© by Benno Sander, 1995 Primera econ: marzo de 1996 Troxel Educacion Director de colecidn: Ignacio Hernaiz Diseto de tap Manel Ressia Diseno d ores: Eugenia Danegger ISBN 950-16-3078-1 ate en ef Brasil bajo el titulo Geside da Educagto na do ¢ Reconstrugdo do Conkecimente, con derechos de ls eserves por fs Onion de es Estados Americans, Cofeccion INTERAMER, Washington, DC. la hecho ef depdsivo que establece la reservados. No puede reproduciese ninguna parte de ingan medio electronic o mecs fendo forecopiado, ier almacenaje de informacién o sistema de recuperacion tor Benno Sander GESTION EDUCATIVA EN AMERICA LATINA CONSTRUCCION Y RECONSTRUCCION DEL CONOCIMIENTOConrenpo, Acnapecimeytos PROLOGO: INrRODUCIENDO EL DEBATE SOBRE LA Gestion EDUCATIVAB8 AMERICA LATINA, 1 BL Curso be La Histon DeL PensaMIeNTO ApaAWISTRArIVO EN LA EDUCACION LATINOAMERICANA En busca del conocimiento en Ia administracién publics yy la gestion ecucativa Cinco construcciones conceptuales y analticas Conclusion: construyendo nuevos catninos 2 ApiastRACION DE LA EDUCACION ¥ RELEVANCIA (CULTURAL BN AMERICA Lava, Conterto historico i Cuatro construcciones de administracién de la edveacisn Paracgma multidimensional de administracién de la educacioa ‘Administracion de confluencias y contradicciones multiples ‘Conclusion: implicaciones para la educacién de los edueadores 3° Gestion Eoucarva ¥ Causoap pe Vipa . Inricactons rana América LATINA Antecedentes epistemolagicos ‘Tradicién funcionalista de administracion de la educacién ‘Tradicion imteraccionista de administracién de ta educacion Conelusién: pensamiento eriico y accién hiaana colectiva 4 Gestion Deocedtica ¥ CauDaD be EDucAcion: Toevipan CurtueaL v EQuibAD La Educacion y el nuevo orden internacional Nuevos desafios en Ia administracién pablica y lagestion educativa i Gestién cemocritica y calidad dle educgcién para todes Conctusiow: Hacta UNA Nutva Bttca DE Coortraciéns lnyraRNACIONAL. BN LA EDUCACION ¥ LAS CiENciAs SOCLALES u 1s 16 19 37 6 46 47 56 7 4 15 78 88 98 uL m2 3 132 145Gesriow Eoueara 2x Avnica Laminin eee ee eee eee SETHE AGRADEZCO a todas las personas ¢ instituciones que colaboraron en la preparacién de este libro, escrito en el contexto de los recientes esfuer- z05 naclonales © internacionales dedicaclos a la consttuccién y recon- struccién del conocimiento en la gestion educativa, con referencia espe- ial a Amércia Latina. Es imposible reconocer debidamente la entiquece- dora influencia de colegas y estudiantes que cruzaron mi camino durante | les afios de estudio y docencia y apoyaron mi ubajo, compattiendo con- quistas y dificultades. He aprendido mucho de las colegas y los com- | afietos con quienes he compattide proyectos intelectuales durante mis | alos acadlémicos en la Universidad de Harvard, la Universidad Catalica de | América, la Universidad del Valle, la Facultad Latincamericana de | Giencias Sociales (FLACSO), la Fundacdo Universidade de Brasilia (UnB) | y la Universidade Federal Fluminense (UFF). Asimismo, reconozce los | inestimables benelicios institucionales de mi vinculacion con ta | Organizacion de fos Estados Americanos (OEA), ia Asociacién Brastlena | de Administvacién de la Educacién (ANPAB), la Sociedad Interamericana i de Administracion de la Educacién (SIAE) y el Programa de Intercambio | Internacional en Administracion de la Educacion (UP) | Rindo homenaje a aquellos especialistas pioneros en el campo de la | gestisin edueativa que ya nos han dejado y cuya convivencia en el ambito | dela sociedad civil y la actividad universitaria influencis mi pensamiento, | Me relievo, especialmente, a Anisio Teixeira y a Lourenco Filho. I Hago un reconocimiento péstumo especial al profesor Russell G. J Davis, mi orientador y ditector en la Universidad de Harvard, que nos ha J dejado el ato pasado. A él debo mi introduccién al circulo internacional i de ia administracion y de planeamiento de la educacién, | 4 AGestion Eoucarnva EW AMERICA LATIN Valoro la frucuifera convivencia internacional con Jack Culbertson durante sus productivas décadas en la direccion del University Council for Educational Administration (UCEA) de los Estados Unidos. Valoro, asimismo, mi asociacién con Daniel Griffiths, Thomas Wiggins, Juan Carlos Tedesco, Jacques Hallack, Robin Farquhar, Meredidd Hughes. Michel Debeauvais, Colleen Capper, Patrick Lynch y Mare Hanson en una variedad de actividades en el campo de la gestién y el planeamiento de la eciucacion en distintas partes del mundo, Doy crédito especial a Thomas Wiggins, que fue mi co-autor en una versi'n inglesa anterior del Capitulo Dos, publicado en 1985 en la Educational Administration Quarterly. Agradezco a Walter &. Garcia, Maria Beatriz Moreira Luce y Luis Os- valdo Roggi, cuyas observaciones me han ayudado a mejorar el presente texto, Ageadezco también a Andrea Rabino por su incansable coope- racion en la preparacion de la publicacion y la elaboracién de los docu- mentos Por ultimo, he tenido fa ventura de contar con la valiosa ayuda de mi hijo, Pedro, que ha lei el mauscrto y discutido'su contenido conmigo. El tambien presté asistencia en la preparacion del formato del-libro y es responsable por el disedio grafico y la composicién electrénica, ‘Sin embargo, asumo plena responsabilidad por el contenido y la forma {inal de la publicacion, Dejo constancia, igualmente, de que las opiniones expresadas