+ Doctor en Administrackin Publica, Secretatio, Académico. de Distsn de Fonerade' dela Feaitd de Clecies Patons y Soctley UNAM: Premio anual de Administrcién Pablica, 197, | Este articulo tiene como propésito analizar la calidad y el estatus de la administracién piblica, como disei- plina cientifica. En el estudio de la administracién pibliea coneurren tres problemas estrechamente relacionados y que son, la ver, tres dimensiones de anilisis de la propia admi- nistracién piblica como objeto de estudio. En primer lugar, la administracién piblica aparece como un fenémeno social concreto, que desde tiempos inmemoriables se ha manifestado en forma de accién gubernamental. Todos los pueblos eivilizados de la anti- gliedad, a nuestros dias, del Egipto faraénico al mundo moderno, han contemplado formas coneretas de admi- nistracién que han hecho realidad la accién guberna. mental en el seno de la sociedad. La administracién pri- hliea pues, es un fenémeno histérico y social suscepti- ble de identificacién, sistematizacién y explicacién cien- tifica. En segundo lugar, la administracién piblica ha su- frido un gradual e inevitable proceso de complejidad ‘ereciente, que dia a dia la ha ido convirtiendo en una actividad profesional. Ya desde la antigiiedad asistimos Ia creacién y desarrollo de escuelas para funcionarios dedicadas a la formacién de administradores al servi- cio del gobierno. Son famosas las escuelas de mandari- nes chinos y los eolegios de funcionarios en Dos Sicilias y el Imperio Otomano, en épocas pasadas. En el mundo cspitalista, que comenz6 a formarse hace cinco siglos, a profesionalizacién de la administracién pibliea ad- quirié aun mayor intensidad en la medida en que los, quehaceres gubernamentales pasaron a ser estudiados cer’ las universidades europeas en plena expansidn, La administracién pablica, desde entonees, pasé a ser una, profesién universitaria ligada a la problemética social y 4 Ia reflexién intelectual de la vida académica, Finalmente, la administracién pablica por su identi-ficacién como objeto de estudio y su introduceién al pla- no académico de las universidades, se convirtié en una materia de interés cientifico. Sin ‘embargo, el interés académico por observar y explicar los prineipios que tigen el estudio de la administracién piblica leg re- trasado y, por este desfase, la laguna de conocimiento histérico ha impedido establecer con claridad sus fron- teras como disciplina y cimentar con todo rigor su con- dicién de materia cientifiea, La administracién pablica, por las causas arriba alu- didas, se convirtié muy pronto en una “tierra de nadie” ¥ por tanto en un centro de controversia en el que todo género de disciplinas se disputaron su dominio, En este ambiente de incertidumbre aparecieron los primeros es- tudios de Ia administracién privada con Taylor y Fayol, creandose una atmésfera donde parecia encuadrar a la perfeecién su identidad con la administracién piblica, Este ambiente en el que la administracién piblica y la administracién privada se disuelve en la ciencia admi- nistrativa general, que privé en Estados Unidos y Euro- pa cinco décadas atrés, es aun vigente en nuestro pai Creemos que uno de los graves obstéculos del estudio Giemtifico de la administeacién piblica en México, lo y la administracién privada, identificacién que evapora “de un plumazo” radicales diferencias sociales, polit cas y, lo que e muy importante, diferencias historic Es imperative que la ensefianza de la administracién piiblica dentro de las universidades tenga como base le existencia sustancial de la propia administracién pébli a, como materia sustancial y diferente a la administra cién privada. Otro grave problema consiste en el espiritu exclusi- vamente pragmético que impera en el estudio de la ad- ministracién piblica, Tal espiritu tiene como fundamen- to Ia idea de que la administracién piblica es una pric: tica, y lo es en efecto: pero todo comportamiento hu- mano también lo'es y esto no imposibilita su conoci miento sistemético, su construecién conceptual. Precisa- mente porque es una préetica, ain més, una préctica profesional ensefiada al nivel universitario, la adminis- tracién piblica constituye una materia de indudable interés cientifico. El puro pragmatismo, pues, no es ar- gumento alguno para soslayar la indudable necesidad de considera In administracign piblies come objeto de estudio cientifico, El ambiente pragmatico que se mueve en las univer sidades mexicanas donde se ensefia la administracién piibliea, se combina con la casi total ausencia de inve: tigacién bisica, Es cierto afortunadamente que en Mé xico se ha desarrollado durante la iltima década un importante caudal de investigacién aplicada a nuestras ‘organizaciones administrativas, principalmente por ins- tituciones piiblicas o semioficiales. Sin embargo, la in- vestigacién, aplicada también ha reforzado el pragma- tismo y reducido el estudio de Ta administracién piblica en México al desarrollo de una teoria aplicada que no se encuentra amparada y alimentada en una teorfa e: plicativa; es decir, que la teoria aplicada se reduce a la solucién de problemas que tnicamente evidencian efec- tos, porque sus causas sélo