pa QUIEL ANDER-EGG = {RODUCCION A . PLANIFICACION ‘TRATEGICA Escaneado con CamScannerEzequiel Ander-Egg Introduccién a la planificacién estratégica Grupo Editorial Lumen Hvmanitas Buenos Aires - México Escaneado con CamScannernil 00827524 Coleccién Politica, servicios y traba| jo social Director: Ezequiel Ander-Egg Ander-Egg, Ezequiel Introduccién a la p! Lumen, 2007. aa 208 p. ; 22X15 cm. (Politica, servicios y trabajo social dirigida por Ezequiel Ander-Egg) ISBN 987-00-0662-0 Janificacion estratégica - 1." ed. - Buenos Aires : 1. Trabajo Social. I. Titulo CDD 361.3 ISBN-10: 987-00-0662-0 || | ISBN-13: 978-987-00-0662-6 S2AF 0257 37 No esté permitida la reproduccién total o parcial de este libro, ni su tratamien- to informatico, ni su transmisién de ninguna forma, ya sea electronica, meca- nica, por fotocopia, por registro u otros métodos, ni cualquier comunicacién ptiblica por sistemas alambricos 0 inalambricos, comprendida la puesta a dis- posicién del ptiblico de la obra de tal forma que los miembros del ptiblico pue- dan acceder a esta obra desde el lugar y en el momento que cada uno elija, 0 por otros medios, sin el permiso previo y por escrito del editor. © Editorial Hvmanitas de Editorial y Distribuidora Lumen SRL, 2007. Grupo Editorial Lumen Viamonte 1674, (C1055ABF) Buenos Aires, ® 4373-1414 (Iineas rotativas). Fax (51-11) E-mail: editorial@lumen.com.ar http://www.lumen.com.ar Hecho el depdsito que previene la Ley 11,72 Todos los derechos reservados robe LIBRO DE EDICION ARGENTINA PRINTED IN ARGENTINA ‘ Escaneado con CamScannerIndice Nota .... Prdlogo a la 13.4 edicién Introduccién... Primera parte Precisiones conceptuales y terminologicas 1. Algunas precisiones conceptuales... 1. En torno al concepto y al quehacer de Ia planificaci6n .... 2. El caracter instrumental de la planificacion 3. Requisitos para una planificacién eficaz 4. La planificaci6n como elaboracién de planes, programas y proyectos, y la planificacion como estrategia 5. Crisis y vigencia de la planificacién. Algunos problemas. que confluyeron en la necesidad de un nuevo enfoque a. Planificacion y racionalidad b. Planificacién y politica c. Decisi6n racional y accién racional: la log de la formulacién y la légica de la realizacié1 d. Para mejorar la capacidad de programar y elaborar proyectos e. Acerca de la concepcién antropoldgica en que se apoya la practica de la planificacién... 6. De la planificacion normativa a la planificacion estratégica .... 2. Clasificaciones y clarificaciones. Algunas precisiones terminoldgicas Escaneado con CamScanner“ a Nv _ Planificacion, programacién, planeamiento . | Los niveles operacionales de la planificacion: . Planificacién global y planificacién sectorial Planificacién econémica, planificacién social . Planificaci6n integral. . Tipos de planificacién segan cl modo de interven: - Principales criterios 0 pauta plan, programa, proyecto, actividad y tarea.... _ Cobertura temporal: planificacion a largo, medio y corto plazo . Cobertura espacial: planificacion nacional, regional, provincial 0 local ..... y planificaci6n cultural del Estado: planificacién imperativa y planificacién indicativa . Otros términos o expresiones propias del lenguaje de los planificadores Segunda parte EI proceso de programacién: sus fases y momento . Aspectos sustanciales de las fases y momentos de la planificacién . La planificacién como un momento de la estructura basica de procedimiento. . Operacionalizacién de la planificacién: fases 0 momentos metodolégicos ........ i a slob a. Momento analitico/explicativo -.sses..... syOGs > b. Momento normativo as c. Momento estratégico. d. Momento tactico/oper de planes, programas o Escaneado con CamScanner1. Definir y enunciar claramente los objetivos y metas... 101 2. Proponer objetivos y metas realistas (viables, pertinentes y aceptables). La factibilidad de la intervencién 3. Establecer prioridades para el logro de objetivos y la realizacién de actividades ... easroucseterd kU 4. Hacer relaciones compatibles y complementarias entre los objetivos ... 5. Articular coherentemente, de manera global y sistemética, los objetivos propuestos, las acciones a realizar y los recursos a movilizar..... Asignar y usar los recursos financieros, en cantidad y tiempo oportuno, para cada fase 0 actividad del programa o proyecto 7. Determinar los instrumentos y medios adecuados a los fines. Asegurar la eficacia de la intervencién é - Establecer el ae y ritmo de realizacién del programa. a 16 - La flexibilidad ... a Oo 5. Componentes o instrumentos de la planificacion 1. Los instrumentos teérico-conceptuales de la planificaci6n ..131 2. Los mecanismos politico-administrativos 3. Los instrumentos metodolégicos a. La demografia cuantitativa b. El sistema de indicadores sociales . c. La contabilidad econémica nacional. d. Los modelos .. e. Proyecciones en perspectiva oaplazo. Tercera parte Planificacién y prospectiva 6. Planificacién del desarrollo, construccién del futuro y concepcién del mundo... 165 Escaneado con CamScanner1. @Cual es el futuro que se pretende alcanzar con los planes de desarrollo? .....cssssscsieseecesieessesrteseeneeens 170 2. La problematica del desarrollo, como antropologia abierta al futuro . Anexo. Sistema de indicadores sociales en educacion, salud y vivienda ......cecseessesseeceeteeeeees ences Sistema de indicadores sociales aplicados a la educaci6n Sistema de indicadores aplicados a la salud y sanidad.... Sistema de indicadores sociales para el diagnéstico de vivienda........cceeseeeeeeseeteteneateneeeeeee J eoniomnet feqepteains> 201M 2FA9INUTT iowa sietgomob a1 OST ob merase 1d ‘OP bebilidernos oI Escaneado con CamScannerNota Queremos advertir que en el desarrollo de este trabajo no apa- recera de manera expresa, en cada uno de los momentos, todo lo concerniente a la participacién popular. No obstante, éste es para nosotros el parametro dentro del cual se ha de mover Ia acci6n del planificador para llevar a cabo proyectos “pueblo-céntricos”, lo que en verdad constituye un supuesto basico de toda auténtica pla- nificacin democratica. Esta limitaci6n en el desarrollo del texto — de la que somos bien conscientes— se debe simplemente a razones de presentacién. Con el fin de no romper el discurso explicativo de cada punto © cuesti6n para indicar qué significacién tiene en rela- cin con la participacién del pueblo 0 como se realiza la misma, lo explicitamos como elemento subyacente al comienzo del trabajo. Volveremos sobre ello en algunos capitulos y al final, puesto que es fundamental ir esbozando formas de implementar la planificacion de modo tal que el pueblo participe activamente,en la elaboracion y en la realizacién de los planes. No se trata de promover la parti- cipacion de la gente para asegurar el éxito en la ejecucién del plan, sino de que participe porque éste es un derecho del pueblo en una democracia viva y real. Una auténtica participacion se configura, no a partir de un hacer o intervenir sugerido 0 manipulado desde fuera, sino haciendo y sugiriendo en todo aquello que le concier- ne. Escaneado con CamScannerPrologo a la 13.4 edici6n ¢s sorprendente que en un mundo que cambia acelerada- mente, un libro técnico quede anticuado después de algunos afios. Esto es lo que ha ocurrido con este libro desde su primera edicién en 1969. Mi pensamiento, mi concepcién y mi practica de la pla- nificacion han ido cambiando. En esta edicién (la 13) del libro que, a su vez, es la quinta reelaboracién, se ha producido un cam- bio mas profundo que en las anteriores. Y esto por varias razones: algunas