NUEVAS LECTURAS DE POLITICA Y GOBIERNO TODAS|EASTORGANIZAGIONES SON PUBLIGAS TENDIERDOUN LURTE ERTIES LLORAS, (CORTORATIVAS PRIVADAS ¥ PUBLIGAS Lew Mlo Tnicen cre GE ]igmNifeuGl Rétntier Zorave BARRY BOZEMAN mEORGANIZACIONES PUBLICAS: NUEVO PARADIGMA EN LA ADMINISTRACION PUBLICA Estudio introductorio Juan MicueL Ramirez Zozayal Uno de los éaffbiOs mas notables que han tenido lugar recien- temente en lalteorfaide la'administracion pablica es la'fuerza que ha tomado la discusi6n en torno a las “organizaciones «piiblieas’. Sorprendentemente, desde hace poco més de 10 afios un grupo considerable de académicos han puesto en un lugar privilegiado el concepto de organizaciones piiblicas en articulos de revistas, libros, seminarios y conferencias. Por ‘supuesto, este concepto también se ha introducido de lleno en en las escuelas de administracién pablica en los pafses desa- rrollados. En algunos casos, el tratamiento de las organizaciones piiblicas como concepto “relevante” ha pasado desapercibido por diversos autores, lo que refleja que éstos han tomado dicho concepto més por la influencia de la moda, es decir, porque el término “organizaciones piblicas” anda en “boca de todos", y no porque exista una reflexién critica de por qué las organizaciones piiblicas irrumpen en el escenario. Lo anterior nos llevarfa a preguntarnos si el concepto de “or- ganizaciones piiblicas” es s6lo uno entre muchos més, 0 si ha venido a desplazar a algtin otro que antes era “protagénico” ‘Aunque esta interrogante es significativa, no ayuda a expl car el fenémeno en su conjunto. En mi opinién, lalaparicion® + Profesor de la Universidad Nacional Auténoma de México 2 Allan Lerner y John Wanat, Public Administration. A Realistic. Rein- Lerpretation of Contemporary Public Management, Prentice Hall, Nueva Jersey, 1992, pp. 1-2.Ui —s— ESTUDIO INTRODUCTORIO dieeberg; es necesario ir més allé de discusiones que s6lo se reducen al protagonismo de algunos conceptos. Debemos te- ner presente que también se ha registrado otro éambbionadal enta teoria de la administracion publica moderna, el cual est vinculado a la presencia de una corriente que hoy ocupa el primer plano no sélo en la teorfa sino también en la practica que desarrollan los administradores pablicos: largerencialp@ blica (Public Management). ‘A pesar de que una gran cantidad de autores se mueve en el terreno de la gerencia piiblica, pocos han considerado la ne- cesidad de definirla, En general, estaicomientelseventiende como la accién ejecutiva de alto nivel que se desarrolla en el gobierno? Otros autores han ido més all4, indicando que la ge- ‘rencia publica es aquella actividad que se orienta por la estra- ‘cional més que por lo intraorganizacional, y que busca -combinar la gerencia con la politica publica.* En el contexto de este novedoso cambio, largerencizepuibli- AMT ca y las organizaciones pablicas son términos que general- \figntelse’encuentraniasociadas. Algunos autores, como Barry Bozeman, han sostenido incluso que lagerencia’pablicaresien ‘realidad una teorfa de las organizaciones publicas. De abi se desprende,entonces que las organizaciones pablicas son el Si esto es verdad, entonces estamos presenciando un cam- bio de paradigmas trascendental en el campo de la adminis- tracién pablica. Este cambio mostrarfa una aparente ruptura en cuanto al objeto de estudio de lo que se conoce como ‘administracion publica. Hasta hace poco tiempo lardiseiplina> ‘de la administraci6n pablica centraba su estudio en las “ins tituciones gubernamentales’, es decir, en las entidades y de- ‘pendencias cuya especificidad estaba dada por su carécter de ‘autoridadroficialtorgubernamental Al parecer, con el predo- minio teérico de la gerencia pablica, estarfamos presenciando un desafio intelectual consistente en la “fedefinteién™delobje- tomderestudiowdeslavadministraciénpablica, Esta redefinicién 2 Barry Bozeman, Public Management. The State of the Art, Jossey-Bass, California, 1993, pxESTUDIO INTRODUCTORIO. 7 del objeto trasladarfa el interés de la teorfa de las instituciones ‘gubernamentales a las organizaciones piiblicas. De acuerdo con esto, la importancia del nuevo enfoque de la gerencia ptiblica es mas de fondo que de forma. No es s6lo un cambio de nomenclatura. Blitérminotorganizaciones!pi> ‘namentales, privadas y sociales, as{ como las relaciones que ‘serestablecensentrescadatunarderellas) en el marco de una sociedad poscapitalista sellada por la turbulencia ambiental, el cambio répido, el crecimiento de la complejidad y la incer- tidumbre y las constantes condiciones de crisis.? El uso del término ‘SFGARIZACiONESNpUbLICAS’ simboliza, para la gerencia pablica, la necesidad de adaptarse a los cam- ‘bios organizacionales y contextuales que estén ocurriendo ac- ‘iialimenteten losidiversosiérdeneside lalvida. Estos cambios —en algunos casos drasticos— en el ordenreconémicospoliti- (coysocialycultural:yiliastarecol6gico? se reconocen como fac- tores constituyentes de un proceso de transicién que ha asu- mido distintos adjetivos y extremos de referencia, esHalesvan? ‘demap de una sociedad industrial a una sociedad postindus- trial, de una sociedad segura a una sociedad de riesgo. En su conjunto, estas diversas interpretaciones del cambio social manifiestan que, en el periodo més reciente y por un william Eddy, “Issues and Trends in