en el libro no rellejan, necesariamente, las orientaciones de las corganizaciones con las que estoy asociado. Benno Sander Buenos Aires, mayo de 1905 10 | i i | | | __ PROLOGO INTRODUCIENDO EL DEBATE SOBRE LA GESTION EDUCATIVA EN AMERICA LATINA El estudio de la administracién de la educacién latincameticana se inset- taen ef movimiento te6rico de las ciencias sociales y de la adeministracién pa- bilica y sigue el curso del desarrollo histérico de América Latina en el contex- to de sus relaciones internacionales. Esta premisa es un corolario natural del fenémeno de la interaccién entie educacion y sociedad, tanto a nivel nacio- nal como en el atmbito internacional. En ese sentido, los problemas y desa- fios que los paises de America Latina enfientan hoy en Ia prictica educativa yen su edministracion se comprenden en la medida en que se los examina en el contexto econdmico, politico y culuural de Ia sociedad como un todo y enel ambito del sector puiblico en particular. Sin embargo, dentro de este sin- tome de imterdependencias y a la luz de la electividad global requerida de la aclministracion piblica por las actuales concliciones econdmicas y politicas nacionales ¢ internacionales, la gestion educativa tiene su propio ctierpo de conocimientos y pricticas sociales, construidas histéricamente en furicion de {a mision especifica de ls instituciones educativas en la sociedad. La especi- licidad de la gesticn ecucativa como campo tedtico y praxioldgico se define en Tuncion de la natutaleza peculiar de la ecucacion como practica politica y cultural comprometida con la promocion de los valores éticas que orientan el ejercicio pleno ce la ciudadania en la sociedad democritica, Este libro nacié de la necesidad de ampliar esos conceptos y analizar sus derivaciones teéricas implicaciones pricticas. Su publicacion es pro- ducto de la participacion en el debate epistemoldgico que marcé la peda- sgogia y la gestion edtucativa de Latinoamérica durante las dos whtimas dé- cadas. Algunos capitulos 0 seccionesdel fibro incorporan revisiones de tra- bajos publicados anteriormente en distintas formas y civcunstancias. El hecho que Ilev6 a la actualizacion y reedicién de algunos textos es la opor- tuniclad de publicarlos en un nico volumen, lo cual, a su vez, puede fa- uImrRoDUcieNDo FL neRATE SOBRE LA GESTION EDUCATIIA cilitar su utilizacién en la prictica educativa y en los cursos superiones de edlucacion y ciencias sociales. EI primer objetivo de! libro es examinar la gestién educativa de Amé- rica Latina en el contexto de su historia politica y cultural, Su finalidad es coneribuit ala comprensién de fa evolucién del estado del conocimiento de Ia adiministracion de las escuelas y universidades tatinoamericanas. La Teccura histotica esti dividida en cinco etapas subsiguientes, que corres- ponsden a cinco enfoques conceptuales y analiticos distintos para estudiar el proceso de construccidn, desconstruccién y reconstruccién del conoci- miento en la gestion educativa. Ese esfuerzo reconstruccionista sigue el movimiento teorico dominante en las clenctas sociales aplicadas a Améti- ca Latina, Si bien hay referencias a contribuciones incividuales de la vas- 1a bibliogtalia producida en esa materia, en este ensayo la preocupacién priotitaria es examinar la orientacidn intelectual dominante para estudiar las instituciones politicas y educativas de América Latina a fo largo de stu historia, Sobre la base dé la evaluacion de la crecienie complejiciad de los siste- mas educativos y lel actual estado del conocimiento de Ia teotia organiza- cional y administrativa, la segunda preocupacién del libro esté relaciona- da con la necesidad de realizar permanentes esfuerzos de construccién y teconsiruccién del conocimiento cientifico y tecnolégico en el campo de ls administracion de la educacidn latinoamericana. Es en ese sentido que el Capitulo Dos presenta un paradigina heuristico multidisciplinario para estudiar la gestion educativa de América Latina, El paradigma multidi- mensional de administracién de la educacién se basa en la desconstruc- ign y teconstruccién de los conocimientos pedagsgicos y administrativos ‘acumntilados en e] curso cle la historia de Latinoamérica. En realidad, la re- construccidn de los modelos histéricos de administracign escolar y uni- versitaria constituye un esfuerzo de sintesisteorica de fa experiencia lati- oamericana dle gestion educativa en el smbito internacional. Ese esfuer zo reconstruccionista implica un amplio enfoque interdisciplinario capaz de explicar Jos dominios de las influencias econémicas, polticas, cultura- les y pedagegicas en la organizacién y la administracién de la'educacién en el Hemisterio Occidental El Capitulo Tres examina las teorlas de organizacidn y gestion educati- ‘as a fa luz de las dos tradiciones lilosolicas y sociolégicas dominantes er los aitimos siglos: la tradicién positivista del consenso y Ia tradicién cxfti- colibertatia del conllicto, La hipotesis es que-el andlisis de losimites de las grandes tradiciones filos6ficas de’ Ia humaniclad puede propiciar nue- 12 | | | | Gsm Eoucarva es Anca LNA vyos esfuerzos para construir y reconstruir perspectivas conceptuales y analiticas en el estudio de la administracién de la eclucacién como proce- so mediador, Esos estuerzos se apoyan en la conviecién de que In evalta- cion de las bases epistemmoldgicas que