ideas que antes habia expresado se han vuelto obsoletas (ellas fueron desechadas). Otras cuestiones sabia que estaban insu- ficientemente formuladas y ahora las he podido reajustar (aunque solo sea en parte). He procurado mejorar y hacer mas practica la guia para el disefo y elaboracién de proyectos, tarea que he reali- zado conjuntamente con Maria José Aguilar. Con ella he discuti- do, ademas, el conjunto del libro. Todos los conceptos y clasifica- ciones han sido revisados y algunos reelaborados. Pero en el con- junto de la obra he procurado mantener el caracter diddctico rr comprensible de las anteriores ediciones. Sigo prefiriendo la utili- dad de ser entendido (aunque luego me critiquen por simple), al falso honor de pasar por un autor dificil de comprender. Ademas se ha producido en mi —en lo que al tema de este li- bro se refiere— un transito de la concepcién de la llamada “plani- ficacion normativa” a la concepcién de la “planificacion estratégi- ca”. Si bien algunos elementos de esta concepcion y enfoque sub- yacian en las versiones anteriores, ahora se han hecho mucho més explicitos. Advierto que no excluyo los aportes que me parecen pertinentes de la planificaci6n normativa, ni asumo toda la nueva terminologia (que a veces complica las cosas) de la planificacién es- tratégica. A mis de veinte afios de la primera versién, repito aqui lo ya ex- presado en 1968: este libro se escribié para ofrecer un texto que fuese de iniciacion a los aspectos tedricos y practicos de la pla- nificacién, Pero no a la iniciacién en “la planificaci6n del desarro- lo”, como eran —y son todavia— casi todos los libros escritos so- Escaneado con CamScannerEzequiel Ander-Egg 14 bre el tema. Este es un texto de introduccion ala planificacion sn mas, habida cuenta que la planificacion, como ey ee Broce dimientos para introducir organizacion y 0 i avon n, puede aplicarse a cualquier actividad o campo ae ard ¢ lon- de sea necesario “hacer algo” para alcanzar un objetivo « eR do segiin un orden de prioridad establecido, que permita clegir la © las soluciones 6ptimas. Por tanto, amigo lector, una vez mas tienes en tus manos una edicién corregida y aumentada y, como las anteriores, provisional. Toda ciencia, toda técnica, todo pensamiento, toda vida esta siem- pre en un permanente devenir. De ahi que en cada nueva edicién tengamos que decir: todo corregido y reajustado, reformulado y reelaborado, pero nunca terminado. Este libro, como todo libro y todo conocimiento es biodegradable. Como tal recibelo. Si ademas de texto de:iniciacion para esta disciplina que es la planificacion, sirve para que seamos menos improvisados y menos inconstantes, y para que seamos mas capaces de elegir y decidir de acuerdo con los dictados de la razon, habra prestado su pequeno servicio. Los lectores a quienes va dirigido este libro son diversos: traba- jadores sociales, educadores, animadores socioculturales y, en ge- neral, profesionales y estudiantes interesados por aprender y apli- car algunas cuestiones fundamentales de la planificacion. Dicho de una manera més general: esta destinado a trabajadores sociales (en el sentido amplio del término), es decir, a gente que tiene que rea- lizar tareas concretas, y pretende hacerlo de una manera organiza- da, mediante el uso de recursos instrumentales que permitan deci- siones més racionales. No sirve para aquellos que se “entretienen” en ¢jercicios académicos revestidos con ropajes cientificos, pero que, casi siempre son fatiles ¢ inttiles para las tareas que hay que realizar dando respuestas mas racio rc concretos que se afrontan, La planificacién s cionalidad practica cuya intencio aspectos instrumentales, Escaneado con CamScannerIntroduccién Cuando se habla de planificacién, de ordinario se esta haciendo referencia a la planificacién del desarrollo, y mAs concretamente a la planificacién del desarrollo econémico nacional a través de las intervenciones del Estado. Y si nos atenemos a los textos o a Ia li- teratura disponible sobre el tema, casi todos ellos se refieren tam- bién a la planificaci6n econdmica a escala nacional, en algunos ca- sos a la planificacién regional o urbana y, en otros, a la planifica- cidn sectorial (especialmente de los sectores econémicos). En una proporcion mucho menor, existen libros que hablan de planifica- cién social, reducida a la planificacién educativa, a la planificacién en salud y a la planificacién de la vivienda. Ultimamente se habla de la planificaci6n del desarrollo sin més para indicar un enfoque unificado en el abordaje de esa problematica, tanto a nivel de ana- lisis como de programacién. Pero en todos los casos —salvo qui- zas en determinadas programaciones urbanas— se trata de técnicas y procedimientos para programar actividades a nivel macro-social, y casi todo el instrumental que proporciona es para trabajar con macro-variables. Sin embargo, la planificacién como conjunto de procedimien- tos que sirven de base para la racionalizacién y organizacion de la acci6n humana, se aplica (o puede aplicarse) a cualquier actividad a través de la cual un individuo, grupo, institucién u organizacion quiere alcanzar determinados objetivos, mediante la formulacién de un programa de accién. Consecuentemente, la necesidad de Programar se plantea en diferentes Areas o niveles de actividad en los que haya que adoptar decisiones o fijar un curso de accién. Si bien es cierto que la planificacin puede aplicarse a cualquier actividad, he aqui que practicamente toda la bibliografia disponible sobre cl tema examina los problemas y Propone técnicas para ac- tuar a nivel macro. ¢Qué técnicas 0 procedimientos ofrecer para Programar actividades a escala micro-social, como son las que rea- lizan las instituciones de trabajo social o de promoci6n cultural, o simplemente, las tareas de planificacién que tiene que hacer un do- ais Escaneado con CamScannerEzequiel Ander-Fp 16 able de una organizacion de base? lc la administracion publica, a nivel de diferentes direcciones, departamentos, divisiones y secciones de ca- da ministerio u organismo autonomo, también hay que programar actividades. La misma necesidad se presenta en el ambito de la ad- ministracion publica provincial y de los municipios, en las coope- rativas y en las empresas, en los sindicatos y en las asociaciones de vecinos, en fin, en toda organizacion que pretenda alcanzar deter- minadas metas y objetivos, a través de un curso de accién lo mas racional posible. Como la estructura légico-formal de toda planificacién o pro- gramaci6n es comin a diferentes niveles (aunque con distintos gra- dos de complejidad y en cada caso concreto con caracteristicas que le son propias), es posible formular una metodologia y practica de la planificacién, aplicable a la tarea que debe realizarse a nivel de organizaciones de base o de ambito local. En efecto, la estructura basica de procedimiento de la planifica- cién es aplicable a todos los campos de la actividad humana en los que se afronta la necesidad de tomar decisiones que pueden resol- verse de diferentes maneras, 0 en las que se pueden proponer me- dios ¢ instrumentos diferentes para el logro de determinados fines u objetivos. Conforme a todo esto que estamos considerando, hemos elabo- rado este libro con un doble propésito: cente o el respons Por otra parte, dentro d . Proporcionar algunos elementos y nociones basicas sobre planificacion, accesibles a los no iniciados, y * adaptar, de una manera sencilla y practica, pero con rigor metodolégico, las técnicas Senne de ee maci6n a las tareas especificas de los