consecomencio $% CONINDUSTAIA FEDECAI Ecctnemasiomenrintee pap ae INFORME DE OBSERVACIONES AL PROYECTO DE REFORMA DE.LA LEY DE IMPUESTO A LAS GRANDES TRANSACCIONES FINANCIERAS UGTE 1 OBSERVACIONES GENERALES \- |.- EL IGTF es regresivo en su condicién de impuesto indirecto con vocacién de permanencia . La exposicién de motivos del Proyecto de Ley de IGTF establece que el objeto de la reforma es gravar las transacciones en divisas con «un impuesto sobre los débitos y transacciones al ‘menos igual o superior al que hoy pagan los débitos en Bolivares», Por consiguiente, el Estado persigue buscar un mecanismo recaudatorio basado en la «dolarizacién transaccional» que se ha venido generando en Venezuela como respuesta a fenémenos macroeconémicos como la hiperinflacién y la devaluacién del bolivar. Esta “dolarizacién transaccional” ha sido la respuesta de los actores econémicos y de los ciudadanos para proteger sus ingresos y evitar que los mismos se vean atin mas mermados como consecuencia de la inflacién y la creciente pérdida del valor de la moneda nacional. . Los impuestos al débito bancario y a las transacciones, como lo es el IGTF, pertenecen al género de la imposicién indirecta (por cuanto no consulta directamente la capacidad contributiva, como sise realiza por via de la renta) y han sido cuestionados por su regresividad en todo el mundo. A titulo referencial, podemos mencionar que, en Europa, por via de los 6tganos de la Unién Europea, se ha desaconsejado el uso de este tipo de impuesto y, actualmente, son cada vez menos las jurisdicciones tributarias europeas que incluyen este tributo dentro de sus respectivos sistemas tributarios. Por su regresividad, se ha admitido la implementacién de impuestos como el IGTF en situaciones excepcionales (conflictos bélicos, devaluaciones aceleradas, caidas pronunciadas del PIB, etc.) pero solo de forma temporal, con tiempos definidos en el propio texto de la respectiva ley de creacién. Precisamente, as{ ocurrié en Venezuela con las distintas leyes sobre el débito bancario, que tuvieron en el pasado una duracién especifica. Por otro lado, hay que decir que en los poces casos en los que se ha aplicado este tipo de impuesto en el mundo, la alicuota ha sido muy baja y no ha excedido del 196. Por el contrario, el Proyecto de reforma de la Ley de IGTF tiene vocacién de permanencia (como ya la tiene la ley vigente) y es de aplicacién general. No obstante, a diferencia de la ley vigente, se extiende la aplicacién mas alld de los sujetos pasivos especiales, convirtiendo en contribuyentes del IGTF a las personas naturales y a las pequefias y medianas empresas que no hayan sido calificadas como sujetos pasivos especiales por el Servicio Nacional Integrado de Administracién Aduanera y Tributaria («SENIAT») en los casos en que seleccionen comomedios de pago la moneda extranjera o criptoactivos, diferentes a los emitidos por la Republica Bolivariana de Venezuela. Esto es un aspecto que no puede pasarse por alto, ya que el ambito de aplicacién del tributo se ampliaria considerablemente, para alcanzar a sujetos ‘que no habian sido hasta ahora impactados por el mismo. Lo relevante es que, en definitiva, el impuesto pasaria a gravar los pagos realizados en moneda extranjera (0 criptoactivos distintos a los emitidos por la Republica) por cualquier persona natural o juridica, independientemente de su capacidad contributiva, y con una aficuota diferencial, que penaliza el que esos sujetos decidan utilizar un determinado medio de pago, como mecanismo de proteccién de sus ingresos 0 activos, en medio de una economia afectada por una alta inflacién y por enormes indices de pérdida de valor del bolivar en los Ultimos afos. 5. La regresividad del IGTF, tal como esté concezida en el Proyecto, se acentia por cuanto se mantiene la prohibicién de deducir lo pagado por ese impuesto, de la determinacién de impuesto sobre la renta («ISLR»), tal como lo referimos mas adelante. Il El