Scribd Logo
Upload

Welcome to Scribd!

  • Fukuyama Francis La Construccic3b3n Del Estado Pp15 65

    Uploaded by

    Pamela Joici Ñaupa Villanueva
    13 views27 pages

    Copyright

    © © All Rights Reserved

    Available Formats

    PDF or read online from Scribd

    Did you find this document useful?

    Is this content inappropriate?

    Report this Document

    Copyright:

    © All Rights Reserved
    Download as PDF or read online from Scribd
    Flag for inappropriate content
    13 views27 pages

    Fukuyama Francis La Construccic3b3n Del Estado Pp15 65

    Uploaded by

    Pamela Joici Ñaupa Villanueva

    Copyright:

    © All Rights Reserved
    Download as PDF or read online from Scribd
    Flag for inappropriate content
    of 27
    FRANCIS FUKUYAMA La construccién del Estado Hacia un nuevo orden mundial en el siglo XI | | | | | Algunos fragmentos de las conferencias en las que se basa el presente libro fueron también pronunciados en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y en la ‘Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Interna- conal (USAID); quisiera expresar mi agradecimiento a Enrique Iglesias, presidente del BID, y a Ann Phillis, de Ja Oficina de Politica y Coordinacién de Programas de USAID por organiza esos actos. Las exposiciones de al- sgunas partes del capitulo 3 fueron realizadas en el Miler Genter dela Universidad de Virginia, ene Carr Center de la Escuela de Gobierno John F. Kennedy de la Universi dad de Harvard, en el Transatlantic Center de la Escuela de Estudios Internacionales Avanzados (SAIS), en la Es- cucla Maxwell dela Universidad de Syracuse yen el Fondo ‘Alemén Marshal La inestimable colaboraci6n de mis ayudantes de investigacién Matthias Mathis, Krisztina Csiki, Matt Miller y, especialmente, lade Bjdrn Dressel, results fus- damental en la tarea de reunir el material para el libro. De igual forma, el apoyo de mi ayudante, Cypthia Do- roghaz, fue de gran uilidad en muchas de lasiferentes fases dl proyecto, uy Por iltimo, quisiera dart las gracias a mi familia, una vez mis, porel respaldo que me ha oftecido alo largo del proceso de escritura de ese libro. 4 1 Elementos ausentes en la estatalidad El Estado es una antigua intcucién humana cuyo oxigen se remonta a unos dice milafios ates, cuando sur tieron las primerassocidadesagricols en Mesopotamia, Por otra pate, en China ha exstido durante miles de sfios un Estado con una burocraca muy bien preparada, En cuanto a Europs, el Estado moderno que dispone de grandes cjércitos, poderestributarios y una burocracia centralizada capas de eercer una avtorida soberana en tun amplioterrtoro es mucho més ecieme, puesto que se originé hace unos cuatrocientos o quinientos aos, cuando se consolidacon las monaruas francesa, espa- olay sueca. El surgimiento de estos Estados y su ca- pacidad para proporcionae orden, seguridad, leyes y derechos de propiedad fue lo que hizo posible el crec- riento del mundo econémico moderno, Lbs Estados poseen una ampliavariedad de funcio- nes, tanto para lo bueno como para lo malo. El mismo poder coactivo que les permite defender los derechos de propiedad y procurar seguridad publica, les permite también confscar la propiedad privada y vulnerar fos derechos de sus ciudadanos. F monopolio del poder le -— sitio que ejercen los Estados permite que los indivi- ¢duos puedan escapar en sus paises de lo que Hobbes de- rnominé la «guerra de todos contrs todos», pero cons tituye, a la vez, la causa de conflictos y guerras en el ‘Ambito internacional. La labor de la politica moderna ha, consistido en domar el poder del Estado, orientar su ac tividad hacia propésitos considerados legit personas a las que sirve y regular el ej con el Estado de derecho. En ste sentido, los Estados modernos no pueden ca- liticarse de universales. En zonas muy extensas del mun- do, tales como el Africa subsahariana, no existian antes Segunda Guerra Mun an boom de construc~ cidn de