JUAN PABLO CAJARVILLE PELUFFO ELF RECURSOS ADMINISTRATIVOS TERCERA EDICION feu FONDAGION DE CULTURA UNIVERSITARIA Voars ” {ooo |3" edicion, junio de 2000 © FUNDACION DE CULTURA UNIVERSITARIA 25 de Mayo 568 - Teléfono 916 11 52 C.P, 11,000 Montevideo - Uruguay E.mail: fcuedit@adinet.com.uy DERECHOS RESERVADOS Queda prohibida cualquier forma do repreductin, transmisin o archivo en sistomas recuperables, sea para uso privado o pico por medias mecinicos, olectrinios, sin la autorizacin del editor. ISBN 9874.2.08165 Ala memoria de Alberto Ramon Real Decano y profesor eminente, por todo lo que fue, por todo lo que hizo, por lo que sor6 y no pudo hacer por todos.PROLOGO: Once aos han pasado desde la segunda edicién de este libro, en 1989. Mucha cosa ha ocurrido en ese lapso; y Io que en un principio coneebi como una mera adecuacién al Decreto 1’ 500/991 se transformé en una revisién total de la obra, que contiene la actualizacién de la doctrina y la jurisprudencia, pero también el andlisis de nuevas cuestiones y la inevitable modificacién de algunas opiniones, y aun de la estructura de los eapitulos. Incluso la dedicatoria se ha ampliado. El libro sigue es- tando dedicado, como siempre, a aquel ilustre jurista, docente y abogado ~no sé si en ese orden que fue Alberto Ramén Real. Pero en e505 afios, por obra y gracia de gente de cuyo nombre no vale la pena acordarse, y de buenos amigas que me ayuda- ron en esas circunstancias como Carlos Rocea y Daniel H. Martins a quienes mucho agradezeo, la vida me regalé la oportunidad de conocer personalmente y trabajar junto a Hu- g0 Batalla. Por lo que fue y por lo que hizo, y también -tal vez debi decir: sobre todo~ por lo que sof y no pudo hacer, y por- que asi fue capaz de restaurar mi esperanza en que es posible un futuro mejor, dedico a la memoria entranable de Batalla el esfuerzo de esta nueva edicién, que fue mucho, Tengo también I esperanza de que ese esfuerzo haya mejorado la obra. Los lectores juzgaran. Montevideo, junio de 2000,Capitulo T INTRODUCCION istrativos en nuestro Derecho La consideracién de los recursos admi comenzar con una desmitificacién que coloque el tema en sus términos reales. Habitualmente se dice que los recursos administrativos son instrumentos de garantia, medios de defensa de los parti- culares y de los funcionarios contra la actuacién lesiva de la Administracisn, Puede admitirse que lo sean en sistemas en que no exis- ta un control jurisdiccional de In Administracién, que ~pese a todos sus indisimulables defectos e imperfecciones- sigue siendo la garantia por excelencia de los derechos e intereses legitimamente agredidos; pueden ser cultar 0 postergar exageradamente pueden ser imprescindibles en aquellos aspectos -como el mérito- que la jurisdiccién no aleance. Pero cuando los recursos admi postergar por muchos meses el acceso toria', y cuando su ritualidad suele apreciarse con un rigor y fol PEREZ SERRANO dice sobre la re- ‘Nuestros procesal nel ardor fits que correspande a quien estrona técnica, ha ido briosa- ‘mente si la reposicion constituye propiamente un remé recurso, 'o es ni lo uno ni Io otro; ex una manera de perder el tiem-10 JUAN PABLO CAJARVILLE, demoran, sino que clausu- a id de aquel amparo, es di seguir creyendo que son una garantia para el lesionado. Si todavia se agrega que, con la interpretacién que fue dominante del art. 312 de las Constituciones de 1952 y 1967 ‘en su redaccién originaria’, esa clausura del amparo jurisdie- cional podi iad de obtener la més arbitrario de los actos administrativos, entonces lo que estaba en juego era la realidad de los derechos frente al Esta- do y el propio Estado de Derecho; pocos ejemplos podrin ci- tarse, de daftos cuya indemnizacién no pueda