Proyecto IGTF extiende el gravamen a nuevos contribuyentes y se solapa con el IVA 6. El principal efecto del Proyecto de Ley de IGTF 2s incluir dentro la categoria de contribuyentes a las personas naturales y a las pequefias y iedianas empresas que no han sido calificadas como sujetos pasivos especiales por el SENIAT, a tenor de lo previsto en los numerales 5 y 6 del articulo 4. Es decir, se somete al rigor y reeresividad del IGTF tanto a las empresas que ya estaban sometidos al tributo (sujetos pasivos especiales), como a un catélogo de nuevos contribuyentes, solo por razén de la seleccién del medio de pago y no por su capacidad contributiva. La capacidad contributiva de estos nuevos sujetos pasivos del IGTF no cambia por el pago o el uso de moneda extranjera o de criptoactivos distintos a los emitidos por la Reptiblica para realizar operaciones o transacciones, por cuanto su patrimonio sigue siendo el mismo. Por el contrario, debe apreciarse que el patrimonio de estos nuevos contribuyentes sf se verd mermado con la imposicién por via del IGTF, tomando en consideracién el empleo general de la moneda extranjera como consecuencia de la «dolarizacién transaccional» que se ha impuesto en Venezuela a raiz de los desequilibrios macroeconémicos que han prevalecido en {os Ultimos afios. 8. Por tratarse de un gravamen dirigido al medio de pago, el IGTF, tal como esta configurado en el Proyecto de Ley de IGTF, se solapard con el Impuesto al Valor Agregado (IVA). En tal sentido, la vigente Ley que establece el Impuesto ai Valor Agregado del 2020, ya contempla una 4 Asamblea Nacional Constituyente. Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley que establece el Impuesto al Valor Agregado, publicada en la Gaceta Oficial de la Repiblica Botivariana de ‘Venezuela N* 6.507 det 29 de enero de 2020.10. 1. 12. 23. 14, a) b) sobre alicuotan para los casos de enajenacién de bienes y prestacién de servicios cuyo medio de pago se realice en moneds extranjera, |. A pesar de que tal «sobre alicuota» o «sobre tasa» del IVA estd pendiente de implementacién por Decreto del Presidente de la Repiblica, en todo caso, existe un evidente escenario de virtual doble imposicién entre el IVA y el IGTF tal como est planteado en el Proyecto. En todo caso, el IGTF, como esté disefiado, se compor:ar'a como el IVA en los casos en que el medio de pago sea la moneda extranjera o criptoactivos diferentes a los emitidos por la Republica Bolivariana de Venezuela. Por ello, es evidente que el Proyecto de Ley de IGTF tiene como finalidad establecer un impuesto general a las transacciones en moneda extranjera que se extiende no solo a los «débitos bancariosa, sino también al consumo. IL. Las alicuotas diferenciadas del Proyecto IGTF son discriminatorias El Proyecto de Ley de IGTF establece alicuotas diferenciadas en razén del tipo de contribuyentes, tal como se evidencia del artfculo 4 en conjuncién con el articulo 24. En tal sentido, para los casos de pagos en moneda extranjera o en criptoactivos distintos a los emitidos por la Republica Bolivariana de Venezuela, la alicuota aplicable para las operaciones financieras “ordinarias” realizadas por contribuyentes calificados como «sujetos pasivos especiales» es del 2%, mientras que, en el caso de que esos sujetos, més las personas naturales y las personas juridicas no calificadas como «sujetos pasivos especiales» que elijan realizar pags en moneda extranjera (0 en criptoactivos no emitidos por la Republica) es del 2,5%. Lo anterior evidencia que precisamente los contribuyentes con menor capacidad contributiva estardn expuestos a una tributacién mayor, lo cual es contraproducente. lgualmente, dentro de la categoria de personas naturales y personas juridicas no calificadas como «sujetos pasivos especiales», se evidencia otra potencial discriminacién, por cuanto hay alicuotas diferenciadas de acuerdo con la forma que realicen el pago: Siel pago se realiza dentro del sistema bancatio nacional (no el sistema financiero nacional), sin intermediacién de corresponsal bancario extranjero, el rango de posibilidades de la alicuota es entre 2% y 8%; Si el pago se realiza a «sujetos pasivos especiales», sin mediacién de «instituciones financieras» el rango es entre 2% y 20%, a discracién del Presidente de la Reptiblica,15. 