+ Doctor en Administrackin Publica, Secretatio, Académico. de
Distsn de Fonerade' dela Feaitd de Clecies Patons y Soctley
UNAM: Premio anual de Administrcién Pablica, 197,
|
Este articulo tiene como propésito analizar la calidad
y el estatus de la administracién piblica, como disei-
plina cientifica.
En el estudio de la administracién pibliea coneurren
tres problemas estrechamente relacionados y que son,
la ver, tres dimensiones de anilisis de la propia admi-
nistracién piblica como objeto de estudio.
En primer lugar, la administracién piblica aparece
como un fenémeno social concreto, que desde tiempos
inmemoriables se ha manifestado en forma de accién
gubernamental. Todos los pueblos eivilizados de la anti-
gliedad, a nuestros dias, del Egipto faraénico al mundo
moderno, han contemplado formas coneretas de admi-
nistracién que han hecho realidad la accién guberna.
mental en el seno de la sociedad. La administracién pri-
hliea pues, es un fenémeno histérico y social suscepti-
ble de identificacién, sistematizacién y explicacién cien-
tifica.
En segundo lugar, la administracién piblica ha su-
frido un gradual e inevitable proceso de complejidad
‘ereciente, que dia a dia la ha ido convirtiendo en una
actividad profesional. Ya desde la antigiiedad asistimos
Ia creacién y desarrollo de escuelas para funcionarios
dedicadas a la formacién de administradores al servi-
cio del gobierno. Son famosas las escuelas de mandari-
nes chinos y los eolegios de funcionarios en Dos Sicilias
y el Imperio Otomano, en épocas pasadas. En el mundo
cspitalista, que comenz6 a formarse hace cinco siglos,
a profesionalizacién de la administracién pibliea ad-
quirié aun mayor intensidad en la medida en que los,
quehaceres gubernamentales pasaron a ser estudiados
cer’ las universidades europeas en plena expansidn, La
administracién pablica, desde entonees, pasé a ser una,
profesién universitaria ligada a la problemética social y
4 Ia reflexién intelectual de la vida académica,
Finalmente, la administracién pablica por su identi-ficacién como objeto de estudio y su introduceién al pla-
no académico de las universidades, se convirtié en una
materia de interés cientifico. Sin ‘embargo, el interés
académico por observar y explicar los prineipios que
tigen el estudio de la administracién piblica leg re-
trasado y, por este desfase, la laguna de conocimiento
histérico ha impedido establecer con claridad sus fron-
teras como disciplina y cimentar con todo rigor su con-
dicién de materia cientifiea,
La administracién pablica, por las causas arriba alu-
didas, se convirtié muy pronto en una “tierra de nadie”
¥ por tanto en un centro de controversia en el que todo
género de disciplinas se disputaron su dominio, En este
ambiente de incertidumbre aparecieron los primeros es-
tudios de Ia administracién privada con Taylor y Fayol,
creandose una atmésfera donde parecia encuadrar a la
perfeecién su identidad con la administracién piblica,
Este ambiente en el que la administracién piblica y la
administracién privada se disuelve en la ciencia admi-
nistrativa general, que privé en Estados Unidos y Euro-
pa cinco décadas atrés, es aun vigente en nuestro pai
Creemos que uno de los graves obstéculos del estudio
Giemtifico de la administeacién piblica en México, lo
y la administracién privada, identificacién que evapora
“de un plumazo” radicales diferencias sociales, polit
cas y, lo que e muy importante, diferencias historic
Es imperative que la ensefianza de la administracién
piiblica dentro de las universidades tenga como base le
existencia sustancial de la propia administracién pébli
a, como materia sustancial y diferente a la administra
cién privada.