Public Management’, en Handbook of Organization Science, Marcel Dekker, Nueva York, 1987, p. 3 "Wolf Heydebrand, “New Organizational Forms", Works and Ocie ations, Sage Publications, 3, wo. 16, gosto de 1989, p. 323, La metafora de la furbulencia ha sido usada, a partir dela década de los cincuenta, como una re- ferencia ambiental para explicar el contexto social modemo de las organiza- clones. Enel campo de la administracion publica fue Dwight Waldo quien la propusoinicialmente en su lbro Publi Administration in a Time of Turbulence, Chandler, San Francisco, 1971. Posteriormente, Peter Drucker retomé la idea desde I perspectiva de los negocios en Managing in Turbulence Times, Hasper and Row, Nueva York, 1980. Una perspectiva més detallada de las manifesta- Clones de Ja turbulencia sobre las acciones de las organizaciones en general pede ser encontrada en el reconocido trabajo de John Naisbit y Patricia ‘Aburdene, Megatrends 2000, Avon Books, Nueva York, 1990.8 ESTUDIO INTRODUCTORIO. lapso muy breve, hemos testificado quizés el conjunto mas dramético de contiguas transformaciones sociales en la histo- tlazdelmundo.° Este es el escenario que desafia hoy a las ciencias sociales, yen particular a la administracién pablica, para que superen la estrechez conceptual de algunos términos, como el de insti- tuciones gubernamentales, que han quedado rebasadlos por la realidad social. En la actualidad, eliconceptordesorganiza> ciones puiblicas intenta captar los cambios en las estructuras, los ambientes y los objetivos que envuelven a las organiza ciones gubernamentales, sociales y privadas. Pero, ¢cudles hhan sido esos cambios, en qué consisten y en qué se reflejan? Veamos. Recientemente ha aparecido una especie de ergaizaciones \Gsuigeneris que escapan a laitipologiavortodoxalde loigubema> ‘mentaljlo;privadoiylossocial. Este tipo de organizaciones son identificadas como ofganizacioneshibridas, cuasipblicas, cuasigubernamentales, organizaciones no gubernamentales, por citar algunos términos. A veces se habla de ellas como el sector borroso, el tercer sector, éllsectorinotluicrativo,” etcé- tera. ' Bl concepto de transicin estéestrechamente vinculado con el concepto ‘de modemidad; en palabras de Giddens, uno de los socislogos contempors- ‘neos més connotados, "vivimos, como todo mundo sabe, ls tiempos de los fines [1] Fin desicle [in de siglo} ha legado a ser ampliamente identificado ‘con sentimientos de desorientacién y enfermedad. Estamos en un periodo de ‘evidente transiciOn, y el ‘nosotros’ se refiere aqui no s6lo al mundo occidental Sino al mundo como un todo". Anthony Giddens, “Living in Post‘Traditional Society", pp. 56-109, cit. por Jeffrey Alexander, Fin de Siécle Social Theory Relativism, Reduction, and the Problem of Reason, Verso, Londres, 2, 7A este tipo de organizaciones Hood las ha denominado aille6, porque son capaces de aparecer en una variedad de formas distin- tas, dependiendo del marco de referencia constitucional o conceptual que sea Utllizado por el analista, Véase Christopher Hood, “The Hidden Public ‘Sector: The ‘Quangocratization’ of the World’, en Franz-Xaver Kaufmann, (Comp), The Publie Sector: Challenge for Coordination and Learning, Gruyter Publishers, 1989, p. 166, En Inglaterra la investigacién de las organizaciones, ‘cuasigubernamentales ha sido sintetizada con el término “quango" (quasi- ‘non-government organization). Véase A. Barker, Quangos en Britain, Mac- ‘millan, Londres, 1982; John Greenwood y David Wilson, Public Admin istration in Britain, George Allen y Unwin Publishers, Londres, 1986. Uno de los estudies pioneros que registraron la existencia de organizaciones cuasigu- ‘bernamentales en los Estados Unidos fue el de Alan Pifer, The Quasi "Nongovernmental Organization, Carnegie, Nueva York, 1967ESTUDIO INTRODUCTORIO 9 A pesar de tan diversificada denominacién, para algunos expertos las organizaciones hibridas combinan —o mez- clan— orientaciones y objetivos de caracter ptiblico y privado. Este principio se aplica a los tres tipos de organizaciones: gu- bernamentales, privadas y sociales. En este sentido, ademas) de realizar sus tradicionales funciones de interés colectivo, las. corganizaciones gubernamentales en ocasiones pueden partici-_ ‘par en el mercado econémico incluso bajo una logica de ren- ‘abilidadrousura La representacién més tipica de esta moda- lidad es cuando el Estado se vuelve claramente interventor, para lo cual amplia en exceso su sector pitblico. Por otro lado, lasiempresasiprivadasjiademasideiseguiry inmersas en una légica de ganancia, estén asumiendo cada -vezmiasifuncioneside'bienestar'social a través de un conjunto de politicas de beneficio colectivo hacia sus trabajadores. Una muestra de ello son las prestaciones sociales para vivienda y educacién, Por Ultimo, lastorganizacionestsocialestadquierenimayor se han asignado al gobierno en el mbito de la asistencia social, principalmente. Sin embargo, dadoqueestastorganiza- ‘ciones han irrumpido en materias como la proteccién am- iental, Ios derechos humanos, los derechos sexuales, etc., ahora tienen un papel protag6nico en la sociedad. El poder de convocatoria y Ia fuerte legitimidad que han adquirido entre la sociedad ha levado a pensar a algunos que estas organiza- ciones hanisuperadovalipropiorstado, ya que muchas de ellas poseen un cardcter supranacional o extraterritorial? La invasién de competencias de una organizaci6n a otra no es un fenémeno aislado, también se aprecia un préstamo en las técnicas de administracién que emplea cada una de ellas. En este proceso, destaca principalmente el hecho de que @ ‘de administracién de la empresa privada; este caso se presen- 4 Segiin Habermas, el Estado puede remplazar al mercado dondequiera que crea para mejorar las condiciones de valorizacién del capital; véase Jorgen Habermas, Problemas de legitimacién en el capitalismo tanto, ‘Amorrorts, Buenos Aires, 1986, p. 50. 