VI Escola Regional de Informdtica de Gots, Go la GO, 14.6 15 de Setembro de 2018, Governanca de TI no Setor Publico: Um Estudo Sobre o Impacto na Efetividade Organizacional Luciano da Costa Duarte’, Eliomar A. de Lima’ ‘Instituto de Informatica — Universidade Federal de Goias (UFG) Campus Samambaia, CEP 74690-900 — Goiania, GO - Brasil lucianoduarte2@hotmail.com, eliomar@inf.ufg.br Abstract. This article aims to promote an organizational impact analysis from the description of the IT governance architecture within the Sistema de Informatica do Servico Piiblico (SISP) in Brazil. Based on the assumption that organizations with well defined IT governance processes are more effective when compared to others that do not have them, it should be noted that in the federal public sector, despite the planning control and supervision actions emanating from the competent Organs, there is still a predominant framework of incomprehensions and low level of maturity in terms of governance and IT management processes in the bodies and entities that make up the SISP. Considering this scenario, an exploratory research was undertaken in order to broaden the horizons of study on the state of things that characterize the main contexts that are contained in the IT governance system of SISP and its understood entities, and then to evaluate the level of organizational effectiveness, guided by the meta-model of subsystems of directing development and delivery before the levels of performance organization, processes and implementation, The analysis revealed the current model of IT governance within the scope of the SISP, as well as the level of satisfaction achieved in the most diverse dimensions evaluated. Key-words: IT governance, organizational effective, IT subsystems. Resumo. Este artigo visa promover uma andlise de impacto organizacional proveniente da descrigéio da arquitetura de governanca de TI no ambito do Sistema de Informatica do Servico Priblico (SISP) Partindo do pressuposto de que organizagées com processos de governanca de TI bem definidos obtém maior efetividade quando comparadas com outras que néio os possui, é preciso observar que no setor piblico federal, apesar das ages de planejamento e de controle e fiscalizagio, emanadas dos Orgéos competentes, ainda persiste um quadro ‘predominante de incompreensdes e de baixo nivel de maturidade em termos de processos de governanca e de gesttio de TI nos érgtios e entidades que compéem o ‘SISP. Diante desse cendrio, empreendeu-se uma pesquisa de cardter exploratério, ampliando os horizontes de estudo sobre o estado de coisas que caracterizam os principais contextos que se encerram no sistema de governanca de TI do SISP e seus Orgiios compreendidos, para em seguida avaliar o nivel de efetividade organizacional, pautada pelo modelo de subsistemas de direcionamento, desenvolvimento e entrega ante aos niveis de desempenho organizagio, processos ¢ implementagéo. As anélises permitiram revelar modelo atual da governanca de TI no ambito do SISP, bem como o nivel de satisfatoriedade alcancado nas mais diversas dimensoes avaliadas. Palavras-chave: governanca de TI, efetividade organtzactonal, subsistemas de TI 249VI Escola Regional de Informdtica de Gots, Go la GO, 14.6 15 de Setembro de 2018, 1. Introducio Vive-se em uma sociedade cada vez mais dependente de Tecnologia da Informagao (TI), dada a ultraconectividade presente nas mais diversas instancias e manifestapdes organizacionais No ambiente corporativo, a dependéncia da TI nao é diferente, cada vez mais a complexidade ¢ os desafios que se encerram nas organizarées puiblicas e privadas aumentam, As solucdes computacionais auxiliam o negécio a contrapor essa situapo De acordo com uma pesquisa realizada pelo Information Technology Govemance Institute (ITGI, com quase 800 entrevistados, de 21 