Otro grave problema consiste en el espiritu exclusi-
vamente pragmético que impera en el estudio de la ad-
ministracién piblica, Tal espiritu tiene como fundamen-
to Ia idea de que la administracién piblica es una pric:
tica, y lo es en efecto: pero todo comportamiento hu-
mano también lo'es y esto no imposibilita su conoci
miento sistemético, su construecién conceptual. Precisa-
mente porque es una préetica, ain més, una préctica
profesional ensefiada al nivel universitario, la adminis-
tracién piblica constituye una materia de indudable
interés cientifico. El puro pragmatismo, pues, no es ar-
gumento alguno para soslayar la indudable necesidad
de considera In administracign piblies come objeto de
estudio cientifico,
El ambiente pragmatico que se mueve en las univer
sidades mexicanas donde se ensefia la administracién
piibliea, se combina con la casi total ausencia de inve:
tigacién bisica, Es cierto afortunadamente que en Mé
xico se ha desarrollado durante la iltima década un
importante caudal de investigacién aplicada a nuestras
‘organizaciones administrativas, principalmente por ins-
tituciones piiblicas o semioficiales. Sin embargo, la in-
vestigacién, aplicada también ha reforzado el pragma-
tismo y reducido el estudio de Ta administracién piblica
en México al desarrollo de una teoria aplicada que no
se encuentra amparada y alimentada en una teorfa e:
plicativa; es decir, que la teoria aplicada se reduce a la
solucién de problemas que tnicamente evidencian efec-
tos, porque sus causas sélo son explicables por una teo-
‘a precisamente explicativa, Debemos pasar, ya, a la
implantacién de la investigacién basica que nos ponga
frente a la realidad de los problemas que enfrenta la
administracién piblica mexicana,
Finalmente, ereemos que todos estos problemas con-
curren en otro, de igual gravedad; nos referimos a la
inexistencia de instituciones académicas que promuevan
y desarrollen la investigacién bésica, Desafortunada-
mente en las universidades mexicanas no existen cen-
tros de estudio en administracién pabliea o los que exis-
ten no cuentan con investigadores ni con recursos que los
haga funcionar debidamente. Por tanto, el principio de
Ja solucisn de los problemas del estudio cientifico de laadministracién piblica yace en la formacién y el d
rrollo de centros de investigacién cientifica en adminis-
tracién piblica, que sirvan de foco irradiador para la
formacién de investigadores de carrera que acrecienten
el conocimiento de la materia, de profesores de carrera
que ensefien sobre la base de investigaciones serias y
suficientes y de profesionales universitarios que hagan
de la practica administrativa un modelo de rendimiento,
y capacidad, al margen de toda rutina empirista.
Conforme todo lo anterior, pensamos que el estudio
de la administracién pablica como disciplina cientifica
para nuestro caso, el de México, se debe plantear en
dos _planos: uno académico, el otro de organizacién
académica,
En el plano académico, el estudio de la administra.
Gién pibliea requiere de manera indispensable el re-
marcamiento preciso de su ambito o materia en relacién
con otras disciplinas, principalmente la administracién
privada, asi como la construccién de la teoria de la ad-
ministracién piiblica como elemento vertebral del estu-
dio, la enseftanza y la formacién profesional de admi-
nistradores piblicos.
PLANO ACADEMICO,
Establecimiento del campo de la administracién piblica
Toda consider:
a de la administracién piblica como
disciplina cientifica deberé partir de su concepeién co-
mo disciplina semiauténoma, es decir, como disciplina
incorporada al marco incluyente de la ciencia politi
La administracién pablica es una area 0 dominio de la
ciencia politica, pero una érea o dominio que aunque
hasada en los principios que rigen la politica, tiene al
mismo tiempo sus propios problemas y consideraciones.
Sin embargo, el problema de la administracién pabliea
no estriba tanto en su diferenciaeién con la politica,
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sino en su distincién de la administracién privada. Este
‘timo deslinde es prioritario.