reclamarse és iaron los procedimientos pertinentes dentro de los diez dias corridos siguientes a la notificacién 0 publicacién del acto que los caus6. Felizmente, la reforma constitucional de 1997 desvineu- 16 las acciones anulatoria y reparatoria, permitiendo al lesio- nado optar entre una y otra (infra, este Cap., N° 10); pero desvirtuando en gran medida este paso adelante en las ga- rantias de los derechos e intereses frente al Estado, se ha sos- tenido en doctrina que también para promover la accién repa- ricano, Montevideo, 1982, pigs ina dominantes sostuvieron, hasta Ia re s6n que entré en vigencia el 14 de enero de los datos eausados erpretacion @ contrario de la redaccién originaria del art, 312 de la Constitucisn, renida con los principios y que no tuvo en cuenta que ese precepto se imitaba a establecer ‘competencias y no solucionea de fondo: ver CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, Contencioso Adi Urug. de Derecho Proce 1/1989, Montevideo, en esp. pigs. 24 2.28, RECURSOS ADMINISTRATIVOS. n tratoria por los dafios causados por un acto administrativo 0, se debe agotar previamente la via administrat con la interposicién y resolucién de todos los recursos que co- rrespondan. Aun cuando esta iltima interpretacién no prospere, me- ramente en su calidad de presupuesto de la accién anulatoria, el régimen de agotamienta de la via administrativa mediante los recursos correspondientes consagrado en nuestro derecho sigue siendo un desmedid no ciertamente una garantia para el lesionado. Entonces, no por su efectividad como medio de defensa o garantia’, sino por su calidad de con: presupuesto del ejercicio de Ta accion de nul reparatoria si predominara en la j doctrinal antes mentada, es necesario conocer acabadamente y aplicar con esmero y precisién nuestro régimen de recursos ‘administrativos in de los detalles téenicos de ese in embargo, curio- luramente los avatares de 1 de estos uiltimos aiios que cada cambio en los méximos érganos de itica del Estado ha traido consigo una reforma 3s recursos, sumiendo a los lesionados y frecuentemente también a los profesionales y especialistas en Ia incertidumbre y el desconcierto, En verdad, la regula régimen carece de significacién pr ién, en el derecho espaol, GARCIA DE ENTE! FERNANDEZ, Tomis-Ramén, Curso de Derecho Admin rid, 1998, pgs. 505 y 508/509. ‘acerca de la efectividad de los recursos adminis ‘chos e intareses do los particulares, vease “EI control administrativ, en el Congreso ministrativa realizado en Montevideo 4 al 16 de diciembre de 1982 Congreso Internacional de Derecho Administrative, ed. dela Fac. de Der. y C.S0e,, Montevideo, 1984, pags. 214/216,2 JUAN PABLO CAJARVILLE, 2. Los recursos administrativos en las Constituciones de 1952 y 1967 La Constitucisn de 1952 incorporé a nuestro derecho un { sistema de recursos administrativos de jerarquia constitucio- nal, que subsistié sin modificaciones en la Constitucién de 1967. {Este régimen tuvo el mérito enorme de proporcionar | certeza a los particulares lesionados por actos de la Admi | tracién, en un tema en que ella es vital. La jerarquia consti- tucional de las normas bésicas evité la dispersién de solucio- nes “ad hoe’; y durante los veinticineo aiios en que ellas tuvie- ron vigencia, los desarrollos legales y reglamentarios y una profusa y casi siempre acertada interpretacién jurispruden- cial, en general apoyada por la doctrina, proporcionaron pau tas para el agotamiento de la via administrativa pre- vio al amparo jurisdiccional anulatorio’ Un solo pero grave defacto podia imputarse al sistema: la oxcesiva extensi de los plazos de configuracién de la Se tiene en cuenta q 1 caso absolutamente excepcional de suspensién pot la