tó la dura crítica de los partidos de oposición.

En medio de acusaciones de preten-

der imponer una “historia oficial” del pasado reciente favorable a los intereses de
la izquierda, la oposición vinculó ese cuestionamiento a la denuncia del riesgo serio
de violación del principio de laicidad por parte de las autoridades.

3. Poder Ejecutivo

El Poder Ejecutivo es conducido por el Presidente de la República y sus minis-

tros. El gabinete de Vázquez fue diseñado con el objetivo de desarrollar un centro de
decisión sólido, capaz de cohesionar al conjunto del partido político en torno a los
objetivos del gobierno. Aunque la integración original del gabinete implicó un diseño
equilibrado que facilita la línea de mando, al mismo tiempo mostró cierta rigidez, en la
medida que su composición no facilitaba el recambio. Durante los dos primeros años
de gobierno se produjo la sustitución de Alberto Prandi por Lilián Kechichián en la sub-
secretaría del Ministerio de Turismo y Deporte (por razones personales, según la ver-
sión oficial) y finalmente la del ministro y el subsecretario del Interior. En este último
caso, y más allá de que el renunciante José Díaz adujo razones personales, se trató de
un necesario recambio en la perspectiva de mejorar la imagen de una cartera que
venía cayendo en la valoración ciudadana y que se había transformado en centro de
los ataques de la oposición. Por otra parte, poco después de cumplidos los dos años se
produjo el relevo en la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), asociado al
lanzamiento del proyecto de Reforma del Estado. En principio estos cambios en la
titularidad de las carteras no afectan los equilibrios políticos del gabinete, por cuanto la
nueva ministra, Daisy Tourné, pertenece al mismo sector político que el ex ministro y el
nuevo director de OPP también forma parte del mismo grupo que el saliente. Sin
embargo, hay una diferencia importante, ya que la ex diputada Tourné es una dirigente
de primera línea del Partido Socialista, y Enrique Rubio es prácticamente el jefe políti-
co de la Vertiente Artiguista, mientras que los jerarcas anteriores tenían una actividad
partidaria marginal y sus cargos en el gabinete no obedecían a una cuotificación secto-
rial sino a su condición de hombres de confianza del presidente. La presencia de dos
nuevas figuras políticas de primera línea en el gabinete (que no representan sectores
anteriormente excluidos), no sólo altera los balances anteriores sino que también per-
mite el levantamiento de perfil de las carteras generando posibles nuevos conflictos
internos.
De todas formas, cumplidos los dos primeros años de gobierno el gabinete
del Presidente Vázquez se muestra como el más estable del período pos dictadura.
Luego de dos años de mandato, todas las administraciones pos dictadura habían
efectuado cambios en la titularidad de ministerios. Los gobiernos en minoría de
Sanguinetti (1985-1990) y Lacalle (1990-1995) alcanzaron a cuatro y seis cambios
de ministros, respectivamente, luego de cumplidos los dos primeros años de go-
bierno. Las administraciones de coalición de Sanguinetti (1995-2000) y Batlle (2000-
116
2005), más estables en la composición de los gabinetes, contaban de todas formas
con dos cambios en el gabinete cada una, en torno al segundo año de gobierno.
Pero la estabilidad del gabinete, si bien puede ser reflejo del buen funciona-
miento del gobierno y de su aceptación a nivel de la opinión pública también puede
ser un síntoma de rigidez. La función del gabinete –especialmente de un gabinete
partidario más que uno de coalición–, además de la natural distribución de tareas,
es la de proteger al Presidente, asumiendo los costos políticos de errores y medi-
das impopulares y actuando como fusibles cuando se requiere un cambio de ima-
gen. Sin embargo, el gabinete del gobierno actual no ha cumplido plenamente con
esta función protectora. Si bien el proceso de deterioro de imagen en el caso del
Ministerio del Interior se estaría subsanando con el nuevo equipo ministerial, las
contradicciones internas como las ocurridas entre el Ministerio de Ganadería, Agri-
cultura y Pesca y el Ministerio de Economía y Finanzas durante el primer año (tipo
de cambio, deudas agropecuarias) y las existentes entre el Ministerio de Relacio-
nes Exteriores (MRE), el MEF y el propio Presidente (Mercosur, TLC) se mantie-
nen como factores que pueden erosionar la imagen del gobierno. La presencia de
dirigentes políticos de primera línea en el gabinete impide que se desempeñen
como meros subordinados del Presidente y los lleva a actuar con perfil propio
tomando posición pública sobre cuestiones polémicas en la interna del gobierno.
Cualquier gobierno puede tener conflictos intragabinete, pero estos no deben du-
rar, ya sea porque se logra armonizar las posiciones (como parece haber ocurrido
con el MGAP y el MEF), o porque el Presidente los lauda (como la asignación
presupuestal a la enseñanza). La persistencia de una situación de conflicto dentro
del gabinete es muy desgastante para el gobierno porque no conforma a nadie, ni a
los partidarios de una ni a los de la otra posición. Esta parece ser hoy por hoy la
situación con relación al MRE, cuyo titular, por un lado, expone una línea política
diferente a la del Presidente (o la del ministro de Economía) y, por otro, no conduce
directamente aspectos fundamentales de la política exterior. Si a este problema
político se agrega la duración y gravedad del conflicto con Argentina, que ubica a
la cancillería de forma permanente en el tope de la agenda pública, el frente de la
política exterior es sin lugar a dudas la principal debilidad del gobierno.
Finalmente aparece en el curso del segundo año de gobierno un actor atípico en
la esfera del gobierno que es el propio partido político, a través de sus órganos de
decisión. Algunas de las cuestiones que generan fricciones dentro del gabinete, más
que transmitirse a la bancada oficialista se trasladaron a la mesa política del FA, por
obra de sectores con poco peso en la esfera gubernamental, pero con mayor fuerza en
las estructuras, posición que fue confirmada por el resultado de las elecciones internas
del 12 de noviembre de 2006. Este escenario plantea una situación ambigua. Por un
lado, parecería positivo que los conflictos que surjan dentro del gobierno se traten en un
ámbito externo, de forma que el gobierno pueda actuar con unidad y sin obstáculos.
Pero, por otro lado, si la mesa política del FA pretende tener la potestad de imponer
orientaciones políticas al gobierno, el conflicto, lejos de menguar, puede resultar ampli-
ficado. El desafío del gobierno en esta materia parece consistir en derivar los debates