16. 17. IV. Et tributo estd dirigido especialmente a las personas naturales y a la pequefia y mediana empresa. El efecto del Proyecto de Ley de IGTF para los ya contribuyentes del impuesto (las personas juridicas calificadas como «sujetos pasivos especiales») es qu2 ya no se aplicard la alfcuota cero (0%) en las transacciones en moneda extranjera en el sistema nacional, la cual habia sido determinada por el Presidente de la Republica mediante el decreto N? 2.212 del 29 de enero de 20167, ‘A pesar de que aumenta considerablemente la carga fiscal, en un contexto de «dolarizacién transaccional», la cual es acentuada en el sector empresarial, en su vasta mayoria constituida por personas calificadas como «sujetos pasivos especiales», son mayormente incididas las personas naturales y las pequefias y medianas empresas, grupo, que como hemos mencionado, tienen una alicuota mayor por las mismas operaciones que los «sujetos pasivos especiales», lo cual no es conveniente de cara al proceso de recuperacién de estas personas a causa de la emergencia sanitaria. La reforma prevista en el Proyecto de Ley de IGTF comporta fines extrafiscales de ordenacién como forma de eimpulso» para el uso del bolivar, dirigido a la goblacién en general (personas naturales) y a las pequefias empresas, Pero en este caso, se es:d utiizando de forma inviable una tributacién sin consultar capacidad contributiva, por cuanto se trata de un ejercicio de tributacién indirecta que recae sobre personas naturales inclusive en situacién de vulnerabilidad. La realidad es que, deben aplicarse otros mecanismos de correccién macroeconémica, a fin de que el bolivar como moneda nacional se vea fortalecido y haya incentivos para abandonar la “dotarizacién transaccional’. De modo que, estos nuevos hechos imponibles que contempia el Proyecto solo tendrian, en el fordo, un mero fin recaudatorio, sin que sea factible realmente que alcance los fines “extrafiscales” anunciados en la Exposicién de Motivos. Una recuperacién del poder de compra del bolivar y de su uso en las transacciones en el mercado venezolano es un objetivo por demés loable y deseable; lo que resulta cuestionable es que esto sea posible conseguirlo mediante la introduccién de un impuesto que haga més costosas las transacciones en moneda extranjera, en un momento en que las personas naturales y juridicas buscan proteger sus Ingresos y sus ahorros a través del uso de las divisas, incluyendo las de menores ingresos, las cuales debido a la pandemia, se encuentran precisamente en un proceso de recuperacién econémica. 2 presidencia de la Repaiblica. Decreto N° 2,212 del 28 de enero de 2016, mediante el cual se establece una alicuota del cero por ciento (0%) para el pago del Impueste a las Grandes Transacciones Financieras, a fos contribuyentes y responsables sujetos a la aplicacién de la Ley que crea el tributo, cuando realicen operaciones que involucren cuentas en moneda extranjera en el Sistema Financiero Nacional, incluidas las cuentas mantenidas en el Banco Central de Venezuela, publicado en la Gaceta Oficial de la Republica Bolivariana de Venezuela N® 40.839 del 29 de enero de 2016.18. Todo lo anterior es contrario a los principios de tributacién consagrados en los articulos 133, 317 y 318 de la Constitucién de la Republica Bolivariana de Venezuela, al modelo socioeconémico descrito en el articulo 299 y a la proteccién a la pequefiay mediana empresa consagrada en el articulo 308 del texto constitucional. 