Simona Gherghina Drept financiar public ok Editura C.H. Beck Bucuresti 2019|FOTOCOPIEREA| INTERZISAI AVERTISMENT! | avand in vedere amploatea luata de fenomenul fotocopierii Iuerarilor de specialitate, mai ales in | domeniul Dreptului, atragem atentia 8, potrivit art, 14 si 196 din Legea nr, 8/1996 privind dreptul de autor si drepturile conese, republicatS, reproducerea operelor sau a produselor purtatoare de drepluti conexe, dacd respectiva reproducere a fost efectuata fara autorizarea sau | consimyamantul titularului drepturitor recunoscute de legea mentionata, constituie infractiune gi | se pedepseste cu inchisoare sau cu amend, Prin reproducere, conform tegi, se ingelege | pealizarea, integrata sau parjialé, a uneia ori a mai multor copii ale unei opere, direct sau ¢, temporar ori permanent, prin orice mijloace si sub orice forma. Nu va faceti partasi la distrugerea cartii! Editura C.H. Beck este acreditatt CNATDCU si este considerata editurd cu prestigiu recunoscut Drept financiar public Simona Gherghina Copyright © 2019 - Editura C.H. Beck Toate drepturile rezervate Editurii CH. Beck. Nicio parte din aceasta Iucrare nu poate fi copiatf fara acordut scris al Editurii C.H. Beck. Drepturile de distributie in strainatate apartin in exclusivitate editurii Deserierea CIP a Bibliotecii Nafionale a Romaniei GHERGHINA, SIMONA Drept financiar public / Simona Gherghina. - Bucuresti : Editura C.H. Beck, 2019 ISBN 978-606-18-0837-3 34 Editura CH. Beck Calea Plevnei, nr. 172, et. 3-4, Sector 6, Bucuresti Tel: 021.410.08.47; 021.410.08.73 Fax: 021.410.0848 E-mail: comenzi@beck.ro set by @ TMC 0734100645 fofexetnegouRro/ wencnestouR!O Redactor: Adrian Condrasov Tehnoredactor: Catalin Mantuii Cuprins Abrevieri, Capitolul I. Dreptul financiar public. Notiune, Izvoare. Norme Nofiunea de fonduri publice Sectiunea |. Dreptul financiar public. Nofiune. Denumire. Obiect de studiu Sectiunea a 2-a, Reglementare $1. Acte normative incidente. Componenta european’ cu aplicabititate direct&.. §2. Legile incidente in materia finantetor publice —legi ordinare §3. Rafiunea structurdrii unei set complex de reglementari in cea ce priveste fondurile publice Seefiunca a 3-a, Nofiunea de fonduri publice. Criteriile de identificare a fondutilor publice §1. O definitie legal’ incompleta. Limitele perspectivei economice... §2. Perspectiva juridica. Criteriut principal si criteriile secundare de identificare a fondurilor publice. Capitotul Il. Bugetele publice. Ordonatorii de credite. Sectiunea |. Bugetul public. Nofiune. Sistemul unitar de bugete publice. §1. Notiumea de buget public... §2. Sistemul unitar de bugete public §3. Bugete functionale.. Sectivinea a 2-a, Structura bugetelor publice $1. Structura general oldul bugeta Structura bugetului local Sectiunea a 3-a, Componenta bugeielor publice ..... $1. Categorii de venituri publice . 1.1, Veniturile bugetare ordinare 1.2. Veniturile bugetare extraordinare §2. Categorii de cheltuieli publice.... Sectiunea a 4a, Ordonatorii de credite §1. Notiune .. 2. Categorii de ordonatori de credite. §3. Delegarea atributiilor de ordonator de credite Sectiunea a 5-a. Procedura bugetara... Capitolut IIL, Principiite bugetare Sectiunea #. Reglementare, Distinetia dintre ,.principiile politicii cal-bugetare” si ,principiile procedarii bugetare” Sectiunea a 2-a, Principiile bugetare.......vi Drept financiar public $1. Principiul unitatii bugetare . Principiul universalitatii bugetare.. 2.1, Principiul necompensarii 2.2. Principiul neafectatii veniturilor. §3, Principiul anualitat §4. Principiul specializarii bugetare §5. Principiul publicitait §6. Principiul unitiqii monetare ..... §7. Principiul echilibrului bugetar..... 71. Principiul echilibrului bugetar in eazul bugetului de stat. 7.2. Principiul echitibrului bugetar in cazul bugetelor tocale Sectiunea a 3-a. Principii specifice bugetelor locale $1. Principiul solidarititii §2. Principiul autonomiei financiare locale. §3. Principiul proportionalitati .... $4. Principiul consultarii, Capitolul LV. Elaborarea proieetelor bugetelor publice. Sectiunea |. Elaborarea proiectului bugetului de stat si a proiectului bugetului asigurarilor sociale de stat §1. Stabilirea Cadrului bugetar pe termen medi 1-1, Previziunile macroeconomice si bugetare (cada macroeconomic)... 85 1.2, Strategia fiscal-bugetar& ses §2. Metodologia de elaborate a bugetului. Serisoarea-cadru.. §3. Elaborarea proiectelor de bugete public §4, Transmiterea proiectelor de bugete la Parlament. §5, Calendarul bugetar in ani in care au loc alegeri parlamentare generale §6. Observatii generale privind claborarea proiectelor de bugete centrale Sectiunea a 2-a. Elaborarea proiectului bugetului local . Capitolul V. Aprobarea bugetelor publice Sectiunea b. Aprobarea bugetului de stat si a bugetului asigurarilor sociale de stat... sl. Limitele formulariide amendamente la proiectele de bugete ‘in cadrul dezbatetilor parlamentare . §2. Procedura de aprobare a bugetulu de stat si a bugetului asigurailor sociale de stat 96 §3. Categorii de bugete aprobate prin lege. Aprobarea bugetelor institutiilor publice... 298 §4. Solugia in cazul neaprobari in termen a bugetclor eentrale.. 100 Sectiunea a 2-a. Aprobarea bugetului local... 101 § 1. Competenta aprobarii bugetului local. Calendarul aprobaril 10 §2. Solufia in cazul neadoptarii in termen a bugetului de stat 102 §3. Comunicarea bugetului local adoptat cdtre autoritatile 103 publice centrale.Cuprins Vu Capitolul VI. Adoptarea actelor normative cu impact bugetar.. 104 Sectiunea J. Evaluarea impactului bugetar al actelor normative/masurilor/politicilor... .. 104 Seetiunea a 2-2, Consecinele nerespectirii obligatilor legate de evaluarea impactutui bugetar al proiectelor de acte normative... LOT Seotiunea a 3-a. Coordonatele constatarii neconstitufionalitagii actelor normative cu impact bugetar. Sectiunea a 4-a, Determinarea constitufionalitatii actelor normative prin care se diminueaza veniturile bugetare.. Capitolul VIL. Transferurt intre bugetele publice Sectiunea 1. Categorii de transferuri intre bugetele publice, Sectiunea a 2-a, Transferuri de la bugetul de stat etre bugetul asiguearilor sociale de stat... .. Sectiunea a 3-a. Transferuri de la bugetul de stat la bugetele locate. 118 §1. Cote defaleate din impozitul pe venit . §2. Cote gi sume detaleate din unele venituri ate bugetului de stat cu destinatie speciala gi pentru echilibrarea bugetelor locale 2.1. Destinafii ale sumelor transferate . 2. Utilizarea sumelor transferate bugetelor locale 2.3, Echilibrarea bugetetor locale si principiul autonomiel locale... 13 2.4, Alte destinatii.......0 $3. Transferuri consolidabile pentru bugetele locale $4. Programal National de Dezvoltare LocalA. §5. Fondul de rezerva al Guvernului .. §6. Fondut de interventie la dispozitia Guvernulu Capitotul VIH. Executia bugetara Secfiunea 1. Notiune. Operatiuni principale... Secfiunea a 2-a, Limite valorice anuale privind cheltuilife §1. Creditul de angajament §2. Creditul bugetar..... §3. Absenta obligatie’ de a utiliza creditele de angajament si creditele bugetare Sectiunea a 3-a. Repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilo: Sectiunea a 4-a, Executia de casa Sectiunea a S-a, Deschiderea de credite bugetare .... Sectiunea a 6-a. Etapele efectuarii cheltuielilor $1. Angajarea cheltuielilor..... 1.1. Notiune, Angajamentul. 1.2. Angajamentul legal, Categorii de acte juridice 1.3. Relatia dintre angajamentul legal si creditul de angajament, respectiv creditul bugetar... 1.4. Incheierea contractelor .. 1.5. Limitari ale incheierii/emiterii angajamentelor legalevill Drept financiar public 1.6. Modificarea contractului in vederea corelarii obligatiilor de plata cu creditele bugetare 1.7. Competenta angajarii cheltuielilor. . Lichidarea cheltuielilor... 2.1. Conditia suspensiva legal, 2.2, Exceptie ~ Plata in avans §3. Ordonangarea §4. Plata 4.1. Verificarea documentelor justifi 4.2. Limitari legale ale efectuarii pl §5. Prineipiul separiii atribufilor in efectuarea cheltuielilor din fonduti publice.. 