paises, entre cles executivos de TI de negécios, 94% disseram que a utilizarao da TI para a estratégia de negocio ¢ considerada essencial [Isaca 2011], 0 que sugere que a TI efetiva pode agregar valor aos servios produtos de uma organizacao Somente o fato de a organizacio ter um departamento ou fungao de TI nfo ¢ suficiente para que esta agregue valor efetivo ao negocio. A Governanga de Tecnologia da Informayao (GovT!) atua como um direcionador da TI, ela espelha conceitos da governanca corporativa ao mesmo tempo em que se concentra no uso racional e efetivo da TI para alcangar as metas da organizaro. Os estudos de Weill e Ross [2006] revelam que empresas onde @ GovT! ¢ efetiva acabam tendo um retomo financeiro de até 20% mais alto Hoja vista a grande importancia da GovTl, o setor ptiblico federal brasileiro vem intensificando a;des de planejamento e de fiscalizagao e controle por meio de seus argos competentes, de modo a buscar um aprimoramento continuo dos processos de GovTI e de gestéo de TI A partir de 2007 um modelo de avaliapao passou a ser adotado para tratar 0 assunto de forma mais ampla e profunda, utilizando-se de instrumentos de avaliayao bianual ¢ inspe;des regulares promovidos pelo Tribunal de Contas da Unido (Tu). Em grande medida, a TI no setor publico sugere um desalinhamento das estratégias de TI com as estratégias corporativas, desencadeando gastos desnecessérios e baixo nivel de agregagao de valor da TI as organiza;des publicas, levando ao seguinte questionamento: em que medida o modelo de governanga de TI no setor publico esta adequado para promover a TI de forma sustentada? Nesse sentido, o objetivo deste estudo ¢ mapear os elementos essenciais para estruturarao de um modelo de governanca de TI no setor piiblico, pautado pelo principio da sustenta;ao Para tanto, busca-se identificar os fatores candidatos a compor o sistema de governanca de TI, descrever o Sistema de Administra;ao dos Recursos de Tecnologia da Informarao da administra;o direta, autarquica e fundacional do Poder Executive Federal (ISP), levantar os instrumentos de diagnéstico do modelo atual de goveranca de TI no setor publico, para ao final avaliar o estado atual de desenvolvimento do SISP em termos de GovTI 2. Governanca de TI como um fator habilitador para a efetividade organizacional A definiggo de Govemnanca de TI (GovTI) é bastante controversa, no obstante haver um consenso quanto a importéncia de sua aplicabilidade no contexto orgenizacional. Em termos praticos, a GovTI se traduz em um conjunto de politicas, processos, papéis responsabilidades associados a estruturas e pessoas da organizayo, de modo a estabelecer claramente o processo de tomada de decisdes e as diretrizes para o gerenciamento e uso da Tl, de forma alinhada a viséo, miso e metas estratégicas da organizarao [Tcu 2017] De acordo com o Itgi [2007], a GovTI apresenta cinco areas focais: alinhamento estratégico, entrega de valor, gestéo de riscos, gestio de recursos e mensurapao de desempenho.VI Escola Regional de Informdtica de Gots, Go la GO, 14.6 15 de Setembro de 2018, Para a GovTl ser implantada no setor publico, para além dessas areas, algumas diretrizes devem ser observadas. Segundo Rodrigues et al. [2010] faltam iniciativas estruturadas por meio da administra;ao publica brasileira para implantapo de GovTI e que no basta somente haver instrugdes normativas se néo ha instrugao para sua implantayao. As diretrizes recomendadas séo [ibid]: cria;o do segmento de GovTI na estrutura dos orgaos, implantaréo de mecanismo de relacionamento, evolujéo da maturidade dos principais processos de TI, introdugao de procedimentos e praticas ja legitimadas na APF. No ambito da Administrago Publica Federal (APF) foi constatado por meio de levantamento feito pelo TCU em 2014 que 78% dos orgaos e entidades possuem comités de TI, um percentual