Estados en todo el mundo en desarrollo que dio buenos resultados en paises como la India o China, pero que no fue més alli del nombre en muchas otras partes de Aiica, Asia y Oriente Préximo, El ikimo imperio leuropeo en caer, Ia antigua Unisn Sovietica, iniié un proceso muy similar con resultados diversosiy en mu- chas ocasiones igual de confictivas. i Et problema de los Estados débilesy la negesidad de construir Estados procedia, por tanto, de muchos aiios sas, pero los atentados del 11-Slo hicieron més eviden- te, Lapobreza no constituyela causa directa del terroris- ‘mo: quienes organizaron los arentados contra el World ‘Trade Center y ef Pentigono en ess fecha procedian de familias de clase medi, y su evolucién hacia el radiealis- ‘mo no se produjo en sus paises de origen, sino en Europa del coloniaisme europeo, ‘Tras dial, la descolonizacién provoc Occidental. Sin embargo, los atentados arrojaron luz so- bre un asunto clave para Occidente: Ia oferta del mundo moderno es muy atractiva porque conjuga la prospeti clad material de las economias de mercado con la libertad <6 politica y cultural dela democraca liberal. Se trata, pues, de una combinacién que resulta objeto de deseo para cantidades ingentes de personas y asflo demuestra el jo pricticamente unilateral de inmigrantes y refugiados que se desplazan desde paises menos desarrollados a ‘otros ms desarrollados. Sin embargo, la modernidad del Occidemte liberal re- sulta dfiil de sleanzae para muchas sociedades del mun- do, Sibien algunos paises de Asia Oriental han hevado a cabo esta transicid con éxito lo largo de las dos ilti- mas décadas, otros paises del mundo en desacrolto se han cestancado o incluso han experimentado una regresién durante el mismo periodo. La cuesti6n que cabe plan- tearse es, por tanto, si as instinuciones y los valores del Oceidente liberal son verdaderamente universales o si por el contrario, como mantendsia Samuel Huntington (1996), representan Gnicamente el resultado de Ia evo Tucién de unos habitos culturales procedentes de una y «eeaganismo>, En las décadas de os ochenta y noventa la politica se cx- raeteri por el resurgimiento de ls ideas liberales en tran parte del mundo desszzollado, asf como por los in- tentos de detener, cuando no inverts la tendenciaen lo que al crecimiento del sector estatal se referia (Posnes, 1975). El desplome del comanismo, que constituye lz forma més extrema de estatalismo, supuso un impulso adicional del movimiento hacia a reducciGn del tamaiio dll Estado en paises no comunistas. Friedrich A. Hayek, al que se ridiculiz6 a mediados de siglo por sugerir que ‘xistiaconexin entre el toaltarismo y el Estado debie- estar moderno (Hayek, 1956), pudo presenciar antes de mori en 1990, la elevancia que adquirieron sus ideas no sélo en el Ambito de la politica, en el que los partidos conservadores y de centroderecha acababan de llegar al poder, sino también en el Ambito académico, donde la ‘economia neoclisica gané un tremendo prestigio al con- vertrse en la primera cencia social. La reduccién del tamatio del soctor estatal fue el asunto predominante en politica durante la eitca déca- dda de los ochenta y principio de los noventa, cuando ‘una ampliavariedad de pafses del antiguo mundo coma- nista, Latinoamérica, Asia y Asia salié del dominio del autoritarismo tas lo que Flontington (1991) denominé Ia etereera ola» dela democratizacién. No cabia la me- ror duda de que habia que aplicardristicos recortes 2 todos los sectoresestatales pertenecientes al antiguo ém- bito comunista, pero la dilatacién del Estado habia afee- tado también muchos otros paises no comunistas en desarrollo. La partcipacion ene PIB del gobierno mexi- can, por eemplo, ascends del 21 % en 1970 al 48 % en 1982, y el deficiefsclaleanz6 el 17 % del PIB, sentando asia base del crisis de deuda que México experiment aguel aiio (Krueger, 1993b). Los sectores estatales de muchos paises subsaharianos se dedicaron a actividades