son explicables por una teo- ‘a precisamente explicativa, Debemos pasar, ya, a la implantacién de la investigacién basica que nos ponga frente a la realidad de los problemas que enfrenta la administracién piblica mexicana, Finalmente, ereemos que todos estos problemas con- curren en otro, de igual gravedad; nos referimos a la inexistencia de instituciones académicas que promuevan y desarrollen la investigacién bésica, Desafortunada- mente en las universidades mexicanas no existen cen- tros de estudio en administracién pabliea o los que exis- ten no cuentan con investigadores ni con recursos que los haga funcionar debidamente. Por tanto, el principio de Ja solucisn de los problemas del estudio cientifico de laadministracién piblica yace en la formacién y el d rrollo de centros de investigacién cientifica en adminis- tracién piblica, que sirvan de foco irradiador para la formacién de investigadores de carrera que acrecienten el conocimiento de la materia, de profesores de carrera que ensefien sobre la base de investigaciones serias y suficientes y de profesionales universitarios que hagan de la practica administrativa un modelo de rendimiento, y capacidad, al margen de toda rutina empirista. Conforme todo lo anterior, pensamos que el estudio de la administracién pablica como disciplina cientifica para nuestro caso, el de México, se debe plantear en dos _planos: uno académico, el otro de organizacién académica, En el plano académico, el estudio de la administra. Gién pibliea requiere de manera indispensable el re- marcamiento preciso de su ambito o materia en relacién con otras disciplinas, principalmente la administracién privada, asi como la construccién de la teoria de la ad- ministracién piiblica como elemento vertebral del estu- dio, la enseftanza y la formacién profesional de admi- nistradores piblicos. PLANO ACADEMICO, Establecimiento del campo de la administracién piblica Toda consider: a de la administracién piblica como disciplina cientifica deberé partir de su concepeién co- mo disciplina semiauténoma, es decir, como disciplina incorporada al marco incluyente de la ciencia politi La administracién pablica es una area 0 dominio de la ciencia politica, pero una érea o dominio que aunque hasada en los principios que rigen la politica, tiene al mismo tiempo sus propios problemas y consideraciones. Sin embargo, el problema de la administracién pabliea no estriba tanto en su diferenciaeién con la politica, | 7; | i sino en su distincién de la administracién privada. Este ‘timo deslinde es prioritario. La experiencia académica demuestra que la mejor manera de Hegar a las distinciones es por medio del método hist6rico-comparado, que permite separar y con- trastar el origen, los conjuntos y los elementos que tegran a cada uno de los fendmenos en comparacién. El método hist6rico-comparado por excelencia es el del materialismo histérico, porque permite contrastar las formaciones sociales y politicas a partir de las condi- ciones materiales en las cuales se han incubado, preci- sando por tanto su situacién historiea conereta, Segtin los estudios de Marx, la humanidad ha vivide diferentes fases de progreso social, es decir, diferentes modos de producir sus medios de existencia, @ saber: despotismo oriental, esclavismo, feudalismo y capitalis- mo, En cada cual la interconexién entre el desarrollo de las fuerzas produetivas y las relaciones de produc- cién, engendré formas sociales, politicas e ideolégicas que les son correspondientes, En los modos de produe- cién oriental, esclavista y feudal, las formaciones so- ciales y politicas se caracterizan, precisamente, por su identidad, es decir, por la identidad del Estado y la so- ciedad; por tanto, no existe sino una séla forma de ad- ministracién: la del Estado, la paibliea, EI capitalismo, en contraste a los modos de produc- ci6n que le precedieron, se caracteriza precisamente por la separacién de la sociedad y el Estado, por la distin- cién entre la vida privada y la vida pabliea, En el modo de produccién capitalista las actividades productivas y comerciales son desglosadas de la generalidad y con- vertidas en atribucién privada de individuos, cuya exis tencia se define desde entonces por su lugar en la pro- Auceién social; al mismo tiempo, las funciones generales se separdn de las actividades particulares y pasan a ser una atribueién gubernamental que asume el Estado. Ast, en tanto que en el seno de la sociedad civil aparecentantis administraciones privadas como tantos organis- mos civiles existen, en el Estado se forma y desarrolla una séla forma de administracién caracterizada por su naturaleza piiblica, es decir, general. El anélisis comparado, entonces, nos demuestra la incongruencia e invalidez de la identidad administraci6n piblica-administracién privada, porque nos sefiala con toda precisién Ia existencia ‘nica de la administracién gubernamental en las sociedades precapitalistas y su existencia compartida, pero separada, con la adminis. tracién de negocios en el modo de produccién capita- lista, En suma, el andlisis comparado establece con me- liana claridad las fronteras sociales y politicas de la administracién piblica y privada en el modo de