han inspirado las teorias organiza lonales y aclministrativas adoptadas historicamente en la educacién, per= rite examinar meas exhaustivamente el papel de la mediacién adminis trativa en la onganizacion y la gestin de los sitemas eclucatives y de sus escuelas y universidades. Esa evaluacin laclita un examen meas coheren- te de la naturaleza de la calidad de vida y de educacién y una valoracion meas fundamentada de ta aplicacion de los conceptos de libertad, equi- dad, participacién y democracia en la gestion educativa El Capitulo Cuatro examina algunos de los actuales desalios concep- tuales y analiticos en el campo de la adrainistracién publica y la gestion educativa en el contexto del nuevo ortten econémico y politico intermacio- nal. Dedica atencién espectal a algunos temas controversiales, como ges- don educativa y desarrollo en un contexto de interdependencia interna ional, desarrollo human sostenible y gerencia social: teorta critica y pat= ticipacién colectiva en la gestidn educativa; elevancia de la escuela y efec- tividad de la comunidad en el contexto de las promesas y falacias de la descentralizacién administrativa; y, finalmente, gestidn democreatica y educacidn de calidad para todos. En la conclusién, el libro examina la necesidad y las exigencias de una ‘mueva ética de cooperacion internacional en las ciencias sociales, con re- fevencin especilica ala educacton y la gestion educativa, La formulacion de tuna nueva ética de cooperacisn técnica se basa en los conceptos de soli- daridad, paiticipacion colectiva y horizontalidad en las relacionees entre Jos patses de la comunidad internacional, con la linalidad de promover el desatvollo humano sostenible y la calidad de vida humana colectiva, tan- to em Ia educaci6n como en la sociedad, La publicacion se destina principalmente a administradores de escue- las y universicades, a formuladotes de politicas piiblicas y gerentes socia- les ya investigadores y profesores de educacién, aclministracién y ciencias sociales. Investigadotes y especialistas de educacién comparada, coopera- ion intelectual y relaciones internacionales también podran encontrar subsidios en las paginas del libro. Cada ensayo constituye un esfuerz0 independiente y podra servira dis- Lintes fines académicos y praiiologicos. En su conjunto, los trabajos tie- ren como temiitica central la gestiGn educativa en América Latina, la re construccion de su contenido histérico, la busqueda permenente de su 3I | IntrRoDUCHENDO th. DEBATE SOBRE La GESKION EDUICATIVA identidad cultural y la promoctén de fos valores éticos que inspiran el sa- ber y hacer latinoameticano, Calidad de vida e identidad cultural, fiber- tacl ¥ equidad, ciudadania y democracia son valores permanentes que sti- brayan cada uno de los debates en esta publicacion, Dichos debates obje- tivan pensar y repensar el conocimiento y la prictica en el campo espect fico de la administracion de la educacién latinoamericana, identificando problemas y enlrentando desatios, examiviando modelos y paradigenas heuristicos, elaborando nuevas perspectivas conceptuales y analiticas y es tudiando alternativas praxiokégicas de gestign educativa, Los ensayos de este volumen son documentos de trabajo, De ninguna ‘manera tratan de presentar modelos acabados ni soluctones magicas. Ta- les modelos y soluciones no eisten en la vida reat de las escuelas, univer- sidades, sectetatias y ministerlos de educacién. La realidad compete a la estién educativa a dar soluciones especificas a problemas reales que ocu- ren en escuelas y universidades concretas, Para hecerles Irente a esos de saffds, este libro cepresenta un esfuerzo’ mas, comprometido con Ia cons- twucci6n y difusion del conocimiento en el campo de la gestién educativa en América Latina, _CAPITULO UNO_ EL CURSO DE LA HISTORIA DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO EN LA EDUCACION LATINOAMERICANA, El Capftulo Uno se refiere al proceso de construccion y reconstruccién del conocimiento en Ia administracién publica y la gestion educativa de América Latina a fo largo de los whitnos cinco sighos. El trabajo resume los desarrollos iniciales de! pertodo cotonialy, luego, examina el camino per- cortido en el presente siglo por los estudiosos de la administracién publi- cay la gestion educativa del Hemisferio, ala luz de las tansformaciones nacionales e internacionales en los campos econémico, politico y cultural que prepararan el ambiente para el estudio formal de las ciencias sociales ent América Latina Este ensayo es una historia inconclusa que reconstruye los principales petiodos, ~y sus respectivos enfoques analiticos-, cle fa evolucién del pen sarmiento administrativo en lt educacton latinoamericana desde el siglo XVI hasta el umbral del tercer milenio. La metodologia es analitica y su enfoque, interdisciplinario, Esa orientacién metodolégica permite exami- nar el pensamiento adminisitativo latinoamericano en el contexto de sus tuadiciones culturales y en el armbito de sus relaciones historicas de inter= dependencia internacional El objetivo de la presente lectura histérica del pensamiento administra- tivo et la educacion latinoamericana es proveer elementos para una vision ‘mas coherente y comprensiva de los actuales desarrollos te6ricos y praxio- lagicos. Los ntievos esfuerzos para enfrentar futuros desafies administra: tivos tambien se heneliciarin con