razoavelmente bom se estivessem efetivamente realizando suas funcdes precipuas [Cunha and Neto 2014]. Para superar esse quadro divergente, os autores sugerem fatores criticos de sucesso para se alcangar maior efetividade dos comités de Tl Desde 1986, a efetividade organizacional ¢ um termo que no apresenta um consenso sobre sua definigao e conceito [Cameron 1986], ha também uma dificuldade na diferenciapo da efetividade organizacional aplicada no setor publico e no privado [Parhizgari and Gilbert 2004]. Por vezes, a efetividade organizacional é vista como um indicador que mensura 0 distanciamento ou aproximarao do que foi planejado e executado. Outra definisfo de efetividade ¢ a convergéncia dos conceitos de eficiéncia e eficacia, eficiéncia esta relacionada com produzir 0 maximo com o minimo de recurso e a eficacia se relaciona com a capacidade de alcangar o que foi planejado [Cavalieri and Macedo 2004] Do mesmo modo que falta um consenso do conceito da efetividade organizacional, 0 mesmo se aplica para a efetividade da TI. Para Silva e Moraes [2011], a efetividade da Tl pela perspectiva de negécio é voltada aos vinculos entre os resultados da TI e o sucesso organizacional, buscando compreender o contexto da organizarao e sua efetividade numa visto que engloba o ambiente extemo, as caracteristicas setoriais ¢ a estrutura funcional Do ponto de vista da GovTl, a efetividade se caracteriza pelo cumprimento de quatro abjetivos levantados por Weill e Ross [2006]: custo, crescimento, utilizapéo de ativos flexibilidade de negocio. Adicionalmente, Bowen et al. [2007] sugerem que se deve cumprir requisitos legais e regulamentares previstos para o negécio Logo, o cumprimento desses objetivos, aliada aos requisites propostos, toma a GovTI efetiva porque passa a atender alguns fatores criticos para a efetividade organizacional, a saber: transparéncia, participarao ativa, redesenho frequente, govermanca, simplicidade, proceso de tratamento de excesfes, govemanga desenhada para miltiplos niveis organizacionais ¢ alinhamento nos sistemas de incentivo e recompensa [Weill and Ross 2006]. Contudo, uma GovTI efetiva deve envolver também um conjunto de processos com 0 objetivo de realizagao das expectativas em relapdo aos fatores criticos de sucesso para a organizapao [Isaca 2011] 3. Metamodelo de Subsistemas e Niveis de desempenho de TI ATI é um dos sistemas de uma organizapfo, sendo compreendida por trés subsistemas direcionamento, desenvolvimento, ¢ entrega Esses subsistemas interagem entre si, possibilitando o alinhamento da TI com a organizarao, como mostra a Figura 1 [Betz 2011] O subsistema direcionamento esta envolvido com a estratégia geral da area de Tle de sua arquitetura com fungdes de: planejamento e controle de alto nivel, monitoramento das demandas prioriza;o de servigos ou produtos a serem desenvolvidos ou entregues [Molinaro and Ramos 2013]. Ja 0 subsisiema desenvolvimento ¢ responsavel pelo empreendimento de ayes e projetos autorizados pelo subsistema de direcionamento, PossuiV1 Escola Regional de informdtica de Gods, GoiGnia - GO, 14 # 15 de Setembro de 2018, quatro processos a fim de mitigar os riscos inerentes, so eles: gerenciamento de projetos, concep 0 ¢ construsao de solugdes, garantia de qualidade ¢ gerenciamento de configuracdes [Betz 2011] A entrega, por seu tumo, ¢ 0 subsistema que contempla a implantapao dos projetos que foram autorizados pelo subsistema de direcionamento e concebido pelo subsistema de desenvolvimento. Sua principal funcionalidade ¢ a operardo e a manutensfo de servigos [Molinaro and Ramos 2013], utoraneSseDrectnamerts /_//RealimertarS0 autorestoe\.