I.

Вовед во Управното право

Поим, предмет и развој на
управното право
II. Извори на УП
Проф.д-р Ристо Речкоски
ФТУ, 2021/2022
risto.reckoski@uklo.edu.mk
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски

Хиерархија во правниот систем

 ©Проф.д-р Ристо Речкоски

1. Поим на управното право

аdministrare –управува, ракува, врши работи за сметка

на некој друг
•administratio – значи управување, управа, управна
власт, влада, чиновништво, службеништво.
•administrativus-административен, управен, кој се
однесува на управната власт или на управата како
организација или потекнува од неа
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски

Под Управно право се подразбира право како збир

на правни норми или како правна наука, кое се
однесува на управата како организациија или како
власт, односно функција.
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски

• Во голем број држави е прифатен терминот

административно право - Франција, Англија, САД, Русија и
Бугарија.
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски

• Во Република Македониа егзистираат два називи

за оваа правна гранка. Едниот е административно
право и другиот е управно право.
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски

• Називот административно право е модерен и

странски назив. Тој е компатибилен со називите на
оваа правна гранка во големите европски држави во
кои изучувањето на правните аспекти на управата и
управувањето има најдолга традиција.

• Меѓутоа, овој назив не е компатибилен со

терминологијата за администрацијата и за
процедурите во неа прифатени и одомаќени во
Република Македонија.
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски

• Устав на РМ (чл.95-97) се употребуваат термините „државна

управа“ и „органи на државната управа.“
• Организацијата и работата на државната администрација е
регулирана со Законот за организација и работа на органите на
државната управа.
• Македонскиот уставотворец и македонскиот законодавец го
прифатиле терминот „државна управа“.
• Процесните закони: Законот за општата управна постапка-
ЗОУП, Законот за управните спорови и сл. кои регулираат
различни области во општествениот живот и содржат одредби
за посебните управни постапки ги употребуваат термините
управа, државна управа, органи на управата, управна постапка,
управен спор и т.н.
• Во судскиот систем на егзистира специјализиран суд за судење
на споровите во врска со актите на управата, тоа е Управниот
суд.
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски

• Имајќи го ова во вид и, се разбира, имајќи го во

вид духот ма македонскиот јазик поправилен назив
за оваа правна гранка е називот „управно право“,
иако овој назив звучи покласично во однос на
називот „административно право“.

• Многу е поважно на кој начин и што се изучува

отколку да има само терминолошки расправии,
• ВОВЕДУВАЊЕ СТРАНСКИ ТЕРМИНИ НЕ
ЗНАЧИ МОДЕРНИЗАЦИЈА НА ПРЕДМЕТОТ
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски

• Управното право како постистем на правниот систем

претставува правна гранка која ги опфаќа правните норми и
правните институти со кои се регулираат општествените односи
во управата, администрацијата и нејзината дејност. Тие се
содржани во Уставот (чл. 95 до 97); во законите за организација
и работа на органите на државната управа и за статусната
положба на државните службеници; во голем број закони каде
има решавање во управните работи; во процесните закони со
кои се регулирани управната постапка и управниот спор и во
законите од разни области на општествениот живот кои содржат
одредби за водењето на управните постапки во тие области
(образование, здравство, пензиско и инвалидско осигурување,
социјална заштита, финансиска сфера, даноци, царини, за
внатрешни работи и сл.; како и во голем број подзаконски
прописи за извршување на законите а такви се на пр. уредби,
правилници, наредби, упатства.
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски

• Управното право како правна наука

претставува потсистем во системот на
правните науки кој се занимава со изучувањето
на правните аспекти на управата, нејзината
организација и нејзиното функционирање.

• FRA - Droit administratif, во

• UK&USA Аdministrative law,
• GER Verwaltungsrecht
• ITA - Diritto amministrativo
• RUS - Административное право
• BUL - Административно право.
• ALB - Ligji administrative
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски

2. Предмет на управното право

• 2 аспeкти на предметот
1. Управно право како гранка на правниот систем на државата
и
2. Управно право како наука.
1. Управното право како гранка на правниот систем на
државата е збир на правни норми со кои се регулираат
општествените односи во врска со организацијата и дејноста на
управата како и правната заштита од работата на управата.
2. Управното право како наука, научна дисциплина, врз основа
на научно-валоризирана методологија ги изучува нормите и
односи од областа на управата, формулира принципи, објаснува,
како и дава препораки за иден развој. Во врска со тоа, ги
изучува состојбите за кои се надлежни органите на управата,
правните акти со кои се регулирани тие односи, постапките за
остварување на правата и извршување на обврсктие на
граѓаните и правните лица пред органите на управата .
Најголем удел имаат експертите при креирањето на правна
легислатива како и стратегии во врска со управата.
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски

• Поконкретно кажано, управното право како наука ги

изучува организацијата и функциоирањето на управата од
правен аспект.
• Организациска посаставеност на државната и јавната
администрација – органи на управата, надлежност на
органите, овластувања на органите, работа на органите,
конторола над работата на органите, контролата што тие ја
вршат над правните субјекти – инспекциска контрола и
надзор, правата на правните субјекти – физичките лица –
граѓаните и правните лица за кои одлучуваат органите на
управата, постапките (процедурите) за остварување на тие
права и сл.
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски

2.1. Поделби на управното право

• Поделбите на управното право се врши врз
основа на многубројни критериуми и
принципи, и тоа:
• управно материјано право и управно процесно
право,
• наука за управата,
• јавна администрациија
• управно судско право,
• прекршочно и дисциплинско право, односно
управно казнено право.
• Компаративно управно право
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски

Најзначајнa e
• Управно материјално право нормативно ги
регулира и научно ги изучува правните
односи во врска со правата и обврските на
правните субјекти (физички и правни лица)
од надлежност на органите на управата.
• Управно процесно право нормативно ги
регулира и научно ги изучува процедурите
(постапките) за остварување на правата и
обврските на граѓаните пред органите на
управата
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски

• Во зависност од областите на општественито

живот за кои се надлежни одделни органи на
управата, може да стане збор за управно право во
областа на образованието – образовно право, во
здравството - здравствено право, потоа даночно
право, царинско право и сл.
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски
3. Историски развој на управното право
•Историски зачетоците на управното право уште од
најстарите времиња.
•Корени се влечат од односите во војските бидејќи
првите државни органи биле воени органи. Пр.
Хамурабовиот законик на вавилонскиот цар
Хамураби, покрај другото содржи и одредби за воени
старешини кои вршеле регрутирање на војници за
потребите на царската војска.
• Во стара Кина и стар Египет постоеле
специјализирани управи за вршење на подготовките и
на организцијата на снабдувањето на војската со
потребните материјални средства за изведување на
воените акции.
• За управувањето со цивилните работи одредби
содржи древниот кинески Чоу устав, а за тоа пишува и
познатиот кинески филозоф Конфичије. Тој ги
дефинира принципите за ефикасното управување и дава
препораки како тоа да се врши.
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски
• Управувањето со државните работи било предмет на
интересирање на античката филозофска мисла.
• Платон зборува за идеална држава со републиканско
уредување која би ја управувале филозофите како
најмудри луѓе во општеството.
• Општествените односи во сферата на управувањето со
државните работи можат да се базираат на три начела:
Мудрост-државната управа треба да биде во рацете на
монархот. Идеален монарх, според него е монархот
филозоф. Храброст-државата треба да ја управуаат
воените аристократи. Умереност-државната управа
треба да биде компромисно составена со широко
учество на народните маси во вршењето на работите
на управувањето со државните работи.
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски
• Во врска со историскиот развој на управната организција и
управното право право мора да се даде осврт и на грандиозната
античка македонска држава и нејзиниот управен систем.
• Постоењето на оваа држава е пропратено со постојани, вешто
водени војни чиј резултат е нејзиното брзо проширување. Поради
тоа, управувањето со државните работи во неа било организрано врз
принципите на воената организација. Во услови на ваква
организција, со државните работи управувале штабни офицери од
т.н. соматофилакси. Тие управувале со системот на воената
организација, се грижеле за пополнувањето на воените единици со
потребниот кадар, за снабдување со воена опрема, за организација
на власта на освоените територии, за обезбедување на редот и
поредокот на тие териотрии, за редот и дисциплината во војската.
• Посебно, за ред и дисциплина постоела организирана полициска
служба чии припадници внимавале за редот и дисциплината во
воените единици, без чие одржување на можела да се замисли
нивната борбена ефикасност.
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски

• Македонската доминација на Балканскте простори е

замената со Римската.
• Моќната римска држава не можела да се одржува без
развиен управен систем. Основата на тој ситем ја
сочинувале магистратите. Тоа биле избрани политички
функциониери и управни службеници кои ги воделе
управните работи почнувајќи од локално ниво, до ниво
на држава односно провинција.
• Со ширењето на државата на освоените подрачја се
формирале повеќе провинции. Една од нив била и
Македонија. Со провинциите управувале гувернери.
• Врховната политичка и управна власт била во
републиканско време во рацете на сенатот и конзулите, а
во време на принципатот а подоцна царството во рацете
на принцепсот, односно императорот-царот.
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски

• Римската управна организација била разработувана

од повеќе автори. Еден од нив е познатиот филозоф,
државник и оратор Марко Тулије Цицерон. Тој, во
своите дела „De officiis“-„За јавнитe службеници“ и
„De legibus“-„За законите“ ја опишува римската
управна организација и дава препораки за доброто
управување со јавните работи.
• Најголем подем во римската држава достигнале
воените управни органи. Така, уште од времето на Гај
Јулие Цезар (I в.п.не) во римската војска за водење на
административните работи биле воведени квестори, а
регистерот на припадниците на војската го воделе
нотари.
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски

• По распадот на Римската империја на нејзините

простори настануваат голем број држави. Една од
нив била Франската држава која својот најголем
подем го доживеала во времето на Карло Велики.
• Тој придавал големо значење на управната
служба што се гледа од зачуваните списи од негово
време. Еден од нив е „Капитуларијата за царските
добра“ која содржи упатства за тоа како треба да се
управува со царските имоти и кои се должностите
на управните службеници.
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски

• Во историјата на развојот на науката за управата

секако значајно место му припаѓа на францускиот
државник Ришење (1585-1642). Тој ја реорганизирал
француската управа и направил од Франција моќна и
вешто управувана држава. Значаен е по тоа што ги
формирал првите министерства како современите.
• Меѓу нив е и министерството (secretariat) за
одбрана. Во своја надлежност ги имало работите на
регрутацијата на војската, на персоналната евиденција
на постојаниот старешински кадар, работите на
водењето во службата за тој кадар, организацијата на
логистичкото обезбедување на војската и
управувањето со воената логистика, инспекциските
работи и сл.
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски
•Управната регулатива и управната наука доживеале
голем развој во времето на монархиите во Европа. Во
тоа време во Австрија и во Германија се појавиле т.н.
камералисти (camera-соба во која се собирале
советниците кои биле задолжени да управуаат со
јавните добра, имоти).

•Камералистите извршиле своевидна систематизација

на постапките кои ги применувале службениците при
управувањето со јавните добра односно работи.
Најистакнати автори од тоа време се Мелхиор фон
Осе, Георг Цинке и Јохан фон Јусти.
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски

•Периодот на развиениот капитализам во втората

половина на 19 в во западна Европа, претставуа и
период на голем подем на управата, на регулативата и
на науката за управата. Во тоа време донесени се
голем број на нормативни акти. Познат е германскиот
професор Лоренц фон Штајн со своето дело „Наука за
упрaвата“ во 10 тома, кое за жал останало
недовршено. Успеал да го доврши краткиот „сумар“
на тоа дело во 3 тома.

•На полето на образованието на кадрите за вршење на

управните работи во овој период во голем број
европски држави се формирале високи школи за
управни науки.
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски
• Кон крајот на 19 в. и почеток на 20 в. во Германија
познатиот социолог и теоретичар на социолошките
аспекти на власта Макс Вебер, ја велича управата и се
залага за бирократска администрација како најефикасен
модел за организциска поставеност.
• Големи заслуги за развојот на управната наука и
организција има професорот на Универзитетот Принстон,
и претседател на САД во годинитe на I Светска Војна,
Вудро Вилсон. Тој се залагал за изградба на економична
и ефикасна државна управа на САД.
• Првата половина на 20 в. е време на огромен
подем на управата. Во ова време се појавуваат првите
кодификации на управната постапка најпрвин во
Австрија, потоа во Чехословачка, Кралството Југославија,
САД.
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски

Современата управа е носечкиот сегмент на

извршната власт во секоја држава.
• Таа е иницијатор и предлагач на скоро комплетната
уставна и законска нормативна регулатива.
• Таа е носител на најголемиот дел од подзаконската
нормативна регулатива.
• Таа го следи и контролира општествениот живот во
многу негови сегменти.
• Таа предлага мерки и средства за отстранување на
застранувањата во општеството во однос на однапред
зацртаната политка за општествениот развој.
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски

• Во скоро сите држави на современа Европа се

формирани средношколски и високошколски
институции за подготвување на кадри за работа
во управата како и научни установи (факултети,
институти, академии) за изучување на работата
и проблемите на администацијата со цел да се
зголеми нејзината ефикасност во
остварувањето на правата и извршувањето на
обврските на граѓаните.
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски

• Голем број автори од областа на правните, политичките

и социлошките науки и го посветиле својот научен
интерес токму на администацијата како најгломазен и
практично носечки сегмент на извршната власт.
• Така во Франција, лулката на современата управна
наука - Дебаш, Риверо, Вејл.
• На просторите на поранешна Југославија
професорите Пусиќ, Крбек, Вавпетич, Бучар, Гатариќ,
Стјепановиќ, Димитријевиќ, Поповиќ, Марковиќ.
• На македонските простори истакнато место во
управно-правната наука им припаѓа на академикот
Александар Христов, кој е нејзин основоположник, како и
професорите Симеон Гелевски, Наум Гризо, Борче
Давитковски.
 II. Извори на УП
©Проф.д-р Ристо Речкоски

1. Основна поделба-материјални и формални извори

• Материјални – волјата на законодавно-извршната
власт во одреден степен на општествен развој
• Формални – пишувани извори
2. Поделба според важноста на изворите, на главни и
споредни.
• Главни извори се нормативните акти кои содржат
одредби за организација и работа на управата. Тука
спаѓаат Уставот, законите и подзаконските нормативни
акти.
╬ Уставот на РМ како хиерархиски највисок
нормативен акт во правниот систем на РМ е основен
извор на сите правни гранки.
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски

• За УП се најзначајни одредбите на чл. 95-97 на Уставот

со кои се пропишани у с т а в н и т е о с н о в и з а
о р г а н и з ц и ј ат а и з а од н о с и т е во д р ж а в н ат а
у п р а ва . Покрај овие одредби, Уставот содржи и
др.одредби кои непосредно или посредно служат како
уставна основа за донесување на нормативни акти од
значење за организацијата, односите и работењето на
органите на управата.
• Со чл. 15 на граѓаните на РМ им се гарантира п р а вото
н а ж а л б а против поединечните правни акти донесени
во постапка во прв степен, пред суд, управен орган, или
организација или други институции што вршат јавни
овластувања. На ова уставна одредба е базирана
постапката по жалба како една од петте фази на
управната постапка.
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски

• Со чл. 50 ст. 2, пак им се гарантира п р а вото н а

суд с ка з а ш т и т а на законитоста на поединечните
акти на државната управа и на другите институции
што вршат јавни овластувања.
• На ова уставна одредба е базиран управниот спор
како правна институција односно Закoнот за
управните спорови со кој детално е пропишана
постапката за примена на оваа правна институција.
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски

╬ Законите како нормативни акти без сомнение се

најзначаен и најширок извор на УП. Постојат 2 групи
на закони.
• Закони кои непосредно ги регулираат
општествените односи во државната управа и
постапките за остварување на правата и извршување
на обврските на правните субјекти во врска со тие
односи. Поради тоа, овие закони претставуваат
непосреден извор на УП. Такви се: Законот за
организација и работа на органите на државната
управа, Законот за државните службеници, Законот за
општата управна постапка-ЗОУП, Законот за
управните спорови, Законот за установите, Законот за
прекршоците.
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски
• Втората група ја сочинуваат законите со кои што се
регулираат одредни области на општествениот
живот од надлежност на оделни ресорни органи на
управата како што се на пр.: Законот за високото
образование, Законот за здравствена заштита, Законот
за пензиско и инвалидско осигурување, Закон за
култура, Законот за одбрана, Законот за внатрешни
работи, и сл.
• Овие закони, во основа содржат материјани одредби за
правата и обврските на правните субјекти во областите
на општествениот живот за чие регулирање се
донесени. Покрај тоа, некои од нив содржат и процесни
одредби за остварување на правата и обврсктие на
правните субјекти во тие области (посебни управни
постапки).
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски

╬ Подзаконски акти се донесуваат за извршување на

законите. Органите на извршната власт (Владата и органите
на управата) ги донесуваат следните подзаконски акти:
уредби, правилници, наредби, упатства, задолжителни
инструкции, програми.
• Уредби-акти на Владата со кои се уредува извршувањето на
законите; се утврдуваат начела за внатрешната организација
на министерствата и др. органи на управата и уредува др.
односи во согласност со Уставот и законите.
• Правилници-акти со кои се утврдуваат и разработуваат
одделни одредби на законите и други прописи заради нивно
извршување. Тие се акти од процедурален карактер бидејќи се
составени од норми кои всушност претставуваат правила за
постапување при извршувањето на законите.
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски

• За регулирање на општествените односи во воена и

вонредна состојба Владата донесува уредби со законска
сила. Со овие уредби Владата ги регулира
општествените односи од надлежнсот на Собранието ако
поради околностите предизвикани со воената или
вонредната состојба, Собранието не е во можност да се
состане.
• Наредбите се подзаконски нормативни акти кај кои
нормативно-регулативната функција се сведува на
наредување или забранување на постапување во одредена
ситуација на општествентие односи која има општо
значење за извршување на законите и др. прописи.
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски

• Упатствата се подзаконски акти кои содржат

инструктивни норми за постапување при ивршувањето
на законите и др. прописи со кои се регулирани
општествентие односи во одделни области на
општествениот живот.

• Според Законот, министерствата односно министрите

што раководат со нив можат да донесат задолжителни
инструкции за извршување на работите што како јавни
овластувања со закон им се доверени да ги извршуваат
јавни претпријатија и др. правни и физички лица, како
и единицитге на локалната самоуправа и градот Скопје.
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски

• Покрај министрите Законодавецот ги овластил да

донесуваат задолжителни инструкции и директорите
кои раководат со самостојните органи на државната
управа односно со управните организации. Тие можат
да донесат задолжителни инструкции за извршување
на работите што како јавни овластувања со закон им
се доверени да ги извршуваат правни и физички лица
и единиците на локалната самоуправа и градот Скопје.
• По почетоктот на периодот на транзиција во РМ
одредени управни овластувања им се дадени на некои
јавни претпријатија и установи во разни области на
општествениот живот.
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски

• Такви претпријатија и установи постојат во областа

на образованието, пензиското и инвалидското
осигурување, здравствената заштита,
обезбедувањето лица и имоти, евиденцијата и
премерот на надвижносстите и др.
• Овие претпријатија и установи за регулирање на
внатрешната организација, внатрешните односи и
односите со кориснците на нивните услуги
донсуваат статути а врз основа на нив и
подстатутарни акти – правилници, наредби,
упатства, одлуки и др.
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски

• Споредни извори на административното УП

се управната пракса, судската пракса,
правната наука и обичаите. Во РМ овие извори
се споредни и незадолжителни.
• Меѓутоа, во земјите каде се применува т.н.
Common law-англосаксонско право, UK, IRL,
USA, CAN итн. судската пракса ex officio е
извор на УП, исто како што се тоа уставот,
законите и подзаконските нормативни акти.
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски

• Правната наука има големо влијание на нормативната

дејност при донесувањето на законите и подзаконсктие
нормативни акти со кои што се регулираат
општествените односи во управата и нејзиното
работење.
• Познато е дека при изработката на нацртите на
клучните закони за управата, нејзината организација и
работа (Законот за општата управна постапка, Законот
за организција и работа на органите на државната
управа, Законот за државните службеници, Законот за
установите и др.) учествуваат најистакнати научни
работници и експерти од областа на УП.
 ©Проф.д-р Ристо Речкоски

• Обичаите, обичајното право, управните обичаи

имаат второстепено значење како извори на УП.
• Тие можат да дојдат до израз во некои од
постапките кај катастарот, за премер, евиденција и
користтење на недвижностите.
• Пр. обичај е да не се се спроведува извршувањето
на решението за иселување од стан, поради
бесправно користење, во зимски месеци, но за жал
во современи услови на висок степен на
меѓучовечка оттуѓеност се помалку се почитува.
• ЧЕСНОСТА и СОВЕСНОСТА за жал се помалку
ги има!!!