117
más complejos a la estructura partidaria pero desarrollar su accionar con prescinden-
cia de las definiciones que se adopten. El mejor escenario en esta hipótesis es que las
resoluciones de la mesa política y el plenario sean lo más genéricas posible, de forma
que no resulten en contradicciones explícitas entre la acción del gobierno y las posicio-
nes de la fuerza política.
En síntesis, el gobierno enfrenta conflictos internos en tres ámbitos diferen-
tes: el gabinete, la bancada parlamentaria y los órganos de dirección del FA. En el
mediano plazo, el mantenimiento de la cohesión de su bancada legislativa será la
tarea más significativa para asegurar el éxito final de su gestión. Pero en el corto
plazo, las contradicciones intra-gabinete aparecen como el factor potencialmente
más peligroso para el gobierno. En primer término porque genera un acelerado
desgaste de imagen y, en segundo lugar, porque puede constituir el fundamento de
conflictos políticos mayores, que deriven incluso en la ruptura de la disciplina legis-
lativa de la bancada. Sus mayores obstáculos estarán por tanto en las desavenen-
cias y eventuales disidencias que pueda sufrir la interna del FA.

3.1. Decretos

Una forma de cuantificar la actividad del Poder Ejecutivo es considerar el

número de decretos emitidos. La cifra de decretos en 2006 supera en un 25% a los
producidos por el gobierno anterior en el mismo período. Más allá de que no se
trata de una diferencia muy significativa no resulta difícil de explicar si se observa
la clasificiación de los decretos por ministerio que aparece en el Gráfico II.1.

Gráfico II.1. Decretos del Poder Ejecutivo en los dos primeros años de
gobierno (Batlle y Vázquez)
D. Social 2
0

Deporte 0
7

Vivenda 15
11

Turismo 3
14

Ganadería 64
55

Salud 52
89

Trabajo 434
58

Industria 88
60

Transporte 35
63

Educación 12
18

Defensa 32
78

Economía 239
318

Exterior 47
25

Interior 34
44

Consejo 85
66

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500

2000-2001 (Total 906) 2005-2006 (Total 1142)