19, Respecto a lo anterior, el titulo «lmguesto a las Grandes Transacciones Financieras» seria cuestionabie, por cuanto no solamente se grava a los grandes contribuyentes (como ya venia sucediendo) sino a las personas naturéles y a pequefias y medianas empresas, con ocasién de cualquier débito o transaccién en que seleccionen como medio de pago la moneda extranjera © criptoactivos, diferentes a los emitidos por la Repiblica Bolivariana de Venezuela, tomnando en consideracién el amplio uso de la moneda extranjera, como precisamente se reconoce en la Exposicién de Motivos del Proyecto de Ley de IGTF. \V.- El Proyecto de IGTF rompe con Ia neutralidad del tributo y no es compatible con la politica tributaria del Estado Social de Derecho establecido en la Constitucién 20. El efecto econémico de la reforma del IGTF se dirige a seguir produciendo restricciones en el fiujo de caja de las empresas y la posibilidad de acumular capital para realizar inversiones, aspectos que son necesarios para el crecimiento empresarial, especialmente para la pequefia y mediana empresa que son los principales incididos pro el tributo en la forma que se plantea en el Proyecto, 21. Lo previsto en el Proyecto de Ley de IGTF rompe con la neutralidad del tributo por cuanto persigue determinar la escogencia de la moneda para el mantenimiento de posiciones patrimoniales y de pago. Ademds, representa un castigo al resguardo 0 proteccién de los agentes econémicos ante la elevada in‘lacién que vive el pals y dentro de la situacién de fuerte recesién econémica acumulada desde 2013. 22, La situacién anterior se agrava en la situacién de reduccién det crédito bancario en bolivares y de la inexistencia de crédito en moneda extranjera. En otras palabras, la ampliacién de la materia imponible afecta directamente la fuente de produccién de riquezas, lo cual no es compatible con la politica tributaria dentro de! Estado Social de Derecho, a tenor de la Constitucién y como ha sido interpretado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en los criterias mantenidos en las sentencia N2 576 de! 20 de marzo de 2006, N°1717 del 14 de diciembre de 2012, N° 1632 del 11 de agosto de 2006, ratificada por la sentencia N2 343 del 6 de junio de 2016, N° 343 del 6 de mayo de 2016, N2 1505 del 5 de junio de 2003, N® 301 del 27 de febrero de 2007 y N2 617 del 10 de agosto de 2018.23. 24, 25. 26. Vi. El Proyecto de Ley de IGTF puede generar mayor inflacién al establecer incentivos en el uso del bolivar De manera paraddjica, uno de los efectos del Proyecto de Ley de IGTF puede potenciar la «velocidad» de las transacciones en bolivares artificialmente para evitar la exposicién al IGTF, siendo uno de los elementos de la ecuacién de Ia inflacidn. Es decir, ia medida podria ‘aumentar la inflacién y presionar el tipo de cambio, por cuanto los agentes econdmicos se veran obligados a user el bolivar para evitar la exposicién al IGTF. Sin embargo, a su vez, es posible que se protejan de la devaluacién usando inmediatamente la moneda de curso legal. Ese doble fenémeno aumentaré la velocidad del uso del bolivar, lo cual genera inflacién. VIL. El IGTF aumenta los costos de transaccién y los riesgos sancionatorios para todas las personas juridicas. Como consecuencia de lo establecido en el Proyecto de Ley de IGTF respecte a las personas naturales, se aumentaran los gastos administrativos y costos de transaccién a las empresas por cuanto es improbable que las personas naturales hagan declaraciones mensuales 0 semanales de IGTF y s® terminaré trasladando la carga de recaudacién a las personas juridicas, incluyendo las de menores ingresos. VIL. El Proyecto de Ley de IGTF maximiza la desconexi6n det tributo con la medicién directa de la capacidad contributiva a través de la renta El Proyecto de Ley de IGTF no modifica la prohibicién expresa de deducir lo pagado por IGTF del impuesto sobre le renta, por lo que la extensién de la materia imponible al pago y a las +transacciones en moneda extranjera, siguen sin tener conexién o respaldo en la renta pagada conforme a la capacidad contributiva, 1X.