tales como la administracién de empresas estatales y de a9 eS compatias de comercializacién agricola que provocaron efectos negativos en la productividad (Bates, 1981, 1983). (Como reaccién a esta tendenca,instituciones Finan- cieras internacionales (IFI) como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial, junto al gobier: no de Estados Unidos, recomendaron enérgicamente una serie de medidas enfocadas a redueit el grado de in- tervencidn estatal en los asuntos econémicos; se trataba de un paquete de medidas al que uno de sus autores (Williamson, 1994) atribuyé la denominacién de «con- senso de Washington» y al que sus detractores en La- tinoamérics lmaron «neoliberalismo>. El consenso de Washington ha sido atacado sin descanso a principios del anifestantesantigho- balizacién, sino también por parte de crticas académi- 0s con tuna mayor formacién en economia (véase Ro- Arik, 1997; Stightz, 2002), Al analizarlo con perspectiva, puede decirse que no habia nada de malo en el consenso de Washington en si los sectores estatales de los paises en desarrdlo consti- tuian en multitud de casos un obstéculo phira el cre imiento y, ante eso, la soluci6n largo plazo pasaba por Ja liberalizacidn econdmica. El problema residia, més bien, en que a pesar de que los Estados requerian recor- siglo 41 no sélo por parte de los tes en ciertas dress, necesitaban set, simulltineamente, fortalecidos en otras, cosa que en teori, los economistas que impulsaron la reforma de a liberalizacién econémi- cca entendian a lz perfeccién. Sin embargo, durante este pperiodo, el énfasis recayé de forma contundente sobre ta reduccién de Ia actividad staal, lo que podria con- Sundirse © malinterpretarse deliberadamente como una tentativa de disminuir la eapacidad estatal a todos los niveles. A pesar de que el programa de construccién de —n— Estado revestia, como minimo, la misma importancia {que el de reduccién de Estado, el peso y a relevancia que se le atribuyeron fueron muy inferiores. Como con- secuencia, en muchos paises la reforma econémica de liberalizacién produjo-unos resultados diferentes a los esperados. En algunos de ellos, de hecho, la ausencia de ‘un marco institucional adecuado dio lugar tras la libera- lizacién, a una situacion mis grave que la que se habia producido sin Ia reforma. El problema residi6 en un error conceptual bisieo comerido ala hora de desglosar las diferentes elementos consticutivos de estataidad y der la relaci6n que guardaban con el desarrollo compr ALCANCE FRENTE A FUERZA Comenzaré el andliss de la funcion del Estado en de- sarrollo formulando la siguiente pregunta: Estados Unidos tiene un Estado fuerte o un Estado débil? Lipset (1995) respondis de forma claea al afirmar lo siguiente: las instiruciones estadounidenses han sido disetadas ex- presamente para debiltaro limitar el ejecicio del poder por parte del Estado. Estados Unidos nacié de una revo. Tucién contra la autoridad estaaly la consecuente cults ra politica antiestadista qued6 reflejada en limitaciones del poder del Estado tales como el gobierno constiu- cional, que garantiza la proteccién de los derechos indi- viduals, la separacion de poderes, el federalismo, et Lipset seila que el Estado social estadounidense se esta blecié mis tarde y permanece mucho més limitado que cen otras democracias avanzadas (por ejemplo, carece de ‘un sistoma sanitario con cobertura universal), que sus =1- snereadon estn mucho menos regladory que fue dos Primeros pies en seplega ol Estado social en as dcr dhs de 1980 1990 ay, asimismo, oto aspectoenel quecl Estado eta douridense es muy fuerte. Max Weber (1946) deisel Eszado como , donde «Dinamarcae representa de forma genérica aun pats desarrollado con unas instcuciones estatales efi cientes, Sabemos emo es Dinamarca y tenemos algunos conocimientos acerea del proceso histrico que la lev6 hasta donde esta Sin embargo, zen qué medida ese eono- cimiento es transferible a pais tan alejados cultural