Fuente: Elaboración propia basada en datos de la página web de Presidencia y del Registro de Leyes y
Decretos.
118
 Es evidente que el número de decretos que corresponden al Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social (MTSS) explica la diferencia en el número total, ya que
durante este gobierno se emitieron 434 decretos correspondientes a esa cartera
contra tan sólo 58 en igual período de la administración anterior. La gran mayoría
de los decretos del MTSS firmados en los últimos meses de ambos años corres-
ponde a los convenios colectivos celebrados en el marco del funcionamiento de los
Consejos de Salarios, que no fueron convocados por la administración anterior. En
contrapartida, la administración anterior supera significativamente a la actual en el
número de decretos aprobados por varias carteras (Defensa, Economía, Salud y
Tansporte), aunque en ningún caso la diferencia es tan abrumadora como en el
MTSS. En términos globales el número de decretos producidos por esas cuatro
carteras en la administración anterior supera en un 50% a la actual. Aunque las
diferencias en el número de decretos por ministerio es resultado de cambios de
orientación de las políticas del gobierno, el número total no debe llevar a suponer
que la actual administración supera con creces la actividad de la precedente.
En cuanto al resto de los ministerios las cifras resultan similares en términos
generales con algunas diferencias que vale la pena mencionar. Durante los primeros
dos años de la administración anterior los ministerios del Interior, Educación y de Turis-
mo muestran una actividad algo superior a la de los actuales, pero sin mayor significa-
ción. Por su parte, los ministerios de Industria y Relaciones Exteriores de la presente
administración se muestran significativamente más activos que su antecesor en igual
período. A su vez, los ministerios de Ganadería y Vivienda de la administración actual
han generado algunos decretos más que sus antecesores. Finalmente, resulta relevan-
te destacar que el ámbito de la administración actual que también aparece claramente
como más activo que su antecesor, es el Consejo de Ministros, cuya centralidad en el
proceso de toma de decisiones del Poder Ejecutivo parece haber sido especialmente
jerarquizada por la administración actual.
Por otra parte, interesa comparar entre sí el volumen de decretos producidos
por el actual gobierno en sus primeros dos años. Así como el número total de
decretos del segundo año supera al del primero, la mayoría de las carteras hacen lo
propio emitiendo más decretos en 2006 que en 2005.
De todas formas parece relevante señalar que un grupo de ministerios (Relacio-
nes Exteriores, Transporte, Industria, Ganadería y Vivienda) han mostrado un incre-
mento muy significativo que, globalmente, se aproxima al 75%. Por otra parte, la
reducción más significativa en el número de decretos entre el primer y segundo año de
gobierno de la administración actual, se ubica en el Consejo de Ministros.

4. Actividad del Poder Legislativo

El año 2006 fue un año récord en materia de producción legislativa. No sólo

se alcanzó el guarismo más alto en materia de leyes para un segundo año de la
legislatura, sino que también se aprobaron algunas normas de especial relevancia
para el futuro del país, como la Reforma Tributaria, la Rendición de Cuentas 2006
119
 Gráfico II.2. Decretos del Poder Ejecutivo. Comparación entre el pri-
mer y el segundo año de este gobierno
D. Social 2

10
Vivenda 5

2
Turismo 1

41
Ganadería 23

21
Salud 31

230
Trabajo 204

53
Industria 35

24
Transporte 11

7
Educación 5

19
Defensa 13

135
Economía 104

30
Exterior 17

15
Interior 19

34
Consejo 51

0 50 100 150 200 250

2005 (Total 521) 2006 (Total 621)

Fuente: Elaboración propia basada en datos de la página web de Presidencia y del Registro de Leyes y
Decretos.

(que aumenta el gasto público en más de trescientos millones de dólares) o la Ley

de Descentralización Empresarial y de Exigencia de Protección al Trabajador (“Ley
de Tercerizaciones”). Asimismo, en materia de fiscalización sobre el Ejecutivo, el
Parlamento logró que en 85 oportunidades los ministros o subsecretarios se hicie-
ran presentes en las Comisiones, realizó 6 interpelaciones y solicitó 503 pedidos de
informes. En grandes líneas, podría decirse que el Parlamento continúa jugando un
papel relevante en la política nacional y que la presencia de un partido mayoritario
no disminuye su influencia sobre el proceso político.

4.1. Leyes y proyectos

En el año 2006 se sancionaron148 leyes, de las cuales 96 fueron propuestas

por el Poder Ejecutivo (65%) y 52 por el Poder Legislativo (35%). En ese lapso,
fueron presentados 325 proyectos de ley, 133 de ellos (41%) iniciados por el Eje-
cutivo y 192 (59%) por el Legislativo3. Esta distribución en la autoría de los pro-
yectos y las leyes confirma la ya tradicional pauta de predominio del Ejecutivo
sobre el Legislativo: cada año, desde la restauración democrática hasta el presen-
te, el Ejecutivo presenta menos proyectos de ley que el Parlamento, pero logra la
aprobación de un número mayor de leyes de su iniciativa.
3. Información elaborada a partir de datos del sistema de Información Parlamentaria (SIP), Poder
Legislativo.

120
 Por otra parte, de las 148 leyes aprobadas en 2006, 80 fueron iniciadas en el
primer año de la legislatura (54%) y 68 en el segundo (46%). Estos datos muestran
cuán compleja es la agenda parlamentaria y cuán importante es su ordenamiento.
Los proyectos presentados en 2006 se agregaron a los pendientes del 2005, obli-
gando a las autoridades de cada cámara y a los presidentes de Comisión a estable-
cer prioridades en el trámite. Esas definiciones responden sin dudas a la estructura
de preferencias dominante en el legislativo, la cual está determinada por el partido
de gobierno que controla una mayoría en todos los organismos parlamentarios.