6 Capitolul IX. Finanfarea investifiilor publice... Sectiunea 1. Consideratii generale privind investitiile publice. Reglementare, Notiune ...... .. 169 Sectiunea a 2-a. Modalititi de finantare a investitil §1. Investitii finantate din fonduri publice. §2. Finantarea investitiilor publice din fonduti private 175 §3. Reflectarea in bugetele publice a obligatiilor niscute din contractele prin care se realizeazii investifii publice cu finantare privat sec 177 Capitolul X. Criza financiara si iasolventa unitatilor administrativ-teritoriale 2179 Sectiunea 1. Criza financiar’. $1. Condifiile pentru declararea crizei financiare §2. Declangarea procedurii de criza financiara §3. Planul de redresare financiara....... $4. incetarea situatiei de criza financiara. Sectiunea a 2-a. Insolventa unititii administrativ-teritoriate.. §1. Conditiile pentru declararea insolventei §2. Deschiderea procedurii insolventei §3. Planul de redresare. Suspendarea c principal de credite $4. Inchiderea proceduri insolventei itatii de ordonator Capitola! XI, Ajutorul de stat. Seefiunea 1. Notiune, Regtementare. Sectiunea a 2-a, Conditiile cumulative pentru existenta ajutorului de stat, §1. Interventie a statului sau prin utilizarea fondurilor (resurselor) publice. §2. Existenfa unui avantaj economic acordat unei sau mai multor persoane pe care acestea nu Lar fi obtinut in conditiile normale ale pietei §3. Caracterul selectiv al mi §4. Efectul asupra schimburilor comerciale derulate intre statele membre ale UE Sectiunea a 3-a, Reglementarea ajutorului de stat in dreptul roman 189) 190 190 191Cuprins 1x Sectiunea a 4-a, Categorii de ajutoare de stat Soctiunea a 5-a. Notificarea ajutorului de stat. Ajutorul legal sau utilizat abuziv. Recuperarea ajutorului de stat §1. Notificarea ajutorulu de stat... §2. Ajutorul de stat ilegal sau utifizat abuiv... §3. Reouperarea ajutorului de stat... Capitolul XII. Modificarea bugetelor publice.... Sectiunea 1. Modalitati de modificare a bugetelor publice. Sectiunea a 2-2, Rectiticarea bugetelor publice §1. Obiectul rectificdrii §2, Rectificarea bugetelor.. 2.1, Cazurife de rectificare a bugetelor 2.2. Procedura rectificarii . Sectiunea a 3-2, Reotiticari generate de adoptarea actelor normative cu impact bugetar Sectiunea a 4-a, Virarea creditelor bugetare gi a creditelor de angajament §1. Limite ale modificdrii bugetelor publice prin virarea de eredite 1.1, Majorarea cheltuielitor de personal .. 1.2. Virarea creditelor de angajament sau bugetare alocate cheltuielilor de personal catre alte destinatii de cheltuieli 209 1.3, Virarea creditelor de angajament sau bugetare alocate cheltuielilor de investitii cdtre alte destinafii de cheltuieli §2. Virarea creditelor bugetare si a creditelor de angajament ..... 2.1, Virarea creditefor bugetare gi a creditelor de angajament in bugetele centrale. 2.2. Virarea creditelor bugetare $i a credi in bugetele locate: Capitolul XI. incheierea executiei bugetare Sectiunea 1. Efectele incheierii exercifiului bugetar..... Secfiunea a 2-2, Elaborarea gi aprobarea Contului de incheiete a executiei bugetare enn §1. Elaboratea si aprobarea Contului de incheiere a executiei bugetare pentru bugetul de stat si bugetul asigurarilor sociale de stat... §2. Elaboratea si aprobarea Contului de incheiere a executiei bugetare pentru bugetul local fessunntnuniennes eee 216 Capitolul XIV. Datoria public’. Aspecte generale... Sectiunea 1. imprumuturite ca venituri extraordinare.. Secfiunea a 2-a, Relatia intre veniturile extraordinare Sectiunea a 3-a. Reglementarea datoriei publice... Sectiunea a 4-a, Datoria public. Notiune. Tipologie .. Sectiunea a 5-a, Formele datoriei publice Sectiunea 2 6-a, Elementele caracteristice ale obligatiilor de natura datoriei publice Sectiunea a 7-2. Scopul asumarii datoriei publice datoria publica ........220x Drept financiar publie Sectiuea a 8-a, Parfile raporturilor juridice ce iau nastere in cadral contractarii datoriei publice .. se 227 §1. Debitorii obligatiilor de natura datorici publice . §2, Creditorii obligatiilor de natura datoriei publice $3. Debitori garantafi (in beneficial c&rora sunt emise garantiile publice) Sectiuinea a 9-a, Natura juridica a contractului de imprumut public gia celui de garantie public ...0.n . Sectiunea a 10-a. Limitarile aplicabile asumarii obligat datoriei publice .. lest §1. Limitari stabilite la nivel national §2. Limitari stabilite la nivelul UE... lor de natura Capitolul XV. Datoria publicd guvernamentala Sectiunea 1. Asumarea si adminjstrarea datoriei publice guvermamentale Atributii...... seo Sectiunea a 2-a. Scopul asumarii datoriei publice guvemmamentale ... Sectiunea a 3-a, Contractarea datoriei publice eossssenee Sectiunea a 4-a. Limitele asumirii datoriei publice guvernamentale. Plafonul anual pentru emiterea de garantii de stat Sectiunea a 5-a. Instrumentele datorici publice guvemamental 81. Titlurile datoriei publice guvernamentale directe.. 243 1.1. Titlurile de stat. 1.2. Contractele de imprumut.. 1.3. Plasamentul privat 1.4, Contracte asimilate imprumuturilor.. §2. Titlurile datorie’ publice guvernamentale garantate, Garangii de stat .........250 2.1, Emitenjii garanfiilor de stat ... 2.2. Beneficiarii garantiilor de stat 2.3. Tipologia garantiilor de stat. Garant de garantie 2.4, Obligatiile garantului. Fideiusiune sau garantie autonom: 2.5. Garantia publica — contract sau act administrativ unilateral? 2.6, Ajutorul de stat in materia garantiilor publice... 2.7. Fondul de rise cosseeeseesneenasee Sectiunea a 6-a. Executarea obligatiilor de natura datoriei publice guvernamentale, Autorizarea bugetardi permanent, Serviciul datorie’ pUblICe .eosecronen Sectiunea a 7-a. Operatiuni de administrare a riscurilor aferente datoriei publice .. Sectiunea a 8-a. Evidenta si raportarea datoriei publice. §1. Registrele datoriei publice §2. Raportul anual privind datoria public’. Contul general al datoriei publice 238 239 241 individuale gi sisteme 261 1 262 262Cuprins Xt Capitolul XVI. Datoria publica locala Sectiunea 1. Notiunea de datorie publica locala. Sectiunea a 2-a, Calitatea de debitor al datoriei publice tocale.... Sectiunea a 3-a. Scopul contractarii datoriei publice locale: Sectiunea a 4-a. Creditorii obligatiilor de natura datoriei publice locale Sectiunea a 5-a, Plafoanele de indatorare locala ... Sectiunea a 6-a, Conditii financiare pentru asumarea obligatiilor de natura datoriei public Sectiunea a 7-a, Titlurile datoriei publice locale... § 1. Titlurile datoriei publice locale directe.. §2. Titlurile datoriei publice locale garantate .... 2.1, Garantarea prin venituri 2.2, Avalizarea biletelor fa ordin §3. Beneficiarii garanfiilor locale .. §4. Fondul de rise .. Sectiunea a 8-a. Contractarea datoriei publice locale... Sectiunea a 9-a. Executarea obligatiilor de natura datoriei 266 publice locale 283 Sectiunea a 10-a, Raportarea gi publicitatea obligatiilor decurednd din datoria publica local... 283 §1. Obligatii de inregistrare 284 §2. Obligatii de publicitate . 284 §3. Obligatii de raportare si transmitere de documente .. .. 285 Sectiunea a 11-a. Controlul executiei datoriei publice locale ...... 285 Capitola! XVIL Finantiri rambursabile contractate de la institutii financiare internationale si UE .. Sectiunea 1, Institutiile financiare intemationale. Consideratii generale 287 Sectiunea a 2-a, Fondul Monetar International Sectiunea a 3-a, Banca Mondial Scctiunea a 4-a, Banca Europeana pentru Reconstructie si Dezvoltare. Banca Europeand de Investiti ... Secfiunea a 5-a, Imprumuturi de la UE in cadrul Mecanismului de asistenfa financiara pentru balantele de plari 290 291 Capitolul XVIT. Controtul financiar public Sectiunea 1. Controlul financiar public. Notiune, obiect, obiective so 294 Secfiunea a 2-a. Controlul financiar preventiv... sn 297 §1. Obiectul si obiectivele controlului financiar preventiv, Forme svsnu0uu 297 1.1. Controlul preventiv propriu 298 1.2, Controlul preventiv delegat 298 §2. Rezultatul controlului fnancier prevent sn 299 Sectiunea a 3-a. Auditul public intern 299 Sectiunea a 4-a. Auditul public extern exercitat de Curtea de Contr... 