las lecciones del pasado. Después de to. do, la historia no termino y la historia de la educacién latinoamericana tampoco. En esa perspectiva, los investigadores universitarios y los profe- sores y directores de escuela estan escribiendo hey y continuarin esc 1sCURSO LA HISTORIA DE, PENSANIENTO ADMIINISERATIOG hiendlo manana la historia en curso del pensamiento administrative en la educacton latinoamericana, La biisqueda del conocimienta cientilico y tecnolégico en ta adminis- tracign publica y la gestion educativa es una constante en la historia de las instituciones poltieas y sociales de Tos paises de América Latina, Esta bus queda se manifiesta, histérieamente, tanto en los intentes de importacion de modelos ektranjeros como en los esluerzos dle creacién de soluciones nacionales La poderosa inlluencta externa en Ja acministracion publica y ta ges- tion educativa de Latinoaméries es panicularmente evidente en la tradi cin juridica que caractetizé ef periodo colonial y en ta orientacién posi- Livista que coming el desarrollo de las ciencias sociales en la segunda eni- tad del siglo XIX y en la primera mitad cel siglo XX. En ese contexto his- terico los paises de America Latina adoptaron recetas de administracion concehidas en otros ambientes culturales y en funcién de intereses econd- micos y objetivos politicos con frecuencia distintes a los de Latinoamérl- ca. Consecuentemente, muchas veces, los beneficios innmediatos cle las tec- nologias organizacionales y administraivas importadas de ultramar ve- nian acompanacios cle elevadas costos econémicos, politicos y culturales, Al lado de los modelos exégenos de administracion publica y gestion educativa, caracterizades por su limitada base ce sustentacion autéctona y su falta de relacién con el proceso histérico de desarrollo local. en las i- Uimtas décacks ocupan espacio creclente las perspectivas conceptualles y anaiiticas endégenas de los estudiosos latinoamericanos, Su contribucion es de naturaleza crecientemente sociol6gica, y se hasa en fa utilizacion de cauados tedricos y metodoligicos de las ciencias sgeiales de origen lati: noamericano, Estas observaciones inictales sugierey, que, para facilitar ta comprensién del actual estado del conocimienyo en la adininistracién p= blicay ta gestion educativa de América Latina, ¢s importante exarninar e! pensamiento administrativo y pedagdgico con perspectiva historic. Si bien la administracion es una prictica milenaria, su estudio sisterni- 16 ‘Gestion Eoucariva EN AMERICA LATINA tico es un [endmeno selativamente reciente. La administracion moderna tiene su origen en los paises desatrollados de Europa y Novteamérica, e1 donde fue concebida como wn insirumento para organizar y coordinar la prestacion de los servicios pablicos y la cteciente actividad productiva en el mundo de los negocios. Tres movimnientos iniciales dieron origen a fa escuela clisica de aclministracién al principio del siglo XX: la administra- ion cientiica en los Estados Unidos, Ia administracion general en Fran cia y la administracién burocriticaen Alemania, Sus principios y prict- cas iniciales derivaton en concepciones universales que se difundicton pi- pidainente por ef mundo, incluyendo los paises de Latinoamerica, Muchas universidades latinoamericanas se han apropiade de esas concepciones, y suis esctelas de administraci6n y ciencias sociales ban ensenado a sucesi- vas genennciones a lo largo del presente siglo los dogmas universales de la escucls clasica de administracion concebida bajo la Logica econémica y Lecnocritiea que inspiré la consolidacién de la Revolucion Industrial. En los arios veinte, los principios y las pricticas de la escuela clisica de acimi- nistvacién Iueton cuestionaclos y superados por el movimiento de las re- laciones humanas de la escuela psicosociolégica cle administracién desa- rrollada en América del Notte. Ese movimiento dio origen a la tradicion conductista de gestion preocupada por la eficacia de las pricticas adminis- trativas para hacerles frente a las dificultades vineuladas a la Gran Rece- sion que asol6 al munelo a fines de fa segunda década del siglo XX. La adopcién generalizada de los principios y pricticas de las escuelas lisica y psicosociolégica de administracién en la gestion educativa, parte de la falsa.suposictén de que dichos principios y pricticas son autorati- camente aplicables a la conduccién de cualquier institucién, independien- temente de su natutaleza, sus objetives y su entorno social y cultural. En ese sentido, muchas veces los fines de la edueacién y los objetivos especi- Ficos de las escuelas y universidades han sido postergados por tecnologias aministrativas que tinden culto predominante a la eficiencia econémica y In eficaca institucional. A partir de la evidencta de la inadecaacién de la logics econocritica tradicional en ta gestion educativa, hoy se consolida tun nttevo consenso sobre la necesilad de rescatar el valor de la eliciencia y la elicacia como critetios de desempeno administrative. Sin embargo, Pata materializar ese esluerzo de manera significativa y pertinente, los cti- terios de eficiencia y_eficacia de la administracién tradicional deben ser clefinidos y wtilizaclos a la luz de los valores éticos que determinan los fi- tes y objetivos de la educacién. De haber compromiso geruino con el lo- gro de Tos ines de la educacién y los objetives