9 Enrique Gil, "El estado del Estado. Colapso puiblico, colusién privada", (Claves de Razén Prictica, nim. 53, junio de 1995,10 ESTUDIO INTRODUCTORIO ta cuando algunos gobiernos adoptan tecnologias administra- tivas como los cfrculos de calidad total, la planeacién estra- tégica y la reingenieria de procesos, entre otras.!? En sintesis, quiz4 lo més importanterde las‘organizaciones hibridas es que, al conjuntar organizaciones de los tres tipos arriba mencionados, éstas!resinen"ensts=procesos:ysestruc> turas objetivos de caracter puiblico.!! Esta es la peculiaridad principal de las organizaciones hibridas. Desde el punto de vista historico, el origen y el auge de las organizaciones hibridas reflejan un momento fundamental en el desarrollo de] Estado capitalista. Paralalgunostautoressila reciente expansion de las organizaciones no lucrativas se ‘debe a que el Estado ha abandonado sus {unciones de asisten- @a'BOCFal, De acuerdo con Lipsky y Smith, las organizaciones no lucrativas en los Estados Unidos han venido a suplir el pa- pel del Estado de bienestar debido a los recortes presupues- tales que ha sufrido el gasto social, sobre todo durante los dos {iltimos periodos de gobierno. Lastorganizacionesmorlucrat vvas se han convertido en una especie de organizaciones inter- ‘medias entre las politicas puiblicas y los servicios publicos dis- tribuidos.! Por otro lado, tambiénemuchasorganizaciones»privadas stn asumiendo cada vez mas funciones de proteccién social a través de formas vinculadas a la practica de la beneficencia, la Garidadilanfilantropia. Para Richard Rose, la contribucién “privada” a la mezcla de bienestar puede tomar dasiformas distintas: “Taiptimeraise encuentra envelisectordemercadorde la economia (...] la segunda gran fuente de bienestar fuera del 10 Aun cuando las organizaciones hibridas comparten los enfoques de admainistracion, tambien es cierto que éstas resultan ser “mezclas extrafias de procesos y formas diversas que Incorporan elementos premodernos, moder- hos y posmadernos"; wease William Bergquist, The Posmodern Organization. Mastering the Art of Irreversible Change, Jossey-Bass Publishers, San Fran ‘isco, California, 1993, pp. 173-174; en particular, el capstulo 8: “The Hybrid Organization: Linking Diverse Forms and Dynamics". Hi Robert Backoft y Paul Nutt, Strategic Management of Public and Third ‘sector Organizations. & Handbook for Leaders, Jossey-Bass Publishers, San Francisco, California, 1992, p. 9 TD Vease Michael Lipsky y Steven Smith, Non-Profits for Hire. The Welfare ‘State in the Age of Contracting, Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts, 1993,ESTUDIO INTRODUCTORIO. n ‘BeiadS SSA TAMTIA”. De esta manera, se pueden distinguir tres fuentes de beneficencia en general: éMESadol(6isector 13 piiblico), el mercado (sector privado) y la familia. Desde el punto de vista marxista, lastorganizaciones palit cas vendrian a expresar el resultado del cambio estructural de davesferaypaiblica, Esa presencia de lo pablico restructurado tomaria forma en G6S"pFOOSOE S6CIales recfprocos: en el “primero ce ellos, la participacién cada vez mayor de organiza- ciones sociales v empresariales en Ambitos de bienestar social reflejarfa lo que Habermas ha llamado la “socializacionmdeb ‘Bstado", en el segundo proceso, laintroduccionde las institu GonESMEM Estado? (empresas paraestatales, por ejemplo) en darios» —elimereadombasicamente— expresarfa a su vez la “estatalizaci6n de la sociedad” 14 Una Conclusiénitentativa seria que lalexistencialdellastorga® nizaciones publicas es resultado de un desarrollo historico ‘propio de las sociedades capitalistas, en donde lo piiblico esta ‘eniuniprocesoide:disputa yredefinicion:constante. > Este pro- ceso de redefinicién afecta de manera directa la adminis \teacionipibliea, tanto en la prictica como en la teorfa. En el planiotpraetics se puede observar que tosteontenidosidenas propuestas de reforma administrativa de muchos gobiernos destacan el sentido publico que deben llevar implicitas las aeciones!del! Estado; en cl plano ‘e6rico, lavadministracion 13 Richard Rose, "La beneficencia: la mezela de privado y piblico”, en ‘Martin Rein (Comp), Para defnir la privatizacion, Fondo de Cultura Beo- nnémica, México, 1991, pp. 91:92, La introduecién de las empresas privadas ‘en el dimbito del bienestar social esté empezando a generar una literatura importante, y prueba de ello es la inclusion de la seccion “Social enterprise” en la revista de Ia Universidad de Harvard; entre algunos interesantes articulos aparecidos en ella se cuentan: Peter Drucker, “What Business Can Learn”, Harvard Business Review, julio-agosto de 1989, pp. 88-93; Craig Smith, “The New Corporate Philantropy, Harvard Business Review, nium. 3, mayo-junio dde 1994, pp. 105-116; Regina Hertalinger, “Effective Oversight: Guide for Nonprofit Director", Harvard Business Review, nim, 4, julio-agosto de 1994, pp. $2-60. 