- De la no deduci fad del impuesto El Proyecto insiste en impedir que los contribuyentes deduzcan el IGTF del Impuesto sobre la Renta, rompiendo con la regia general que contempla la Ley de Impuesto sobre la Renta para la adecuada determinacién de la utilidad gravable. Esto, ademas de producir una asistematicidad en ¢l sistema tributario venezolano (por cuanto la racionalidad de la tributacién indirecta es su reflejo en ta determinacién de la renta), puede generar que se produzcan rasgos corfiscatorios en la tributacién venezolana, dado que en ultima instancia estaremos en presencia de mermas patrimoniales injustificadas que afectan la produccién de riquezas en las pequefias, medianas y grandes empresas solo con causa en el medio de pago con que realicen sus operaciones.27. En ef caso de las personas naturales, como hemos sefialado, no es posible, a todo evento, la deduccién de lo pagado por IGTF, por cuanto, de acuerdo con el articulo $7 de la vigente Ley de Impuesto sobre la Renta? solo es posible desgravar los conceptos estrictamente ahi previstos (educacién, primas de seguro de hospitalizacién, cirugia y maternidad, servicios médicos y vivienda}. En este sentido, es evidente la merma del patrimonio de las personas naturales por la nueva carga tributaria que propone el Proyecto de Ley de IGTF. X.- La nueva configuracién del IGTF promueve la evasién y la informalidad de los negocios y transacciones 28. Uno de Ios efectos del nuevo gravamen al medio de pago de las personas naturales y las, pequefias y medianas empresas, por via del IGTF, es la evasién por via de que no se documenten operaciones en moneda extranjera, lo cual no solo afecta a ese Impuesto, sino ‘también al IVA, al ISLR y a la tributacién municipal. Este fenémeno es reconocido por la Exposicién de Motivos del Proyecto de Ley de IGTF al hablar de «escenario medio» recaudatorio. 29. Existen incentivos y trabas econémicas y administrativas para la formalizacién de emprendimientos (pequefias y medians empresas), al cual se le sumaria el gravamen creado por el IGTF. En otras palabras, este impuesto puede ser contrario a la politica de promover la formalizacién de nuevas iniciativas econémicas. 30. La solucién a lo anterior en el Proyecto de Ley de IGTF es invocar la determinacién presuntiva por el SENIAT en el articulo 26. A pesar de que la determinacién presuntiva para las determinaciones de oficio se encuentra ya establecida en el Cédigo Organico Tributario, resulta peligroso su mencién en el texto normativo, por cuanto se puede interpretar como una orden a la Administracién Tributaria de exigir el tributo con base en indicios, modelos y presunciones por categorias de empresas 0 de actividades, Una tributacién como la propuesta debe siempre ser sobre base cierta. X1- Sobre la posibilidad de que el Ejecutivo Nacional establezca exoneraciones del IGTF en forma discrecional 31. Enel Proyecto de Ley de IGTF se agrega un articulo 23 que dispone que: “El Ejecutivo Nacional, dentro de las medidas de politica fiscal aplicabies de conformidad con la situacién coyuntural, sectorial y regional de la economia del pafs, podré exonerar total o parcialmente del impuesto previsto en esta Ley a las transacciones realizadas por determinados sujetos, segmentos 0 sectores econdmicos del pais”. Esta previsién contrasta con lo que habia sido la técnica ® presidencia de la Repiblica, Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial det Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Impuesto sobre la Renta, publicado en la Gacets Oficial de la Republica Bolivariana de Venezuela N® 6.240, extreordinario, del 30 de diciembre de 2015.empleada (correctamente) en la ley todavia vigente, que establecia un catdlogo de las exenciones permitidas (articulo 8") listadas de manera expresa. 