trabajos de base, de la planificacién local y de las actividades propias del tra- bajo inicial. En lo sustancial, lo que p es Escaneado con CamScannerIntroduccién a la planificacién 17 cionar una guia para la programacién del desarrollo local. Ciertas formulaciones técnicas que aqui se hacen, desbordan el 4mbito de la accion de los programas y Proyectos que pueden realizarse a ni- vel de base o de ambito local, Sin embargo, esos elementos técni- cos ayudan a esa labor ofreciendo Perspectivas mds amplias 0, al menos, un Mayor conocimiento de lo que es la programaci6n, Los latinoamericanos tenemos una e nfermedad que he llamado de las cuatro “i”: improvisacién, inconstancia, imitaci6n ¢ inauten- ticidad. El tratamiento de este mal tiene muchas terapias, y lejos es- ti de ser la planificacién un remedio total. Sin embargo, si quere- mos dejar de actuar por reaccién frente a las contingencias y tener un puerto de destino elegido por adelantado; si queremos superar nuestra inconstancia en el logro de nuestros Propésitos, la planifi- caci6n tiene algo que aportar, Este aporte no es algo decisivo, pe- ro puede ayudar para salir de un cuasi infecundo pragmatismo que apenas sirve para atender los problemas de la coyuntura... Escaneado con CamScannerOF Titty Algunas precisiones conceptuales | 1. En torno al concepto y al quehacer de la planificacion. 2. El cardcter instrumental de la planificacion. | 3. Requisitos para una planificacion eficaz | 4, La planificacion como elaboracion de planes, progra- mas y proyectos, y la planificacion como estrategia. 5. Crisis y vigencia de la planificacién. Algunos proble- | mas que confluyeron en la necesidad de un nuevo en- | foque. | | 6. De la planificacion normativa a la planificacion estra- | tégica. } Ree a, Escaneado con CamScanner32 Ezequiel Ander. By 8 e. Cuando orienta la toma de decisiones y establece lag dife rentes etapas, de modo que haya entre ellas Coherenciy, compatibilidad, consistencia, operatividad integralidad, Si a todos estos requisitos técnicos y cientificos, se agrega Ia preocupacién politica por encontrar formas para que el pueblo pueda expresarse y hacer valer de algtin modo sus opiniones y pro- puestas respecto del plan, es necesario institucionalizar procedj- mientos de participacién. Todo ello exige instrumentar las posibj- lidades de comunicaci6n bidireccional (planificadores-pueblo) ¢ implementar una efectiva participacién popular. Relativamente fi- cil de realizar a nivel municipal, con muchas dificultades practicas si lo consideramos a nivel nacional o regional. Si bien cuando se planifica en un ambito como es el pais, la region o la provincia, hay dificultades operativas para una amplia participacién de la gente, no por ello se ha de excluir la participacion de otros actores socia- les. 4. La planificaci6n como elaboracién de planes, programas y proyectos, y la planificacién como estrategia Cuando se habla de planificacién, se suele utilizar el término con dos alcances diferentes, pero que en nuestra concepcién no di- sociamos: * la planificacion como elaboracién de planes, programas ¥ Proyectos; * la planificacién como proceso y estrategia. Con mucha frecuencia, la idea que se tiene de la planificacion Hende a que ésta sea concebida s6lo como algo cristalizado ¢ Escaneado con CamScannerIntroduccion a la planificacion 33 “planes”, “programas” y “proyectos”, presentados en un libro o documento. Lo que se planifica, obviamente, debe presentarse en un documento escrito, pero la planificacion no se agota en eso. No hay que confundir 0 reducir la idea de planificacion con la moda- lidad del plan-libro adoptado en América latina en los afios sesen- ta, cuya escasa utilidad ha sido reiteradamente destacada. Esta concepcidn de la planificacién como plan-libro es un mo- do de “congelarla”. Como bien lo explica Matus, “debemos enten- der la planificaci6n como una dinamica de calculo que precede y preside la accién, que no cesa nunca, que es un proceso continuo que acompaiia la realidad cambiante”.5 Ahora bien, considerar la planificacién como proceso, implica plantearse varias cuestiones: ante todo, concebir la planificaci6n como algo que se realiza per- manentemente y, en segundo lugar, supone un “sistema de plani- ficacién”, en el que se hacen y elaboran planes y programas, no co- mo un plan-libro, sino como un plan situacional. Para ello es ne- cesario crear un conjunto de organismos, mecanismos y relaciones funcionales, a través de los cuales la administracién publica y la so- ciedad civil a través de sus actores sociales y diferentes organizacio- nes, directa o indirectamente, de algtin modo estan integrados en este proceso. Esto supone mucho mis que la total articulacion en- tre los responsables politicos, los cuadros de la administracion pa- blica y los planificadores. En el caso de la planificacién situacional © estratégica, implica la concertacién de todos los actores sociales involucrados en la sociedad global y no sélo de aquellos con los que se quiere “hacer” a través de los planes y programas. Un sistema de planificacién consiste, en esencia, en “planificar la planificacin”, lo que implica ante todo una efectiva coordina- cién y comunicacién entre los responsables de llevar a cabo los programas y los responsables de formularlos. Supone, pues, la su- peraci6n del aislamiento y separaci6n que existe, de hecho, entre la oficina de planificacién y los érganos ejecutivos. Y supone, tam- bién, ka necesidad de superar el modo feudal de organizacién y funcionamiento de la administracién pablica tradicional. Tarea 5 Carlos Matus, Planificacién, libertad y conflicto, Caracas, IVEPLAN, 1985. _ Escaneado con CamScanner. Ezequiel Andep. Egy harto dificil a poco que se intente modificar , feudalismo” de tw da rea de la administracién publica y aun de cada departamento Sin embargo, lo sustancial de la planificacién COMO proceso y estrategia no es ¢s0, sino el planificar teniendo en cuenta la totalj. dad social en cuanto al contexto mas amplio (y a la vez condicio, nante) de las areas de intervencién que han sido (0 van a ser) pro- gramadas. Esto conduce a prestar atenci6n a los diferentes actores y sectores sociales, que buscan sus propios objetivos, que tienen sas propias apreciaciones/valoraciones de c6mo debe ser la socie- dad, y que desarrollan sus propias estrategias para el logro de sus objetivos y propésitos. Consecuentemente, lo que uno quiere hacer (lo programado), puede encontrarse con oposiciones, coincidencias (totales 0 parcia- jes) de otros actores sociales. Esto implica concebir la planificacién, teniendo én cuenta ¢ incluyendo en la propia planificacién lo que los otros pretenden realizar. 