de las escuelas y universi- 17EL CURSO DE LA HISTORY, DEL. FENSARMENTO ADMIISTRATIVG dades, su administracion no puede ser concebida como un instrumento nneutro y universal. En realidad, ta gestion educativa desempefia un papel politico y cultural especifico, historicamente construido y geogrificamen- te situado, Esto significa que, a la Tuz de fos esfuerzos internacionales pa- ra construit un mundo libre y equitativo en la econornia y la cultura, tan to los paises del Norte y del Sur como los del Este y del Oeste enfrentan el eto de concebir instancias ce educacién y dle gestién educativa a partir de sus tradiciones culturales y aspiraciones politicas. Esta perspectiva multicultural parte de la premisi de que una.genuina accién cooperativa entre fos paises de fa comunidad internacional puede sev una forma de- mocritica eectiva y televante para promover el desarrollo humano y la ca- lidad ce vida‘en ta educacién y la sociedad, La comprensién correcta de las raices histéricas y la naturaleza de esos problemas constituye el primer desafio analitico en el campo de la adminis twacién de la educacion latinoamericana, Para hacerle frente, este ensayo tie- ne por objetivo contribuir a la comprensién de la trayectoria del movini to tedrico en la gestion educstiva en Latinoamérica.’ El trabajo analiza la na- toraleza del desarrollo ce la teoria administrativa en la educacién latinoame- ricana y discute sus condicionantes estructurales y caracteristicas funciona les. jo largo de todo el texto se intenta mostrar la relacién histérica que existe entre la construccin del conocimiento en fa administracion publica y la construccién del conocimiento en la administracion de fa educacién, Asimismo, e! trabajo revela como y porque los desatrollos tebricos en la ges- tidn educativa de América Latina se relucionan histéricamente con los de Europa y de los Estados Unidos de América El presente ensayo sobre la construccién del conocimiento en el cam- po de la administracién de la educacién se fundamenta selectivamente en un sinnamero de contribuctones de la bibliografia especializaca, Sin em- Dargo, el trabajo no hace una presentacién exhaustiva de las innumerables cexpetiencias pricticas de-gestién escolar y universitaria de las cuales mu- chas no han sido estudiadas empfricameae y tampoco ban sido publica- dos en Ja literatura espectalizada, Esta tarea exigiia una amplia investiga- cion que excede los objetivos del presente texto, que se limita a la presen- tacién general de algunas construcciones conceptuales y analiticas utiliza das histGricamente en el estudio y la practica de la administracion de la ediucacién en América Latina (Gest EDUEATIA £8 AMERICA LATING CINCO CONSTRUCCIONES /ONCEPTUALES Y¥ ANALITICAS La historia de la administracién de la educacién en América Latina, a semejanza de la ttayectoria historica de la administracién publica, puede estudliarse segiin distintos enfoques analiticos, En este ensayo sobre ta coustruccion del conocimiento en Ia administracién de Ta educacién se utilizan cinco enloques principales: juridico, teenacratico, conductista, desa- rllista y socioligico Este esquema analttico sugiere que el conocimiento en la administra- cin publica y la gestion de fa educacién latinoamericana resulta de un proceso de construccion, lesconstruccién y reconstruccién permanente a lo largo de la historia cle las instituciones politicas y soctales de Amética Latina. Como instrumento heuristico, el referico esquema analitico pre- senta limitaciones y potencialidades. En cuanto a éstas, el instrumenito co- bya especial importancia desc un punto de vista histérico, ya que permi- te identifica las telaciones que existen entre las etapas de la historia de La~ tinoamérica y los respectivos modelos analiticos utilizados en el estudio de sus instituctones politicas y sociales. La bibliogratia de las ciencias soci les del Hemisfetio revela que es posible estudiar el proceso histético lat hoamericano segun distintos enfoques o modelos que se relacionan con dlistintas etapas de desarrollo, Estuciosos latinoamericanos ~como Gracia- rena’, Germani’, Pinto’ y Guerteito Ramos", admiten que la periodiza- ci6n historica y sus respectivos modelos o estilos de desarrollo contrib yen para una comprensién mas exhaustiva de la evolucién de las institue Ciones politicas y sociales. La adopcisn de enfoques o modelos en perspectiva histérica tambien se observa en el campo de la educacion. ‘Sin embargo, muchas veces, los enfoques o modelos generales provenientes de las ciencias sociales aplica- das al estudlio de la educacién y la gestion educativa asumen caracteristi- cas espectlicas definidas por la naturaleza peculiar del proceso educativo y ce sus contraclicciones histéricas. Asimismo, aunque sea posible idemti- ficar distinas etapas, con sus cortespondientes modelos de gestidn eduica- tiva, en la historia clel pensamiento pedagdgico de America Latina dichos ‘modelos muchas veces se superponen en la prictica. Estas y otras carac- leristicas han sido seialadas por influyentes pensadores latinoamericanos, como Ramat y Weinberg’ en sus estudios historicos sobre estilos educati- ves y modelos de desarrollo, Dentro de esos limites, el esquema analitico 19EL CURSO DE LA HISTOR DEL PERSMMIENTO AbvASTRATIVO ‘Gesttow Enucarva Ew Anca Lami aloptido en este abajo permite hacer una fectura reconstruccionista de la