300 $1. Autonomia Curtii de Conturi in exercitarea fimetie’ de control... 300 §2. Entitiqile supuse controlului Curtii de Contur.. 301XIE Drept financiar public §3. Auditul extern realizat de Curtea de Conturi....... 3.1. Auditul financiar al conturilor anuale de executie 302 302, a bugetelor publice 3.2, Auditul performantei, Obiectivele auditult Bibliografie...Abrevieri ~alineat(ul) — Agentia National de Administrare Fiscald ~ citat dupa ~articol(ul) — Analele Universititii Bucuresti — Banca Europeand pentru Reconstruetie si Dezvoltare — Banca International pentru Reconstructie si Dezvoltare — Banca National a Roméniei — contra — Codul civil (Legea nr. 287/2009 privind Codul civil) — Codul fiscal (Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal) — Consiliul General al Municipiului Bucuresti ~ revista ,Curierul Judiciar® ~ Recueil Dalloz de doctrine et jurisprudence - Decizia Curtii Constitutionale DGFPS Directia Generali a Finantelor Publice Judefene DGFPMB + Directia Generala a Finantelor Publice a Municipiului Bucuresti Dreptul ~ revista ..Dreptul”™ ex. — exempli gratia (de exemplu) Ed. ~ Editura ed. ~editia et seq. — et sequentia (si urmitoarele) ex. —exemplu FMI — Fondul Monetar International HG. — hotardrea Guvernului Le. — id est (adica) Thidem — aceeasi citare (din acelasi pasaj, aceeasi pagind) icc) — inalta Curte de Casatie si Justitie Idem ~ aceeasi citare (alt pasaj, alta pagina) infra — mai jos JOCE ~ Jumalul Oficial al Comunitatilor Europene (pana la 1 februarie 2003) JOUE ~ Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (dupa 1 februarie 2003) LG.DJ. ~ Librairie géneral de droit et jurisprudence lit, — literaXIV MOF. mil. mid. or, OG. OMFP. O.UG. op. cit. P. PULP. parag. pet. PIB PNDL sn. SA supra ga s.urm, TFUE trad. n. TVA UE urm. vol. Drept financiar public ~ Monitorul Oficial al Roméniei, Partea I ~ milion - miliard — numdr(ul) ~ ordonanfa Guvernului Ordinut ministrutui Finantetor Publice ~ ordonanfa de urgen{é a Guvernului ~ opera citata ~ pagina ~ Presses Universitaires de France —paragraf —punct ~ Produsul Intern Brut ~ Programul National de Dezvoltare Local —sublinierea noastra ~ Societate pe actiuni — mai sus — si alfiifaltele — si urmatoarele — Tratatul privind functionarea Uniunii Europene —traducerea noastra ~Taxa pe valoarea adaugati — Uniunea European’, — urmatoarele ~ volum(ul)wasn eng Capitolul I Dreptul financiar public. Notiune. Izvoare. Norme Nofiunea de fonduri publice Sectiunea 1. Dreptul financiar public. Notiune. Denumire. Obiect de studiu Ansamblul normetor juridice care reglementeaz’_obtinerea,_administrarea si utilizarea_fondurilor_publice, precum si gontralul acestor operafiuni de obtinere, “‘administrare i utilizare a fondurilor publice constituie, de regula, nucleu! principal al unei ramuri distincte a dreptului public. In ciuda acestui obiect de studiu relativ constant, denumirea utilizati pentru desemnarea acestei ramuri de drept nu este unitari. Astfel, in facultitile de drept din Romania este studiat Dreptul financiar publie!, dar si Dreptul finantelor publice® sau Dreptul financiar Variatia denumirii discipline’ juridice nu este insotit ins’ de 0 variatie semnifi- cativa a domeniului de studiu gi deci a normelor juridice avute in vedere. In lini generale, aceast8 disciplin& juridic’ avand ca obiect principal de_studiu fondurile __publice_acoperd aspectele legate de sursele de constituire a_fondurilor ise Planificarea si administrarea acestora prin intermediul bugetelor publice, control raya meTISTRRTE SH UTTIZaTE a ToRTTTOF publice, precum s1 datoria publica. ' DD. Saguna, D. Sova, Drept finaneiar public, ed. 1, Ed. CH. Beck, Bucuresti, 2007, denu- mire mentinuta si in edifiile urmatoare, D.D. Saguna, Drept financiar public, Ed. C.H. Beck Bucuresti, 2011; M.A. Rafin, Drept financiar public. Drept bugetar, Ed. C.H. Beck, Bucuresti, 2013; S. Gherghina, Drept financiar public. Datoria public. Finantarea investitillor publive, Ed, C.H. Beck, Bucuresti, 2013; 4. Fanu-Moca, C.D. Popa, Drept financiar public, Ed. Uni- versul Juridie, Bucuresti, 2012, > 1 Gliga, Dreptul finantelor publice, Ed. Didactica si Pedagogic’, Bucuresti, 1992; 1 Condor, Dreptul finangelor publice, Ed, Fundayiei Romdnia de Maine, Bucuresti, 2006; MS. Minea, CF. Castas, Dreptul finantelor publice, ed. 2, Vol. { Drept finaneiar, Ed. Universul Juridic, Bucuresti, 201; J. Lazar, Dreptul finantelor publice, Vol. I. Drept bugetar, Ed. Uni- versul Juridie, Bucuresti, 2013. 2 D.D. Saguna, Tratat de drept financiar si fiscal, Ed. All Beck, Bucuresti, 2001; D.D, Saguncr, Drept financiar si fiscal, Ed. All Beck, Bucuresti, 2003; E. Balan, Drept financiar, ed. 1, Ed, All Beck, Bucuresti, 2004; denumire mentinutd si in editiile urmatoare; 4. Drdgoi, Curs universitar de drept financiar, Ed. Universitiqii 1 Decembrie 1918", Alba Tulia, 2005; R. Postolache, Drept financiar, Ed. C.H. Beck, Bucuresti, 2009; ¥ Ros, Drept financiar, Ed. All Beck, Bucuresti, 2005 si editiile urmatoare; N.C. Anisei, Drept financiar, Ed. Uni- versul Juridic, Bucuresti, 2011; C.F. Costas, M.S. Minea, Drept finaneiar, Ed, Universul Juridic, Bueuresti, 2015; C.F. Costas, Drept financiar, Ed. Universal Juridic, Bucuresti, 2016we Drept financiar publie Consideram cA denumirea de Drept financiar public este cea mai in masura sa exprime obiectu! principal de studiu al acestei discipline juridice, si anume, fondurile publice, dar si dezvoltarile pe care aceasta disciplin le-a inregistrat in ultima ‘jimmitate de secol, prin inglobarea unor aspecte specifice legate de administrarea fondurilor publice, cum ar fi cele privind datoria, publica, garantiile publice, achizi- {iile publice, finanfarea privat a inyestijiilor publice. Mai mult, in practica juridica international @ 7m mediul academic juridic denumirea Drepz financiar s-a consolidat in timp ca subramura a dreptului afacerilor (drept privat) pentru a desemna normele juridice apticabile organizarii si functionarii piefelor financiare gi pietelor de valori mobiliare, precum si tranzactiilor realizate intre participantii la aceste piefe!. De asemenea, denumirea Dreptul finanjelor publice indic& 0 limitare la normele juridice ce reglementeaz& aspectele ce intra in structura .,clasicd” a discipline’ economice denumite Finanfe publice, respectiv moneda si politica monetara, bugetele publice, datoria publica si controtul (auditul) financiar public. Desi disciplina juridiea avand ca obiect de studiu diferitele aspecte ale obfinerii, administrarii si utilizarii fonduritor publice? are putin peste o sutd de ani, obiectul su de studiu a evoluat in sensul de a include tot mai multe aspecte legate de (i) utilizarile complexe ale fondurilor publice, inclusiv in cadrul interactiunitor dintre sectorul public si sectorul privat (cum ar fi relatia dintte fondurile publice si achizigiile publice, ajutorul de stat, aspectele financiare ate functionarii intreprinderilor publice), de (ii) modalitatile modeme de contractare si administrare a datoriei publice, supuse intr-o mésurd din ce in ce mai mare normelor de drept privat, de (iii) finanfarea investitiilor publice, inclusiv din resurse private, prin contracte de concesiune sau de parteneriat public-privat, Etimologie. in limba latina, cuvantul fzis insemna sfaryit, termen, incetare, iat in drept acesta era folosit in sensul de sfarsit al unei_operaliumi juridice, acest sfarsit fiind de regula mareat de efectuarea plafit une sume de bani (desigur, in contractele cu tiflu oneros care presupuneau plata unei sume de bani de cAtre cel putin una din parti). Pornind de ta acest din urma sens, din acest termen s-au dezvoltat ulterior mai multe expresii desemnand operatiunea de plata a unei sume de bani, cum ar fi financia pecuniaria’. In ciuda consolidarii