Estados”.*¢ LA TERMINACION ADMINISTRATIVA Aqui retomamos el hilo de un tema precedente, cuando abor- damos de un modo lateral el problema de la terminacién administrativa. Sobre ese punto, Herbert Kaufman explicé que, por cuan- to a las organizaciones gubernamentales, las causas de su cesacién pueden ser identificadas con precisién. Consisten en la competencia, las deficiencias de liderazgo, la obsoles- cencia por efecto de la rutina, la adhesi6n a métodos anti- cuados y el cumplimiento de la misién existencial. Estos problemas constituyen defectos de desempefio organizativo y son tan determinantes como causales de terminacién, que no discriminan ningtin tipo de organizaci6n.*” Al respecto, 45 Karl Marx, “Notas crfticas al articulo ‘El rey de Prusia y la reforma social’, por un prusiano”. Karl Marx, Manuscritos de Parts y Anuarios fran- co-alemanes, Grijalbo, México, 1978, p. 236. 46 Dwight Waldo, “A theory of public administration means in our time a theory of politics also”. Naomi Lynn y Aaron Wildawsky (eds.), Public Administration: The State of Discipline, Chatham House Publishers, New Jer- sey, 1990, p. 79. “7 Una prueba a favor de la vision weberiana del poder de la burocratiza- cién en términos de vida es que el promedio de edad de las 148 organizacio- nes estudiadas por Kaufman fue de 27 afios. Otra evidencia a su favor, pero con referencia a la muerte, es que entre las 27 organizaciones cesadas, las menos fragiles fueron las que tenfan menos edad. Cuanto mas jévenes, me- nos expuesias estaban a los procesos mortales. Ibid., pp. 60-61 y 68.42 LA ADMINISTRACION PUBLICA, UNA CIENCIA NOBLE, una de las hipétesis confiable es que una estructura rigida deprime los signos vitales de la organizacién y la hace escle- rética, en tanto que su flexibilidad e innovacién alargan su existencia. Desde el Angulo de la teorfa de la terminacién, la muerte es mas dificil de explicar que la vida. Asimismo, que la resu- rrecci6én organizativa es todavia mas misteriosa que una nueva vida, pues muchas de las entidades pueden nacer del impulso vital de la vida politica y las demandas ciudada- nas.‘* Incluso, tratandose de terminaciones, las funciones tienden a asignarse mas bien a nuevas organizaciones que a las existentes, sin dejarse de mencionar el fértil papel de la “creacién espontanea” como forma de vida que surge de la dinamica intraorganizativa por efecto de la division y la subdivision, y asf sucesivamente, hacia abajo y hacia ambos lados de la estructura. Las conclusiones de Kaufman encierran una notoria paradoja, la cual hace ver que en el escenario de las organi- zaciones debe plantearse una exploracién puntual no sélo de su vida, sino también de los procesos que amenazan su exis- tencia, pues el estudio de sus capacidades de sobrevivencia, junto con su energia de resurreccién, ofrecen nuevas evi- dencias sobre su “inmortalidad”. Es decir, que quizA haya tantas pruebas de su capacidad vital en el escenario de su cesacion, que en el panorama de su existencia. La persistencia de la administracién, despojada de sus rasgos burocraticos, es explicable con la colaboracién de re- cientes investigaciones que han ahondado en las causas de su extincién. Paradéjicamente, las indagaciones han sido tan valiosas para hacernos comprender las fuerzas que obran a favor de su extincién, como de aquellas otras que operan en pro de su persistencia. Es mas, como lo podra percibir el lector en las paginas que siguen, a través de la exploracién 48 Ibid., pp. 66-67.¢POR QUE ESTUDIAR LA ADMINISTRACION PUBLICA? 43 de las causales de la cesaci6én administrativa es visible que existe una tendencia mucho mas fuerte hacia la vida que ha- cia la muerte, y que ello obedece a que la administracion publica cumple funciones titiles, y hasta indispensables, para Ja vida social e individual. Entre esas investigaciones destaca pues, de un modo muy relevante, el campo de estudio de la terminacién admi- nistrativa,*? un Ambito del saber centrado en Ja exploraci6n de la manera como la administracién ptiblica lidia con los problemas de su potencial perecimiento, pero que consiste en una especie de “escatologia” paradéjica que asimismo ha probado tesis consistentes sobre las fuerzas que la perpetian. Ante el hecho frecuente de la continuidad administra- tiva, y particularmente de un poder para reproducirse por si misma creando vida futura desde su existencia actual, hay ocasiones diversas, y hasta opuestas, en las cuales existe un renacimiento cuya fuente vital es la sustituci6n de progra- mas y policies muertos, y de organizaciones y funciones ce- sadas.