hisericamente de Dinamarca como Somalia o Moldavia? Hasta qué punto existe o puede exist una eoria sobre 1s que pueda generalizarse y proporcio- ‘nar la base para orientar,en materia politic, alos paises pobres? ‘Remontémonos al problema previo de desentrafar el verdadero significado de lo que llamamos sinsttuciones. Desde comienzos de los aios noventa y con la ramifcs- cid de Ambito de los estudios sobre desarrollo en diver- s0s campos mis amplios, dst se ha convertdo, en varios aspectos,en un Ambitocaético. Lademoeraca, el federa- lismo, la descentralizacin laparticipacin el capital so- cial la culeura, el género, la eticidad y el conflicto én co se han metido en Ia eazuela del desarrollo alterando. asi el sabor final del guiso (Einhorn, 2001), ;Son todos ‘estos conceptos clementos del desarrollo institucional y, siesasisen que sentido? Son todos igual de prioritarios? 2Estén relacionados entre sf? gDe qué forma fomentanel deserollo? las insti oe Neen ee LA OFERTA DE INSTITUCIONES Si el asunto central que estamos tratando de com- prender es la capacidad institucional, comencemos pre funtindonos qué intivuciones resultan esenciles para el desarrollo econémico y cémo deberian disefarse. Son cuatro los aspectos interrelacionados y jerarquizados dentro dela estatalided que debemos abordar: (1) disefio y gestidn de la organizacién, (2) disesio del sistema pol 0,6) bake de lepimacony actrees y Diseno y gestion de la organizacion Aplicar este primer nivel de disefo'y gestisn de la or- {ganizacién es una tarea que correspond, cuando se trata, del sector privado, al eampo de as ciencias empresatiales (y escuelas de negocios) y euando se trata del sector pi blico, a la administraciOn publica. La agministracion ppblica es un campo extenso y muy desaripllado que se ‘compone de un gran numero de subdisciplinas especiali- zadas. Consiste en un conjunto de conocimientos en el que se pueden adquirir ficilmente formacin y titul cin. A pesar de que se han tratado de formalizar en re petidas ocasiones los conocimientos sobre organizacio- nes para aglutinarlos en un blogue te6rico semejante a Ia tora mi reconémica (algunos economistas los con- sideran, de hecho, una rama de la microeconomia), los resultados no han sido del todo satisfactorios. En el capi tulo 2 de este libro se abordaré a cuestién del estado de las ciencias de la administracién pablica y por qué no pueden unificarse en una teoria de las organizaciones. 4 Diseito del sistema politico El segundo aspecto dea estatalidad esd relacionado con el disedo institucional en el 4abito del conjunto del Estado y no de los diferentes organismos que lo componen. Se rata, de nuevo, de un érea muy ampliadel onocimiento que en muchos aspectos compete al can- po defo que, ablando en términs generale, lamamos EGencias potas, Las ciencias politica se centraron en al disedo de insticuciones polticasy legales durance el periodo previo sla Segunda Guerra Mundial, un enfo- {que que, ts o custo décadas después, ued eclipsado por ineerpetaciones mis socolégiasy estructurales de Iss instiucionesy su funcionalidad. Antes de los afos cochenta,resultaba habitual afiemar que as nstcuciones so importaban o qu estaban determinadas por a «sub- estructura» econdmic y social Sin embargo, en ls ti ‘mos afios, el institucionalismo ha recobrado en cierto ‘modo su importancia dentro dela subdiscipina dela po- Titca comparada, que ha aportado nurerosos estudios acerca de las repercusiones que tienen en el crecimiento ceconémico los sistemas parlamentarios en comparacion con los presidenciales, los diversos tipos de sistemas clectoraes, el federalism, los sistemas de partidos, ete (séase, por ejemplo, Cowhey y Haggard, 2001) E] bloque de conocimientos existentes sobre diserio institucional en el Ambito estatal se presta poco, ain en ‘menor medida que la administracin publica 0 la teoria organizacional,a la elaboracin de una teorfa formal 0 ‘unos principios de economia politica de aplicaci6n