La experiencia académica demuestra que la mejor
manera de Hegar a las distinciones es por medio del
método hist6rico-comparado, que permite separar y con-
trastar el origen, los conjuntos y los elementos que
tegran a cada uno de los fendmenos en comparacién. El
método hist6rico-comparado por excelencia es el del
materialismo histérico, porque permite contrastar las
formaciones sociales y politicas a partir de las condi-
ciones materiales en las cuales se han incubado, preci-
sando por tanto su situacién historiea conereta,
Segtin los estudios de Marx, la humanidad ha vivide
diferentes fases de progreso social, es decir, diferentes
modos de producir sus medios de existencia, @ saber:
despotismo oriental, esclavismo, feudalismo y capitalis-
mo, En cada cual la interconexién entre el desarrollo
de las fuerzas produetivas y las relaciones de produc-
cién, engendré formas sociales, politicas e ideolégicas
que les son correspondientes, En los modos de produe-
cién oriental, esclavista y feudal, las formaciones so-
ciales y politicas se caracterizan, precisamente, por su
identidad, es decir, por la identidad del Estado y la so-
ciedad; por tanto, no existe sino una séla forma de ad-
ministracién: la del Estado, la paibliea,
EI capitalismo, en contraste a los modos de produc-
ci6n que le precedieron, se caracteriza precisamente por
la separacién de la sociedad y el Estado, por la distin-
cién entre la vida privada y la vida pabliea, En el modo
de produccién capitalista las actividades productivas y
comerciales son desglosadas de la generalidad y con-
vertidas en atribucién privada de individuos, cuya exis
tencia se define desde entonces por su lugar en la pro-
Auceién social; al mismo tiempo, las funciones generales
se separdn de las actividades particulares y pasan a ser
una atribueién gubernamental que asume el Estado. Ast,
en tanto que en el seno de la sociedad civil aparecentantis administraciones privadas como tantos organis-
mos civiles existen, en el Estado se forma y desarrolla
una séla forma de administracién caracterizada por su
naturaleza piiblica, es decir, general.
El anélisis comparado, entonces, nos demuestra la
incongruencia e invalidez de la identidad administraci6n
piblica-administracién privada, porque nos sefiala con
toda precisién Ia existencia ‘nica de la administracién
gubernamental en las sociedades precapitalistas y su
existencia compartida, pero separada, con la adminis.
tracién de negocios en el modo de produccién capita-
lista, En suma, el andlisis comparado establece con me-
liana claridad las fronteras sociales y politicas de la
administracién piblica y privada en el modo de produc
én capitalista; nos ayuda a entender la administra
cién gubernamental como la realizacién de los cometidos
generales encomendados al gobierno, en contraste al ejer-
cicio de las actividades particulares atribuidas a las
instituciones privadas de la sociedad civil y euya res-
ponsabilidad deseansa en la administracién de nego:
Construccién del estudio de la administracién piblica
Toda practica descansa en un conocimiento sistematico
que la hace transmisible, que la hace comprensible e;
incluso, modificable, Toda préctica, todo oficio, todo
trabajo, es perfeccionable en Ia medida en que puede
ser comprendido y explicado, sistematizado y ensefiado
como una habilidad mejorada. Todo esto es igualmente
vilido, atin mis, en una profesion universitaria como
la administracion pablica.
Por ello, el desarrollo de la administracién piblica
como préctica profesional descansa, sustancialmente, en
la sistematizacién de su conocimiento, Sin embargo, la
a es la Gnica disciplina social que
a la fecha no ha sistematizado su conocimiento, porque
no ha establecido su tradicién intelectual genuina, por-
que ha reclamado como progenitores a santones de a
administracién privada y a “sabios” de otras discipli-
nas, Hasta ahora no se nos ocurrié que la administra-
cién piblica, siendo una disciplina politolégica y te-
niendo como'la ciencia politica sus fuentes en la filoso-
fia politica, podria encontrar en la misma filosofia po-
litica su propia tradicién intelectual.