Administracién, durante es vo producia. te la gravedad del defecto se percibe claramente, Ese era ol nales requerian rea jieo aspecto en que las normas constitucio- ante una modificacién, 3. Los recursos administrativos en el Decreto Constitucional N° 8 El Decreto Constitucional N° 8, de 1° de jul dictado por el pasado Gobierno de facto, opté por otra soh isn. * Sobre este régimen, en ta obra Try sets RECURSOS ADMINISTRATIVOS 13 Moditficé aspectos de fondo, con normas totalmente ca- rentes de claridad. Las reglamentaciones, lejos de terminar con los motivos de incertidumbre y perplejidad para los parti- icaron copiosamente. Bajo estas normas, el to de la via administrativa llegé a ser un tema por ible momentos ininteli 4, Los recursos administrativos en el Decreto Constitucional N* 12 Hubo de aplaudirse entonces, en su oportunidad, la de- rogacién por el Decreto Constitucional N° 12, dictado el 10 de noviembre de 1981, del régimen de recursos administrativos que habia establecido el Decreto Constitucional N° 8. » 12 no regulé la mate- 4 Pero el Decreto Constitucional in Transitoria letra A), ria. Se limité a decir, en la Disposi istrativo, continuaran vigentes las reglamentaciones y las dispo- interpretaciones. No era necesario establecer expresamente que las normas anteriores no derogadas expresa ni tacita- ‘continuarian vigentes, porque esa es Ia soh 0, La verdadera eficacia de Ia Disposicién Tran: ‘A) no consistié en mantener vigente lo no derogado, rogacion de soluciones supralegales de titucién de 1967 que continuaron vigentes después del Decre- tucional N*8, en “Rev. Urug. de Estudios Admi Solbre este régimen de carlos, Los recursos admiM4 JUAN PABLO CAJARVILLE, posicién Transitoria A) fue transformar normas permanentes de la Constitucidn de 1967 -aquellas de Ta Sescion XVIT no incompatibles con los Decretos Constitucionales Nos. 8 y 12- en normas de vigencia transitoria (“mientras no se promulgue la ley orgénica del Tribunal de lo Contencioso Administrati- vo." 5, El 9 de enero de 1984 se promulgé el Decreto-ley N° 15,524, orgdnico del Tribunal de lo Contencioso Administrati- vo, que comenz6 a regir el 1° de febrero de 1984 (art. 108), En esa fecha, finaliz6 la vigencia de constitucionales que la habian mantenido luego del Decreto Constitucional N° 12, y toda la materia relativa a los recursos administrativos quedé contenida en normas de valor y fuerza infraconstitucional. 15 disposiciones én de di- ferentes regimenes recursivos, por orgai Podia interpretarse que, en virtud de la Disposicién Transi- torig A) del Deereto Constitucional N° 12, la regulacién de los reaursos_administrativos habia quedado reservada a la Ley Organica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, y que toda otra ley que se inmiscuyera en el tema seri titucional. Pero aun admitiendo esta diseutible solucién, garantia contra la prolifera siendo de indole puramente ra poco eficaz; bastaria que la multiplicacién se pro- dujera mediante adiciones 0 modificaciones a esa Ley Organi- Por eso era de desear que la materia de los recursos administrativos, en cuanto requisito previo para el ejerei de la accién de nulidad, volviera a tener un estatuto constit cional bésico En lo fundamental, el Decreto-ley N°_15.524 v al régimen de recursos administrativos de las Constituciones de RECURSOS AD! ISTRATIVOS. 