5. Crisis y vigencia de la planificacion, algunos problemas que confluyeron en la necesidad de un nuevo enfoque Desde los afios setenta, se fue desvaneciendo “el entusiasmo y cl apoyo que recibieron en su tiempo las ideas y las pricticas de la planificacion”, pero al mismo tiempo, se ha insistido en la “necesi~ dad consiguiente de una acci6n deliberada, coherente y sostenida en el medio y largo plazo, que asegure la adecuada asignacién de recursos para supcrar las dificultades presentes y abrir el camino ha- cia el fururo”,6 _ No vamos a examinar las causas del estancamiento de las expe- riencias de planificacién en América latina y en Espaia. Nos limi- taremos a tratar tres problemas que subyacen en la crisis de la pla- 6 Pensamiento Iberoamericano, editorial, Crisis y v de la saciém, nam, 25 julio-diciembre, Madrid, 1982. ves anes Escaneado con CamScannerIntroducci6n a la planificacién 35 nificacién y que formulamos en términos de “planificacion y racio- nalidad”, “planificacion y politica” y de la diferenciacién entre la “decision racional y la accién racional”. a. Planificacién y racionalidad Que la planificacién trata de introducir racionalidad a la acci6n, es una cuestion en la que casi todos estamos de acuerdo. Hace a la sustancia misma de la planificacion. Sobre lo que quizas no hemos reflexionado suficientemente, ¢s acerca de lo que implica la racio nalidad, De una manera general, en el campo de la planificacion nos hemos estado moviendo (aunque ello no se haya explicitado), apoyados en una concepcidn iluminista de la racionalidad. De he- cho hemos partido del supuesto de que el hombre es, capaz de to- mar decisiones racionales (asumir lo mds adecuado para él y la co- munidad), siempre que tenga acceso a una informacion correcta y suficiente. La realidad suele desmentir este supuesto. La regularidad abstracta y aprioristica de muchas programacio- nes se suele ir al traste en las complejas y multiples interdependen- cias que se dan en las situaciones concretas. Y esto ocurre porque cl paradigma que subyace en el quehacer de muchos planificadores ha sido estructurado sobre el modelo racionalista/iluminista que, de hecho, subestima la complejidad ¢ imprevisiblidad de las reali- dades concretas. Cuando mas grandes son los desafios que enfrentamos y mas tenemos que resolver simultaneamente, tanto mayor la necesidad de planificacién. Sostenemos la posibilidad de introducir una creciente racionalidad dentro de las acciones de tipo social, economico y cultural, Ello puede lograrse por un conjunto de dis- posiciones instrumentales basadas en la investigacién empirica de la realidad y la programacion de las acciones a realizar. Sin embar- g0, éstas deben partir del supuesto de que se llevan a cabo en un contexto de comportamientos en donde la gente no act mae de acuerdo con la racionalidad (especialmente con ; Jos planificadores *matematizados”), D Escaneado con CamScanner36 Feel An, ; dad ¢ imprevisiblidad de las realidades concretas, algun ey dores han demostrado que es mucho mis facil claborar Planii, ejecutarlos. Es decir, han demostrado que en el terreno lanes te nificacion se puede hacer mucho trabajo inatil. La blige la py clasica ha olvidado también que, en cada circunstancia y cnt ain cenario, existen muchos actores sociales con intereses ‘alte 6s. tos (ya sea por razones ideolégicas, politicas o simplemente 2 nales). Todo ello configura un conjunto de acciones, intehacelane y retroacciones que no se pueden prever, pero que, sin embarge hay que incorporar en el proceso mismo de la planificaci6n, Se dice que lo racional es lo especificamente humano. No yg mos a discutir o matizar aqui esta afirmaci6n, pues nos alejarfa de los propésitos de este libro. Lo cierto es que las acciones alégicas irracionales o arracionales son lo normal en la vida social. La per. sona humana es mas que “racionalidad” y las acciones humanas es- tan determinadas por una serie de elementos y factores imbricados, uno de los cuales es Ia racionalidad. Por otro lado, hacemos mu- chas cosas no racionales, que después queremos justificar como ra- cionales 0 légicas. Y no nos gusta que hagan notar la irracionalidad de nuestros habitos y costumbres. Aunque sdlo sea dicho de paso, conviene recordar la conveniencia de que los planificadores conoz- can algunos aportes de Freud y del psicoanilisis que ayudarian a una mayor comprensién de la conducta humana, especialmente en todo aquello que ha puesto de relieve que la afectividad y las pul- siones pueden oscurecer, sojuzgar y dominar la racionalidad huma- na tal como se la venia entendiendo. Ciertamente podriamos ampliar nuestra idea de la racionalidad —sobre esto volveremos enseguida— pero lo que aqui nos impor ta destacar, para no caer en ingenuidades acerca de las potenciali- dades de la programacién, es la conveniencia de trabajar/planificat, teniendo en cuenta dos realidades: ‘odo queha- ales de la nalida- * No dar por sentado la conducta racional de t cer humano; las pretendidas propuestas racio! planificacién se mueven en un conjunto de irracio! __— Escaneado con CamScannerIntroduccién a la planificacién a des 0, si se quiere, en un conjunto de “sin razones”, ca- da una de las cuales tiene sus razones * En la planificacién desde la administracién pablica, se suelen hacer programas con precisién casi milimétrica, pero la realidad en donde se realiza o pretende aplicar esa Programaci6n, esta constituida por un complejo cruce de intereses, intrigas, trampas, coimas, “mordidas”, chapu- cerias, irresponsabilidades, incompetencias, conductas burocratizadas, y una variada gama de actuaciones que dificilmente garanticen un “curso de accién racional”. Consecuentemente, todo proceso planificado se realiza en una realidad ambigua y contradictoria, compleja, escurridiza e incierta, en la que se pretende introducir acciones planificadas. Todo plan o programa ¢s un intento de introducir racionalidad a la accion. Pe- To esto no significa, ni asegura que las acciones sean més raciona- les o coherentes. Un plan, como bien lo ha dicho Pierre Massé, es un “reductor de incertidumbre”, es el “anti-azar”, pero no mas. La incertidumbre de todo proceso no se puede eliminar y el azar siem- pre esta presente. Esperar que por la sola existencia de un plan, siempre se encau- cen las acciones mas coherentes, l6gicas y racionales posibles, es una de las tantas reducciones que se hacen a la complejidad de la existencia humana y de la realidad social en la que nos movemos. En otros casos, esta simplificacién se deriva del hecho de creer 0 suponer que las ideas tienen por si mismas una fuerza operativa y transformadora. Esto ha conducido, por otro lado, a la creencia erronea de que la planificacion puede limitarse a la pura racionali- dad para alcanzar el futuro. Lo que se apoya en un supuesto igual- mente erroneo: el que da por sentado la conducta racional de to- do quehacer humano. Ya no se puede concebir la planificacién sin mas, como una for- ma de introducir racionalidad a la accién. Sino como un intento de introducir racionalidad a la accién, en el contexto de una situacién en la que la programaci6n se inserta en las cadenas de interaccio- Escaneado con CamScanneros Beopuy 2equiel Ander nes y retroacciones ya existentes en la misma realidad ¢ Eby se quiere actuar. Podemos reducir la incertidumbre ’ a Jos. La multiplicidad potencial de camin azar, En la realidad en donde se aplican los m Nunca vida. Y en esta Idgica intervienen la indent exis cidn, la incertidumbre, lo aleatorio, el desorden y el azar: ‘tina cooperacién; la lucha y la solidaridad. Esta ‘aan te la expresiOn) es mucho mas compleja que te la elaboracién de planes, o en la légica ee nunca eliminadl podemos prever. te la logica de la petencia Y la (si se me permi gica subyacente en de los mismos planes. La planificacién no puede limitarse a la pura racionalidad par: . ra ue accionar sobre una realidad transformar una situaci6n. Hay q i sobre la realidad es la tarea pro- (siempre compleja). Este accionar s pia de la politica En consecuencia, no existe ninguna posibilidad de una planificaci6n: eficaz, sin articulaci6n con la conducci6n po- litica. b. Planificacion y politica ‘A tenor de todo lo dicho quisiera plantear en este paragrafo dos cuestiones sustantivas: muerta, es un trabajo inutil, si « la planificaci6n es letra plani- no existe la yoluntad politica de realizar lo que se fica; © existe una cierta ingenuidad entre los planificadores