in timp a acestui sens al termenului financia la singular’, in limba franceza la plural termenul finanje (finances) a inceput sa desemneze | | "Eg. T. Bonneau, P. Pailler, A.C. Rouaud, A. Tehrani, G. Vabres, Droit financier, L.G.D.J., is, 2017; 4.D. Merville, Droit financier, ed. 4, Gualino lextenso éditions, Paris, 2018; J. Benjamin, Financial Law, Oxtord University Press, 2008; G. Walker, R. Purves, Financial Services Law, Oxford University Press, 2018, 2 Fhaxurile de bani publici", conform profesorului Martin Collet; A, Collet, Finances publiques, L.G.D.J. lextenso éditions, Paris, 2016, p. 15. Cours éémentaire de science des finances et de legislation financiére frangaise, Ed. Giard, Paris, 1931, p. 2 * Din termenul fatin finis gi din derivatele sale finatio, financias, financia pecuniaria, aviind semnificatia comuna de plaid a unei sume de bani, au derivat cuvintele cu semnificatic similara din limbile francezi — finance (la singular, utilizat de regula in expresia ,,moyennant finance"), englezi ~ finance. fine (amend) german’ — Finanz; Ibidem,Drept financiar public. Nofiune. Ievoare. Norme 3 ansamblul venituritor si cheltuiclilor destinate acoperirii sareinilor statului', Ulterior, sensul primar al termenului finanje publice a tamas circumseris ansamblului venity- rilor statului, doar prin extensie si in mod secundar puténd include nu numai obji- nerea, ei si administrarea gi cheltuirea veniturilor publice? Sectiunea a 2-a. Reglementare §1. Acte normative incidente. Componenta europeani cu aplicabilitate direct La nivel constitutional, fondurile pablice sunt avute in vedere de prevederile Art. 56. Contributii financiare, Art, 137. Sistemul financiar, Art. 138. Bugett public national, Art, 139. Impozite, taxe $i alte contribusii si Art. 140. Curtea de Conturi, Aceste norme stabilesc principiul legalitatii impozitelor, reglementeaza moneda nationala gi structura sistemului bugetar, precum si organizarea si functionarea celei mai importante institutii publice de control al modului de administrare si utilizare a fondurilor publice, Curtea de Conturi. impreuna cu celelalte prevederi din Tithe! IV. Economia $i finangele publice din Constitutie, precum si cu dispozitiile constitu- fionale care consacra drepturile economice, aceste prevederi reteritoare la fondurile publice formeaza ,,Constitujia economia”, ca set de reguli gi structuri institutional relevante pentru implicarea statului in domeniul economic’. La nivelul legii, din perspectiva reglementirii fondurilor publice in dreptul roman, pornind de la denumirea actelor normative incidente si de la definitiile legale pe care aceste acte normative le consacra, se poate stabili ci termenii finan(e publice” si foriduri publice” sunt sinonimi. Existé in acest context trei mari categorii de acte normative incidente in materia fondurilor publice: fo PGS pe ' thidem; E. Oliva, Finances publiques, ed. 3, Daltoz Sirey, Paris, 2015, p. 1. 3 Thidem. * Pentru o prezentare a diferitelor conceptii referitoare la ,constitutia economic’” si a radaeinilor aeestui concept in ordoliberalismul german, a se vedea T. Proser, The Economic Constitution, Oxford University Press, 2014, p, 7-14. * Pentru analiza juridica a diferitelor instrumente normative si institutionale utilizate de stat (in sens larg) pentru a atinge scopuri de natura economies, in eadrele stabilite de normele constitutionale, este extrem de relevant distinctia fieut de profesorul T.C. Daintith intre imperium si dominium: ...] use imperium as a generic term to describe those instruments of policy which involve the deployment of force by government (recalling here that force usually means the threat of force); dominium on the other hand describes those policy instruments which involve the deployment of wealth by government”; TC. Daintith, Legal Analysis of Economic Policy, in Journal of Law & Society (1982), 9, p. 215. Din aceasti perspectiva, colectarea veniturilor fiscale, care constituie obiectul de studiu al dreptului fiscal, aparjine normelor de tip imperium (imperium law, in termenii profesorului Daintith), pe cand administrarea si utitizarea fonduritor publice, inclusiy colectarea veniturilor nefiscale, reprezentind obiectul de studiu al dreptului financiar public, apartine normelor de tip dominium (dominium law).Oey ee daa 4 rept financiar public a) finanitelor publice, ca seturi de reguli generale si specifice aplicabile fondurilor publice. Acestea sunt distribuite pe cele dows hiveluri ale reglementirii fondurilor publice — mivelul central — Legea nr. 500/2002° privind finantele publice!, cu modificarile si completirile ulterioare (denumiti in continuare Legea. finantelor publice) si nivelul administrafiei publice locale ~ Legea nr. 273/2006 privind finantele publice locale”, cu modificarile si completarile ulterioare (denu- mitt in continuare Legea finanjelor publice locale). Cele dou legi ale finanjelor publice sunt completate de Legea responsabilit3tii fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicata’, cu modificarile si completirite ulterioare (demumits in continuare Legea responsabilititii fiscal-bugetare), care stabileste reguli si principii specifice pentru toate etapele procedurii bugetare. in special la nivel central, Legea finantetor publice si Legea responsabilitatii fiscal-bugetare se hy aplie’ conjugat le \ (2) Legile*biigetare’anuale, prin care (i) sunt adoptate in fiecare an bugetele iS sunt rectificate turile de ine acestor planuri centrale (bugetul de stat si bugetul asigurarilor sociale de stat), (7 acest bugete in cursul anului bugetar, si (iii) sunt adoptate_anual_¢t dere a executiei bugetare a bugetelor centrale, ca bilant al aplicaei TaeetaTe. ‘Legile din primele dou categorii — legile de adoptate a bugetelor centrale si legile de rectificare a acestor bugete — pot deroga de fa principiile si regulile generale _stobilite SITegile finantelor_publice. Ambele categorit de lest au aplicare limitad ia timp, pe durata exercitivtui bugetar in care se aplicd bugetul respectiv. (3) Legile spe Legilor finantelor publice si legilor bugetare anuale li se adaugi o serie de legi speciale’, aplicabile diverselor aspecte incluse in obiectul de studiu al dreptului financiar public, precum gi norme secundare si terfiare, cum ar fi cele aplicabile achizifiilor publice, datoriei publice, realizarii operatiunilor prin intermediul Trezoreriei Statului, controlului financiar public, crizei financiare si insolventei unitatilor administrativ-teritoriale, ajutorului de stat, finant&rii din surse private a investitiilor publice. Reglementarile europene. {ncepand cu data aderirii Roméniei la UE (1 ianuarie 2007), 0 component importanté a izvoarelor dreptului financiar public este cea europeani’, respectiv normele referitoare ta: adewordonaren politicilor economice $i la disciplina bugetari in statele membre couprinse in TFUE (art. 119-126, art. 143) si dezvoltate in legislatia secundara la nivel european, precum si cele cuprinse in Trataiulprivind Stabilitaiea, Cooperarea si Guvemanta in Uniunea Economica si Monetarts yGjutorul de stats led MOF. nr. $97 din 13 august 2002, > M.OF ar. 618 din 18 julie 2006. 3 M.OF. nr. 330 din 14 mai 2015. “ Figcare dintre aceste legi va fi analizata in capitolul dedicat elementelor respective care intra in componenta obiectului de studiu al dreptului financiar public. 