‘CAPITULO VII LA CONSIDERACION NO JURIDICA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA: LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION & ‘iin, ) La convene defn ho adiniseanvo La Administraci6n, como cualquier otro objeto que pueda setlo de conoc! ‘humano, es susceptible de ser considerada cientificamente desde angulos diversos, Hasta aqui aos hemos ocupado de ella en cuanto al Derecho administeativo!, lo que supone, por definieion, la adopeion de una perspectiva determinada —la juridica-— otamiento formal de dicho objeto para obtener un con vo que sirva & delimitar el ambito de aplicacién de aquella avin vamos a referirnos al estudio no juridico de Ie Ade JURIDICA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA 149 into de docirinas polhi filoséficas, que comienzan130 ‘TRATADO DE DERECHO La posbilidad te6rica del Derecho adminis dono de las consideraciones no juridicas sobs tes bien, 30 forman en gran part andl titulo de «Derecho adn le obras que rativon. Como se ha puesto de relieve en otto Sta situaci6n dura hasta que se produce la recepci en (oc iniferenciad de ‘materias juridicas y no juridicas no impide, sin ‘que se tuviera conciencia, a veess, de la conveniencia y de las exigencias cie tura se descubre en autores franceses, como BONN +0 fue sobre todo a la extraordinati la creacién de la ciencia admis En su monumental Vervaitun Vivien? y Lave en su encarnacién europea posicameralista fa verdadera ciencia de Ia Administracin desapa. icamente como consecuencia de la preponderancia que el Estado de Deve. 4 los problemas juridicos. Pero debe reaccionarse contra esto, puesto tuyendo Ia Administracién un todo organico, debe ser estudiada én distinta del Como las 8 ala efica- reocuparon a la doctrina, El siste- tion es aqui peculiar. Se describe 1 1uvo efectos priat echo dictado en 187 ite de Ciencia de la Adminis- icin de este Reglamento en 1885, se dejaba a cada ‘on independencia o unitariamente el Derecho /0y la Ciencia de la AdministracionLos profesores se centonces en detractores y defensores que sobre fundamentos legales y, por ‘asuntos de la American Management Asso ales» ® ‘Ahora bien, asi como el estudio juridico de Ia Admini isc en los paises anglosajones, bajo la fonma de Admminisirative law, tambien paises de régimen admi ieato de Ia ciencia ‘administratva, basada en la consideraci6n no juridica de ls Adi or bau, B08, y Abreeé des princes d'Acninstraon, 819. * Cours de Drtt pub existe 1% o., 150, 9 tt. G. Lanennn, «iene ser, de Seemed, i. 3 pp sis yLA CONSI (0 JURIDICA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA 128 i 152 TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVE (CONSIDERACION N lo suponia la «vuelta a COLMEIRO” En Espaha, aparte de lo que en este sentido sup » propugnada por JORDANA DE POZAS", ha sido Segismundo ROVO-VILLANOVA ‘isin inicié sisteméticaments una carmpaha ene: jones se perciben en los diver. Jn necesidad de las enseRanzas u sino que dejan a mento y dela medi 4o los problemas po tuna solucién ceria del Grgano de Ia Adminis : rtunos. En estos casos, solamente los que conozean a fon- sos, exons 8 planteados podran ofrecer ania la doctrina siempre se ha mostrado dispuesta a tratar independien iencia de la Administracién bajo el pretexto de una «vuelta a STEIN», waleung), de lo que se hicieron eco algunas obras cient y KOTGEN ”. Hoy Ia existencia de una ciencia de la Administracion ve conside $0 como una premisa para la reforma administrativa y hasta se pone de esto que la teoria dei Derecho admi , como alejada de la realidad, signi «Toda la teoria del Derecho admin hha sido desenvuelta casi exclusivamente por hombres que no querfan expone sobre el mejor modo de adi 10 que sc fijaban tinicamente en el Derecho, ‘al como ellos lo concebian» ea ace es (Ctr LaNan00, op. foe cits. Sohao TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVE luna, en la concepcidn anglosajona de ta Adi 1) tremens Asmasaicin an cA CSE NER La casi totalidad de la doctrina continental europea concibe la ciencia de Ia Ad. ‘ministraci6n como una ciencia politica, fo cual se acomoda perfectamente con la trz- dicién que supone la vieja ciencia de i. La propia gran aportacién de StEIN ir la wciencia de la ion 2as, administracin de: ma cada una de las cual yen su fundamento y como objet (onomos de la vide del Estado, fodas en un sistema, en cuanto aspiran a un mismo informan en un (er arbeitende Staat ‘iqualmente ocurre en L. MEUcct, istracién con el Derecho adm vo consistc en atribuira este ditimo el {a estructura de la Administracié 108) ya a Estado y sociedad en cuanto se desarrolla con telaciones econémico-ad {o cual supone estudiar le Administracién en el aspecto de su oportut ‘lencia y aptitud intrinseca, to que supone también su conceptuec politica. Bsta es, conte ciencia ino de los tedricas que con ia autonomia de lo administra- tenencas que se exponen en. fol, Me ei. LA CONSIDERACION NO JURIDICA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA 133 tivo puede ser considerado desde un , por ejemplo, -ganos adminis: Para este autor, ef fenémeno admi fc punto de vista, correlativo de sus tres aspectos o vertients. res del médica) y entre et ‘una plantilla de funcionarios, derecht a actuacién del érgano admini (el médico) en cada caso conereto en orden. a realizar una eficiente labor encaminada a combatir la enfermedad con que se cenftenta, y3.