al ac tuar como si la planificacion fuese una téenica capaz de introducir, per se, un elevado nivel de racionalidad en la acci6n politica, Reflexi 6 a ESS NET unos momentos sobre estas cuestiones. Si echa- pee ee i : sobre lo que se ha hecho en el campo de la plani- ae ‘od primera y mas notable constatacion es Ja de que se PO” muchas estanterfas de bibliotecas con grandes, media- _ | Escaneado con CamScanner| Introduccién a la planificacién 39 nos y pequeiios voltimenes que contienen planes, programas y pro- yectos que... nunca se han llevado a la practica.7 El solo anilisis de esta proliferaci6n cancerosa de planes, nos pone de relieve una “operatividad” deficitaria a causa de que no existié munca la voluntad politica de llevarlos a cabo. Por eso pue- de afirmarse que existe un superavit de planes y un déficit de gjecucion. Y esto ha ocurrido, entre otras cosas, porque se ha ol- vidado que, en ultima instancia —pero instancia decisiva y funda- mental—, la efectividad de la planificaci6n es una cuestion de de- cision politica. “Un plan es un medio, no un fin. No obstante, en muchas naciones los planificadores oficiales y otros funcionarios se comportan como si la formulacién del plan fuese el término y no el principio del proceso planificador. Puede acontecer, entonces, que el plan mismo sea olvidado después de su terminacion, en tan- to que los ministerios, los departamentos y las agencias siguen ope- rando casi del mismo modo como antes lo hacian. En algunos pai- ses los planes de desarrollo se han sucedido unos a otros en rapida ¢ improductiva sucesion.”8 Waterson, a quien pertenece la cita precedente, da algunos ejemplos: Filipinas, que elaboré unos 20 planes en un periodo de 35 altos; algunos eran meras sugerencias, proposiciones, opiniones y perogrulladas, otros utilizaron avanzadas técnicas de planifica- cién, pero ninguno ejercié efecto en el desarrollo de la nacién. Brasil, a partir de 1942, cont6 con numerosos planes, ninguno de ellos ejecutado. Por nuestra parte podemos agregar otros dos ejemplos en América latina: hasta 1960 en Colombia se habjan ela- borado 24 planes globales de desarrollo. Y en Haiti el mas po- 7 Desde 1945 a 1990, se estima que se han preparado mis de 5.000 planes globales de x desarrollo, y quizas cientos de miles de planes regionales, locales y sectoriales, Se bag establecido unas 150 oficinas centrales de Planificacién (que han ido los Gltimos aos). Se han creado unos 300 centros de capacitacion en | sarrollo, Se han enviado miles de expertos a los paises subdesulidos par quips ten asesoria y orientacin en materia de planificaci6n y otras ha sido el resultado de todo esto? La retérica politica y la ocultado. La realidad de nuestros paises pone de relieve la 8 Albert Waterson, Planificacién del desarrollo, Lecciones FCE, 1969. ae Escaneado con CamScannerEzequii 40 Wiel Ander py bre y desgraciado de los paises de América latina— se habjan a borado 19 planes. Si con lo que costo realizar sos planes, s¢ he biese hecho la mas burda de las beneficencias, habria resultado img buenos sueldos a “expertos en desarrollo” @ itil al pais, que pagar ‘os del propio desarrollo). Para que la planificacion sea efectiva es necesario que la autori dad politica (0 los que tienen la responsabilidad de decisién si se trata de organizaciones nO gubernamentales) quiera hacer, esté dis. r, o sea, llevar a la practica lo que se ha planificado, de ser reiterativos, queremos enfatizar el hecho de ‘0 politico, si no existe voluntad po- dopcién de decisiones, aun el mejor men puesta a hace Aun a riesgo que, si no sc cuenta con apoy' Ifica en los responsables de laa de los planes es letra muerta. Toda planificacion es mucho més que un proceso de raciona- lidad en la toma de decisiones; es la instrumentacién de un pro- yecto politico, aun cuando éste s6lo haya sido definido de una ma- nera vaga y ambigua. En las consideraciones realizadas en estos paragrafos, no hemos hecho sino develar algunas cuestiones esenciales, que estan estre- chamente vinculadas con lo que se ha llamado la “crisis de la pla- nificacién”. A modo de sintesis de lo dicho, queremos sefialar dos cuestiones que nos permiten introducirnos al tema siguiente: © la planificacion, que supone racionalidad, se realiza en un medio en donde la racionalidad en la toma de decisiones no ¢s la tonica dominante; nn de « la planificacin es, en Ultima instancia, una cuestio: decisién politica. de profundizar algo mas sobre el tema, plan- deriva de las anteriores y que Con el propésito al y accion racional: la teamos una nueva cuestion que se formulamos en términos de “decisién racion légica de la formulacién y la logica de la realizacién”. Escaneado con CamScannerIntroducci6n a la planificacién 4 c. Decision racional y accién racional: la légica de la formulacién y la légica de la realizacion Pensar es facil. Actuar es dificil, Actuar siguiendo el pensamiento propio es lo més dificil del mundo. Goethe Hemos criticado la concepcién racionalista/iluminista de la ra- cionalidad en la que suelen apoyarse la concepcién y la practica de la planificacibn. Ahora queremos presentar la nocién de racionali- dad en la que nos apoyamos, y distinguir luego —-siempre en esa busqueda de realismo en la tarea de planificar— entre la légica de la formulaci6n y la légica de la realizacién. Siguiendo a Edgar Morin, diremos que la racionalidad es “la aplicacion de los principios de coherencia, a los datos Proporciona- dos por la experiencia”. Relacionada con la Planificacién, la racio- nalidad consiste en introducir coherencia a una serie de acciones conscientes, encaminadas a la consecucién de determinados obje- tivos. Ala luz de la definicién propuesta por Morin, cabria indicar los diferentes elementos que componen la racionalidad propia de la ciencia. * Los datos de la experiencia (hechos, fenémenos, ete.). * Los métodos y técnicas para estudiar esos datos. * El marco teérico referencial que orienta ‘ : co, ofreciendo un sistema de de anilisis, permitiendo, ademas, | las hipétesis, dentro de un | ) la unificaci6n sistematica Escaneado con CamScannerintroduccién a la planificacién 51 cuencia de todo esto es un pensamiento mutilado que conduce a una practica mutilada. 6. De la planificacion normativa ala planificacién estratégica Para mejor comprender el contenido, significado y metodolo- gia de la planificacion estratégica, nada mejor que comenzar con una comparacién con la planificacion normativa, que ha sido lo que podria llamarse la forma clasica de planificacion. ‘Aun cuando existan matices y modalidades, lo sustancial de la planificacion normativa es la utilizacion de una serie de “proce- dimientos normativos” en los que interesa de manera particular la formalizacién del proceso (determina de manera precisa las accio- nes necesarias para alcanzar ciertas metas y objetivos), establecien- do los tiempos parciales y totales de una trayectoria que conduce desde el modelo analitico (resultado del diagnéstico) al modelo normativo (a lo que se quiere llegar segtin lo establece el sujeto planificador). Podria decirse, resumiendo esta concepcion, que la planificacion es un modo de actuar sobre la realidad, a partir de lo que decide el sujeto planificador. En la planificacion estratégica (la nueva propuesta como teo~ ria y practica de la planificacin), se utilizan “procedimientos estra- tégicos”, en los que interesa, de manera particular, la direccionali- dad del proceso (mantener el arco direccional para alcanzar deter- minadas metas y objetivos) y ajustar tanto cuanto sca necesario, y segiin la