\ edito evosimenraco do Figura 1. Interagées dos subsistemas de TI [BETZ 2011] © Quadro 1 apresenta uma heuristica para avaliarfo das funciondlidades ¢ as preocupages de cada area [Molinaro and Ramos 2013] Quadro 1. Heuristica para avaliagdo dos subsistemas de TI Subsistema Questées da Heuristica Quais so os investimentos futuros mais promissores no portfolio de TI? Direcionamento | Quais sto os investimentos correntes aceitaveis? ‘Quais so os investimentos correntes questionaveis? ‘Quais so os investimentos correntes nao aceitaveis? ‘Quais so os custos totais de aquisiglo © operagaio? ‘Quais so os servigos ou sistemas que necessitam melhorar? Desenvolvimento [Que sistemas usam um determinado elemento de dados? Qual o nivel corrente de mudangas nos sistemas? ‘Como a organizagao esta consumindo os recursos de TI? Entrega Qual o status operacional e as tendéncias dos sistemas? Como métricas de incidentes e problemas se relacionam com as atividades de mudanga? Fonte: Betz [2071] Dentre as varias formas de classificapao de um sistema organizacional, Rummler ¢ Branche [1994] propdem a compreensao da organizapao em trés niveis de desempenho, a saber. Organizapao, Processos e Trabalho/Executor. Quando estéo voltados para mesma direpdo impactam significativamente a eficiéncia e eficécia organizacional. No nivel da Organizayo so definidas as caracteristicas gerais do negécio, o que permite as outras areas fncionais uma orientardo ao alcance dos objetivos. Sao consideradasV1 Escola Regional de informdtica de Gods, GoiGnia - GO, 14 # 15 de Setembro de 2018, ¢ avaliadas as estratégias, a governanca, a estrutura, as arquiteturas corporativas e o emprego dos recursos [Rummler and Branche 1994 apud Molinaro and Ramos 2013] No nivel de Processos @ possivel ver o fluxo de trabalho eo esforso geral empreendido. A principal técnica para utilizada nesse modelo é o mapa de processos onde so definidas as atividades que produzem valor para 0 negecio, destacando suas entradas e saidas, o fluxo de atividades, as pessoas, as fungies e as regras de negocio [Damelio 1996] No ultimo nivel Trabalho/Executor séo verificados os cargos © as pessoas, com 0 propésito de obter mao de obra qualificada para que o ambiente organizacional apoie a realizayao dos objetivos do trabalho [Rummler and Branche 1994 apud Molinaro and Ramos 2013] BPTrends — organizarao reconhecida como uma importante fonte de informardes sobre melhores préticas de gestfo de processos de negécio, traz uma nova terminologia quanto ao nivel de Trabalho/Executor proposto por Rummler e Branche [1994]. Nessa contribuiro com a incluso da Tecnologia da Informago, passou a ser denominado nivel de implementayfo, 0 qual sera aplicado nesse trabalho por ser mais adequado quando se aborda organizagdes de TI [Bptrends 2017] Para cada subsistema de TI pode-se aplicar os niveis de desempenho Organizarao, Processos ¢ Implementar&o. O objetivo dessa aplicag&o é proporcionar o alinhamento da TI com ela mesma e também com o negocio, fazendo com que os subsistemas de TI sejam avaliados na perspectiva de cada nivel de desempenho [Molinaro and Ramos 2013] Em sintese, um exemplo de arquitetura organizacional que contempla os subsistemas de TI esta ilustrado na Figura 2. Cabera ao sistema de GovTI atuar sobre cada um dos compartimentos do triéngulo para se buscar a efetividade organizacional, segundo os parametros de alinhamento de TI e negocio [ibid] Figura 2. Elementos descritores dos subsistemas de TI [adaptado de Betz 2011] 4. Método O presente trabalho caracteriza-se como sendo exploratorio, tendo em vista que busca ‘uma maior compreenséo da Governanca de TI no setor publico federal brasileiro, com vistas & avaliayao do nivel de efetividade organizacional. Especificamente, o interesse dessa pesquisa 253VI Escola Regional de Informdtica de Gots, Go la GO, 14.6 15 de Setembro de 2018, recai nos érgdos que compdem o SISP, por se tratar de uma instancia de representagao por exceléncia do Governo Federal A estrutura do SISP comporta diversas categorias de Orgaos