32. El hecho de que se permita al Ejecutivo Nacional, en forma discrecional y sin que se establezcan los presupuestos de aplicacién, exonerar del impuesto @ determinados sujetos, segmentos o sectores econdmicos del pats, rompe de manera clara con el principio de reserva legal en materia tributaria, consagrado en el articulo 317 de la Constitucién de la Repdblica Bolivariana de Venezuela, y con los principios de generalidad del tributo y de no discriminacién, desarrollados por demés en forma detallada en el Cédigo Organico Tributario. 33. En efecto, aprobar una norma que contempla una potestad de exonerar en los términos que lohace el Proyecto de Ley de IGTF, vulnera claramente lo dispuesto en elarticulo 74 del Codigo Orgénico Tributario, en el que se establece que “..la ley que autorice al Poder Ejecutivo para conceder exoneraciones especificard los tributos que comprenda, los presupuestos necesarios para que proceda, y las condiciones a las cules est sometido el beneficio. La ley podré facultar al Poder Ejecutivo para someter Ia exoneracién a determinadas condiciones y requisitos”. De igual modo, la posibilidad de que se exonere del impuesto a sujetos especificos contraria lo previsto en el articulo 76 de dicho Cédigo, segiin el cual "..las exoneraciones serdn concedidas con carécter general, en favor de todos los que se encuentren en los presupuestos y condiciones establecidos en la ley o fijados por el Poder Ejecutivo”. 34.£n definitiva, que se permita la exoneracién incluso de “sujetos especificos” 0 de determinadas “regiones”, en forma discrecional (en lugar de contemplarse de manera taxativa los supuestos generales en los que el Ejecutivo puede conceder la exoneracién) puede crear situaciones en las que se favorezcan a determinados actores de la economfa, en detrimento de otros, que se verian obligados @ competir en condiciones claramente desventajosas y discriminatorias. PROPUESTAS SOMETIDAS ALA CONSIDERACION DE LA ASAMBLEA NACIONAL Sobre la base de las consideraciones precedentemente expuestas, proponemos respetuosamente a esa Asamblea Nacional, fo siguiente: 1. No aprobar el Proyecto de Ley IGTF en segunda discusién en los términos formulados y rechazar la ampliacion de los hechos imponibles del tributo a los pagos realizados en moneda extranjera o criptoactivos distintos a los emitidos por la Repiblica. Aplicar un impuesto de estas caracteristicas en un ambiente de precaria “dolarizacién transaccional” como la que ha surgido en Venezuela, por fuerza de las necesidades derivadas de desequilibrios econémicosb) ¢) estructurales, generaria un efecto muy delicado y pernicioso sobre la economia venezolana, y seria contrario al clima de inversién, abastecimiento y reactivacién econémica que se persigue. De hecho, seria incluso una sefial positiva que se derogara el IGTF en su Integridad, ya que el mismo solo se justifica como un tributo de cardcter temporal, y ya lleva casi 4 afios de aplicacin desde su ultima implementacién en 2018. En el supuesto negado de que se desestime el petitorio anterior, solicitamos a la Asambiea que: Las operaciones realizadas en moneda extranjera sean gravadas con la misma alicuota que lca para el resto de las transacciones finanzieras gravadas por el IGTF, y que en virtud de que se expandiria el alcance del impuesto a operaciones que hasta el momento no habian estado gravadas, se disminuya dicha alicuota general a un porcentaje comprendido entre el 05% y 1%, Se excluya a las personas naturales y de las personas juridicas que no han sido previemente designadas sujetos pasivos especiales, come contribuyentes del Impuesto por los pagos realizados en moneda extranjera o criptoactivos distintos a los emitidos por la Republica, Se elimine la posibilidad de que el Ejecutivo Nacional, pueda establecer discrecionalmente, exoneraciones del impuesto (especialmente para sujetos especificos}, y que se establezca directamente en la ley cudles serian los supuestos de exoneracién, justificados siempre en motivos de utilidad general y de beneficio para la economia, para asi garantizar la vigencia de los principios de reserva legal, generalidad y na discriminacién.