4 Jurgen Habermas, The Structural Transformation of the Public Sphere, ‘The mor Press, Cambridge, 1993, pp. 148-151. "8 Martin Heisler y Guy Peters, "Thinking About Public Sector Growth. Conceptual Operational Theoretical and Policy Considerations", en Charles Lewis Taylor (comp), Why Government Grow. Measuring Public Sector Size, Sage Publications, Londres, 1983.2 ESTUDIO INTRODUCTORIO piblica modifica sus enfoques de conocimiento para explicar los cambios que tienen lugar en la realidad social, cologandoten> cumluganprivilegiado —como ya habfamos mencionado— 416” ‘Como ha dicho Giddens, En la disciplina de la administracién pablica también se aplica este principio, y se habla —a veces con notorio escepticismo— de que estamos en presencia de una especie de transicién's de iaypriblica.'7 Esta afirmacién ha resultado polémica para muchos autores, en especial para aquellos que son considerados decanos en el estudio de la administracién piblica. Es conocido el reproche que ha externado Wildavsky a los promotores de la gerencia ptiblica cuando afirma que esta iltima “es s6lo un vino viejo en una botella nueva’. Ciertamente, para muchos resulta dificil aceptar que existe Wildavsky tiene raz6n en parte, porque los estudiosos de la gerencia ptblica han hecho del campo que cultivan un enfoque extre- madamente prescriptivo. Sumado a esto, los estudios que se elaboran desde este enfoque han recurrido constantemente a * El concepto de “lo publica” es una traduccion ya obsoleta del inglés lieness", pero en est libro la hemos preferdo antes que otros términos publicitacion’, ~publiceidad” o “publifieacion’— con que los tedricos dela ‘administracin piblica han pretendido replantear lo irreplanteable. (E,) Te Para Zhiyong y Rosenbloom los términos “refundar’,“reconstruir” y *reinventar”estigmatizan los principales enfoques de la reforma de la admi- nistracién pablica, Estos mismos términos pueden ser englobados en una perspectiva de transicién de la administracion piblica orientada més hacia el Increado, Véase David Rosenbloom y Lan Zhiyong, “Public Administration in ‘Transicion?", Public Administration Review, nim. 6, noviembre-diclembre de 1992, pp. 535-536 17 Para una revisin de los orfgenes, las tendenciasy los productos institu. cionales de esta corriente véase el trabajo de Hal Rainey, "Public Ma- ‘nagement: Recent Developments and Current Prospects’, en Naomi Lynn y ‘Aaron Wildavsky, Public Administration. The State ofthe Discipline, Chatham House Publishers, Nueva Jersey, 1990,ESTUDIO INTRODUCTORIO 13 una tendencia narrativa de los fenémenos administrativos, lo que ha propiciado una postura cientifica carente de instru- ‘mentos y recursos analfticos en el orden te6rico y metodolégico. ‘A pesar de todas las criticas lanzadas en su contra, esihasta hace poco tiempo cuando la gerencia piblica empieza a to- mariformarcomorenfoquelde*conocimiento: Debido a que se trata de un campo relativamente nuevo, €S°pf€6isO™miO "CAEP en la contusion de creer que la gerencia pablica es algo distin- toa la'administracion pablica Un punto de partida saloméni- co serfa reconocer a la gerencia pablica como parte de la ad- ministracién piiblica. De acuerdo con esta concepcién, la administraci6n publica como un gran grupo familiar englo- barfa también a las ciencias de las politicas (policy sciences), a los estudios sobre implementacién, a los estudios institu- cionales, a los estudios del comportamiento administrativo y alos estudios sobre la burocracia, entre otros.!8 ‘Como ya hemos anunciado lineas arriba, la GereneialpabIe ca surge a partir de la revaloracién que se hace del concepto de lo pablico de las acciones de gobierno. De ahf que su obje- to de estudio sean las organizaciones pablicas. En este senti- do, la gerencia pablica intenta superar las deficiencias de Ia administracion:pablicaitradicional, las cuales ocasionaron el abandono de las necesidades sociales de grandes grupos de la poblaci6n. La crisis de la administracién piblica consistié en una pérdida de sensibilidad de la autoridad hacia la ciu- @adanfaEn otros afios, laaadministracion pablicase convirtio ‘en una organizaci6n ineficiente, debido, en parte, al desfa- samiento de sus procesos y a la obsolescencia de sus estruc- turas administrativas. Los onfgenesideslatgerenciaypablica, como han apuntado varios diagnésticos, se localizanvén el desgastedesla-politica pablica, que se orient6 excesivamente al andlisis cuantitativo yala “metapolitica’; con lo-cual se perdio el objetivo primor- dial del proceso. gubernamental: la ciudadanfa. La gerencia pablica surgi6_entonces-como.una-solucién-a-este-modelo; orientada por los principios de la eficiencia, la ciudadania y lo pablico, la gerencia pablica buseé encontrar desde un princi- 18 "Editorial Comment”, Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 4, nim. 1, enero de 1994, p. 1“4 ESTUDIO INTRODUCTORIO. —_——s ‘Como enfoque analttico, lajgerencialpiblicarecurrié;tam- ica. De la primera tomé el concepto de organizaci6n y lo asimil6 como un sis- tema social autorregulado que mantiene ciertas constantes ‘esenciales 0 ciclos repetitivos de entrada, procesamiento, sali- da y renovacién de