da APF, totalizando 224 unidades. O SISP organiza a operapfo, controle, superviséo ¢ coordenarao dos recursos de informago de toda a APF. Por esta razdo, escolheu-se o SISP enquanto unidade de andlise, devido a sua grande representatividade para o setor piiblico federal. Para atingir o objetivo desta pesquisa qual seja o mapeamento dos elementos essenciais para estruturaro de um modelo de governanga de TI no setor puiblico, duas etapas foram empreendidas: 1) estudo exploratério, no qual se efetuou pesquisa bibliografica documental, além da coleta de dados em fontes primarias e secundarias no ambito do SISP e, 2) anise arquitetural, na qual foram produzidos os seguintes artefatos. mapa de situayao de GovTI do SISP, mapa de contexto de governanga de Tl e controle dos subsistemas de TI 5. Resultados e Discussio Para mapear os elementos essenciais do modelo de GovTI do SISP artefatos informacionais € documentais foram levantados no segundo semestre de 2017, incluindo leis, instru;des normativas, acordaos, normas, guias de boas praticas, entre outros. Devido a alta fragmentado desses artefatos no ambito dos drgaos emanatlores de dispositivos institucionalizantes, normativos e legais no ambito do SISP, um grande esforso foi empreendido no sentido de levanté-los, conforme lista a seguir: ‘© Tribunal de Contas da Unio (TCU), por intermédio da Secretaria de Fiscalizayao de Tecnologia da Informagao (SeFTI), atuando como um érgéo regulador e fiscalizador, ‘* Ministerio do Planejamento, Desenvolvimento e Gestfo (MPDG), por intermédio da Secretaria de Tecnologia da Informasao e Comunicacao (SETIC), tendo a incumbéncia de propor politicas, planejar, coordenar, supervisionar e orientar normativamente as atividades de govemanga e gesto dos recursos de TI. ‘* Gabinete de Seguranga Institucional (GSI), por intermédio do Departamento de Seguranca da Informagio e Comunicasdes (DSIC), atuando nas atividades relacionadas ao credenciamento de seguranca ¢ ao tratamento de informarao sigilosa © Ministénio da Ciéncia, Tecnologia, Inovagées e Comunicapées (MCTIC), com competéncia para planejar, coordenar, supervisionar e controlar as atividades de ciéncias, tecnologia, inovagdes e comunicarées. ‘© Sistema de Administraro dos Recursos de Tecnologia da Informayao (SISP), com 0 objetivo de organizar a operardo, controle, supervisio e coordenaco dos recursos de tecnologia da informarao da APF © Demais entes legislativos, executivos e juridicos com competéncia para atuar na TL ‘Apés andlises preliminares dos artefatos coletados foi possivel obter uma viséo das principais partes interessadas que compdem o Sistema de Governanga de TI (SGTI) no ambito do SISP, assim sintetizada na Figura 3 Para que 0 SGTI pudesse ser descrito, 0 primeiro quadrante do modelo proposto por Lima [2015] foi adotado para descrever os contextos de andlise que se encerram no SISP.O propésito ao descrever os blocos de construgéo do SGTI ¢ propiciar a elucidapao da consciéncia situacional [Lima 2015], contendo os seguintes artefatos: ‘+ Mapa de Situaro de Governanga de TI no Setor Piiblico ‘+ Mapa de Contexto de Governanga de TI no Setor Piiblico © Controle dos Subsistemas de TIica de Gotds, Goi VF Escola Regional de ifr la GO, 14.6 15 de Setembro de 2018, epumcores oe agao do Sistema de GovTl do SISP [Autoria propria 2018] 5.1 Mapa de Situaciio e Contexto de GovII O setor publico apresenta um ambiente orgenizacional bastante complexo, pois os processos ndo so bem definidos, atuando com diferentes frameworks, com prestapo de contas para diversos stakeholders, como: ministros, parlamento, cidadéos, cliente e o publico em geral, nenhum com qualquer direito de proprietario [August, 2001], isso reflete negativamente no modelo de GovTI, ja que os elementos que a definem nao esto desfragmentados. Dada a complexidade optou-se por utilizar