Recientes y tentativos estudios realizados en la filo-
sofia politica del siglo xv1 al siglo x1X, nos permiten es
tablecer tentativamente que las fuentes intelectuales de
Ja administracién piblica se encuentran en los fil6sofos
politicos. Estos mismos estudios nos muestran asombro-
sas aportaciones debidas a los pensadores politicos de
antaiio; para dar una idea de tales aportaciones baste
con sefalar el estudio de Bodino sobre los comisarios
y oficiales administrativos; de Hobbes sobre los minis.
tros publicos; de Rousseau sobre la definicién de la ad-
ministracién piblica; de Hegel sobre el poder guberna-
tivo y la burocracia; de Hamilton sobre el ejecutivo; de
Tocqueville sobre la descentratizacién gubernamental en
Fstados Unidos y la centralizacién administrativa en
Europa: de John Stuart Mill sobre el servicio civil; y
de Marx sobre el desarrollo de la administracién publi.
ca moderna,
Establecida la tradicién intelectual de la administra:
cin pablica contamos con firmes cimientos para cons
truir Ja teoria moderna de la administracién pablica y
someter a eritica, valorar con profundidad, 1a real im-
portancia del pensamiento administrative ‘contemporé
neo, es decir, descifrar el significado de la dicotomia
politica-administracién como marco metodoligico que
engendré el estudio actual de la administracién piblica,
y comprender el sentido que guarda el replanteamiento,
del estudio administrative en la década de los cincuen-
ta por medio del concepto de politica piblica,
Es la tradicién intelectual en 1a filosofia politica la
que nos da la clave del moderno estudio de la adminis-10°
tracién pablica; es la que nos permite comprender la
relacién entre los, pensadores politicos de la antigitedad
y los autores contempordneos, Sélo esta relacién es ca-
paz de ofrecernos la teoria administrativa vertebral que
nos permita eonstruir en México, una ciencia de la ad-
ministracién pibliea,
PLANO DE ORGANIZACION ACADE MICA
Todo este esfuerzo de construceién cientifiea de nuestra
materia de estudio no es posible, si como condicién no
desarrollamos antés las institueiones académicas que lo
hhagan realidad, es decir, centros de investigaeiin e in-
vestigadores de carrera, Sélo podremos desarrollar la
profesién si antes desarrollamos la ensefianza; pero slo
Tograremos esto si como condicién podemos mejorar la
investigacion,
Debemos esforzarnos, en primer lugar, por perfecci
nar la liceneiatura; sin embargo, sélo podremos mejo-
rar Ia Ticenciatura si perfeccionamos el profesorado por
medio de estudios de posgrado. En la medida en que
ontemos con catedraticos profesionales con grados su-
periores, con una adecuada formacién pedagogica, con
tuna disciplina de investigacién bisica, se podrin cons-
tituir centros de investigacién donde la produecién de
teorfa se traduzea en planes y programas de estudio rea-
listas, es decir, basados en nuestra realidad administea-
tiva y no en esquemas importados de paises desarro-
Hades.
La investigacién basiea mejorar, a Ia ver, la inves:
tigacién aplicada y 1a docencia, generado también como
consecuencia el perfeccionamiento de la préctica profe-
sional, El ejercicio profesional ser mejor, rendiré mas
si deja de basarse en pricticas viciadas, anquilosadas y
en destiemps ri superior si se fundamenta en una
ensefianza objetiva que brota como producto de una in-
n
vestigacién enraizada en la realidad social, en nuestra
realidad: como pais pobre y subdesarrollado, Seré asi
‘cuando hayamos hecho de la administracién piblica una
ciencia, cuando la hayamos olvidado como catecismo
religioso y recetario de cocina.CUADERNOS DE CULTURA POLITICA UNIVERSITARIA
dae as BREE heen
LA ADMINISTRACION PUBLICA
COMO DISCIPLINA CIENTIFICA
OMAR GUERRERO