entradas.1° Envuna’perspectivarorganiza> : ‘normas y esquemas cognoscitivos compartidos que les per~ _mismas y en relacién con ei mundo, més allé de su pequefia sociedad?” Sin embargo, debido a que la teorfa de la organizacién habja ignorado los problemas politicos que estén presentes en las organizaciones publicas,! largerenciaypabblicaytuvonque ‘recurrir al enfoque de la politica publica para estudiar las jierno, De esta forma, las ciencias de las politicas resultaban un pode- oso instrumento analitico para ayudar a entender el signifi- cado de lo pablico, inmerso en las politicas, los programas y los objetivos del Estado. La contribucién de este tiltimo enfo- que se ha dado, al menos, desde dos angulos, Primero, desde ebahace enfoque para analizar la complejidad del decision-making. A 19 Daniel Katz y Robert Khan, The Social Psychology of Organizations, John Wiley, Nueva York, 1982, p. 13, 3 Bayar Schein, Organizational Culture and Leadership, Jossey-Bass, San Francisco, California, 1985, p. 22. Argyris y Schoon definen a una organi zacion como un “organismo en el cual cada una de cuyas células contiene {ina particular imagen de sf misma en relacin con el todo". Chris Argyris, Donald Schoon, Organizational Learting: A Theory of Action Perspective, Reading, Mass, Addison-Wesley, 1978, p. 16. i Richard Hall y Robert Quinn, “Is There a Connection Between Organizational Theory and public Policy?" en Richard Hall y Robert Quinn (Comps), Organizational and Public Policy, Sage Publications, Beverly Hills, California, 1983, p. 7.ESTUDIO INTRODUCTORIO 1s partir de un esquema procesal de la politica, que enfatizaba la importancia de la informacién, la racionalidad y la interdisci- plina, la politica publica contribuy6 a la solucién de los pro- Desde un punto de vista mas politico, las politicas piblicas | i 2 Fue asf como la gerencia ptiblica se abrié paso en la gran esfera de la administracién ptblica. Su primer esfuerzo se concentré en encontrar un objeto de estudio propio que la dis- tinguiera de la imagen desgastada en que habfa caido la administracién piblica. Ese objeto de estudio Io encontré en las organizaciones piblicas. En este concepto, ‘vante es el carécter piblico de las organizaciones. De ahi parte la gerencia publica como enfoque de conocimiento, del | | Lo primero que debemos tener presente al introducimos en la obra de Barry Bozeman es que ésta se inscribe en el contexto de los trabajos que han desarrollado los teéricos de la geren- 2 Michael White, “Policy Analysis and Management Science”, en Stuart Nagel, Encyclopedia of Policy Studies, Marcel Dekker, Nueva York, 1988, pp. ill16 ESTUDIO INTRODUCTORIO cia publica norteamericana. Bozeman es uno de los pocos autores que se han preocupado por hacer un estudio ver- daderamente serio y analitico de lo que hoy en los pafses en lengua espafiola conocemos como gerencia piiblica o gestion piiblica. ‘Aunque esta corriente se ha venido cultivando en los Estados Unidos con mayor fuerza durante los dltimos 20 afios, son pocos los trabajos que han hecho aportaciones trascendentes y originales al estudio de la gerencia ptiblica. A veces, por falia de rigor cientifico, se ha elaborado una defi- nicién “estrecha” de la gerencia publica.?? De hecho, sélo dos trabajos se han ocupado de esta corriente en forma més 0 menos profunda: uno de ellos es el de David Garson y Sam Overman, Public Management Research in the United States,24 y el otro —més reciente— es el de Laurence Lynn, Public Management As Art, Science and Profession.25 El primero de ellos fue un levantamiento de informacién evado a cabo a principios de la década de los ochenta en 250 escuelas de administracién pablica en los Estados Unidos, para conocer Ia influencia de la gerencia piblica en el mapa curricular de estas escuelas, es decir, para saber de qué manera Ja influencia de la gerencia piblica determinaba la forma- cién de egresados de esta carrera. Algunas de las mas impor- tantes conclusiones sefialaron que, emigeneral, novexistfauna ‘baseldelinvestigacionventgerenciapablica; la investigacion existente se hallaba fragmentada de acuerdo con la fuente, la focalizacién y disciplina del programa que se analizara Aunque limitada en sus bases, ta gerencia pablica —se reconocfa— era un campo de estudio claramente identifica- ble. Finalmente, la investigacién en gerencia piblica no tenfa el tipo Poscors tradicional que hacia hincapié en las funcio- ‘nes administrativas, sino que incorporaba un interés actua- 2 David Rosenbloom y Bernard Ross, “Administrative Theory, Political Power and Government Reform”, en James Perry (comp), New Paradigms for Government: Issues for. the Changing Public Service, Jossey-Bass, San Francisco, California, 1994, p, 161 2 David Garson y Sam Overman, Public Management Research in the United States, Praeger Publishers, Nueva York, 1983. 2 Laurence Lynn, Public Management as Art, Science and Profession, Chatham House Publishers, Nueva Jersey, 1996.ESTUDIO INTRODUCTORIO. 