15 1952 y 1967, incorporando a texto expreso all patrocinadas por la jurisprudencia y la doctrina’ inas soluciones Algunas innovaciones, por su importancia, merecen se- falamiento en este capit de interposicién; se redujeron considerablemente los términos de configuracién de 1a denegatoria ficta, subsandndose asi eT mayor defecto del régiment constitucional; se unified el siste- ma de recursos respecto a todos los organismos estatales, con I incorporacién de las “Admin régimen general, suprimiendo una duplicidad que, si alguna vez tuvo razén de ser, no la tiene al presente, EI régimen de recursos administrativos establecido por el Decreto-ley N° 15.524 se aplicé a los actos administrativos originarios dictados a partir del 1° de febrero de 1984 (art. 107 y 108) pugnacién de los emitidos hasta el 31.de enero de xr el régimen resultante de la ap! cacién de la Disposicion Transitoria A) del Decreto Constitu- cional N° 12. 6. Elrestablecimiento de la vigencia El Decreto Constitucional N° 19, de 15 de agosto de 1984, dispuso que “a partir del 15 de febrero y del 1° de marzo suplemento especial de “Anales det Foro", Montevideo, 1985, pags 108; ROTONDO TORNARIA, Felipe, Comentarios sobve la Ley Organica del Tribunal defo Contoncioso a Montevideo, 1984, pags. 8a 1116 JUAN PABLO CAJARVILLE, Ley Organica de la Judicatura y de Organizacion de los Tri- Ech. 3 ss Tev Orgénica del Tribunal de To Contencioso Administrativo” (art. 6°, acapnie yay Reinstaurado el régimen constitucional democra 1° de marzo de 1985, en el acto mismo de toma de posesién de ‘si €argos por sus nuevos titulares, e! Poder Ejecutivo remit al Poder Tariciar blecer °- inmearau tucién de la Reptiblica. Pero pese a la premura con que 6 y propuso una solucién a las difienltades 5222 wou las discordancias entre la Constitucién y el Deere! 15.524, Ia ley sobre el tema recién se sancioné y promulgé en junio de 1987. Durante ese lapso demasiado dilatado, se sostuvieron las opiniones mas encontradas. Quienes desconocian la suspensién de la Seccién XVII, de la Constitucién, sostuvieron que el Decreto-ley N* 15.524 debia ser aplicado en virtud de la convalidacién genérica de los actos Tegislativos dictados por el Consejo de Estado, Suprema “inconstitucionalidad.por I: Quienes reconocieron aquella suspensién, admitieron por supuesto -y durante su transcur- s0; pero luego del 1° de marzo de 1986, en que segtin opinién generalmente_admitids caducé_el_Decreto Constitucional N° 19, Jas opiniones se dividieron. Algunos entendieron que 6 guian en vigencia las disposiciones del Decreto- podrian desaplicarse mediando declaraciéa de su isposiciones del Decreto-ley, por oposicién superveniente, restableciéndose précticamente en todos sus términos el régimen anterior al! RECURSOS AI ISTRATIVOS: Decreto Constitucional N° 8, pero los fundamentos, en este ailtimo aspecto, tampoco fueron undnimes: mientras unos se basaban en la vieja Ley N° 13.032, art. 406, que sostenfan no derogada’, otros apelaban a la aplicacién analégica del art. 28, de la Ley N° 15.739, de 28 de marzo de 1985, que creé un ré- gimen de recursos administrativos especial para la Adminis- tracién Nacional de Educacién Publica (infra, este Cap. N° 9). E] Tribunal de lo Contencioso Administr: yy N® 15.524 fue ra ivo sostuvo jeado por claracién de inconstit “son vigentes y aplicable: La Suprema Corte de Justicia entendié que, restableei da la vigencia dé Ta Constituci jue ocurrié, se- ve~ etan inconstitucionales y por ende las declaré i bles". Del juego de la jurisprudencia de los dos maximos érga- 1nos jurisdiccionales, resultaba entonces una especie de siste- ma opcional para el interesado, siempre que hubiera recurri inistrativamente dentro del plazo constitucional. Si la accién de nulidad conforme a los plazos de la “Ley Organica’, su accionamiento era admitido por el Tribu nal, que no solicitaba de oficio l si preferia esperar los plazos mas Bl art. 9° del Deereto N° 72/086, de 30 de enero de 1985, ropla- ‘como vigente 186; N?247, de LAURE, y N° 351, de 20/VIIUO36 on “Rev, Urug. de Der. 1986, pags, 178 y sgts, sents, N° 14 de y 20/V/98, en Anuario de