evolucion del pensamiento administrative en ta educacién latinoameri- ceana, En ese contexto, se destacan fas potencialicades descriptivas y expli- cativas det esquema analitico adoptado y se afirman las expectativas de «que la lectura critica del texto permita perfeccionar dicho esquema y lo- yar una comprensidn mis exhaustiva de las teorias organizacionales y ad- rinistrativas adoptadas en la educaci6n Jatinoamericana a lo Jango de su historia, ENFOQUE JuRIDICO Es dificil resumir en estas paiginas la extensa bibliografia que retrata las contribuciones acacémicas para estudiar fa evolicién del conocimiento en. el campo de la administracion de la educacién en América Latina desde el siglo XVI hasta la consolidacién del proceso de industrializacién en el He- 1misferio. Por otra parte, aunque sea importante evaluat las contribuciones individuales de los estucliosos abocados al examen ce la organizacién y la administracién de ta educacion, es mas relevante para el estudio de las ins tituciones politicas y educativas de América Latina examinar la orienta cion intelectual dominante en la época. En general, Jas referencias hechas a la aciministracion de Ja edueacin latinoamericana clurante el perfodo colonial hasta las primeras décadas del siglo XX utlizaton un enfogue juridico. Dicho enfoque era esencialmente normativo y estrechamente vinculado con la tradicién del derecho adimi- nistrativo romano, interpretado de acuerdo con el eédigo napolednico Los autores de esa etapa adoptaron los elementes tedricos concebidos en Europa, principalmente en Espana, Portugal y Francia, y uilizaron tn es- ‘quema intelectual semejante al empleado en esos paises. Este fendmeno es tnatutal st se considera que, ademas de Ia tradicion juridica de dichos pai- ses, América Latina importé de Europa mucho cle su cultura y sus ideales politicos y administrativos. Ala influencia natural de Espa y Portugal se sumé er el siglo XIX la inlluencia cultural de otros paises europeos, a tra- vésde la asimilacion de un gran flujo cle inmigrantes, especialmente en los paises del cono sur. La profunda influencia europea en la cultura y la edu- cacion latinoamericanas se manifiesta también en muchas obras escritas después de la Segunda Guerra Mundtal, cuando la influencia norteameri- cana alcanz6 reciente preclominio, 20 Fue fa tradicion del derecho romano, con su carter normativo y si pensamiiento deduictivo, la que trajo a América Latina fa infraestruccura le- gal propicia para la incorpotacion de la ‘cultuta y los principios de adimi- nistracién piblica y de gestion eduicativa desarrollados en los paises euro- peos de influencia latina, especialmente Espaita, Portugal y Francia, Este lhecho historico explica por qué, durante tanto tiempo, les prineipios y las {chicas de organizacion y administracion fundamentaclos en la tndicién del derecho angloamericano no encontraron la ecologia propicia. para st ‘adopcién en Latinoamérica. En ese. sentido cabe mencionar a modo de ejemplo la elocuente dicotomia entre el legalismo y el experimentalismo. El legalismo es una de las caracteristicas bisicas del derecho romano que ins- pita la tradicion juridica europea hetedacla por América Latina, El legalis- mo, a diferencia del experimnentalismo del detecho angloamericano, pone énfasis en el orden, la reglamentacién y la codificacion, lo cual implica un sistema cerrado de coriocimiento integral de la administracion. El legalis- ‘mo predica ta legislacién anticipatoria en oposicién a la legislacién basada en la experimentacion. Por consiguiente, en consonancia con los principios del derecho romano, la ley se converte en un ideal a ser aleanzado en vez de un parametro a ser aplicado en circunstancias concretas, De igual mo- do, en los cfrculos acackemicos de la época se manifesta una clara preferen- Gia por el pensamiento deductivo, sega el cual el pensacior parte de prin- cipios generales para aplicattos a hechos concretos, mientras que los adep- tosal derecho angloameticano adoptan un pensamiento inductive, partien- do de la experiencia empitica y de los hechos observados en una serie de «casos pata luego formular los principios generales. Compreider estas ca- facteristicas historicas es de vital importancia pata entender la naturaleza y las razones de la evolucién de la teoria administrativa en los paises de Amé- rica Latina Enel campo de la admiiistracign de la eduicacién hubo pocos desarro- los teoricos y escasa sistematizacién cel conocimiento durante el periodo colonial latinoamericano. Sin embargo, en el conjunto de las disciptinas pe- dagogicas, en algunos paises el estudio cle la organizacién y la gestion edue cativa despert mayor atencién relativa, a juzgar por las publicaciones de 1a epoca: Segiin el testimonio de Lourenco‘Filho, por ejemplo, aproxima- damente wn tercio de los titulos de las publicaciones brasilenas sobre edu- ‘acién durante el periocio colonial aborcaban ces ce organizacion y ges- tion educativa.” En- general, esas publicaciones eran memorias, informes y descripciones de caracter subjetivo, normativo y legalista. Situacién seme jante se observa también zn los paises hispanoamericanos. aEL CURSO DE tA HISTONA DEL MBESAMTENTO ADNAVISTRAEI ‘Al enfoque jurfdico heredaclo de Europa, se le sumaron desde el inicio los valores propios del cristianismo, especialmente los de la Iglesia Cats- lica, Durante toda el perfode