7 izado sobre el Policy Analysis, la evaluacién y la implemen- ‘taci6n, la productividad y la coordinacién politica ¢ institu En su caso, LaurenceiL-ynn elabora un recuento del nuevo campo, desde sus orfgenes hasta la época actual. Un aspecto plausible en esta investigaci6n es que el autor plantes la via- bilidad teérica y metodolégica de la gerencia piblica como un problema de “jurisdicci6n’” disciplinaria entre dos comunida- des cientificas. Para Lynn, la existencia de dos comunidades de académicos —por un lado, los estudiosos que se cobijan en la Asociacién para la Gerencia y el Andlisis de la Politica Pa- blica y, por otro, los académicos reunidos alrededor de la Asociacién Nacional de Escuelas de Administracién y Asuntos Pablicos— distorsiona el estudio de la gerencia pablica. ese a estos problemas, Lynn. | @) establecieran bases intelectuales en aquellos campos y sul campos académicos que puedan iluminar el papel ejecutivo en el gobierno; 6) desarrollaran habitos de razonamiento critico y un intercambio intelectual apropiado a un campo académico, y@) aplicaran adecuadamente sus habilidades in- telectuales’ para contestar las interrogantes centrales de la gerencia pablica27 | @modomgue, en el mejor de los casos, seiconviertenvenmrecetas de cémo dirigir mejor las agencias de gobierno. La importan- cia de estos estudios se ha concentrado sobre todo en los estu- ioside’direcci6n,2* que destacan particularmente las carac- teristicas de los gerentes pablicos. Esto tiltimo ha hecho que 28 Garson y Overman, op. cit, pp. 17-18. 2 Lynn op. cit, p.1. 24 Veanse,catre ott trabajos de ete corte: Jamil Jreisat, Managing Public Organizations. A Development Perspective on Theory and Practice, Parangon House, Nueva York, 1992; John Bryson y Barbara Crosby, Leadership for the Common Good. Tackling Public Problems in a Shared Power World, Tossey- [Bass Publishers, San Francisco, 1992.ee ee 18 ESTUDIO INTRODUCTORIO La contribucién de Bozettiait va en sentido contrario, pues es un esfuerzo por construir categorias de anilisis para enten- El tra: bajo de Bozeman no se distrae en la ya gastada discusin sobre cudl es el perfil ideal que el gerente publico debe lograr para dirigir eficientemente una organizacién, sif@{queEnFOC® _respecto de las privadas, ‘Aunque un mtimero cada vez mayor de te6ricos se refiere al concepto de “organizaciones ptblicas”, Barry Bozeman es el teérico al que se le reconoce la invencién del concepto de “teorfa de las organizaciones pttblicas’, el cual plantes en “Public Organization Theory: The Significance of Publicness” (Boston, Allyn and Bacon).2° De cualquier manera, ahora 1a) G6reHGia PUBHCABUSER aCe al Primero, ‘no esta separada de la administracién pablica, es parte de ella. ‘Fiqueza porque en su construccién y desarrollo estén partici- pando “refugiados” de las escuelas de las ciencias de las politi- cas" y de la teorfa de la organizacién. Nolesiquélaladminis: ‘aciénipablica —Ia gran disciplina— seveolapseyisinoiqueten ‘su matriz. te6rica experimenta reajustes, dando como resulta- do el predominio cientifico de la gerencia piblica. 29 Hal Rainey, “Public Organization Theory: The Rising Challenge”, Public Administration Review, marzo-abril de 1983. 30 Chester, Newland, “Field of Strangers in Search of Discipline Separatism of Public Management Research from Public Administration”, Public Administration Review, nim. 5, septiembre-octubre de 1994, p. 486.} | ESTUDIO INTRODUCTORIO. 9 El concepto de "BubLiGHESS’, sugerido por Bozeman —podria- ‘mos decir, tiene el mismo significado que le asignan los latino- ‘americanos al término ‘Terpaiblice”. Conttodos los"problemas En este sentido, el contenido del libro es bastante nitido y una sola leyenda expre- sa el mensaje: “algunas organizaciones son gubernamentales, ‘Segtin Bozeman, hoy en dia las sociedades son tan comple- jas que aun cuando existen organizaciones gubernamentales “que se ocupan de acciones de cardcter pablico, de interés feneral o del bien comiin— lalinteracci6n tanvicomplicadaren ‘si, por ejemplo, el pro- blema de la contaminacién ambiental es tan grave en algunas ciudades que la “autoridad politica” (el Estado) interviene en Jos procesos esenciales*! de las organizaciones (privadas) y las afecta en su quehacer global. Por ello, la preocupacién central del autor se halla en saber izaciones, Para enfren- tar este problema, el autor plantea la necesidad de construir enfoques analiticos que nos permitan discemireliefectordeilay El concepto de “publicness” intenta desarrollar ne incién. Sin embargo, ésta no es una tarea facil, ya que, segtin Boze- man, lo piiblico presenta problemas de ambigtedad concep- Esta confusién organizacional simula- -y su presencia ptiblica. ra una especie de ‘rompecabezas dello pablico’.*? 31 Los procesos esencfales en el comportamiento de una onganizacion incluyens 2) eotablecery mantener la organizaion; 2) estructural; 3) obte hery administrar recursos, y 4) Bjary perseguir metas. SI El concepto de “publienest”, en Ia perspectiva de Bozeman, debe supe20 ESTUDIO INTRODUCTORIO. De ahf que el problema fundamental de la teorfa de las organizaciones piblicas sea generar Unalexplicacion”™de!por qué las organizaciones publicas difieren de las organizaciones iprivadas*? Para avanzar en este propésito, Bozemat, indica que es necesario tomar en consideracién 40S! pREmisas”bAsi- ccas: Primera, que existen dos fuentes de autoridad que son la base de pricticamente todas las organizaciones: Ia autoridad econémicalylaautoridadipolitiea: La autoridad, base de la or- ganizaci6n, tiene un impacto significativo en el compor- tamiento de la organizacién, Lavauitoridad econémicalrespon- dea lo privado; es decir, las empresas