2 ALA. Raritt, Drept financiar public, op. cit. p. 7-12,Dreptul financiar public. Notive. levoare. Norme 5 fi) evidenyele contabile si statistice ale fondurilor, activitagilor si Intreprinderilor publice [Regutariental (UE) nr. 549/301 privind Sistemul european de conturi nay “nationale si regionale din Uniunea Europeana']; achizitiile publicesitinantarea dip fonduri private a investitiilor publice (conftacte de concesiune de lucrari si de servicii): {© wilizarea fondurilor europene nerambursabile., © foarte Tare parte din aceste reglementari europene sunt aplicabile direct in dreptul national, iar altele au fost transpuse prin reglementari nationale, Lor li se adauga jurisprudenta relevant a CJUE care interpreteaza aceste prevederi, in virtutea prerogativei exclusive recunoscute Curtii in acest sens §2. Legile incidente in materia finantelor publice — legiordinare in ceea ce priveste Legea finantelor publice si Legea finantelor publice locale, existi 0 contradictie intre obieetul lor de reglementare ~ principiile, cadrul general si procedurite privind formarea, administrarea, angajarea si utilizarea fonduritor publice, precum gi responsabilitatile institutiilor publice implicate in procesul bugetar. conform art, 1 alin, (1) din lege — si adoptarea cu procedura specifica legii organice. Fati de criteriul unie de identificare a legii organice — apartenenta obiectului su la unl dintre domeniite expres determinate de Constitutie ~ orive alti modalitate de stabi- lire a caracterului de lege organic’ a unei legi nu este valabilA. Astfel, adoptarea une’ legi de cate Parlament eu majoritatea cerutt de Constitute pentru adoptarea lea organice nu este suficienta pentru a determina catificarea acelei legi ca fiind o lege organic? in aceste conditii, domeniul finantetor publice, al fonduritor publice, ca domeniu general sau al bugetelor publice, ca domeniu specific, mu sunt incluse printre dome- niile legii organice enunfate de lit a)-s) ale art. 73 alin. (3) din Constitutie, De ase menea, niciunul din articolele din Constitutie dedicate sistemului finaneiar (art. 137} si bugetului public national (art, 138), desi fac referire la adoptarea prin lege’ a * $0 L174 din 26 iunie 2013, p, 1-727, ? Avitind cele trei categorii de legi ce pot fi adoptate de Parlament -- legi constitufionale, legi organiee gi legi ordinare ~ art. 73 alin, (1) din Constitutie acoperd integral sfera legilor, uurmatoarele alineate ale aceluiasi art, 73 detaliind domeniut fegilor constitufionale [in alin. (2), acestea find legile de revizuire a Constitutiei, precum si domeniul legilor organice [in alin, (3)]. Implicit, toate celelalte tegi vor fi legi ordinare, Modalitatea de identificare a dome- niiului legii organice este duald: pe de o parte, alin. (3) af art, 73 enumerd fa lit. a)-s) domeniile fn care se adopta legi organice, iar pe de alta parte lit) a alin, (3) face eeferire in mod generic ta alte domenii in care se legifereaz’ prin legi organice astfel cum sunt indicate expres de Constitutie, Elementul comun al celor dow modatitayi de identificare a domeniului leg organice este mentionarea expresd in Constitutie. In consecinta, domeniul de legiferare al legii organice este expres si limitativ prevazut de Constitutie, el cu poate fi extins sau restrans de Parlament. Potrivit DCC ne. 53/1994 (M.Ot. nr. 312 din 9 noiembrie 1994), ,.domenitle legit organice sunt lmitativ prevézute de Constitutie si de stricta interpretare” > Pourivit art. 137 alin. (1), ,,Formarea, administrarea, intrebuintarea si controtul resur- sefor financiare ale statului, ale wnitdzilor administrativ-teritoriale si ale institusiilor publice sunt reglementate prin lege”6 Drept financiar public dispozitiilor in aceste domenii, nu mentioneazé cA ar fi vorba despre o lege organic’. Nu este intrunit astfel nici criteriul de determinare a domeniului legii organice con- sacrat de lit. t) a art. 73 alin. (3) din Constitutie. Prin comparatie, alin, (2) al art. 137 atunci cdnd face referire Ja posibilitatea inlocuirii monedei nationale cu moneda UE mentioneazi expres faptul c& o astfel de inlocuire va fi reglementata prin lege organic "Avand in vedere c& legile finantelor publice nu reglementeazi in domeniul rezervat expres si limitativ de Constitutie legii organice, aceste legi nu pot fi o lege organic& indiferent de majoritatea cu care au fost adoptate’. Legile care intervin in orice alte domenii decat c ¢ legilor constitufionale gi legilor organice sunt. legi ordinare, De altfel, si Legea fi publi i Legea responsabilitsyii, fiscal-bugetare, sf legile bugetare anuale sunt legi ordinare. ~ Legea finantelor publice poart& mentiunea ca a fost adoptati conform prevederilor art. 74 alin, (1) din Constitufie, trimiterea find facut la acest articol din Constitutia ‘din 1991 nerevizuitl?, ceea ce inseamna ch aceasta lege a fost adoptaté cu majoritatea ceruti pentru legea organic. Legea finanjelor publice locale a fost adoptata conform art, 76 alin, (1) din Constitutia revizuita, deci tot ca o lege organica. ‘Cu toate acestea, 0 astfel de majoritate la adoptarea legii si mentiunea subsec- venti inscrisd in textul legii nu sunt in m&sura sa confere acestor legi caracterul de lege organic&, intrucat singurul criteriu stabilit atat de Constituyia din 1991 nerevi- muita, cat si de Constituyia actuald (dupa revizuirea din 2003) este apartenenta obiec- tului legii la domeniut legii organice expres si limitativ stabilit prin Constitutie. Orice {interpretare contrard, care ar da prioritate meniunii de adoptare cu majoritatea cerutt pentru lege organica at conduce 1a 0 interpretare a art. 73 alin. (3) din Constitutia actuata, respectiv a art, 72 alin, (3) din Constitutia nerevizuiti, in sensul ci domeniul legii organice nu este limitativ stabilit de Constitutie, ci poate fi extins prin vointa Parlamentului de a adopta o lege ca lege organica, degi obiectul legii nu se inscrie in domeniul legii organice enunfat expres. Ar exista astfel un domeniu obligatoriu al egii organice, in sensul c& in domeniile enunjate de Constitutie nu se poate legifera deci prin legi organice, dar si un domeniu ,voluntar”, determinat prin adoptarea unei legi de citre Parlament ca lege organic’, cu majoritatea special ceruta pentru 0 astfel de lege, ajungiindu-se astfel la adaugarea de noi domenii ale legii organice 2 Chiar dacd udm in considerare faptul ci Legea nr. $00/2002 a fost adoptata sub imperiul Constitutiei din 1991 nerevizuite, interpretarea este similaré si conduce la acelasi rezultat. Art. 72 din aceasti Constitutie are o structuri asemdnatoare celei a art. 73 din actuala Constitutie, stabilind un domeniu limitativ si expres al legii organice. Finanfele publice nu se regisese th ‘enumerarea acestui domeniw cuprinsa in alin. (3) lit. a)-r) din art. 72 al Constitutiei din 1991. Mai mult, nici art, 136 (,,Sistemul financiar") si nici art. 137 (,Bugetul public national”) din Constitatia din 1991, care au la rinduf lor o structurd similara art. 137 gi 138 purtand aceleagi tituri din actuata Constitufie, nu mentioneaza legiferarea prin lege organica in aceste domer ? potrivit art. 74 alin. (1) din Constitutia nerevizuita, ,, Legile organice gi hotdrdrile privind regulamentele Camerelor se adopt cu votul majorititii membrilor flecaret Camere”, similar art. 76 alin. (1) din Constitutia republieata in 2003. iiiDreptul financiar public. Nopitme. Fzvoare, Norme 1 celor mentionate expres de Constitutie. O astfel de interpretare nu este corecta si nu poate fi primita', Cet mai probabil legile finantelor publice au putut fi adoptate ca legi organice datorita faptului ca in cuprinsul lor sunt inserate dispozitii care_apartin. domeniului— rezervat legii organice, cum ar fi cele Tétéhitoare Ia infractioni si pedepse”, Astfel, in art. 71 din Legea finantelor publice si in art. 77 dif Legea Tivanyelor publice locale sunt prevazute si sanctionate infractiuni, ceea ce justifica adoptarea fiecdreia dintre acest légi cir majéritatea ceruth pentru legea organics. Toate celelalte dispozitii cuprinse in Legea finantelor publice, respectiv in Legea finantelor publice locale, sunt ins& de domeniul legii ordinare’. Aplicand criteriul unic de identificare a legii organice stabilit de Constitutie (atat de cea din 1991, nerevizuiti, cat si de cea revizuits din 2003), respectiv apartenenta domeniului de reglementare al legii la domeniile legit organice stabilite expres $i limitativ prin Constitutie, Legea nr. 50/2002 este o lege ordinara in privinta preve- deritor sale referitoare la bugetele publice si la finantele publice. Practic, singura prevedere care are caracterele