produc én capitalista; nos ayuda a entender la administra cién gubernamental como la realizacién de los cometidos generales encomendados al gobierno, en contraste al ejer- cicio de las actividades particulares atribuidas a las instituciones privadas de la sociedad civil y euya res- ponsabilidad deseansa en la administracién de nego: Construccién del estudio de la administracién piblica Toda practica descansa en un conocimiento sistematico que la hace transmisible, que la hace comprensible e; incluso, modificable, Toda préctica, todo oficio, todo trabajo, es perfeccionable en Ia medida en que puede ser comprendido y explicado, sistematizado y ensefiado como una habilidad mejorada. Todo esto es igualmente vilido, atin mis, en una profesion universitaria como la administracion pablica. Por ello, el desarrollo de la administracién piblica como préctica profesional descansa, sustancialmente, en la sistematizacién de su conocimiento, Sin embargo, la a es la Gnica disciplina social que a la fecha no ha sistematizado su conocimiento, porque no ha establecido su tradicién intelectual genuina, por- que ha reclamado como progenitores a santones de a administracién privada y a “sabios” de otras discipli- nas, Hasta ahora no se nos ocurrié que la administra- cién piblica, siendo una disciplina politolégica y te- niendo como'la ciencia politica sus fuentes en la filoso- fia politica, podria encontrar en la misma filosofia po- litica su propia tradicién intelectual. Recientes y tentativos estudios realizados en la filo- sofia politica del siglo xv1 al siglo x1X, nos permiten es tablecer tentativamente que las fuentes intelectuales de Ja administracién piblica se encuentran en los fil6sofos politicos. Estos mismos estudios nos muestran asombro- sas aportaciones debidas a los pensadores politicos de antaiio; para dar una idea de tales aportaciones baste con sefalar el estudio de Bodino sobre los comisarios y oficiales administrativos; de Hobbes sobre los minis. tros publicos; de Rousseau sobre la definicién de la ad- ministracién piblica; de Hegel sobre el poder guberna- tivo y la burocracia; de Hamilton sobre el ejecutivo; de Tocqueville sobre la descentratizacién gubernamental en Fstados Unidos y la centralizacién administrativa en Europa: de John Stuart Mill sobre el servicio civil; y de Marx sobre el desarrollo de la administracién publi. ca moderna, Establecida la tradicién intelectual de la administra: cin pablica contamos con firmes cimientos para cons truir Ja teoria moderna de la administracién pablica y someter a eritica, valorar con profundidad, 1a real im- portancia del pensamiento administrative ‘contemporé neo, es decir, descifrar el significado de la dicotomia politica-administracién como marco metodoligico que engendré el estudio actual de la administracién piblica, y comprender el sentido que guarda el replanteamiento, del estudio administrative en la década de los cincuen- ta por medio del concepto de politica piblica, Es la tradicién intelectual en 1a filosofia politica la que nos da la clave del moderno estudio de la adminis-10° tracién pablica; es la que nos permite comprender la relacién entre los, pensadores politicos de la antigitedad y los autores contempordneos, Sélo esta relacién es ca- paz de ofrecernos la teoria administrativa vertebral que nos permita eonstruir en México, una ciencia de la ad- ministracién pibliea, PLANO DE ORGANIZACION ACADE MICA Todo este esfuerzo de construceién cientifiea de nuestra materia de estudio no es posible, si como condicién no desarrollamos antés las institueiones académicas que lo hhagan realidad, es decir, centros de investigaeiin e in- vestigadores de carrera, Sélo podremos desarrollar la profesién si antes desarrollamos la ensefianza; pero slo Tograremos esto si como condicién podemos mejorar la investigacion, Debemos esforzarnos, en primer lugar, por perfecci nar la liceneiatura; sin embargo, sélo podremos mejo- rar Ia Ticenciatura si perfeccionamos el profesorado por medio de estudios de posgrado. En la medida en que ontemos con catedraticos profesionales con grados su- periores, con una adecuada formacién pedagogica, con tuna disciplina de investigacién bisica, se podrin cons- tituir centros de investigacién donde la produecién de teorfa se traduzea en planes y programas de estudio rea- listas, es decir, basados en nuestra realidad administea- tiva y no en esquemas importados de paises desarro- Hades. La investigacién basiea mejorar, a Ia ver, la inves: tigacién aplicada y 1a docencia, generado también como consecuencia el perfeccionamiento de la préctica profe- sional, El ejercicio profesional ser mejor, rendiré mas si deja de basarse en pricticas viciadas, anquilosadas y en destiemps ri superior si se fundamenta en una ensefianza objetiva que brota como producto de una in- n vestigacién enraizada en la realidad social, en nuestra realidad: como pais pobre y subdesarrollado, Seré asi ‘cuando hayamos hecho de la administracién piblica una ciencia, cuando la hayamos olvidado como catecismo religioso y recetario de cocina.CUADERNOS DE CULTURA POLITICA UNIVERSITARIA dae as BREE heen LA ADMINISTRACION PUBLICA COMO DISCIPLINA CIENTIFICA OMAR GUERRERO