Cuadro II.1. Leyes sancionadas en 2006

iniciadas por el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo
PE PL TOTAL
Propuestas en 2005 46 58% 34 42% 80 100%
Propuestas en 2006 50 74% 18 26% 68 100%
Total 96 65% 52 35% 148 100%

Al cierre de 2005 habían quedado 268 proyectos de ley por considerar (algu-
nos de ellos tenían la sanción de una comisión o de una cámara). Al cierre de 2006
el número de proyectos pendientes aumentó a 523, algo más del doble de las leyes
aprobadas hasta el momento. Cinco años antes, el Parlamento tenía 424 proyectos
pendientes, algo menos del doble de las leyes sancionadas en el bienio 2000-01.
Por su parte, en el año 2006, ambos Poderes disminuyeron levemente su
tasa de eficacia respecto al año anterior. Mientras el Ejecutivo presentó 133
proyectos y aprobó 50 de ellos, el Legislativo presentó 192 y aprobó sólo 19.
Comparando los dos años legislativos, encontramos que la tasa de eficacia del
Ejecutivo descendió de un 41% a un 38%, y la del Parlamento de un 10% a un
9% (Cuadro II.2).

Cuadro II.2. Tasa de eficacia de los poderes

Poder Ejecutivo Poder Legislativo
2005 2006 2005 2006
Proyectos presentados en el año 154 133 287 192
Proyectos sancionados 63 50 28 18
Tasa de eficacia 41% 38% 10% 9%

En 2006 el Parlamento aprobó más proyectos de ley de autoría de los legisla-

dores que en el 2005. En ese año el Poder Legislativo inició 28 leyes, mientras que
en el siguiente dicho registro trepó a 52. El partido más exitoso en esta materia fue
el Frente Amplio con 20 leyes sancionadas (29 en el bienio), seguido del Partido
Nacional con 13 (18 en el bienio). El Partido Colorado mostró una incidencia mar-
ginal y el Partido Independiente directamente no pudo aprobar ninguno de sus
proyectos.
121
 Cuadro II.3. Iniciativa legislativa de los partidos
Proyectos Leyes
2005 2006 Total 2005 2006 Total
Frente Amplio 65 47 112 9 20 29
Partido Nacional 161 90 251 5 13 18
Partido Colorado 24 20 44 2 0 2
Partido Independiente 3 1 4 0 0 0
Más de un partido 34 34 68 12 19 31
Total 287 192 479 28 52 80

Las leyes aprobadas que contaban con la firma de legisladores de más de un

partido son un aporte importante sobre el total de la legislación, y representan un
indicador respecto al grado de consenso que hoy muestra el sistema político. De
las 31 leyes sancionadas en los dos años con la iniciativa de más de un partido, 8
fueron propuestas por legisladores del FA, el PN y el PC; y 13 por legisladores del
FA y el PN.
Por otra parte, en el año 2006 se observa un descenso en el volumen de
proyectos presentados por los partidos respecto al año anterior. En el primer año
de la legislatura fueron presentadas 287 iniciativas, mientras que en el segundo
esta cifra descendió a 192. El Partido Nacional continúa siendo el partido más
productivo con 90 proyectos de ley presentados en 2006 (251 acumulados en el
bienio), seguido por el Frente Amplio con 47 (112 acumulados). (Cuadro II.3).

4.2. Leyes y proyectos

En términos comparados, el bienio 2005-06 ha sido el más productivo

desde la restauración democrática (Cuadro II.4). En estos dos años se apro-
baron 239 leyes, 21 más que en el primer bienio de la legislatura anterior (que
hasta la fecha había sido el más productivo). Asimismo, si se considera la
iniciativa según el poder proponente, encontramos que el Ejecutivo de Vázquez
ha sido el segundo en productividad, detrás del de Batlle pero muy por encima
del de los otros presidentes. La productividad del actual Parlamento, en cam-
bio, se ubica en el primer lugar al superar largamente sus anteriores
performances (Cuadro II.4). Este hallazgo contradice en parte la idea de que
con un escenario dominado por un partido mayoritario el Parlamento tiene
escasas chances de influir en las decisiones legislativas.