denotan un corte més privado en sus acciones, y sus objetivos responden a un dere- cho de propiedad, mientras que la autoridad politica sim- boliza el alcance que tiene el Estado como autoridad para influir en las acciones de las organizaciones privadas. Segun- da, que ambos tipos de autoridad deben ser entendidos como dimensiones, por lo que una organizacion no es totalmente piiblica o privada, sino que en “mayor o menor grado” es una eosalliotta. Esto es, puede ser mas ptiblica en relacién con algunas de sus actividades y mas privada respecto de otras. ‘Una inferencia importante es que, independientementeide quéworganizacisnseitrate-de gobierno, empresarial 0 mez- clada—, ésta puede ser examinada en funcién de sus dimen- siones de “lo piiblico". Bozeman reconoce que, piara'SUBEraPTaICORISISHCORCEp- tual, hay que dejar de lado las diferencias tradicionales que identifican a las organizaciones piblicas y privadas. Esas di- ferencias se reducen a comparar tres factores: lesvémpleados yy sistemas de personal; las tareas y contextos de trabajo, y Ia estructura de las organizaciones. Por otra parte, cuatro obstaculos destacarfan en la teorfa de las organizaciones publicas: @) eliobstéeulo"analitico,"en donde lo piblico tiene méltiples significados, matices y con- rar la concepciéin que se tiene de este concepto como vinculado mas con el status legal de las organizaciones y acciones del gobierno; wase Barty Bozeman y David Coursey, “Decision Making in Public and Private Organizations: A Test of Alternative Concepts of “Publicness", Public Administration Review, rim, 5, septiembre-octubre de 1990, p. 525, 33 Robert Denhardi, Public Organizations Theory, Wadsworth Publishing, Belmont, California, 1993, p. 19._— ESTUDIO INTRODUCTORIO a notaciones; &) elyobstaculoymetodolégico, esto es, muchos: ‘problemas son aralizados bajo una misma lent, incluyen as pectos como “seleccionar la unidad de andlisis adecuada, escoger el enfoque més significativo, diseftar una investigacion capaz de captar las diferentes implicaciones de lo pablico” ) ‘el obstaculo causal, el cual representa la incapacidad del ; Estos son los obstéculos que reclaman una teorfa dimen- sional de lo piblico que aborde la disolucién sectorial, las organizaciones hibridas y los vinculos entre diversos tipos de organizacién. El’modo en que lo pablico de una organizacién Como enfoque para estudiar lo pablico, el "publicness” pre) ‘Gentaidistintosirostros —por eso se le puede representar con Ja metéfora del rompecabezas—, entre ellos los siguientes: a pesar de poseer poco potencial, lostrélatos”profesionales) ‘tienen un papel importante en la composicién del “public- “ness”; los estudios de caso aportan a la teorfa de la organi- ‘zaciénvpabliea; la investigacion unisectorial ayuda a definir Jas caracteristicas de las organizaciones publicas; Tarinivesti- ,-y Ta inves- tigaci6n genérica, la mas comtin de los estudios corporativo: no supone que las diferencias entre las organizaciones pabli- as y privadas sean importantes, La integraci6n de estos recursos intelectuales para generar conocimiento «til a la administracién publica bajo una pers- pectiva integradora es otra de las virtudes del trabajo de Bozeman. Para él, existenttresitiposide:autoridad:politica: con dife- rentes implicaciones para lo pablico y el funcionamiento de las organizaciones. Una de ellas, latatitoridadiprimatia, emia ‘na de los ciudadanos; la secundaria se refiere a la legitimidad _y es ejercida por los funcionarios. y la tercera pertenece a las -organizaciones no gubernamentales y a los particulares. En la autoridad primaria se valoran la legitimidad delSs t—“— 2 ESTUDIO INTRODUCTORIO. Estado, y el papel y el alcance del gobierno. Todas as"organit ‘8, Esta es la base de una teorfa de lo pablico, lo que implica que lo piiblico concierne a los efectos de la autoridad politica. De lo anterior se deduce que unatteorialmultidimensional Las categorfas disefiadas por el autor permiten identificar a Una organizacién es piiblica, segtin el principio anterior, en la medida en que ejerce una autoridad politica o es restringi- da por ella. En consecuencia, una organizacién es privada en la medida en que ejerce autoridad econémica o se ve limitada por ella, Por lo tanto, él’enfoque multidimensional’delo pi il Otra de las ventajas de la perspectiva multidimensional de lo piiblico es que funciona como indieador del grado:deicont- ‘posicién piiblica-privada de las organizaciones. Con esta desa- gregacién se puede observar que las organizaciones indivi- duales no son totalmente pablicas o privadas, sinoumasso Para llevar adelante su empresa te6rica, Bozeman destaca algunas virtudes del QUONUWED: cl enfoque ex aplicable cualquier organizacién; ayuda a enfrentar los problemas del desvanecimiento sectorial, de privatizacién y organizaciones hibridas, y explica por qué las organizaciones més publicas deberian diferir de las més privadas. son llevar el concepto de "publicness” al campo de la investigacién, la edu- cacién gerencial y la administracién eficiente, e incluso con-| ESTUDIO INTRODUCTORIO. B siderarlo como un paradigma. A pesar de que la perspectiva multidimensional del “publicness” no logra definir cabalmente lo publico, si es una suerte de paradigma, segin Bozeman, porque sugiere varios métodos de investigacion y desarrolla tacticas