Derecho Adm 0, 1990, pag. 142 Nos. 562 y 563, Por supuesto, quedaba expuesta a una maliciesa invoeacién de la ion, una ver vencidos los plazos ‘constitucionales para promiover una nueva accion, haciéndose fracasar de nistrativo. TTI, Montevi18 JUAN PABLO CAJARVILLE. extensos de la Constitucién, le bastaba oponer, a la excepcién de caducidad 0 a su eventual declaracién de oficio por el Tri |, la inconstitueionalidad de los plazos de la “Ley Orgéni ca”. Por supuesto, en esta ultima opcién, debia enfrentar la incertidumbre sobre la vigencia del plazo de noventa dias pa- ra la instruecién, establecido por el art. 406 de la Ley N° 13.082. ibrados_a la ley, A su respecto, la vigencia y aplicacién del régimen de recursos administrativos de la "Ley Orgdnica” no planteaba ninguna duda’” 7. Los recursos administrativos en la Ley N’ 15.869, de 22 de junio de 1987 Finalmente, el 22 de junio de 1987, se promulgs la Ley N° 18.869, que derogé los articul “Ley Organica” rela- trativos, caducidad de la ‘computo de los plazos, y consagré en tales accién de’ puntos soluciones sustitu El texto de esta Ley fue elaborado en el Ambito de la in de Constitucién y Legislacién de la Camara de Se- nadores; fue sancionado con minimas modificaciones por el plenario de esa Camara", y précticamente sin discusién en la Camara de Representantes. Las fuentes histérieas fundamen- Co tales de sus disposiciones son: el propio texto del Deereto-ley N° 15.524; el proyecto del Poder Bjecutivo (supra, N™ 6), uh rin en trimite por prematura, cuanilo ya no existe in nuevo accionamiento. Por eso, lo mis prudente era sentar sendas demandas confurme a ambos pla © Conf: Sala do Abogados de la Intendoncia Municipal de Montevi- lidad del Decretorey N° 15.524 de 9 de enero de 1984 eon 18 Departementales, haciendo suyo Dra. Raquel FATA (Rev. Urug. de Der. Const. y Pol deo, 1987, pes. 264/266), " “Diario de Sesiones de la Cémara de Senadores, N? 141, T. 201, igs. 289 a 305, RECURSOS ADMINISTRATIVOS 19 informe sobre ese proyecto elaborado por los Profs. Dres. Juan P. Cajarville y Carlos E. Delpiazzo con participacién del Prof, Dr. Horacio Cassinelli Muitoz, aprobado por el Instituto de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales; un proyecto completo de nueva Ley Orgéni a elaborado por el Tribunal de lo Contencioso Adminitrat vo; y un informe sobre este Juan P. Cajarville y Carlos Delpiazz0 ai Colegio de Abogados del Uruguay que, naturalmente, en lo relativo a peticiones y recursos administrativos, reiteraba las soluciones aprobadas anteriormente por el Instituto, Pero Ia Comisién de Constitu- cin y Legislacién no se atuvo globalmente a ninguno de esos proyectos; los incisos de cada articulo suelen provenir de dis- tintas fuentes, y en algiin caso -v.gr., inc. 1° del art. 4°— la diversidad de fuentes es detectable en eada oracién del mismo jor supuesto, de que aparezcan disposi- 6 aban en ninguna "Todo igunas incoherencias \des interpretativas, que se analizardn en los capitu- quier manera es claro que sus normas integran el sistema contenido en ella y deben interpretarse dentro de su contexto, La estructura general del régimen de los re sministrativos en la Ley N° 15.869 es semejante sagraba la “Ley Orginica”, con los necesarios ajustes cuanti tativos de los plazos, imprescindibles para adecuarlos a los de ‘gida interpretacién dominante, y sin perjuicio de algunas modificaciones importantes La principal innovacién de la Ley es, estrictamente, aje- | na a los recursos administrativos; radica en la eliminacién del supremo defecto del Decreto-ley N° 15.524: la inimpugnabili- AGUIRRE RAMIREZ, Gonzalo, Las antscedentesy fas fuentes, on “Rev. Urug, de Adm. Pea”, Afo IL N° 5, Montevideo, 1987, pags. 15 a 30.