122
 Cuadro II.4. Leyes aprobadas en los primeros dos años de
cada gobierno. 1985-2006
1985-86 1990-91 1995-96 2000-01 2005-06
Poder Ejecutivo 69 58% 91 70% 79 66% 163 75% 159 67%
Poder Legislativo 49 42% 39 30% 40 34% 55 25% 80 33%
Total Leyes 118 100% 130 100% 119 100% 218 100% 239 100%

Si consideramos los proyectos de ley presentados por bienio, también podemos

observar la preeminencia de la actual legislatura. En 2005-06 se presentaron 64
proyectos más que en el período 1985-86, que hasta el presente había sido el bienio
más productivo.

Cuadro II.5. Proyectos presentados en los primeros dos años

de cada gobierno. 1985-2006
1985-86 1990-91 1995-96 2000-01 2005-06
Poder Ejecutivo 180 (26) 222 (34) 169 (30) 210 (33) 281 (37)
Poder Legislativo 513 (74) 428 (66) 403 (70) 431 (67) 476 (63)
Total Leyes 693 (100) 650 (100) 572 (100) 641 (100) 757 (100)

El Ejecutivo de Vázquez es a su vez el más productivo en materia de proyec-

tos de ley, con 281 proyectos, 59 más que el de Lacalle. El Parlamento, en cambio,
es el segundo en productividad al alcanzar 476 proyectos, 37 menos que el del
período 1985-86 (Cuadro II.5).

4.3. Evaluación cualitativa de la legislación

El número de leyes y proyectos nos brinda una noción cuantitativa de la

productividad parlamentaria. La aplicación del Índice de Importancia Política de
las Leyes (IIP)4 habilita un tratamiento cualitativo de la totalidad de la legislación,
pues permite calificarla a partir del grado de conflicto político que genera. El IIP
tipifica a las normas en tres categorías: alta importancia política, mediana impor-
tancia y baja importancia.
Durante el año 2006 se aprobaron 8 leyes de alta importancia política, 85 de
mediana importancia y 55 de baja importancia. Las leyes de alta importancia polí-
tica son: Deudores BPS. Facilidades pago y bonificación buenos pagadores.
(17.963); Rendición cuentas 2005. Aprobación. (18.046); Mercosur-Venezue-
la. Protocolo adhesión. Aprobación. (18.053); Mercosur. Parlamento. Proto-
colo constitutivo. Aprobación. (18.063); Trasmisiones patrimoniales. Impues-

4. Ver Buquet, Daniel, Daniel Chasquetti y Juan Andrés Moraes. 1998. Fragmentación política y
Gobierno en Uruguay: ¿Un enfermo imaginario? Montevideo: FCS-ICP.
123
to. Adicional inmuebles rurales. (18.064); Reforma tributaria. (18.083); Comi-
siones importaciones BROU. Exoneración. Interpretación. (18.096); Ley de
Descentralización Empresarial y de Exigencia de Protección al Trabajador
(Tercerizaciones). Estas ocho leyes logran puntajes positivos en la mayoría de los
indicadores del IIP (iniciativa, temática, trascendencia, debate y votación), ya que
tratan sobre temas de importancia sustantiva para el país, provocan amplios deba-
tes, generan votaciones divididas y logran trascendencia pública a través de los
medios de comunicación.
Como podrá apreciarse en el Cuadro II.6, el Poder Ejecutivo muestra un
predominio absoluto en 2006 en materia de leyes de alta importancia. Esa superio-
ridad desciende a medida que decrece el nivel de importancia (al 69% y 53%). El
Legislativo, en cambio, logra sus mejores registros en las leyes de baja importan-
cia, pero aun así, no logra superar al Ejecutivo en ese segmento.

Cuadro II.6. Leyes según importancia política 2005-2006

(porcentajes entre paréntesis)
Iniciativa 2005 2006 Total
Alta importancia Ejecutivo 12 (92) 8 (100) 20 (95)
Legislativo 1 (8) 0 (0) 1 (5)
Total 13 (100) 8 (100) 21 (100)
Mediana Ejecutivo 23 (66) 59 (69) 82 (68)
importancia Legislativo 12 (34) 26 (31) 38 (32)
Total 35 (100) 85 (100) 120 (100)
Baja importancia Ejecutivo 28 (65) 29 (53) 57 (58)
Legislativo 15 (35) 26 (47) 41 (42)
Total 43 (100) 55 (100) 98 (100)

El Cuadro II.7 muestra que, en números absolutos, la productividad de este

período es la mayor en el nivel de mediana importancia, y la segunda en los niveles
de alta y baja importancia.