uni- versal. Este tipo de worfa tiende a estudiar la compensa- cidn entre diferentes objetivas del diseito politico tales ‘como la «representatividad> y la 0 socavado por el neopatri- monialismo y el clientelismo. ‘Orro ejemplo de la influencia que ejereen los habitos informales sobre las insttuciones formales puede obser- varse en la funcién que desempeta el capital social en las relaciones de un gobierno con sus beneficarios. La transparencia de los organismos del gobierno ance el pueblo es, en cierta medida, una cuesti6n de dsefoinst- oe ee tucional y de equilibrio de poderes interno; sin embargo, al final, la responsabilidad de controlar la actuacién de dicho gobierno y exigirle que responda, corresponde ala poblacién a la que supuestamente sirve. Una sociedad ‘organizada en grupos cohesionados —ya sea en forma de asociaciones de padres y profesores, onganismos de control u organizaciones de defensa de los intereses eu colectivo—es mucho més probable que exja y ob- tenga transparencia que una formada por individuos desorganizados. Por otra parte, la sociedad civil puede bar creando grupos de interés que practiquen la cap~ tucién de rentas y cuyo objetivo no consista en exigir ‘una mayor transparencia sino un ineremento del aleance de los subsidios estatales o la sustitucién del gobierno ppor la sociedad civil. El que prevalezea un desenlace w ‘otro depende en menor medida del disefo institucional aque de la naturaleza de la propia sociedad El conocimiento transferible sobre la ingituciones La oferta de insttuciones consist, por tanto, en ua rminimo de cuatro componentes,resumidos en la tabla 1. No existen dudas acerca de que el grueso del cono- que seria como oda de control ex ante no tamo dela conductacon- tractal sino de acondueta cultural. Asi pues, aunguela ico Tzueo de muchas cicunstancias contingentes y no racionales institueidn era racional, histéricamente habi {que dficilmente podrian repetirse en otros contextos. oe En otros casos, no es un conflict interno lo que ge- nera la demanda de instivusiones, sino mas bien una con mocién exégena grave como una erisis monetara, una recesién, una hiperinflacin, una revolucin o una gue- ra Tilly (1975) basa su famosa explicacidn del auge del stado-nacién europeo en que fue la necesidad de decla- rar una guerra a mayor escala lo que gener uns deman- da de recaudacién fiscal, de capacidad administeativa y de centralizacién burocrities en Estados como Francia, Espatia y Suecia, En la historia estadounidense, la guerra yyla seguridad nacional han resultado, sin duda, fuentes fundamentales de construccién de Estado; las etapas posteriores ala Guerra Civil las dos guerras mundiales y Ia guerra fia fueron todas ellas products respecto ala construccién del Estado (Porter, 1994). Existen también ejemplos claros de este tipo fuera de Oceidente. Tal fue el caso de la legada de los barcos negros al mando del co- modoro Perry, que condujo a las reformas del periodo Meiji en Japén,o la entrada de Napoleén en Egipto, que Tew6 ala reforms otomana en la década de 1830, Sin embargo, Sorensen (2001) ha destacado que la guerra ha constituido un estimulo de construccion de Estado para el mundo en desarrollo mucho menos efec- rivo que para Europa 0 Japén. Las azones son comple- jas y no del todo claras. Sorensen sugiere que para los palses de desarrollo tardio revultaria sencillo adquirir tecnologia militar sin necesidad de poner en marcha re- formas insttucionales dristicas para hacer uso de ela 4. Un caso mie reciente a conatituye a cretcin de un vero Departamento de Seguridad Nacional el primer mocwo depart ‘mento ministerial que ae rea dnd lor afin sree en respuesta lovatenados del 18 a cl sistema internacional impuesto tea a Segun- dda Guerra Mundial ha inensificado la inolabilidad de las fronteas internacionales y ha eatado de hacer cums- plic ls norma del no conguist; en estas condiciones la samenazs de a extineién nacional como una consecuen- cia