unei legi organice este cea cuptinsd in art. 71 din lege. intrucdt apartin domeniului legii ordinare, de la prevederile din legile finantelor publice pot fi instituite derogari prin lege ordinar’, cu excepfia reglementirii infrac- tiunitor, care pot fi modificate mumai prin lege organica. De altfel, interpretarea in sensul cd Legea finanfelor publice este o lege ordinar’ este sustinuté si de practica legislativa curent’, existind o multitudine de exemple recurente in care aceasta lege a fost modificati prin legile de aprobare sau de rect ficare a bugetului de stat sau prin ordonante simple ale guverului*. Potrivit art. 63 din Cegea nr. 3473000 privind normele de tehnicd legsTauve pentru elaborarea Poirivit DCC nr. 88/1998 (M.OF, I nr. 207 din 3 iunie 1998), ,o norma de natura legii ordinare nu devine © norma de natura legii organice, intruedt este cuprinsa intr-o asemenea lege, caracterizarea sa, ca fiind ordinarg sau organic’, rezulténd din objectul reglementarii” * Ant. 73 alin. (3) lit. h) din Constitutia republicata, art. 72 alin. (3) lit. f) din Constitutia nerevizuita. » Astfel cum s-a statuat prin DCC ar. 53/1994, ,domeniile legii organice sunt limitativ pre- vazute de Constitutie si de stricta interpretare. De aceea o lege organic’, chiar daca din motive de politica legislativa cuprinde si norme de natura legii ordinare, nu poate extinde domeniile rezervate de Constitutie legii organice si asupra acestor norme. Asemenea consecinfi este inadmisibita, deosebirea dintre legea organica si cea ordinara fiind exclusiv de natura constitu- fionala, nu legal” *Ca exemple relativ recente, art. 22 din Legea bugetului de stat pe anul 2015 nr, 186/2014 (M.OE ar. 960 din 30 decembrie 2014) care instituie 0 derogare de la art. 69 alin. (1) din Legea nr. $00/2002, art. 21 alin. (5) din Legea nr. 286/2010 a bugetului de stat pe anul 2011, care prevede o derogare de la Legea nr. 50/2002 fara a indica prevederea de la care se deroga, art. 13 din O.G, nr, 13/2012 privind rectificarea bugetului de stat pe anul 2012 (M.Of. or, 614 din 27 august 2012) care deroga de fa art. 21 alin. (4) din Legea nr. 500/2002, art. 56 din O.G. nr. 10/2011 privind rectificarea bugetului de stat pe anul 2011 si unele misuri financiare (M.OF. nr. 560 din 5 august 2011) care derog’ de la art. 30 din Legea nr. 50/2002, art. 4 din O.G. nr. 19/2010 cu privire la rectificarea bugetului asiguririlor sociale de stat pe anul 2010 (MOF. ar. 590 din 19 august 2010) care derogi de Ia art. 21 alin, (4) din Legea ‘nr, 500/202,8 Drept financiar public actelor normative, republicati', cu modificarile ulterioare, ,, Derogarea se poate face munai printr-un act normativ de nivel cel putin egal cu cel al reglementaril de band Or, legile de aprobare a bugetului de stat si cele de rectiticare sunt Tegi ordinate, iat potrivit art. 115 alin. (1) din Constitutie guvermul poate fi abilitat prin lege s& emit ordonante exclusiv in afara domeniului legii organice. Aceastd practica relativ constanti de instituire a unor derogari de la Legea finanfelor publice prin legi ordinare sau prin ordonante ale guvernului vine si confirme calificarea sa ca lege ordinari. Pentru aceleasi argumente, desi include principiile si normele generale privind elaborarea bugetelor centrale si orice modificare ulterioara a acestora, Legea respon- sabilititii fiscal-bugetare rimine o lege ordinar’, Dinte-o perspectiva strict tehnic’, orice derogare de la principiile si normele pe care le prevede poate fi adoptata printr-o simpla lege de rectiticare a bugetului, desi legea stabileste cA orice lege de adoptare sau rectificare a bugetuhii trebuie s& respecte principiile si regulile respon- sabjlitatii fiscal-bugetare pe care le consacra”. §3. Ratiunea structurdrii unei set complex de reglementiri in ceea ce priveste fondurile publice Statul, in acceptiunea cea mai larga a termenulti, nu poate fimetiona fra a cheltui resurse finaneiare pentru a-si indeplini functiile, fie c& este vorba despre plata sala~ tiilor (inelusiv impozitele si contributiile aferente) angajatilor sai sau de dobandirea de bunuri, lucriri sau servicii necesare indeplinirii atributiilor® sau de realizarea de investitit in bunuti de utilitate publica. Prin urmare, daci fanctionarea statului, prin indeplinirea functiflor sale, este cea care ti determina existenfa legitima, functionarea nu este posibila in absenta resurselor financiare necesare, in consecinyé existenta statului nu poate fi conceputa in absenja resurselor financiare aflate fa dispozitia sa si utilizate in vederea asiguririi functionarit sale. Legitimitatea statului este astfel asigurati gi prin legitimitatea dobandirii si utilizirid resurselor sale financiare, Aceste resurse financiare pe care le statul le dobindeste in mod legitim si in conformitate cu prevederite constitufionale sunt veniturile publice. Notiuni sinonime sunt cele de fonduri publice sau bani publici, in statut modern*, sursa principal a acestor resurse financiare, a veniturilor publice este reprezentaté de figggitate, sub forma impozitelor, taxelor si altor, * M.OF. ar. 260 din 21 aprilie 2010. 2 Potrivit art. 31 din Legea responsabilitafii fiscal-bugetare, ..Legea bugetului de stat si legea bugetului asigurérilor sociale de stat, pentru fiecare an, trebuie $8 fie armonizate cu strategia fiscal-bugetara si cu prevederile prezentei legi”. * Orice autoritate publica sau institutie publicd are nevoie pentru a functiona de un sediu eu utilitgite aferente, de mobilier, de echipamente, de consumabile, de mijfoace de transport etc., 1a care se adaugi cheltuiclile de personal, prin urmare functionarea ansamblului autoritatilor gi institutitor publice presupune in mod necesar utilizarea unor resurse financiare corespunzitoare, + Pentru o analizi din perspectiva finantelor publice ~ a modului de structurare a bugetelor publice, a categoriilor de venituri si cheltuieli bugetare, a modalitatilor de acoperire a deficitului bugetar ~ a diferenfei dintre statal clasic si statul modem, a se vedea M.A, Ratia, Drept financiar public, op. cit., p. 3-7; E. Oliva, Finances publiques, op. cit., p. 4-6.Cou Wheat etal fancier public. Nofiune, levoare. Norme 9 contributii percepute in temeiul legi. Elementul comun al acestor venituri fiscale (iipozite aXe Contributii), care le plaseazt SIP tetagi_regim juridic, general in cid diferentelor de detaliu dintre ele, este faptul c& obligatia fe a Ie impusd fntod-unilateral:de°stat debitoritor desemnafi de les Bi. Statul este astfel singura persoand care pi ‘© obligafie de plat unei alte persoane. Temeiul care asigura ins legitimitates arent statului de a Impune, ca element central al puter publice 3 si al suver a | i / conisitnfdindntl ii la impozit, consacrat de constituile statelor moderne!. fn masura in care veniturile fiscale astfel colectate nu sunt suficiente pentru acoperirea cheltuielilor statului, 0 alt sursi de venituri freevent utilizat’ es mutul-De asemenea, statul mai dobandeste venituri si din exploatarea s narea proprietatilor sale, incasiind chirii, redevente, dividende &é Ni fn ultimul rand, sé adauga veniturilor publice sumele incasate din aplicarea de sanctiuni (amenzi, confiseari ete.) sau din acte cu.titly gratuit (donafii, sponsorizari. Tegate). precum si din fonduri externe nerambursabile provenite de la alte state sau de Ja UE (desigur, in cazut statelor membre). Legitimitatea statalui este asigurata prin mecanismele statului de drept. Obiectivul | principal al dreptului public, in general, este asigurarea si garantares-tegitimitatii sta. | tului in toate componentele sale. Dreptul financiar public serveste aceluiagi obiectiv in ceed Ge priveste wolectaTea SF utilizarea fonducilor publice. | in acest context, dreptul financiar public, ca ansamblu de norme juridice, stabi- | este doua forme principale de legitimare a utiliz&rii fondurilor publice necesare func- | Honan ul nave oud eH Ae ke waft Se (de fond)’, procedurale stabilesc procedurile de coleetare 4 veniturilor