Cuadro II.7. Leyes según nivel de importancia en los primeros dos años
de gobierno. 1985-2006
1985-86 1990-91 1995-96 2000-01 2005-06
Alta importancia 27 (23) 18 (14) 17 (14) 15 (7) 20 (8)
Mediana importancia 55 (47) 45 (35) 35 (29) 101 (47) 120 (50)
Baja importancia 36 (31) 67 (52) 67 (56) 101 (47) 98 (41)
Total de leyes 118 (100) 130 (100) 119 (100) 217 (100) 238 (100)

En el año 2005, el promedio temporal para la aprobación de una ley fue de 104
días; en 2006 esa cifra creció a 243 días. El aumento resulta lógico ya que algo más de
la mitad de leyes sancionadas ese año, fueron introducidas en el año anterior.
124
 El Cuadro II.8 muestra que los proyectos del Ejecutivo, a diferencia de lo
ocurrido el año anterior, se tramitaron en forma más rápida que los que presenta el
Legislativo. En 2005 no habían existido prácticamente diferencias en el tiempo de
tramitación de uno y otro poder; pero en 2006 la tramitación promedio del Ejecuti-
vo ascendió a 222 días, en tanto la del Legislativo se elevó a 283 días.

Cuadro II.8. Tiempo de tramitación de las leyes. Promedios para los

años 2005 y 2006
Total leyes Iniciadas por el PE Iniciadas por el PL
Leyes Días Leyes Días Leyes Días
2005 91 104 63 104 28 103
2006 147 243 95 222 52 283
2005-06 238 190 158 175 80 220

En el bienio 2005-06, un 71% de las iniciativas fue votado por unanimi-

dad, porcentaje levemente inferior al observado en el bienio 2000-01 (Cuadro
II.9). El conflicto, como podrá apreciarse, se reduce a un puñado de leyes (28
en 2000-01, y 25 en 2005-06). ¿Cuáles son por tanto las leyes conflictivas? En
el bienio 2005-06, la mitad de las leyes de votación dividida son normas de alta
importancia, un cuarto son de mediana importancia y el cuarto restante de
baja importancia.

Cuadro II.9. Votaciones de las leyes en general en el Senado

2000-01 2005-06
Unanimidad 165 76% 171 71%
Cuasi-unanimidad * 24 11% 42 18%
Divididas 28 13% 25 11%
Total 217 100% 238 100%
* Votaciones que reciben 1 ó 2 votos en contra.

4.5. Fiscalización del Poder Ejecutivo

Los indicadores clásicos de fiscalización del Legislativo sobre el Ejecutivo

son: a) la presentación de ministros en comisiones, b) los llamados a sala e interpe-
laciones, y c) los pedidos de informes de los legisladores. En las tres dimensiones
el actual Parlamento realizó durante el año 2006 una amplísima actividad, que
podría evaluarse como eficiente en términos de gobernabilidad democrática.
El llamado a los ministros a comisiones forma parte del complejo mecanismo
institucional de interacción entre los poderes. La comparecencia de un ministro
puede ser el resultado de una convocatoria de la comisión –con una clara preten-
sión fiscalizadora– o de una solicitud del propio secretario de Estado –en lo que
125
podría interpretarse como una rendición de cuentas sobre los asuntos de su com-
petencia–. Por esta razón, la interpretación de los datos debe tomarse con precau-
ción, pues los mismos encubren diferentes intenciones de los actores. De todas
formas, este indicador nos brinda una aproximación sobre el grado de proximidad
entre los poderes.
La comparecencia de los ministros de Vázquez al Parlamento se redujo en
2006 casi a la mitad. En 2005, se realizaron 155 comparecencias de ministros, en
tanto en 2006 ese guarismo cayó a 85 (Cuadro II.10).

Cuadro II.10. Ministros y Subsecretarios en Comisiones. 2005-2006

2005 2006 Total
MEF 22 14% 11 13% 33 14%
MEC 12 8% 12 14% 24 10%
MIEM 16 10% 8 9% 24 10%
MTSS 16 10% 8 9% 24 10%
MDN 14 9% 6 7% 20 8%
MI 14 9% 4 5% 18 8%
MSP 11 7% 6 7% 17 7%
MGAP 12 8% 4 5% 16 7%
MRREE 10 6% 5 6% 15 6%
MTOP 7 5% 7 8% 14 6%
MVOTMA 8 5% 4 5% 12 5%
MIDES 8 5% 4 5% 12 5%
MTJ 5 3% 6 7% 11 5%
Total 155 100% 85 100% 240 100%

Considerando las visitas de ministros y subsecretarios encontramos que el

equipo económico lideró el ranking en ambos años. En 2005, el segundo lugar fue
compartido por los ministerios de Industria y Energía, y de Trabajo y Seguridad
Social. En 2006, las autoridades del Ministerio de Educación pasaron del tercer al
segundo lugar en el ranking.
Durante el bienio 2005-06 se realizaron 10 interpelaciones y 10 llamados de
ministros en régimen de Comisión General. Los seis ministros interpelados fueron:
Mariano Arana, Reinaldo Gargano, Danilo Astori, José Díaz, cada uno en dos
oportunidades, Jorge Brovetto, Víctor Rossi, y Azucena Berrutti en una oportuni-
dad5 (Cuadro II.11)..