intervencién de los diferentes actores sociales, la trayecto- ria del proceso de planificaci6n en su realizacion concreta. Se parte de una situacién in ial (resultado del diagndstico) y se establece una trayectoria (arco direccional) hacia la situacién obje- tivo (a lo que se quiere llegar mediante el consenso entre diferen- tes actores sociales). Desde esta concepeidn y practica, la planifica~ cién es un modo de actuar emergiendo desde la realidad, tenien- do en cuenta el modelo politico de comportamiento que resulta de EN Escaneado con CamScanner52 la actuacién de los diferentes actores sociales que no tienen j objetivos, ni trayectorias de estrategias de actuaci6n similares Uno y otro modelo de planificaci6n tienen en com someter a la voluntad humana el curso y direccién de PI ciales, por una serie de procedimientos que imprimen ri a las actividades que se realizan para conseguir determi y objetivos. Con todos los riesgos de simplificaci6n (la Ezequiel Ander. Eg 8 Buales Nn tratar de TOCESOS 50. ‘acionalidag Nadas metas Practica pre- senta variantes en el énfasis de uno y otro aspecto) Podriamos ha- cer la siguiente comparacion: Planificacion normativa Planificaci6n estratégica ¢ Basicamente es un problema técnico. * Centrado en la “ldgica de la formulacién”. * Los planes, programas y pro- yectos expresan “lo deseable”. * Enfatiza lo tecnocratico, ha- ciendo de la planificacién una tecnologia que orienta las for- mas de intervencién social. * Importancia del papel de los expertos. * El centro de la planificacion es el “disefio” y sucle expresar- se en un “plan-libro”, * Basicamente es un problema entre personas. * Centrado en la “légica de la realizaci6n”. * Los planes, programas y pro- yectos expresan “lo posible”. © Destaca la importancia de la politica y la intervencién de los diferentes actores sociales. ¢ Importancia de integrar ¢l aporte metodolégico de los ex- Pertos con las expectativas, in- tereses, necesidades y proble- mas de las personas involucra- das. * El centro de la planificacion es la “dindmica de conduc- cién”; no se cristaliza en un plan, habida cuenta del perma- nente seguimiento que hace de la coyuntura politica, econdmi- ca y social. Escaneado con CamScannerIntroduccién a la planificacién 53 © La definicién de objetivos re- sulta del diagnéstico. * Importan las decisiones del sujeto planificador que esta “fuera” de la realidad, conside- rada como objeto planificable. * No tiene en cuenta, de ma- nera significativa, los oponen- tes, los obstaculos y dificulta- des que condicionan la factibi- lidad del plan. * El punto de partida es el “modelo analitico” que explica Ja situacién problema, expresa- da en un diagnéstico. * El punto de lIlegada es el “modelo normativo”, que ¢x- presa el disefto del “deber ser”. * La dimensién normativa se expresa en un “deber ser”, del gue se deriva un esquema rigu- roso, formalizado y articulado de actuaci6n. Se parte del supuesto: * de que el sistema social pue- © La definicién de objetivos re- sulta del consenso social entre los diferentes actores sociales implicados. * Importa la confluencia de las decisiones de los diferentes ac- tores sociales que, de una u otra forma, estan interesados o im- plicados; el sujeto planificador “esta dentro” de la realidad y coexiste con otros “actores” so- ciales. Procura conciliar ¢l conflicto y el consenso como dos factores actuantes en los procesos socia- les y que condicionan la realiza~ cién del plan. © El punto de partida es la “si- tuaci6n inicial”, que explica la situacion problema, expresada en un diagnéstico. ¢ El punto de llegada es la “si- tuacién objetivo” que expresa la realizacion en el tiempo de la “imagen objetivo” que confi- gura el “horizonte utépico”. * La “situacién objetivo” se ar- ticula con el plano estratégico del “puede ser” y en plano ope~ racional con la “voluntad de Escaneado con CamScanner54 Ezequiel Ander.f yy de ser objeto de orientacién por parte del planificador. * El sujeto que planifica esta “sobre” 0 “fuera” de la reali- dad planificada. * El sujeto que planifica tiene el monopolio del plan. ¢ El sujeto planificador tiene capacidad de controlar la reali- dad planificada. integrado por personas que tie. nen su propia escala de valores y establecen lo que es conve. niente ¢ inconveniente, bueno o malo como objetivo a alcan- Zar. © El actor que planifica est4 in- serto en y forma parte de [a realidad que planifica, coexis- tiendo con otros actores socia- les que, de algan modo, tam- bién planifican, © No hay monopolio en la ela- boracién del plan, sino que coexisten varios planes, algu- nos coincidentes, otros posi- bles de concertar y algunos en competencia. © Los actores que planifican no controlan por si solos la reali- dad planificada. En este intento de presentar los aspectos ¢ ideas centrales de la planificacién estratégica, hemos de ahondar en otras consideracio- nes acerca de lo ya dicho sobre la situacién inicial (punto de parti- da) y la situacién objetivo (punto de Ilegada). La situacion inicial es una situacién-problema que se expresa en un diagnéstico. Proporciona datos e informaci6n acerca de la realidad sobre la que se va actuar, con su consiguiente anilisis ¢ in- terpretaci6n, incluyendo la interpretaci6n que hacen de esa situa- ci6n otros actores sociales. Es el punto de partida, lo que existe en cl momento de iniciar un programa o proyecto que tienen el pro- posito de transformar esa situaci6n. sie Escaneado con CamScannerIntroduccién a la planificacién 55 Por su parte, la situacién objetivo es ¢l marco de referencia gue indica la situacién que se desea alcanzar (a lo que aspiramos llegar realizando lo que hemos programado) y de la que se deriva la direccionalidad de las acciones. Entre esa situacién inicial y la situacién objetivo habra una se- rie de cambios situacionales que llevaran una direccionalidad ajus- tada a las circunstancias o problemas de coyuntura, pero teniendo siempre presente los objetivos y metas propuestos. Ese cambio ten- dra también un ritmo condicionado a los recursos, a los medios disponibles y a las situaciones contextuales en las que se desarro- Ilan las actividades del proyecto o programa. A partir del Glosario de conceptos, claborado por Carlos Matus, hemos intentado expresar graficamente, con textos sintéticos, la concepcidn y la practica de la planificacién es- tratégica. Toda planificaci6n, en cuanto formulacién tedrica, podria de- cirse que es geométrica por su concepcion. La realidad, en cambio, siempre es irregular. De ahi que, para actuar sobre ella y desde ella, tenemos que asumirla en su irregularidad (compleja, multidimen- sional y dinamica). En la tarea de planificar se confronta el principio de incertidum- bre de la realidad. Esto significa que nuestros planes se deben ela- borar para ser aplicados a una realidad fluctuante, con dinamismos entremezclados, con actores sociales que han de cooperar, que pueden ser indiferentes y, en algunos casos, antagonistas. Por otra parte, cada coyuntura nos puede enfrentar a bifurcaciones inespe- radas y, todo ello, en un proceso permanente de inter-retro-accio- nes de los miltiples factores que operan en la realidad sobre la cual queremos influir con nuestras programaciones y las acciones que se derivan de ellas. De este modo, el principio de incertidumbre de la realidad se debe complementar con el principio de incertidumbre de la accién. Ahora bien, si la planificacion debe hacerse frente a las incertidumbres, a lo aleatorio, al azar, las catstrofes, las bifurcacio- Escaneado con CamScanner56 Ezequie] Ande r °E, . 