publice, de q administrare a Veniturilor astfel cotectate in cadrul biigetelor publice gi de utilizare a L acestora prin efectuaréa cheltuielilor. ee Temeiul acestor reguli este principiul consimfimantului la impozit, a cArui aplicare’ permite r i_de venituri_fiscale, care reprezinta principala i | ' Principiul legalitaii impunerii este consacrat in dreptul roman de art, 139 alin. (1) din Constitutie. potrivit canuia Impozitele, tavele i orice alte venituri ale bugetului de stat si ale bugetului asigurarilor sociale de stat se stabilese nurmai prin lege” ? M, Collet. op. cit, p. 17-19. * thidem. + Recunoasterea acestut principiu in constitutiile statelor modeme este rezuitatul unei istorii tumultoase, marcata de revolte putemice legate de colectarea de imporite de catre suverani, Ca toate acestea, revoltele fiscale din care s-a niiscut acest principiu nu au vizat suprimarea impozitului ca mod de finanfare a activitatii statului, ci legitimarea acestuia prin consimysmantul dat de contribuabili prin reprezentantii lor. Ideea cA impunerea este supusd aprobarii preaiabile a celor care platese impozitul, prin reprezentantii lor, a fost proclamatt de Magna Charta in 1213, a fost apoi reluat’ de Bill of Rights (1688), iar apoi sloganul ,,r0 taxation without representation” a insufletit revolta coloniilor americane, wasindu-si locul in Declaratia de independengs a statelor americane (1776), iar apoi in Declaratia Drepturilor10 Drept financiar public sursi de venituri a statelor modeme. Efectele directe ale aplictrii acestui principiu, ambele recunoscute la nivel constitutional, sunt: (Daprobarea prin lege a tuturor veniturilor fiscale (impozite, taxe gi contributii), si (i) Aprobarea ‘anual a veniturilor ce vor fi colectate de autorititile publice gia destinatiilor pentru care aceste venituri vor fi utilizate (cheltuite sau administrate in irii bugetelor publice. uj, reguli menite s& asigure buna gestiune a fondurilor publice (controlul, eficienta, regulile aplicabile achizitiilor-pubtice, cele aplicabile finanfarii investitiilor publice si servictilor publice etc.), regu menite i confirme eredionlor solvabiliates satu ului (ca o consecinti a permanei AUGTIET publice ca sursd de venituri publice, aléturi de impozite), reguli' menite sé impiedice autoritdtile publice_si_utilizeze.fondurile. intr-un mod care ar denatura concurenta (ajutorul de stat), reguli aplicabile interac- tiunilOr Tindiictare dintre stat si intreprinderile publice si private (finanjarea privata a investitittor-publice, administrarea fondurllor publice tncredinfate intreprinderilor publice sau private etc.). Ansamblul acestor reguli procedurale si substantiale constituie structura dreptului financiar public, ca ramuri distinct’ de drept, aflati la granita dintre dreptul public __sidreptul privat, deoarece foarte multe dintre acéste reguli sunt aplicabile interac- tiumii dintre stat, in acceptiunea larga a termenului, si entititi private (persoane fizice sau juridice), realizata prin intermediul contractelor. Sectiunea a 3-a. Notiunea de fonduri publice. Criteriile de identificare a fondurilor publice? $1. O definifie legala incompleta. Limitele perspectivei economice Desi o contin in chiar denumitea lor, niciuna din legile finantelor publice ~ Legea finantelor publice $i Legea finantelor publice locale — nu definesc sintagma ,,finante publice” si nu o folosese decat intr-un context limitat. Inst ambele legi definesc (de 0 maniera identica) ,,fondurile publice” si utilizeazi apoi aceasti din urma sintagma in Omului si Cettjeanului (Franja, 1789), Despre aceasti descendent’ anglo-saxoni a princi- piului consimtimantului la impozit, a se vedea G. Jéze, op. cit, p. 10-14; M. Collet, op. cit, p.20-21; M. Bouvier, MC. Esclassan, J-P. Lassale, Finances publiques, ed. 15, 1.G.D.J., extenso éditions, Paris, 2016, p. 645-667. ‘Cum ar fi art, [40 din Constitutie referitor la Curtea de Conturi, autoritatea publicd auto- nomi avand atributii extinse in controlul administrarii si utilizarii fondurilor publice gi patri- moniului public, 20 parte din aceasta sectiune reia analiza din S. Gherghina, Despre banii publici: 0 incer- care de definire, AUB, ne. 1/2011, p. 179-192,Dreptul financiar public, Notiune, Izvoare. Norme i cuprinsul lor, iar nu pe cea de ,,finante publice”. De asemenea, in vederea determi- niirii domeniului de apticare al fiectreia dintre aceste dou legi ale finantelor publice, art. 1 din fiecare lege, intitulat Obiectul legii, se referi la fondurile publice. Potrivit definitiei legale stabilite prin art. 2 atin. (1) pet. 27 din Legea finanfelor publice, fondurile publice sunt sumelé alocate’ din’ bugetele: prevazute la art. 1 alin: (2) din'acecagi lege’. Legea responsabilitatii fiscal-bugetare adauga? inst buge- telor publice enumerate de Legea finantelor publice si dugetele altor entitayi (publice sau private) clasificate in administratia publica, tn conformitate cu prevederile Regulamentului (UE) nr. $49/2013 privind Sistemul european de conturi nationale si regionale din UE‘ Potrivit definitiei din art. 2 alin. (1) pet. 32 din Legea finantelor publice locale, fondurile publice locale sunt sumele alocate din bugetele. prevazute la art. 1 alin, (2) din aceeagi lege’, precum si fondurife gestionate in afara bugetului local: ' Pottivit art. 1 alin, (2) din Legea finantelor publice, ,,(2} Dispozifile precentei legi se aplice in domeniul elabordrit, aprobdril, executarit $i raportarii: a) bugetului de stat; b) bugetului asiguravilor sociale de stat; ¢) bugetelor fondurilor speciale; d) bugetulut trezo- reriei statului: e) bugetelor institutiilor publice autonome; f) bugetelor institufiilor publice finanjate integral sau partial din bugetul de stat, bugetul asigurdrilor sociale de siat si bugetele fondurilor speciale, dupa caz; g) bugetelor inseivuyiilor publice finanjate integral din venituri proprii; k) bugetului fonduritor provenite din credite externe contractate sau garan- fate de stat $i ale edror rambursare, dobanzi si alte costuri se asigura din foncduri publice; 1) bugetului fondurilor externe nerambursabi 7 Art 3 pet. 2 din Legea responsabititatii fiscal-bugetare, in cadrul definitiei bugetului general consolidat, 7 Potrivit Regulamentului (UE) nr, $49/2013, pe Hang persoanele juridice de drept public ~ autorititi publice gi institutii publice — vor fi incluse in conceptul de administratie publica, in scopul stabilirii unei imagini complete a situatiei financiare a statului (si deci a fondu publice aflate la dispozitia sa direct sau indirect), gi alte entitiji publice sau private, care in acest mod vor fi considerate a fi ,avatare” afe statului (administratiei publice) datorita depen- denfei lor financiare totale de stat, Este vorba despre acele entitai care, indiferent de forma for Juridica, nu functioneaza conform regulilor pietei libere, cea ce inseamna ci nu incaseazd prefuri semnificative din punct de vedere economic de ta public pentru activitatea lor sau nu isi pot acoperi din aceste venituri cel putin jumitate din costurile de productie. fn ambele cazuri, entitatile respective, chiar dac& sunt organizate ca societiti controlate de stat (in sensul c& deciziile lor ca persoane juridice sunt influentate decisiv de autorititile publice), uu ar putea si si continue activitatea in absenta unei sustineri financiare a statului (in sensul cel mai targ al acestui concept, care include si unitayile administrativ-teritoriale). In aceste conditii, entitajile non-market aflate sub controlul (influenta decizionald) a statului sau unitifilor adrai- nistrativ-teritoriale (care nu ar putea supraviefui in conditiile pietei lihere, care presupun aco- perirea cel pujin a costurilor din venituri/vanzari) vor aparjine din punct de vedere financiar administratiei publice, prin urmare bugetele lor vor fi integrate in bugetul general consolidat. *JOL 174 din 26 iunie 2013, p. 1-727. * Potrivit art. 1 alin. (2) din Legea tinanelor publice locale, ,, (2) Dispozigiile precentei