5. Las interpelaciones fueron 10, pero los ministros interpelados 11. Los ministros Astori y
Gargano fueron interpelados en forma conjunta.

126
 Cuadro II.11. Llamados a Sala e enterpelaciones 2005-2006

Fecha Ministerio Ministro Interpelante Partido Tema

02-06-05 MVOTMA Mariano Arana Luis Lacalle Pou PN Prestación Servicio Agua-
Saneamiento
Personas Jurídicas No-Estatales
27-09-05 MTOP Víctor Rossi Rodríguez Servetto PN Ampliación Concesión Terminal de
Pasajeros Puerto de Montevideo
01-11-05 MRREE Reinaldo Gargano Gustavo Borsari PN Plantas de Celulosa
01-11-05 MVOTMA Mariano Arana Gustavo Borsari PN Plantas de Celulosa
22-11-05 MI José Díaz Álvaro Lorenzo PN Seguridad Pública
26-04-06 MDN Azucena Berrutti Daniel García Pintos PC Extradición militares uruguayos a
Chile. Asesinato de Eugenio Berríos
22-08-06 MRREE Reinaldo Gargano Jorge Larrañaga PN Política Exterior. Integración
Regional y Acuerdo Comercial
con EE.UU.
22-08-06 MEF Danilo Astori Jorge Larrañaga PN Política Exterior. Integración
Regional y Acuerdo Comercial
con EE.UU.
23-10-06 MI José Díaz Germán Cardoso PC Irregularidades en la Jefatura de
Policía de Maldonado
11-10-06 MEF Danilo Astori Iván Posada PI Reforma Tributaria
07-11-06 MEC Jorge Brovetto Gustavo Penadés PN Designación como Fiscal de
Mirtha Guianze

Durante el año 2006, los legisladores presentaron 503 pedidos de informes al

Ejecutivo, acumulando en el bienio un total de 1.012. Un 62% de los pedidos
fueron solicitados por el PN, un 19% por el Frente Amplio, un 17% por el PC, un
1% por el PI, y otro 1% llevaba la firma de legisladores de más de un partido.
En términos comparados, el volumen de pedidos de informes su ubica en una
posición intermedia. Es inferior al de los períodos 1995-96 y 2000-01, pero mayor
que el de 1985-86 y similar al de 1990-91.

Cuadro II.12. Pedidos de Informes en los primeros dos años de

gobierno. 1985-2006 (porcentajes entre paréntesis)
1985-86 1990-91 1995-96 2000-01 2005-06
Frente Amplio 531 (56) 479 (49) 639 (60) 1102 (75) 218 (22)
Partido Nacional 296 (31) 114 (12) 267 (24) 181 (12) 605 (60)
Partido Colorado 55 (6) 208 (21) 52 (5) 94 (6) 178 (17)
Otros * 47 (5) 161 (17) 106 (10) 91 (6) 4 (0)
Más de un partido 21 (2) 10 (1) 8 (1) 9 (1) 7 (1)
Total 950 (100) 972 (100) 1072 (100) 1477 (100) 974 (100)
* Unión Cívica en 1985-86; Nuevo Espacio en 1990-91, 1995-96 y 2000-01;
y Partido Independiente en 2005-06.

Por otra parte, se confirma algo observado en el informe anterior: el FA cedió

su papel central en materia de fiscalización del Ejecutivo a manos del PN. En
efecto, los legisladores nacionalistas presentaron en el bienio, casi tres veces más
pedidos de informes que los legisladores de izquierda. No obstante, la actividad del
127
PN no alcanza los niveles mostrados por el FA durante los bienios 1995-96 y 2000-
01. El Cuadro II.12 muestra que mientras los partidos tradicionales alcanzaron su
máximo desempeño en materia de fiscalización en este bienio, el FA mostró su
peor actuación desde la restauración democrática. El cambio de roles de los parti-
dos en el escenario político origina sin dudas este tipo de novedades.
Si observamos ahora el total de solicitudes según su destino, encontramos
que en 2006 los ministerios más requeridos fueron Educación y Cultura (12%);
Industria, Energía y Minería (11%); Economía y Finanzas (10%) y Vivienda, Or-
denamiento Territorial y Medio Ambiente (9%). Estos cinco ministerios son tam-
bién los preferidos si se toma la información agregada para todo el bienio (Cuadro
II.13).