dela guerra ha dejado de consituir un alien para Inconstruccién del Estado. La mayoriade os casos en los que construcién del. Estado yl reformainstiucional han culminado con éxi- to, se han producido en sociedades que han generado ‘una fuerte demands nacional de insttuciones y poste- rormente las han creado desde cero, ls han importado del exerior o han adaptado modelos exteanjeros a as condiciones locales. Este fue ol caso de a Europa moder 1a temprana, de Estados Unidos tas Is revalucién es tadounidense, de Alemania, Japéa y Turguia en el si- to Xx, de Corea dl Sur y Tatwsn en la déeada de 1960 de Chile y Nueva Zelanda en los afiosseentay ochen ta Sila demanda interna es suficente, en general la ofr~ ta responde, aunque es cierto que la calfad de dicha ‘oferta ha variado de unas décadas a otras. f ‘Una demanda nacional de intituciones o de reforma insitucional insuficiente es el snico y mis imporcante obsticulo para el desarrollo institucional de los pases pobres Tal demands insuficienteesnormalmente el pro- dlucto de una crisis 0 de circunstancias extraordinaias quero crean més que una pequeés ventana para a rlor- sma. En ausencia de una fuerte demanda nacional, la de- manda de insttuciones debe generarsc de forma externa. sta puede proceder de una de dos fuentes. La primera consste en las diversas condiciones que acompatan al sjuste estructural, el programa ola financiacibn de pro- yeotos de organismos de ayuda, donantes y enidades a crediticas. La segunda ese ejercicio dicecto del poder politico por parte de autoridades externas que han rei- vindicado el papel del soberanta en Estados fracasaos, colapsados u ocupados. Laexperiencia que tenemos en cuanto alas téenicas y las perspectivas de generacin de demanda de institucio- nes desde el exterior estan amplia como desalentadora. Mas de tres o cuatro décadas empleando la condicionali- dad para llevar a cabo reformas econémicas demuestran ‘que €tano funciona 2 menos que exista una imporeante cdemanda nacional de reforma por parte dela elite del pais, como ocurris en breves periodos en Argentina y “Merico. En fos casos én los que no hay tal emanda na- cional complementaia, ls condicionalidad ha supuesto tn fracaso. En los diferentes paises del Africa subsa- hariana, por ejemplo, Van de Walle (2001) indica que pricticemente no hay diferencia en el volumen de ayuda destinado a paises que han seguido las recomendacio- nes internacionales en materia de reforma estructural y Jos que no lohan hecho, Uno se encuentra una y otra vez aque los mismos Estados que obtienen resultados desta- vorablesrecurren repetidamente a las mismas ayudas, en ‘unas ocasiones como beneficiarios dela reprogramacién, dela deuda y en otras como beneficiaris del livio de la. deuda (Easterly, 2001). iste una serie de razones por as que a condiciona- lidad ha fracasado. Una, propuesta por Easterly (2001), ~estérelacionada con a estructura de incentivos por parte de la comunidad de donantes. Los donantes y las [EL afirman que su deseo es ayudar alos paises pobres a salir de la pobreza, pero los Estados que obtienen los pores resultados tienen més probabiidades de fracasar a la hhora de llevar a cabo las reforms econdmicas e instcu- = cionales, de forma que la aplicacin de las condiciones significa recompensar a aquellos paises con mejores re- sultados y que han puesto en mascha con éxito las refor- ‘mas. Imponer la condicionalidad a aquellos paises con peores resultados significa privar de la ayuda o dela fi- nnanciacin externa alos mis pobres de enere los pobres. Este tipo de «amor duro» puede resultar defendible en la teorfa, pero alos paises donantes del mundo real no les gosta renunciar ala influencia y al poder que ejercen s0- bre los paises clientes mediante el vinculo de dependen- cia que les une y, por tanto, se niegan a poner contra la pared aestos desventurados paises. Ademés, teniendo en cuenta la diversidad de la comunidad internacional de

    You might also like