° El punto de vista de la conveniencia y oportunidad que para la Admi- que por especiales cireunstancias res puntos de vista dan lugar ro fundamenta el Derecho snicos que proporcionan disci como propias que son de la la clencia dela Administra- como seftala el propio PRE- stado debe proponerse, que ya formulara OR. —y esto no deja de ivo que prescinda de los sy de la génasishistorica W Sage ci econoru pot, 8 aitfo‘atems Brana, Animinitasones en Le Terie dels Or poateise TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVE padre de familian, que in punto objetivo de cor iza on uso de sus poderes para la fiscalizacin de lo que la Administracién cionales™. Aunque CATALDI habla equi to formulado entre nosotros por GARCIA DE ratura europea entre tivo y ci racion se resiente de una preocupa~ cin metédico-formal de origen kantiano, en la que eset método quien crea el objeto, aboga resucitamente por la necesidad de que In Administracién sea vista como una realidad politica, lo cual, lejos de ser una obviedad, ha de ser subrayado con tanta reto de una construccién cientifica aut6noma, Su «Curso de Ciencia de la Adri ‘racién», recién publicado, abre perspectivas esperanzadoras para una consider de las Administraciones publices como factores politicos de primera magnitud, ‘cuanto instrumentos de realizacién del Estado social y democratico de Derecho. B) LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION COMO ESTUDIO DEL CONTENIDO DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA ESPECIALMDNTE DE SU MANEIO TECNICO Fue el ilusteecientifico y poltico norteamericano W. WILSON, en un famoso ar- \iculo publicado en 1887, quien senté las bases (eéricas para un estudio cleniffico LA CONSIDERACION NO JURIDICA DE LA ADMINISTHACION PUBLICA 13/ desde los peculia ina, La necesidad de propias que han de iear: debe acabarse con el prejuicio ica ha podido surgir una nucya sntuacién del Factor téenico e nistrar y que, en opinién de LANGROD*, ha venido a consumat un definitive divorcio entre la ciencia de la Administracién y el Derecho a Laan tacién fundament ‘aumenia con la magnitud de la empresa. icios publicos causan tantas molestias rgenismos de Ia Administra- tutor Ia pregunta de cual es raf palabra, (organiza), Saffing rigin), Co-ordinating (coordinat), Reportin BOR to. et, 9. 546 3 Elpvoplo Favor dadesy ponies Dey mont 150 area Gen en ec cide, Coord Broporclon a -Conicolace somes: » Glien ices onthe tory a rgarization» en Papers... cp. 13. Gu fie ce vais1 1a ‘TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO jratura americana se reac ada. Asi, HERBERT A. Si ‘corriente tecnolégica pura y or! 5 conduce mecesariamente a que la sparato orgainico cuyos dinicos blemas son precisamente los rlativos —y son és(0s los que plantearia cualquiee ingenio mecénico— a su montaje y manejo téenico. Supuesto est lela expresion «ciencia de la Administraci imiento lo mas claro posible de los objetivos que (© disposicién de las medidas para realizar prac. el control (0 comprobacién del trabajo reali- es del plan)”, ‘management. En el primer asp Iutamente la utilidad de estos estudios: nombre genérico de métodos de: sehan ensayado expedientes que’ 4 de novedad en los titulos y en los planes que en ia sustancia de la materi 4 veces de palit © proponen... con llamativos rétulos y ‘ologia, pero cuya aplicacién resulta de poca eficaciay ®. Por su par sin desconocer las aprovechables consecucncias précticas que derivan del punto de vista técnico “, objeta a Ia ciencia administrativa americana que olvida todo tipo de © ion, & no ser la cespecializaci6n administrativa propiamente dicha», pues rata menos de la Administracién publica en cuanto unidad, que de las téenicas de Bsestién interna det mecanismo; no se preocupa tanto de los objetos y fines de la ‘én cuanto de iados «servicios auniliares y de personal» (4uxi- Wary services » Staffy® ue han de participar en las tareas gubernamentales, con especial referencia @ los problemas de las relaciones humanas en ef trabajo). 3) Organizacién y métcdes (0 sea, la ordenacién de las estructuras institucionales, desde los puntos de vista de la i6n de trabajo, jerarquias y relaciones eat idades, controles, centealiza- cid y descentralizacién, coordinacién, sistematizacién de procedimientos y demas ‘asuntos conexos). 