o pensamento sistémico critico com base na metodologia Heuristica Sistémica Critica proposto por Ulrich [2002], para que se possa entender melhor a GovTI no setor publico. © pensamento sistémico critico pode ser utilizado como método de andlise de ambientes e relagdes que envolvem atores que esto em posicdes de desigualdade diante de uma dada situapao. O teor do pensamento sistémico leva em consideragao questies que envolvem diversos fatores ou variaveis a partir de padrées organizados de interacdes. Isto significa dizer que concepgdes tedricas e principios que procuram explicar entidades, fenémenos e situapdes, cujo entendimento néo pode ser compreendido em sua totalidade pelo pensamento analitico A Heuristica Sistémica Critica contempla tanto os atores que so envolvidos, os que tém maior poder de decisfo, assim como os atores que so afetados, os que suportam as decisdes tomadas pelos envolvidos. A compreenséo de ambiente complexo se da quando so entendidas as relaydes entre atores envolvidos e afetados [Ulrich, 2002]. Nesse sentido, 0 mapa de situagéo de GovTl ¢ proposto para descrever os atores envolvidos ¢ afetados, 0 tipo de participagao que eles apresentam no ambito do SISP e os principais dispositivos legais normativos emanados — vide Quadro 2. Adicionalmente, o mapa de contexto de GovTI possibilita avaliar as principais inluéncias emanadas dos atores, segundo a forra indutora presente em cada perspectiva contextual — ambiental, social, legal, tecnolégico, politica e institucional, conforme descrito no Quadro 3 uagao de GovTI no SISP Principais Artefatos Preduzides ‘Ato [Papel]ica de Gotds, Goi VF Escola Regional de ifr la GO, 14.6 15 de Setembro de 2018, ‘Acrdio 1 G0SA00S-TCUPienaio, Acordia 24710008, Acordao rousten | ,,O%fe,, | 2isan0%c0 Pino, ince de Gomme de 1 (Gort) 200 teva} fetid 390012, aetdle 25050013, actdto 30512014, Net Fiscalizedor | crite 72014 TEREGIOG | —G,qj | Fain ar 08 67 Ge Najo GeO, Feta I, GF owe Finmyenento | OMB | 2016, Eatetaga de Govemane Digtl 2016 “EOD, Forte nt 19, de 29 ‘coun demu e201? a Four MP UDG, Visage Oceana Fao woes | Ougio | Protos dnsish 2011 Cane an Gente nao SSP 2015; Gu de owe metal | cedar | peens sn enna denies de 112014 Gunde POTIG de SSP Joie, Gu deGovnmnga dee do SSP 2017 SETC —} —orgia [nis namatve se 11 de weno 00012 Faw Div tenvinds) | Rigdtdor | Feenloge defnfamayis (PDTD, Eeteage deGovanmnreDigid 06 igo 16-0 Consya Fide 9S, Deo 3712001, Deo ovens SHEE eS oe ovate de UL Deesto 311, dea dejo Gowen | orgie | 2004 Deastour 52, 90 deo 2005, Det 772006 (dail | sspldar | Duct det ein de 011 Lot 12527 de 18 oven de OIL Det § 03 13d en 2016, vat 452008 Pte debi Organeatan And LOA po Datta ne 30% dS dejo Uy 5000 NC IN W°OT GSTPRIOO, cosupsic | Ougio | Gan ‘aea de aie wo genre quae da orgie ¢ comunicagBes 2015, Estrategia de SIC da Administragio Puiblice Federal Fonte: Autoria propria [2018] Quadro 3. Mapa de Contexto de GovTI no SISP ‘Atores! Tmpacto Antefates Tnfluéncla do contexte sobre o sistema de TI? NETIC Tmpacta a escotha e definigfo dos recursos tecnologicos a emprega . Acesso em: 10 out 2017. CAMERON, Kim S. (1986). Effectiveness as paradox: Consensus and conflict in conceptions of organizational effectiveness. Management science, 32.5: 539-553. CAVALIERI A, MACEDO, S. (2004). Avaliando o desempenho da universidade. Editora PUC-Rio. CUNHA, M., NETO, J. (2014). Comités de govemanga de tecnologia da informayao na administrapao publica federal brasileira: fatores criticos de sucesso DAMELIO, R. (1996). The basics of process mapping New York: Productivity Press ISACA (2011). Global Status Report on the Governance of Enterprise IT (GEIT) ITGI (2007). Cobit 4.1: framework, control objectives, management guidelines, maturity models. 213p MOLINARO, L.; RAMOS, K. (2013). 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