5 8 nes, la libertad de los actores sociales, las interdependeng; ‘ : as troacciones, no podemos seguir razonando y elaborandg Te. lanes con la concepei6n ingenua con que han sido elaborados, Este es el desafio que la realidad y las acciones realizadas en y sobre ella, hacen a la planificacién y a todas las formas de . vencion social: articular la “légica de la formulacié6n” con |g “bg ca de la realizacién”. Y esta articulacién de planificacién y bees cién, debe realizarse con una doble preocupacién: J * por maximizar el aprovechamiento de oportunidades y alternativas que aparecen en el proceso social mientras se realiza el plan, programa o proyecto, y ¢ por minimizar los riesgos, dificultades y contingencias que obstaculizan el desarrollo del plan, al mismo tiempo que se establecen las previsiones para superarlos. La planificaci6n estratégica o situacional es un intento de supe- rar estas dificultades y limitaciones. Desde ese marco tedrico, con- ceptual y operativo abordamos, de aqui en adelante, todo lo refe- rente a las cuestiones basicas sobre la planificacion. La planificacién estratégica no contempla las decisiones futuras, sino el futuro de las decisiones de hoy dia. Peter Drucker a Escaneado con CamScannerMOMENTO “| ANALINICO se Momento TEcwicovopenativa§ =~ wowento BPLUCATIVO NORMATIVO ESCENARIO MOMENTO Formulacion oe programas y proyectos anecesanosey « ESTRATEGICO __ ta «stuacion ‘CURSO DE ACCION: es la trayectonia seleccionaca como central, (en ona esvatega 0 plan upiovayfiund vj v uowoonpost Yeo oe coyuntura,stuacion ave media, S Red ot uinconecEiesdt YeavEctOMA:encacnamens se SEN © lineones nasoane \ —a — Arco ¥B,\. direcciopAl: véyecins ave con TACTICA: Uso oe recursos para /SOCIBIS y POSeIES TACICOS ue Operan en la Sivacion real. alcanzar ura Sivacion en la Coyuntuta © cara coslormar un acto ge coyunture 6 un ale gue expics a stvacion mci. etn a sivaion oojtvo y precisa novmalvamenie 1s proyectos esrieg cos jmstumeniales pBra siacar un progsama concreloy alcanzar un oDyetvo parcial ESCENARIO 06 las SiUacIONeS QUE enifentan los aciores sociales en un momento deter mnaco) Que entienia un actor 8 party oe su vision sobre el probiema ssulonelerencias,# pari’ de un punto de vista us Escaneado con CamScannerCapitulo Clasificaciones y clarificaciones, Algunas precisiones terminoldgicas. ys) 1. Planificacién, programacién, planeamiento. | 2. Los niveles operacionales de la planificacién: plan, pro- grama, proyecto, actividad y tarea. | 3. Cobertura temporal: planificacién a largo, mediano y corto plazo. | 4, Cobertura espacial: planificacién nacional, regional, provincial y local. | 5. Planificacion global y planificacién sectorial. | 6. Planificacién econémica, planificacién social y planifica- cién cultural. 7. Planificaci6n integral. | 8. Tipos de planificacin segtin el modo de intervencién | del Estado: planificacion imperativa y planificacion indi- cativa. 9. Otros términos y expresiones propias del lenguaje de \ los planificadores. “a Escaneado con CamScannern Ezequiel Ander-Egy afirma la necesidad de unir o integrar todos los elementos, facto Tes, sectores y niveles que comprende el proceso ae planificaci6n, en sus aspectos econdmicos, sociales y culturales. Para algunos, la planificaci6n integral es mucho mas que un enfoque que integra” los diferentes aspectos y variables del desarrollo, ya que supone una propuesta nueva en cuanto a los objetivos que deben orientar la ta rea de planificaci6n y el modo de Ilevarla a cabo. Supone, también, una orientacién 0 enfoque global de la problemitica del desarro Ilo. En la realidad ha sido més una expresion de deseos 0 una pro- puesta a realizar. 8. Tipos de planificacion segan el modo de intervencién del Estado: planificacion imperativa y planificaci6n indicativa En lo referente a los tipos o sistemas de planificacion, durante mucho tiempo se hizo una distincién bastante admitida y genera- lizada, teniendo como criterios de clasificacion cl grado de inter- venci6n del Estado. A partir de 1990, después de lo sucedido en los paises de economia centralizada, esta clasificacién 0 distincién, con la que se queria diferenciar la planificacién de los paises occi- dentales de econom{a mixta y la de los pajfses socialistas, tiene po- ca referencia con la realidad actual. Sin embargo, no nos parece indtil recordar este tipo de clasificacin. Conforme a esta distinci6n, se entiende por planificacién im- perativa, aquella en que el Estado fija los fines y objetivos que se deben alcanzar, los medios a seguir y los recursos necesarios. Las propuestas claboradas por el organismo central de planificacién, de acuerdo con las directrices del gobierno, una vez aprobadas a nivel politico, son obligatorias con fuerza de la ley para la administracion publica y para todos los agentes y sectores responsables de la pro- ducci6n. La elaboraci6n del plan no es incumbencia solamente del organismo de planificaci6n, sino una funcién gubernamental y una Escaneado con CamScanner —Introduccién ala planificacién n actividad que concierne a todas las unidades de la administracién publica y a todas las empresas que también pertenecen al Estado De ahi la estrecha interdependencia entre planificacién, agentes responsables de la actividad econémica y social y todas las unida- des ejecutoras, las que deben ajustar su accién a las disposiciones del plan. Diferenciada de la anterior por la forma de intervenir del Esta- do se habla de la planificaci6n indicativa, llamada también “pla- Rificacin clastica” o “planificacién normativa”. Es aquella que, ¢omo su nombre lo expresa, “indica”, sugiere, alienta, motiva, pe- ro no obliga a nivel de agentes del sector privado, siendo en cam- bio imperativa para el sector pablico. El Estado fija los fines y ob- jetivos que se quieren alcanzar, los medios a seguir y los recursos asignados para tales propésitos. Si bien no obliga a los sectores pri- vados a adecuarse a ellos, puede estimular o presionar para el cum- plimiento del plan, al menos en algunos de sus aspectos. Para “inducir” la intervencién del sector publico, el gobierno dispone de instrumentos econdémicos y politicos que permiten orientar cl comportamiento del sector no gubernamental, de acuerdo con lo propuesto en los planes de desarrollo. Los instru- mentos que posee el gobierno son, entre otros, los mecanismos de mercado, la politica fiscal, de crédito y de comercio exterior. Pue- de incidir también, mediante la difusién de informacién econémi- a, otorgando incentivos y por la politica de inversiones publicas. Con estos y otros medios, el gobierno puede alentar o desalentar determinadas lineas de accién, para hacerlas compatibles con el plan y los diversos programas que resultan de la aplicacién del plan. Con el propésito de ayudar a una mejor comprensién de ambos sistemas, y a modo de ilustracion, puede hacerse el siguiente esque- ma comparativo: Escaneado con CamScannerE Capitulo — r ; Aspectos sustanciales de las fases 0 momentos ) de la planificacion J a : : ‘ \ 1. La planificaci6n como un momento de la estructura ba- | sica de procedimiento. | 2. Operacionalizacién de la planificacion: fases o momen- tos metodoldgicos: a. El momento analitico /explicativo. b. El momento normativo. c. El momento estratégico. d. El momento tactico /operacional. Planificar sin actuar es futil e inatil, y actuar sin planificar suele ser fatal. a PS Escaneado con CamScannerIntroduccién a la planificacién a 2. Operacionalizacion de la planificacion: fases 0 momentos metodolégicos Refiriéndonos a los momentos o fases