y estrategias gerenciales que no ofrecen los enfoques genéricos o puramente ptiblicos. El desarrollo conceptual es una caracterfstica que hay que celebrar en la ya vasta, innovadora y propositiva obra acadé- mica de Barry Bozeman, quien no se ha limitado tinicamente a los hallazgos empiricos no acumulativos y no generalizables. ‘Sus constructos te6ricos denotan una preocupacién por la generacién de la teoria del més alto nivel, y aun con ello su modestia es de admirar cuando reconoce que hay una abun- dante lista de pendientes por considerar en el ambito concep- tual, entre los que destacan: desarrollar medidas de “pu- blicness” para diversas actividades y procesos organizacio- rales; desarrollar conceptos més cercanos al comportamiento ‘real de la organizaci6n; implementar hipotesis de descomposi- -cién, y desarrollar conceptos que puedan aplicarse a una ‘amplia variedad de organizaciones con diferentes misiones, ‘tecnologfas y culturas. La propuesta tedrica de Bozeman es un mensaje a la comu- nidad vinculada con el estudio de las organizaciones ptblicas, para que ésta no se limite a copiar conceptos, sino que los reelabore cuando se apliquen a la investigacién empfrica. Por eso, una teorfa basada en Ja préctica avanza siempre y cuando Jos investigadores respondan al desaffo de desarroliar medi- ciones eficaces para conceptos tities. ‘Quizés la leccién més importante del “publicness” sobre la formacién de gerentes piiblicos es el manejo que éstos hagan de lo pablico. Entre otras habilidades, deben considerar el manejo de la interdependencia (en el contexto politico) y los valores de la organizacién, El consejo final del presente trabajo serfa el siguiente: la |24 ESTUDIO INTRODUCTORIO BIBLIOGRAFIA Alexander, Jeffrey, Fin de Siécle Social Theory. Relativism, Reduction, and the Problem of Reason, Verso, Londres, 1995, Argrys, Chris, y Donald Schoon, Organizational Learning: A Theory of Action Perspective, Reading, Mass., Addison- Wesley, 1978. Backoff, Robert, y Paul Nutt, Strategic Management of Public ‘and Third Sector Organizations. A Handbook for Leaders, Jossey-Bass Publishers, San Francisco, California, 1992. Barker, A., Quangos en Britain, Macmillan, Londres, 1982. Berguist, William, The Posmodern Organization. Mastering the ‘Art of Irreversible Change, Jossey-Bass Publishers, San Francisco, California, 1993 Bozeman, Barry, Public Management. The State of the Art, Jossey-Bass, California, 1993. , y David Coursey, “Decision Making in Public and rivate Organizations: A Test of Alternative Concepts of “Publicness”, Public Administration Review, nim. 5, sep- tiembre-octubre de 1990, p. 525. Bryson, John, y Barbara Crosby, Leadership for the Common Good. Tackling Public Problems in a Shared Power World, Jossey-Bass Publishers, San Francisco, 1992. Denhardt, Robert, Public Organizations Theory, Wadsworth Publishing, Belmont, California, 1993. Drucker, Peter, Managing in Turbulence Times, Harper and Row, Nueva York, 1980. “What Business Can Learn’, Harvard Business Review, julio-agosto de 1989. Eddy, William, “Issues and Trends in Public Management”, en’ Handbook of Organization Science, Marcel Dekker, Nueva York, 1987. “Editorial Comment", Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 4, ntim. 1, enero de 1994. Garson, David, y Sam Overman, Public Management Research in the United States, Praeger Publishers, Nueva York, 1983,| ESTUDIO INTRODUCTORIO 25 Gil, Enrique, “El estado del Estado. Colapso puiblico, colusién privada”, Claves de Razén Practica, nim. 53, junio de 1995. Greenwood, John, y David Wilson, Public Administration in Britain, George Allen y Unwin Publishers, Londres, 1986, Habermas, Jiirgen, Problemas de legitimacion en el capitalismo tardio, Amorrortu, Buenos Aires, 1986. ,, The Structural Transformation of the Public Sphere, The Mir Press, Cambridge, 1993. Hall, Richard, y Robert Quinn, “Is There a Connection ‘Between Organizational Theory and Public Policy?”, en Richard Hall y Robert Quinn (comps.), Organizational Theory and Public Policy, Sage Publications, Beverly Hills, California, 1983. Heisler, Martin, y Guy Peters, “Thinking About Public Sector Growth. Conceptual Operational Theoretical and Policy Considerations’, en Charles Lewis Taylor (comp.), Why Government Grow. Measuring Public Sector Size, Sage Publications, Londres, 198: Hertzlinger, Regina, “Effective Oversight: A Guide for Nonprofit Director, Harvard Business Review, nim. 4, julio-agosto de 1994. Heydebrand, Wolf, "New Organizational Forms”, Works ‘and Ocupations, Sage Publications, nim. 3, vol. 16, agosto de 1989. Hood, Christopher, “The Hidden Public Sector: The “Quango- cratization” of the World’, en Franz-Xaver Kaufmann (comp.), The Public Sector. Challenge for Coordination and Learning, Gruyter Publishers, 1989. Ireisat, Jamil, Managing Public Organizations. A Development Perspective on Theory and Practice, Parangon House, Nueva York, 1992. Katz, Daniel, y Robert Khan, The Social Psychology of Or- ganizations, John Wiley, Nueva York, 1982. Lerner, Allan, y John Wanat, Public Administration. A Realistic Reinterpretation of Contemporary Public Management, Pren- tice Hall, Nueva Jersey, 1992 Lipsky, Michael, y Steven Smith, Non-Profits for Hire. The Welfare State in the Age of Contracting, Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts, 1993.