4) Relaciones del Poder ejecutivo con el piblico y con los poderes legislativo y judicial (lo que incluye una coasideracién total del sistema de gobierno, Ei la consideracién especfica de las relaciones entre sus partes y la responsabilidad de {los acministradores ante el pueblo), Gobierno fadral american, Ai a planiicadon ba in de perso :) LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION EN CUANTO DIRIGIDA AL ESTUDIO DE LOS HECHOS ADMINISTRATIVOS PUROS La diversidad de tendencias en el estudio d tra, para LANGROD, que es necesario establece ordenacién de los conocimientos que se refieren ia: «En general esas formas seudosienl- datacion, fayeliono, ek), no ostan los gobeinantes, han basado sempre eqs nadishablara de pais re. “© Adinistrauive Behavior. A study of dation. making proceses i adimintetive orgeniaton, Now York, 1948, y Sinon, Soumavic y Tecursos, Publc Admanttraton, New Yorks 1980, op. i9» (como feném: feos) y colocar en el centro de los mismos un: , al comprobar que hay hechos admi es de los que se refieren primer actividad ada contenido pro- ea ain cn coy env solicions atts compas, dhs haciendo vale, dune pre ape fsbo el problemscs co Seren de ota la concept de ln isos admiistavon de ne inereeione sve. La exleatn de cro ea aclenscdesavala pen Tanto dos apes subjetvos de 3. gCIENCIA DE LA ADMINISTRACION 0 CIENCIAS ADMINISTRATIVAS? ‘nos encontramos en la necesidad de resolver las dos cues- cuanto hasta ha dicho se deduce cid a [LA CONSIDEKACION NU JUKIDICA DE LA AUMINISENALION FU a mu vez, el problema de cémo articular y sistematizar estos estudios: gbastard con tuna «desformalizacién» del Derecho administrative? ‘A) LA POSIBILIDAD DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION, Una ciencia exige la sisteratizacion de un conjunto de principios de validez ge- neral obtenidos ai estudiar una realidad dada desde un determinado punto de vista, ‘como reconocen ios defensores de In , cuyo alcance cciencia de la Administra- jente mas limitado que el que se postula para ‘cién publica, Supuesta la diversidad de dio dela Administracién pi en de los conocimientos que se manejan en el estu- hhay que convenir en que la pretendida ciencia no ‘tan Ta qe menos quinints moses; po sonsgnient fla Core presentaian ss ies decay de una cinta ino cancepoe doctnsits de Gtero Aatade De Vari s fel cofundi sta pec 2 ablenente dane tori de uc fuvo lugar eh eX Cuugeo inleraacional de Cencs 1, en Rey de Adminisrectn Pde nr. seen Pero raiment, DeVauits acdcea TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO, el mayor nivel de effcacia. Este es el tipo de conocimientos que normalmente se requieren cuando se aude alt « incluye lo que los 4). Estudio de 1a vida social ico-formal). Por ejemplo, ver jas einconvenientes de fa empresa de economia mixta frente al sistema de concesion del servicio piblico para su explotacién econdmiea por un particular ®; o) Estudio: undeterminado momento hi tracién persigue, o debe perseguir, y de las razones que lo justi necesario el conocimiento de los problemas socal venciones administrativas (politica soci de conocer en qué istrativay y de actuar, con el ejercicio de su cargo, 8 del interés piblica ™, ‘que se han ido reconocida por nuestra doctrina antigua y moderna, desde CoL- 'MEIRO a Segismundo RO¥O-ViLLANOVA®, (©) LA AUTONOMEA DIDACTICA RESPECTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO ‘Con la recepcién del método juridico para la construccién del Derecho adminis- {rativo se inici6 ta tendencia que termin, en la literatura continental europea, con LA CONSIDERACION NO JURIDICA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA 165, 1 abandon que esta endencia ‘esto no quiere decir que un mero proceso de adestor ivo deba reputarse suficiente para calificar ativan es demasiado extenso para: de una exposicidn del Derecho adminis . Y, sin embargo, desde un punto de vista préctico pudiera ser conveniente e in- cluso necesario, en tanto los estudios admin se organicen adecuadamen- ios pbicos o lo que otros ‘ay. Por una parte, esto podria ayudar a superar latra- ‘aridez que estas cuestiones han presentado siempre (¥ que, de no 5 ‘os inclinan a pei cen os planes univ con él y ajusténdose riguros mente ia parte general det de que esia forma de exponer En definitiva, lo que aqui se propone es que el Derecho acministrativo preste su sistema para que en él se alberguen consideraciones sobre la Administracién que, ‘aun no siendo juridicas, completan la comprensién del fenémeno administrativo, ssn, aan cans me coe nace cae etl pd he166 TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO La tildad de este método beneficia incluso al propio jurista pues la Ciencia de ‘efectos— del Derecho admi TITULO PRIMERO LA TEORIA DE LAS FUENTES Y EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD