ANALELE STUNTIFICE ALE UNIVERSITATI “ALEXANDRU IOAN CUZA” DIN IASI Tomul L/L $tlinfe Economica 2004/2005 ETICA, MANAGEMENT SI ADMINISTRATIE PUBLICA ‘MARIA VIORICA GRIGORUTA* Ethique, management ct administration publique Résumé La spécificité des activités qui sont effectuées dans le domaine du, secteur public leur donne les Adispositifs dun secteur économique distinet, qui peut Etre approch¢ des angles multiples et des dimensions. Le but de cet atticle est de soulignér une série dinfluences administrées par le secteur public afin dassurer un systéme logique de Téthique et bonne conduite de service public, et empécher également les situations potenticlles qui peuvent @re difficiles de controler qu‘en raison-des difficultés implicites par le procédé duccession de toutes les structures administratives dans Union Européenne. La gestion de Néthique ot application des stratégies anti-corruption sont spécifiques pour tes différents pays. En développant des outils spécifiques pour mettre en valeur les pratiques de bonne conduite au sein des institutions de service public, les gouvernements des nombreux pays ont utilisé une gamme doutils et de pratiques, pour la gestion efficiente comportement des fonctionnaires publiques. . ‘Mots clés: La gestion de Péthique, administration publique, la bonne conduite, corruption. Introducere in organizajiile din administratia public’, functionarii publici igi exercita puterea de decizie, in activitatea lor de zi cu zi, in mai multe moduri. Fie o& se implicd in actiuni de administrare a resurselor publice, in rolul lor de interfagi cu cetifenii sau in contextul funcfiei lor de stabilire a.politicilor, etica este un factor vital in crearea si menfinerea increderii in guvem gi in institufiile acestuia, Ca modalitate prin care poate fi contracarat’ utilizarea arbitrar& a puterii publice, etica serveste drept baz pentru testarea general a practicilor, conventiilor si conduitei functionarilor publici, pentru ca cetiitenti S& fie siguri c& le sunt urmarite interesele si este respectat procesul de drept. in acest context gi nu numai, etica este un factor cheie in ceea ce priveste calitatea guvernirii. Btica sectorului public trebuie infeleast ins’ ca o activitate si nu ca un statut.. Incurajarea unui comportament etic nu inscamni doar stabilirea unei liste de reguli sau a unui statut ce trebuie atins. Pentru orice organizafie din administrafia publict, etica jnseamnd un proces de gestionare continu, ce sustine activitatea guvernului si devine din ce in ce mai mult un element crucial pentru funcfionarea si evolutia procesului de * Conferentiar universitar doctor la Universitatea Alexandru loan Cuza” Jasi, Facultatea de Economie si Administrarea Afacerilor504 MARIA VIORICA GRIGORUTA guvernare. Starea eticil in administrafia public europeand “Etica poate fi doar un instrument, doar un mijloe prin care se atinge un scop, inst este un mijloc necesar. Etica guvernéiril oferd premisele elabordrii unei bune politici a sectorului public, in acest sens, este mai importantd decdt orice politicd, deoarece toate politicile depind de ea” [Thomson, 1992, p. 255]. La fel ca gi mesajul in comunicare, absenfa eticii in administrafie se remarci mai ugor dect prezenta ei. “Cand etica este confuza, cdnd cetdgenii cred cu adevéirat acest tucru, nimeni n-ar trebui sit fie surprins c& disputele privind etica provoacé discufit referitoare la politict. Etica face democratia un teren sigur de dezbatere privind substanta politicit publice. laté motivul pentru care este atdt de importanté. In acest sens este mai importanta decat orice alt aspect” [Thomson, 1992, p. 256]. ‘Agadar, care este starea eticii in firile Uniunii Europene gi care ar trebui si fie cea a tarilor domice si se integreze? Tarile Uniunii Europene, parcurg in faze diferite, reforme generale in administratia publica. Infrastructura eticii este in conformitate cu starea schimbirii pe care o genereaz’ reformele. Astfel, incep si se manifeste tensiuni intre nofiunile traditionale ale administrafiei ‘publice si noile forme ale acesteia, marcate mai mult sau mai pufin de integrarea unor comportamente etice ale actorilor implicafi. Domeniul eticii este tocmai zona ih-care aceste tensiuni si contradicfii sunt cel mai evidente, De exemplu, reducerea regulilor si controalelor favorizeaz’ greselile si incorectitudinea. insasi existenta unor reguli gi controale prea numeroase poate afecta negativ guvernul: functionarii publici vor reactiona prin evitarea riscurilor (si-a inifiativelor) de team s& nu incalce regulamentul. Ar fi nepotrivit si sugerim c& ori administvafia publich ori un anumit model managerial este superior, inclusiv managementul eticii. Fiecare tari va putea sii tragé propriile sale concluzii bazate pe tradifiile sale politice si administrative. ins& regimul de management al eticii dintr-o far& ar trebui s& fie fn conformitate cu abordarea administrafiei publice in ansamblu. Se poate spune ci ar fi o dovadi de neconcordanji imbinarea unei infrastructuri a cticii centralizati si bazati. pe un respect strict al regulilor cu sisteme de administratie descentralizate bazate pe rezultate. Indiferent de pozifia ocupat& de o fara intre extremele “administratie publica” gi “management”, obiectivele lor comune sunt: economie, eficienfa gi eficacitate gi rim&n in continuare importante. In mod evident, toate firile dau o prioritate din ce in ce mai * mare unui al patrulea “EB”: etica. Conduita corecté a fost dintotdeauna o conditie indispensabila unei bune guverniiri. fn ciuda, sau poate datorit& schimbirilor ce au loc in sectorul public din toate farile membre ale UE, conduita eticé a devenit si mai imperativ’. Succesul reformelor din administratia publici si increderea generalé in guvern vor depinde de acest aspect, peste tot in lume, deci si fn Roménia, ceca ce” necesiti instalarea unei infrastructuri eficiente a eticii. Studii orientate spre gestionarea eticii Faptul c& subiectul “etic” este unul de interes, este recunoscut $i de Serviciul de Administratie Public& al OCDE, care a inifiat in anul 1998 un studiu lirnitat al unui grup de {iri autoselectate, pentru a examina modul de gestionare si menfinere a eticii siEticd, management si administrafie public& 505 conduitei in sectorul public. Depasgind oarecum granijele Europei, noud fri s-au oferit vohintar s& realizeze rapoarte privind experienfa lor: Australia, Finlanda, Mexic, Olanda, Noua Zeeland’, Norvegia, Portugalia, Maree Britanie si Statele Unite. Desi acestea nu acoperé intreaga gama de sisteme administrative politice prezente in {4rile membre ‘OCDE ~ esantionul fiind orientat asupra sistemelor nordic. gi anglo-saxon — ele oferd 0 imagine a aseminirilor gi diferenfelor dintre abordarile eticii gi.conduitei. Mai mult, se poxte considera un inceput important in fnfelegerea si abordarea problemelor legate de management, eticd si administratie public’. Principalele obiective ale studiului au fost descrierea instrumentelor si proceselor utilizate pentru gestionarea eticii administrafiei publice si a modului lor de funcfionare, precum si obfinerea unei serie de informafii calitative referitoare la factorii contextuali de baz&, inclusiv rolurile in schimbare ale functionaritor publici in raport cu reforma administrafiei publice si valorile c&utate in acest domeniu in farile selectate. Unul din cele mai impotante rezultate ale acestei experiente a fost dezvoltarea “infrastructurii eticli” ca un instrument simplu, dar util pentru examinarea modului tn care sunt gestionate etica si conduita. Pentru abordarea problemelor legate de etic, in acest context, considertim ci standardele din sectorul public sunt definite si menfinute printr-o serie de funcfii si clemente, ce se pot asimila cu expresia “infrastructura eticii”. Aici putem ‘ncadra regulile, controalele, condifiile si actorii care limiteaz’ comportamentul si impulsioneazé. standardele ridicate de conduité. . Din aceasté perspectivé, considerim c& studiul menfionat tncearcé si evidentieze urmitoarele aspecte: ¢ identificarea forfelor sau schimbarilor din mediul sectorului public, ce par si afecteze etica si conduita functionarilor publici; * — descrierea-clementelor infrastructurii eticii, modul in care acestea functioneazi si interactioneaz’ pentru a crea condifii favorabile unei conduite etice; * — descrierea inifiativelor de management al eticii in administrafia public din firile participante la studiu; « descoperirea aseménirilor, diferenfelor gi tendinfelor identificabile in confinutul inifiativelor care vizeazi problemele eticii in administrafia publi * — sublinierea contradicfiilor sau tensiunilor din domeniul eticii si conduitei, determinate de schimbarea de la o administrafie publicd bazatS pe reguli la una bazatti pe rezultate. Utilizand conceptele si datele din acest studiv, considerém necesar& elaborarea unei serii de instrucfiuni st a unei liste de control pentru definirea, promulgarea $i monitorizarea standardelor eticii si conduitei din orice organizatie a'sectorului public din Romania. in practica, studiile se concentreaz& asupra eticii si conduitei functionarilor publici, _ mai curdnd decat a oficialilor alesi, ins%, interfata administrativa politic& este greu de definit. In ochii publicului, fimcfionarii publici si oficialii alesi tind s& se suprapunt. Dupii cum remarci Gilman: “Dilema este sd se determine finta furiei publicului. De exemplu, majoritatea americanilor cand se referd la guvernul federal, nu fac nici o diferentd intre ramurile executiva si legislative; sau in cadrul ramurii executive intre funcfionaril publici politici sau de carierd...."{Gikman, 2003, p91]. Fenomenul de “evaluare globala” este valabil $i pentru sisteme administrative din506 MARIA VIORICA GRIGORUTA, Europa, nu numai pentru cele cu o proportie semnificativa de oficiali numiti pe considerente politice, cum este cel din Statele Unite. Prin urmare, multe incerctri de gestionare a abaterilor de la etic& vizeaza toate tipurile de functionari guvernamentali. De exemplu, in Marea Britanie, s-a creat Comitetul pentru Standardele din Sectorul Public (numit Comitetul Nolan) - desi face diferenta intre functionarii publici si politicieni, care are sarcina de a revizui standardele de eticd Ia toate nivelurile activitsfii guvernului. Acest comitet nu ignora rolul oficialilor alesi, fie ca “lideri”, fie ca tinte ale fntreb&rilor si preocup&rilor legate de standardele din ce in ce mai sciizute. Ei sunt tns& considerafi mai mult din perspectiva relatillor cu functionarii publici si nu constituie centrul anchetei. ‘in afara sferci studiilor centrate pe etick au rimas domeniile legate aproape exclusiv de zona politica, - cum ar fi finanfarea. partidelor politice sau a campaniilor electorale — sursi a multor tulburdiri in uncle tiiri membre UB. Au fost ins& inclugi in schimb, oficiali care ocup& pozifii marginale in sectoral public, dar care declard c& pot s& ating& interese si obiective central pozifionate. In examinarea conduitei, este util si precizim o serie de diferente intre comportamente, sesizate gi precizate in studiul menfionat ca fiind: a) ilegale, tespectiv cele care aparjin persoanelor ce incalcé legea privind delictele infractiunile; . b) lipsite de eticd, acestea find cele care incalc’ normele principiale sau valorile tice; ) nepotrivite, care incalck practicile sau conventiile normale. Coruptia se poate incadra in oricare din aceste categorii. Caracteristicile sale definitorii sunt utilizarea gresité a functiei, rolurilor sau resurselor publice in beneficiul personal (materia! sau de alt tip). Desi limitele intre aceste categorii, mai ales intre ultimele doua, pot fi neclare, ele au fost utilizate in contextul studiului realizat, pentru a preciza gradete de incilcare a normelor. Distincfiile de mai sus au implicatii legate de gestionarea diferitelor probleme. Cénd incilcarea normelor implica o actiune-ilegald savarsité de un individ - de exemplu (frauda — réspunsurile sunt mai pufin problematice decat in situatia in care ca se ‘§ncadreaz& in categoria imprecis definith a conduitei “lipsite de eticd?” sau “nepotrivite”. Primul caz ~ de comportament ilegal - poate fi etichetat drept aberatie si poate fi tratat ca de obicei cu ajutorul sistemului judiciar (presupundind c& acesta functioneazi corect gi cl legile relevante ce reglementeaz actiunile functionarilor publici sunt clarc). {in situafia in care avem de-a face cu o conduit nepotrivitd ~ ce semnaleazi poate 6 simplé judecati eronati — rispunsurile sunt mai putin evidente: “Majoritatea cazurilor...nu au legdtur’ atét de mult cu infractiunile, cat cu acuzafitle de manipulare a puterii, nedreptdfi $i ocolire a regulilor in anumite institufii politice si administrative.” in Romania, Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduiti a functionarilor publici urmareste s& asigure cresterea calitafii serviciului public, o buna administrare in” realizarea interesului public, precum gi s& contribuie la eliminarea birocrafiei sia faptelor de corupfie din administratia public’. Managementul eticii $i conduitei devine o responsabilitate a fiectrei organizatii publice si nu se refer doar la monitorizarea si controll comportamentului, ci gi la promovarea integrit&{ii si bunei conduite. fn oricare situatie, aceasta presupune pentru manageri ajungerea la un consens privind ce anume reprezinta un comportament corectEtict, management si administrafie public& 507, si ghidarea functionarilor publici in privinfa modului tn care ar trebui sé actioneze, sf ia decizii, gi si-si foloseasca puterea de decizie in activitatea de zi ou zi. Constatémn astfel, 8, desi nu se ignora problema corupfiei si alte forme de activitate ilegald, in Codul de conduits se sesizeazi intentia de a se ajunge la un echilibru intre modalitafile de incurajare a bunei conduite si strategiile de control al comportamentului functionarilor. Valori, eticd si conduit’ in organizatia publicd Degi se constatA lipsa consensului privind sensul real al nofiunilor valori, eticd, gi conduité - fiind adesea utilizate alternativ - considerim necesare aici cAteva preciziri, care se se pot aplica in contextul eticii sectorului public: valori: principii sau standarde individuale care ghideaz& judecata privind ce bun si corect; © eticd: regulile care transpun idealurile caracteristice sau ethosul in activitatea dezicuzi, © ethos: suma ‘dealurilor ce definesc ansamblul culturii din administratia public’; * — conduita: actiinile $i comportamentul real al functionarilor publici. Pe mi&suri ce ethosul este transpus tn conduit, are loc, practic un transfer dela abstract la concret. Relatiile dintre aceste concepte sunt totusi complexe si se suprapun. O serie de cercetitori au incercat si le explice. De exemplu, “Legdtura critic dintre eticd si valori este c& standardele si principiile etice pot fi aplicate rezolvarii conflictelor sau dilemelor de valori” [K. Kernaghan, 1993, p. 16]. Mai mult, conceptele au fost dificil de aplicat activititilor de zi cu zi ale functionarilor publici, deoarece: “funcfionarit publici incd se mai strdduiesc sa tnjeleagd etica profesiei lor, ru fiindedt ar fi atat de noud, ci flindcd infelegerea acestei profesti $i a rolului sau in guvernare s-a modificat dramatic de-a lungul anilor."{Denhardt, 1989, p. 187] Deoarece etica tn administratia public& este o etic aplicati, in mod inevitabil cuprinde o serie de valori specifice fiecirei culturi, Diferenfele culturale sunt. vizibil prezente in studiile orientate spre managementul eticii. Acest aspect poate explica reticenfa fn privina unei examintiri incrucigate a eticii si conduitei care s& cuprind’ mai multe tari. De exemplu, ceea ce in unele {ari este considerat drept nepotism si violare a principiului de merit, in altele poate fi considerat drept “qjutor acordat prietenilor/familiei”. Oferirea si acceptarea cadourilor este un mod normal dea face afaceri intr-un context, pe cAnd in altele este extrem de problematic. Diferentele dintre firi rezulti si din alfi factori cum ar fi nivelul de dezvoltare economicé si de maturitate democratic’. tn ciuda diferenjelor dintre {ari — at&t culturale cat si in ceea ce privegte sistemele , politice i administrative - se observ o convergent din ce in ce mai mare referitor la infelesul conceptului de comportament “bun sau corect”, Dup& cum sugereazi Gilman C. intr-un articol, “...existé o serie’ de valori fundamentale ..ce sunt asociate cu democrasia, economia de piad si birocratia Profesionala, ... valori politice ca libertatea si justitia si valori administrative ca eficiensa, eficacitatea si receptivitatea...” Aceast conchuzie pare si fie confirmati de esantionul din studiul amintit. Ins cea508 MARIA VIORICA GRIGORUTA _ ce este deosebit de important pentru acest studiu'si pentru schimburile internationale nu sunt valorile in sine, ci modul in care sunt aplicate in activitatea de zi cu zi a fancfionarilor publici. Concluzii De ce este etica important pentru sectorul public? S& fie rispunsul la aceasti fntrebare, greu de formulat intr-un mediu democratic, at&t de turbulent? Integritatea politicienilor si functionarilor publici este © componenti esentialé a unei societifi democratice. Este greu inst de precizat, dact standardele cu privire fa ctict si gestionarca ei sunt suficient de ridicate san sunt fn sc&dere. Dar, cum pot fi masurate aceste standarde ? Exist’ 0 serie de mdsurdtori obiective ale stirii eticii din sectoru! public, in afara de rata coruptiei si fraudelor descoperite si a scandalurilor ce ajung sii fie fticute publice. Acestea pot reprezenta o eficienf crescut a controfului si pedepsirii infractiunilor, sau aceste cazuri sunt aduse mai frecvent in atentia publicului, adesea de catre presi. in ciuda perceptiei publice a standardelor in sc&dere fn f4rile Uniunii Europene, cet&tenii continua s& aib& incredere c& jucrurile continua si functioneze in mod etic. in acest context, infractiunile sunt considerate drept exceptii, ele subliniind gradul in care conduita corecti se constituie drept norma. Tati de ce este important si se evite reactiile impulsive fat de scandal. fn loc de acceptarea scandalurilor, guvernele trebuie s4 se intrebe dac& exist goluri in sistemele de legi si norme care ghideazi comportamentul functionarilor publici, gi dac da, cum pot fi ele acoperite. O parte a rispunsului, posibil de formulat si in cazul Roméniei, const in a identifica eventualele fore ce submineazi managementul eticii si conduitei in sectorul public si care confera sistemelor tradifionale, “calitatea” de a fi inadecvate sau depisite. Bibliografie 1. Bahagen, O., Blymke, O., (Ministry of Government Administration, Norvegia) (1995), “The management of ethics and conduct in the public service”, in htto//www.oeed. org/dataoecd/htm. 2. Denhardt, Kathryn, (1989), "Foundations of Administrative Ethics: A Moral Approach," Public Productivity and Management Review, Volume 24, No. 2 (December 1989), pages 195-199. 3. Gilman, Carolyn, (2003), “Lewis and Clark: Across the Divide”, Washington, D.C.: Smithsonian Books and Missouri Historical Society Press. 4, Kemaghan, Kenneth, (1993), “Reshaping government: the post-bureaucratic paradigm”, Canadian Public Administration, Administration publique du Canada, ‘Volume 36, nr. 4, 5. *** “The Pulse of Europe; A Survey of Political and Social Values and Attitudes”” (1991), Times Mirror Centre of the People and the Press. 6. *** OBCD study "Ethics in Public Service: Current Issues and Practice" Public Management Occasional papers No. 14 (1996). 7. *** bttp://wew.transparency.ore/sourcebook/01.sidebars.htm]