°° Estos problemas, empero, sélo hasta hace poco han tenido la atencién que merecen. Las lagunas en el estudio de la terminacién obedecen principalmente a la complejidad que entrafia, asf como al prejuicio inspirado por las inter- pretaciones incrementales sobre las causas de la perpetua- cién administrativa. Asimismo, tradicionalmente se le juzgé de poca importancia a pesar de que la terminacién puede explicar la forma como oficinas y programas tienen la capa- cidad de legar recursos vitales al conjunto de la administraci6n publica, como un nexo intergeneracional, y de tal modo co- laborar a la comprensién de la pertinencia de lo que perma- #9 La categoria terminacién fue incorporada en 1971 al lenguaje del sis de policy en los Estados Unidos como parte del modelo ciclico en esa disciplina. El concepto fue formulado por Harold Lasswell como policy termination (terminacion de policy). Harold Lasswell, A Pre-view of Poli- cy Sciences, American Elsevier Publishing Co., 1971, p. 28. 50 Peter de Leon, “Public policy termination: An end and a beginning”, Policy Analysis, vol. tv, ntim. 3, Estados Unidos, 1978, pp. 369-392.44 LA ADMINISTRACION PUBLICA, UNA CIENCIA NOBLE, nece, de lo que se transforma y de lo que se descarta.>! En fin, la terminacién, concebida como una decisién politica deliberada, fue hasta hace poco un fenémeno relativamente insdlito porque la cesacién administrativa se percibe dentro de un futuro indefinido, toda vez que existe uma masa de recursos y capital cuya aplicaci6én obra a favor de la existen- cia administrativa, mas que asu extincién. Una adecuada percepcién de la administracién ptiblica requiere, consiguientemente, del acomodo de los mecanis- mos de su vida, que explica su continuidad, con los procesos de terminacién que aclaran la causa de su muerte. Un enfo- que tal, que explica las causales y las consecuencias de la cesacién de sus funciones, policies, programas y organizacio- nes, aclara al mismo tiempo el modo como la extincién en administracién ptiblica puede considerarse dentro del nexo vital existente entre la terminacidn y el comienzo. Se trata de explorar el modo como la terminacién puede producir su- ced4neamente nueva vida administrativa, sea por resurrecci6n o por gestacién a partir de una herencia recibida, mAs que tratar puramente de la muerte administrativa. Son las organizaciones las que mejor explican los pro- blemas de terminacién, porque estando forjadas con los materiales de la institucionalizaci6n, ella se caracteriza por la permanencia y la capacidad de adaptacién. Esto explica por qué, aunque las organizaciones puedan ser creadas para responder a necesidades especificas, normalmente aspiran a expandir su permanencia en el tiempo. Su vocaci6n profe- sa la idolatria por Eros, no por Tanatos. Es decir, su indole radica en la vida, no en la muerte: el secreto de su vocacién existencial consiste en que cada organizacién se desempefia en un contexto integrado por otras organizaciones, con las cuales tiene un nexo de interdependencia vital. Chester Bar- nard comenta que la supervivencia de una organizacién de- 5! Eugene Bardach, “Policy termination as a political process”, Policy Sciences, nim. 7, Estados Unidos, 1976, pp. 123-131.gPOR QUE ESTUDIAR LA ADMINISTRACION PUBLICA? 45 pende del mantenimiento de un equilibrio de carécter com- plejo, en un medio continuamente fluctuante.** Asimismo, Kenneth Boulding asegura que la demanda es un factor de crecimiento organizativo, pero todavia mas la oferta, como un efecto de toma de conciencia. La oferta es el motor naci- do de un estimulo interno que crea nuevas aptitudes orga- nizativas que perfeccionan su papel ante el ambiente y obran a favor de la permanencia de una organizacion.53 No hay que perder de vista que tanto las policies como los programas de la administracién ptiblica pueden enrai- zar en los habitos sociales y asf perpetuarse, y permanecer, incluso, cuando junto con ellos sucumban organizaciones y funciones. Alexis de Tocqueville descubrié y explicé el papel de lo que lamé las leyes secundarias, que en su tiempo te- nfan un extraordinario arraigo entre los funcionarios y los ciudadanos, y que formaban parte de las costumbres de Francia.5+ Segtin se aprecia en su exposici6n, las activida- des administrativas mas especificadas, que estan regladas por una gran variedad de normas secundarias que detallan sus operaciones més precisas y pormenorizadas, Hegaron a fundirse en costumbres rutinizadas que se incorporan al mundo de los habitos sociales cuando se compenetraron con las actividades de los particulares, en todas sus modali- dades y comprendiendo una gran variedad. Entonces las actividades administrativas se convirtieron en instituciones duraderas y permanentes que cubrieron la existencia vital de los funcionarios y ciudadanos, cuyas contrapartes se complementan. Las policies y los programas, que en forma de operacio- nes detallan al minimo las grandes funciones, siempre mas 52 Chester Barnard, The Functions of the Executive, Harvard University Press, 1975 (1938), pp. 4-6. 53 Kenneth Boulding, The Organizational Revolution, Quadrangle Books, Chicago, 1968 (1953), pp. 21-22. 54 Alexis de Tocqueville, El antiguo régimen y la revolucion.