Cuadro II.13. Pedidos de Informes según destino. 2005-2006

2005 2006 2005-2006
MEF 68 13% 49 10% 117 12%
MEC 51 10% 61 12% 112 11%
MIEM 49 10% 56 11% 105 10%
MVOTMA 52 10% 44 9% 96 9%
MGAP 33 6% 40 8% 73 7%
MSP 28 6% 41 8% 69 7%
MI 32 6% 35 7% 67 7%
MIDES 25 5% 39 8% 64 6%
MTOP 39 8% 25 5% 64 6%
MTSS 29 6% 24 5% 53 5%
M RR.EE. 28 6% 20 4% 48 5%
MDN 20 4% 27 5% 47 5%
MTD 9 2% 6 1% 15 1%
Otros
organismos 46 9% 36 7% 82 8%
Total 509 100% 503 100% 1012 100%

Considerando ahora el destino de los pedidos de informes según partido, ob-

servamos que los legisladores del FA concentraron su interés principal en el Minis-
terio de Industria (14%), y los ministerios de Educación y Cultura, y Economía y
Finanzas (ambos 13%). El PN, en cambio, tuvo como primer objetivo a los minis-
terios de Educación y Cultura y de Economía y Finanzas (11% ambos), y en se-
gundo lugar a los ministerios de Industria y Energía (10%), y Vivienda (9%). El
PC, por su parte, apuntó sus baterías hacia el Ministerio del Interior (12%) y el
Ministerio de Vivienda (10%).

128
 Cuadro II.14. Pedidos de Informes según partido y destinatario.
2005-2006.
Frente Amplio Partido Nacional Partido Colorado
MEC 28 13% 68 11% 16 9%
MEF 29 13% 68 11% 16 9%
MIEM 30 14% 62 10% 10 6%
MVOTMA 23 11% 56 9% 17 10%
MSP 9 4% 47 8% 12 7%
MIDES 3 1% 46 8% 15 8%
MGAP 17 8% 45 7% 11 6%
MI 8 4% 38 6% 21 12%
MTOP 14 6% 38 6% 11 6%
MTSS 16 7% 31 5% 6 3%
MRREE 5 2% 30 5% 13 7%
MDN 15 7% 21 3% 11 6%
MTD 2 1% 10 2% 3 2%
Otros
organismos 19 9% 45 7% 16 9%
Total 218 100% 605 100% 178 100%

Estos datos muestran que cada partido tiene una estructura de preferencias
particular. Mientras a los legisladores blancos les preocupa la actuación de Brovetto
y Astori, a los colorados la de Díaz, y a los frentistas, la de Lepra.
Entre el 1° de marzo de 2005 y el 14 de febrero de 2007 el Parlamento
tramitó 1.012 pedidos de informes y recibió 578 respuestas, lo cual indica que un
57% de las solicitudes fueron respondidas. El Cuadro II.15 muestra que el Minis-
terio del Interior ha sido el más eficiente a la hora de responder con un 84% de
respuestas, seguido por el Ministerio de Economía con un 80%, y el de Ganadería
con un 75%.
Los ministerios de Defensa, Relaciones Exteriores, Industria, y Trabajo y
Seguridad Social consiguen registros superiores al promedio. Los menos eficientes
son el Ministerio de Transporte con un 13% y el de Desarrollo Social con un 30%.

129
 Cuadro II.15. Pedidos de Informes y respuestas de los ministerios
2005-2006
Pedidos Respuestas Porcentaje
MI 67 56 84%
MEF 117 94 80%
MGAP 73 55 75%
MDN 47 34 72%
MRREE 48 33 69%
MIEM 105 72 69%
MTSS 53 31 58%
MSP 69 38 55%
MEC 112 44 39%
MVOTMA 96 36 38%
MTD 15 5 33%
MIDES 64 19 30%
MTOP 64 8 13%
Otros organismos 82 53 65%
Total 1012 578 57%

Asimismo, los legisladores del Frente Amplio y del Partido Colorado lograron los
mejores registros en materia de respuestas recibidas (66% y 62% de pedidos de
informes contestados). El Partido Nacional, en cambio, alcanzó un registro inferior
al promedio, al lograr que sólo un 52% de sus pedidos fueran contestados (Cuadro
II.16).

Cuadro II.16. Respuestas según partido solicitante

Pedidos Respuestas %
Frente Amplio 218 143 66%
Partido Colorado 178 111 62%
Partido Nacional 605 317 52%
Partido Independiente 4 3 75%
Más de un partido 7 4 57%
Total 1012 578 57%

5. Gobiernos municipales

5.1. Congreso Nacional de Intendentes

El Congreso Nacional de Intendentes es una institución que agrupa a los 19

gobiernos departamentales de Uruguay. Se creó en 1959 como una organización
voluntaria, ya que hasta la reforma constitucional de 1997 ninguna normativa legal
130