colonial de Latinoamérica, la labor educati- va de los Padres de la Compania de Jest, provenientes de Espana, ejetcio tuna influencia singular. A fa accion de los Jesuitas se sums la labor de los Hermanos de La Salle, los Matistas, Salesianos, Dominicanos, Benedict ‘hos y miembros de otras drdenes y congregaciones teligiosas, que conso- lidaron la influencia de In Iglesia Catolica en la educacion latinoamerica- na, Por ello no es sorprendente que en esa época, el escolasticismo catoli 0, caracterizado por el pensarniento deductive y el caracter normative de la Ratio Studiorum de Ignacio de Loyola, de'la Conduite des Ecoles Ch. vetiennes de Jean Baptiste de La Salle" y de otras publicaciones catolicas dle la €poca, hayan plasmado significativamente los sistemas de organiza- ci6n y ackministracién de la educacién en América Latina. Junto con la ac- ion catalica de origen europeo, se inicié en el siglo XIX y se ampli con- siderablemente en el siglo XX la penetvante influencia pedagégica de las Iglesias Protestantes, provenientes principalmente dle tos Estaclos Unidos de América, que establecieton importantes escuelas en varios paises lati ttoamericanes, El positivismo, que se desarrollé en Francia en la primera mitad del si- slo XIX bajo el protagonismo intelectual de Corate y se difunclié rapida- mente en Europa y otras partes del mundo, también ejercié una influen- cia decisiva en la sociedad y la educacion de Latinoamérica, Sus ideas se dlifandievon por toda la vegién y tuvieron particular impacto en Brasil, Mé- xico, Chile y Argentina, en donde sus protagonisias ocuparon puestos cla ve en el gobierno y tuvieron profunda influencia en el pensamiento flo- sofico y politico." La influencia de la filosolia positivista en América Lati- na se relleja en cl énfasis puesto en los conceptos de orden, equilibrio, ar- ‘nonia y progrego en la organizacién y el funcionamiento de las institicio- nes politicas y sociales. En la educacion, la influencia del positivismo se manifesta, desde el siglo pasado, en el contenido universalista de su cu- tticulo enciclopédico, en su metodologia cientifica de naturaleza descrip- tiva y enopitica y en sus précticas prescriptivas de organizacisn y gestign Sus teorias de administracién de la educacién han generado modelos hi potético-decluctivos y normativos, preocupados con el mantenimiento del cotden y del progreso racional en el funcionamiento de la instituciones y sistemas educativos. En las primeras décades del siglo XX, dichos mode- los se consolidaton en las perspectivas temnoburacriticas de Ia escuela clé- sica de administracion, como se vera enseguida. Posteriormente, el positi- 22 a Gesti6w Eovcar en AmERIcA LATINA vismo también se manifiesta en-la gestion educativa de Latinoamérica a través de la adopcion de las perspectivas conductistas y funcionalistas de acministracion concebidas y difundidas por los psicdlogos sociales nor- teameticanos. En el Ambito politico, el positvismo ejercié una inlluencia trascenclental durante la conquista de la independencia de los paises de la region y la consolidacién de los respectivos Estados nacionales. La inde- pendencia politica, sin embargo, no cambio repentinamente el cuadto de la situacién educativa y de sus sistemas de administracién. Por el contra- rio, durante. mucho tiempo siguieron imperando los moldes coloniales vinculados al status quo politico y social y a los valores de los centros de poder econémico internacional En resumen, la evolucién de la administracion pitblica y la gestion edlucativa en el periodo colonial de Latinoamérica se asienta predominan- temente en la tradicién juridica enraizada en el derecho administrative to- ‘mano con su caricter normativo y su pensamiento dechuctivo. El cristia- nismo reiteta la fuerza normativa y la légica deductiva del enfoque jurtdi- 0. A pattir del siglo pasacl, la filosofia positivista también ejerce profun- da influencia en la educacién y deja su huella a través de la introduecién ae} método cienitfico empftico, del enciclopedismo curricular y de los modelos normativos de gestién educativa. En ese sentido, las publicacio- nes pedagogicas del petiodo colonial reflejan la influencia simultinea de 1b filosofia escolastica, del racionalismo positivista y del formalismo legal cen la organizacion y la adtoinistracién de la educacién latinoamericana, ENFOQUE TECNOCRATICO La efervescencia politica ¢ intelectual que marc6 las primeras décadas, del siglo XX, especialmente fos aftos cle la Gran Recesién, se maniliesta también en el sector publico y la educacién, dando inicio a un buen ni- mero de movirnientos reformistas en la administracin del Estado y la ges- tion educativa, Siguiendo los desarrollo teéricos y praxiolégicos de la ‘gestion empresaria, se instalé en la administracion publica el reinado de Ia tecnocracia como sistema de organizacién, con claro precominio de los ‘euadtos técnicos preocupados por la adopcién de soluciones racionales pata resolver problemas organizacionates y administrativos. El funciona ‘miento eficiente y racional de las organizaciones era la preocupacién cent- 231B, CURSO DE LA HISTORIA DEL PENS 10 ADMINISIRATIVO ural de fos teformistas, cuyos anslisis y prescripeiones se pawtaban por un enfogue tecnocritico, en el que las consideraciones politicas, los aspectos fhurmanos y los valores éticos generalmente ocupaban tn lugar