metodolégicas, atingen- tes a la operacionalizacién de la planificacién propiamente tal, po- demos distinguir, como lo hace Matus,! cuatro momentos: « analitico/explicativo, * normativo, © estratégico, © tictico/operacional. Estas fases o momentos se van formulando mas o menos simul- taneamente en un disefio operacional que nunca termina. De ahi que no deban concebirse como momentos de una secuencia lineal y rigida. Por el contrario, al tener que operar en escenarios diver- sos, el plan se va reformulando y reajustando permanentemente en operaciones cambiantes segtin las circunstancias. Ningan plan 7 hace de una vez para siempre: por una especie de aproximaciones Sucesivas, segtin vayan cambiando el contexto y los escenarios en que se aplica, el plan va incorporando lo nuevo y lo incierto, las po- sibilidades y los conflictos de la coyuntura. Dentro de este marco o perspectiva, debemos entender los cua- tro momentos de la planificacion, como forma de crepiiaaciton Sagnot 4. Momento analitico/explicativo (:qué pasa? cud es la situacion?) En esta fase 0 momento se trata Pasa?, gcudl es la situacion de la que p _-——— Carlos Matus, Planificacén, libertad. Escaneado con CamScanner4 Ezequiel Ander. Eee el de la formulacion del diagndstico. Como ya lo explicamos en otro libro,? el diagndstico supone que se ha realizado previamente un estudio /investigacion. Pero es algo mas que una investigacién un buen estudio no ¢s necesariamente un buen diagnéstico de ca- ra a realizar una programacién. De ahi que, en esta fase, la infor. macién debe organizarse de tal manera que sirva para las tareas de programacion y como elemento de comprensi6n de la situacién, para tomar decisiones eficaces en la coyuntura y para establecer una estrategia de accion. Para elaborar este diagndstico (llamado situaci6n inicial en la planificacion estratégica y modelo analitico en la planificacién nor- mativa), ¢s preciso realizar un ensamble articulado de cuatro nive- les de anilisis: ° Descripcion /clasificacion de la situacién estudiada y de Jos factores que han contribuido a producirla. ¢ Prognosis 0 predicci6n del comportamiento futuro. * Juicio o evaluacién de la situacién-problema: compren- si6n analitica/explicativa de esa realidad. « Factores y actores sociales relevantes que influyen en la si- tuacion. Ahora bien, estos niveles de anilisis han de estar informando los cuatro aspectos principales que hay que considerar en la elabora- cién del diagndéstico: ° Apaeipist anilisis de como se ha llegado a esa situa- * Problema en si, o situacion-problema que se desea mejo- rar o transformar. ‘ . 2 Investigacion y diagnéstico para el wrabajo social, CSA, 1986, Escaneado con CamScannerIntroduccién a la planificacién 95 * Tendencias 0 prognosis, Para identificar las situaciones futuras predominantes, elaborando diferentes escenarios acerca de lo que sucederia si las tendencias Presentes se mantienen. * Contexto: enmarcando la situacién-problema que se es- tudia, en la totalidad social de la que forma parte. b, Momento normativo (ja dénde queremos Megar?) Aqui se trata de responder a la cuestién del “debe ser” del plan; hace referencia a lo que se quiere llegar. A través de este diseno- del “debe ser”, se expresa la situacién objetivo y de ella se deriva el ar- co direccional del plan y las estrategias de accién. La cuestin fan- damental es; ga donde queremos llegar?, équé camino ir haciendo para transformar la situaci6n inicial de acuerdo con la situacién ob- jetivo a la que se quiere llegar? Desde el punto de vista filos6fico (o ideolégico-politico, si se quiere plantearlo en estos términos), el momento normativo viene 2 ser como un marco referencial que, por una parte, configura un sistema de valores que inspira o proporciona direccionalidad a la accién y, por otra, ofrece objetivos y finalidades tiltimas que se si- tian en el horizonte utépico. . Momento estratégico (;qué camino ir haciendo?) A partir de la situaci6n inicial (momento analitico-expli y teniendo en cuenta la situacién objetivo (momento normativo), habré que recorrer un camino que supone un conjunto de aceio- nes gue se dan en el sistema social, en un “juego incierto de inter: reworacciones”. Para actuar eficazmente, se hace necesario. culo situacional interactivo” entre todos los actores y face ciales presentes en la situaciOn, ya sea su papel positive, n neutro. Sabiendo a donde se quiere llegar (modelo Escaneado con CamScanner96 Ezequiel 4, der Bp B tién fundamental es la de la eficacia direccional de |as acciones que conducen a la situacién objetivo. No hay un cn el arco direccional sefiala la direccién del camino, pero en aT mos mento debe haber respuestas a las situaciones de coyuntura, diferentes A partir del calculo situacional interactivo (que incluye la inten. cionalidad de todos los actores sociales implicados), surge el pro. blema de los obstaculos y restricciones para llegar a la situacién ob. jetivo. Aparece aqui la cuestion de la viabilidad del plan. Estamos, como dice Matus, “en cl corazon del momento estratégico (.) que busca “lograr un programa direccional que no s6lo sea eficaz para alcanzar la situacién objetivo, sino ademas viable” en Jo po- litico, lo econdmico, lo social, lo cultural, lo ecolégico, lo ético, y también en lo institucional organizativo. La cuestién fundamental de esta fase o momento podria resumirse en lo siguiente: Qué ca- mino ir haciendo para transformar la situaci6n inicial de acuerdo a los cambios que hay que realizar para llegar a la situacién objetivo ala que se pretende alcanzar?; y sobre todo, como superar los obs- taculos y restricciones que dificultan la realizacién de las operacio- nes y actividades propuestas? d. Momento tactico/operacional (;cémo hacer para el logro de los objetivos?) Es la fase en la que se deben producir los hechos u operaciones que van provocando el cambio situacional. Se recorre un “arco de coyuntura” que el citado Matus define como el “camino que me dia entre la situaci6n inicial y la situaci6n inmediata siguiente que un actor estima posible. El arco situacional se refiere a la via de transici6n entre dos situaciones inmediatas cualesquiera”* que pet miten avanzar hacia el cumplimiento del plan o programa. De lo que se trata es de establecer “como hacer”. Para ello: 3 Carlos Matus, Politica y plan, Caracas, IVEPLAN, 1984, 4 idem | J Escaneado con CamScannerIntroduccién a la planificacién 7 * se instrumentaliza ¢ implementa el momento normativo, * se eligen los medios para el logro de los objetivos, * se establecen los cursos de accién, * se busca coherencia, compatibilidad, consistencia, opera- tividad ¢ integralidad de las diferentes decisiones. Y... se procede a hacerlo. Ya estamos en el momento que, den- tro de la estuctura basica de procedimiento, denominamos la eje- cucién del programa. Si bien ya lo hemos indicado, con riesgo de ser reiterativos, conviene insistir en una cuestién. Seria un grave error considerar cada una de las fases antes sefialadas, como si se tratase de un pro- ceso lineal/secuencial. Cada una de ellas implica, en alguna medi- da, todas las demas. De ahi la necesidad de comprender un aspecto sustantivo de la metodologia de la planificaci6n: la totalidad del proceso resulta de Jas mutuas implicaciones de cada fase, al mismo tiempo que cada una de ellas interacciona y retroactita sobre las otras. Se trata de un proceso encabalgado, interretroactivo, en el que cada momento hay que elaborarlo en relaci6n mutua y sistematica, tomando en cuenta las complejas y mutuas interdependencias existentes. Escaneado con CamScanner