secundario. Pertenecen a In etapa tecnocratica los trabajos mas influyentes de ad ministeacion publica y de gestidn educativa en América Latina, Los prota onistas latinoarnericanos de la construccién tecnocritica buscaron sus elementos tedricos en Europa y en los Estados Unidos de América. En ge- neral, las teorias de esa etapa se basan en los principios de la escuela cli sica de administracién, preconizados en las primeras décadas del siglo XX por Fayol'! en Francia y por Taylor" y sus seguicores en los Estados Uni- dos de"América, La teoria de la burocracia de Weber" también ha ejetc: do una profunca influencia en los movimiientos tedricos de la fase refor- inista y dle Tas etapas posterior, El entoque tecnocnitico asume las caractertsticas de un modelo maqui- 1a preocupado con la economia, la productividad y la efciencia. Como en a etapa anterior, su orientaci6n es normativa y dees ‘Como solucion para fos problemas administrativos asociades a la explosién organizacio- nal gue se manifiesta en ocasién de la consolidacién de la Revolucion tn- dustrial, los protagonistas del nuevo enfoque impulsan una reforma técni- ca de la administcacion pablica, incluyendo los sistemas ce organizacion del servicio civil. En esa linea, dleienclen la separacién entre politica y ad- ministracion, En consonancia con los postulados tradicionales de la teoria politica, sostienen que el poder clebe dividirse ene el ejecutiva, el lexis- lotivo y el judicial. Sin embargo. como instrumento cle anilisis y presctip- Gion. este modelo no resulté ser funcional en aquelias sociedades en las que las tes fuentes de poder se superponen considerablemente en la pric- {ica y ent las que, sobre toc, el ejecutivo ocupa un espacio privilegiado en relacién con et legislative y a judicatura, como, en general, ha sido el cae s0 de los paises «le América Latina a lo largo de toda su historia politica. Al parecer, ¢8 en este punto donde se encuentra una de las fakicias del en- foque tecnocritico, mis alld de sus méritos reformistas, La historia es elo- ccuente para demostrar que politica y acministracidn son inseparables. En realidad, Ia administracion puede ser definida como wna practica particu- lar de la politica, concebida ésta como ka prictica global de la convivencia humana, La adopcion de los principios y pricticas universales de la escuela cli sica de admainistracion en el sector publica de los paises de América Lati- na obstaculiz6 el desarrollo de un enfoque interdlsciplinario mas adecua- doa la cultura y fa sociedad fatinoamericanas. En general, los estudios de 4 a ecco am ‘Gestion Eoucarvg eN AFRICA LATIN izat la situacién de la adeinistracion en términos de concorcancia o dliscrepancia entte el comportamiento ob- servado y los principios de la administracién ciemtfica, general y burocra. tica dle Taylor, Fayol y Weber, respectivamente, Dichos estucios eran des- cripciones exploratorias de la realidad, con reducida base tedrica y limita: da preocupacién por Ia explicacién dle los hechos. Esas desctipciones éxa sminaban la dimensién formal de la administracién, relegando a un segun- do plano el nivel de accion politica. Se hacia especial hincapié en las ca- teeteristicas organizativas del sistema administrative, con reducida aten- «ion a ta ialluencia de fos factores econémicos, politicos y culturales en la ida de las organizaciones. En la gestion educativa, el enfoque tecnocritico enfatiza Ia adopcion de perspectivas y soluciones organizacionales y administrativas entaizadas en ef pragmiatismo instrumental del inicio del siglo XX. Para los teéricos te hh epoca, la pedagogta debia oftecer soluciones técnicas pata resolver donalmente los problemas reales que afvontaba la gestign educativa, Sin embargo, hay evidencias de que la fuerza de la tradicién del derecho ad- hhinjstrativo romano continud vigente en América Latina durante la etapa teenocritiea y se extiende hasta el presente. Es decir, el precominio de los specialistas y tecndcratas como protagonistas de soluctones pragmaticas Fara resolver problemas organizacionales y administrativos en la educa- én no logré neutralizar las preocupaciones formales relacionacdas con las teorias abstracias del enfoque juridico, Este es apenas un ejemplo de la Fermanemte superposicién de enfoques y paradigmas en el proceso histé- ro de construccién y reconstrucckén cel conocitmiento cientifico y tecno- logico en ka administtacion publica y la gestion educativa. La historia nos ensefia que la reconstruccién de un camino implica un proceso de des- construccion que no apaga las huellas, ocultas o maniliestas, de las cons- ttucciones anteriores. esa etapa se preocuparan en cara En el ambiente relormista de los afies treinta aparecieron los primeros intentos de sistematizacidn de las teortas organizacionales y administrat ‘as adoptadas en la educacién y los primeros ensayos de gestion educati- wen América Latina, Dichos ensayos respondian signilicativamente a los Impulsos aeadémicos de Europa y de los Estados Uniclos de América. Al igual que en la administeacion prtica, los estudiosos latinoamericanos de ation educativa_pasaron a adoptar un enloque esenctalmente iéenico, ce naturaleza normativa y pragmatica. Dicho enfoque de gestion educati- wi tiene defensores en distintos paises de Latinoamérica. Tomemos, por eemplo, el caso de Brasil, en donde el enfoque relorinista de fa etapa de 25