legi se aplicd in domeniul elaborarii, aprobarii, executarii si raportarii: a) bugetelor locale ale comunetor, oraselor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucuresti, judegelor si munici- piuhei Bucuresti; b) bugetelor institutillor publice finantate integral sau partial din bugetele locale, dupa caz; c) bugetelor instituiilor publice finanjate integral din venituri proprii; a) bugetului imprumuturilor externe $i interne, pentru care rambursarea, plata dobénzilor,er 12 Drept financiar publie Legea romana defineste astfel fondurile publice prin_ra utiliza acestor bani, intrucat expresiaalocate di bug indie in scurt timp din buget! pentru ite peri & periny destinatia caret call [ost alo ~péfinitiile legale consacra astfel un criteriu unic de identificare a fondurilor publice, respectiv Dugetol din care acestea sunt alocate (cheltuite). Aceasta raportaté a fondchirilor pUbTICE Ta BUgetET din care Sit alocate presupune © perspectiva preponderent economied, in care criteriut de identificare a fondu- rilor publice il constituie faptul ck Gunt alocate dinttaun buget publ. Termenul de ,alocate” folosit de definitiile tegale indicd bugetele publice ca surse ale unui transfer de fonduri, prin urmare definitia pare si aiba in vedere calificarea fonduritor in momentul transferului lor. tns& conform regulilor din Legile finantelor publice, 9 cheltuiali nu_poate fi efec- ta -un_buget_public. De asemenea, toate sumele tuati decat daci este_prevazut “u cen ten a ees sau institusiife publice ce administreaz’ bugetele publice enumerate de Legea finanjelor publice trebuie eyidemtiage in bugetele respec- tive, nefiind permis existenfa unor sume apartindnd acestora, dar neincluse in buget. Din aceasta perspectiva in care elementul central este bugetul, tofii banii (fondurile) vor {i incluse in buget, iar fondurile din buget sunt calificate ope fegis ca tind bani publici. ~—Aceasta perspectiva economica, centrata pe ideea de buget, se poate dovedi inst periculoasa in masura in care nu toate sumete sunt evidentiate in buget, ipoteza plau- zibit’ daci avern in vedere faptul cd evidenta bugetara este rezultatul unor operatiuni realizate de personalul de specialitate al autoritatii publice sau institutiei respective, Orice omisiune a unor sume din evidenja bugetard, pana la corectarea sa, deschide cel putin o discutie legata de caracterul de fonduri publice al sumelor neevidentiate in bugetul respectiv, prin aplicarea unei interpretari ad litteram a definitiei fondurilor publice consacrate in art, | din Legea finanfelor publice. In iogica criteriufui legal centrat pe momentul cheltuielii, o astfel de situatie apare ca fiind irelevanta sub aspectul calificarii ca fonduri publice din moment ce neineluderea lor in buget face imposibila, in principix, cheltuirea sumelor respective. Desigur, sumele care potrivit legii ar fi trebuit si fie inregistrate in buget vor fi fonduri publice, chiar daci aceastit invegistrare nu a avut loc. in acest caz ins%, perspectiva economica este in mod vadit insuficienta, din moment ce aplicarea sa este posibild numai in wma unui efort de interpretare juridica, exterior criteriului apartenenjei la un buget public, prin care si fie argumentata natura de fonduri publice a unor sume de bani care nu corespund criteriulai strict tehnic pe care aceasti perspectivi economicd il consacra. isioaneior, spezelor si a altor cosiuri se asigurd din bugetele locale $i care provin din: Imprumuturi externe contractate de stat si subimprumutate auioritatilor administratiei publice locate si/sau agentilor economici si serviciilor publice dint subordinea acestora; imprumuturt contractate de aworitiile administratie’ publice locale gi garantate de stat; imprumuturt externe silsan imene contractale sau garantate de autoritapile administrariei publice locale: €) bugetulul fonduritor externe nerambursabile "in sensul general avut in vedere de aceasta definitie, bugetul reprezintd evidenta veniturilor (sumelor preconizate a {i incasate) si a cheltuielilor (sume alocate unor destinatii) planificate a fi Acute odata ce veriturile sunt incasate. Pentru dezvoitari, a se vedea infra, Capitolul ILDreptul jinanciar public, Noginme, levoare, Norme 13 dati ,alocate”, deci plitite, dintr-un buget public, fondurile publice pastreaza “| acest caracter indiferent de patrimoniul cAtre care sunt transferate? Sursq_alocdi, a transferului rmane astfel singurul criteriu? Raspunsul nu poate fi decatQegatiy pot fi calificate ca fonduri publice, ulterior transferului tor, sumele plitite angajajilor i allor_persoane private, indiferent dacd drepiul_persoanci private Ia plata re fa_respec- tiv deriva din lege sau dintr-un contract sau daca transferul este asociat sau nu _unei_ Caniraprestatii_a persoanei privatg, Odati iesite din patrimoniul persoanei juridice si intrate in patrimoniul persoanei private, aceste fonduri devin private, nemaifiind supuse niciuneia dintre regulile de administrare si cheltuire a banilor publici. Fafé de aceasti evident, fondurile alocate din bugetele publice igi pastreaza fara indoiala caracterul de fonduri publice, conform criteriului consacrat de fegé, i masura in care sunt transferate unei_alte_persoane juridice de drept public, intcind’a “inalt buget public.” ~~ Aceeasi este solutia in cazul in care fondurile sunt transferate de o institutie publica dintr-un buget public unei persoane private in vederea utilizatii lor pentru destinatii precis identificate, Astfel,.statul poate pune fondur la dispozitia unei baineisau.a unui | fond de _garantare_in_vederca emiterii de_garantii in numele si pe seama_statului seu : péate pune fonduri smucturale la dispozitia unei_persoane private al cirei proiect a fost selectat pentru a fi finanfat din astfel de fonduri sau poate pune fondurt Ta dispozitia jntreprinderilor publice in vederea realizarii unor proiecte de interes general. a | i i i : : §2. Perspectiva juridied. Criteriul principal si criteriile secundare de identificare a fondurilor publice Avand in vedere insuficienja perspective’ economice intemeiate pe notiunea de buget, 0 perspectiva juridic’ poate consacra unul sau mai multe criterii obiectiv Deoarece sumele de bani avute in vedere de bugetele publice se vor afla in orice moment in patrimoniut unei persoane, considerim e4 un prim criteriu de delimitare a fondurilor publice va fi dat de apartenenta acestora_la_patrimoniul unei_persoane juridice de drept public, respectiv al unei autoritagi sau instituyis puonce Tin folosirea acestur eriteriu juridic al patrimoniului ciruia ti apartin jul ut le atlat tr i fondurile', vor fi calificate drept fonduri publice sur ' Desi avand caracter doctrinar, aceasta definitie corespunde celei legale, nu 0 contrazice, functionnd ca o modalitate de clarificare a acesteia din urma, astfel incat si pout fi aplicata mai usor in practicd, de cfitre orice persoana interesatd, nu numai din perspectiva integeatoare. de ansamblu, accesibili numai Ministerului Finanjelor Publice, singurul care poate vedea din ce bugete sunt alocate sumele. Criteriul principal, al patrimonivhui, poate fi subsumat criteriului legal al alocdri clin bugete publice, din moment ce anterior cheltuirit fondurile locate” aparjin bugetului public respectiv, existent la nivelul unei pessoane juridice de drept public, si deci fondurile aparjin anui patrimoniu public, In cazul fondurilor cu destinayie special incredintate unei persoane juridice de drept privat, deci apartinénd unui patrimoniu privat, acestea pot proveni fie prin transter dintr-un patrimoniu public, fie intra in patrimoniul privat (in sensul c& persoana despre al carei patrimoniu este vorba nu este @ persoana juridic’ de drept public — autoritate publicé sau institutie publica) in temeiul unei prevederi legale exprese, In acest din urmi caz, situatiile au caracter exceptional, fiind vorba despre fonduri14 Drept financiar public persoane juridice de drept public, respectiv in patrimoniull statului, al unei_unitiyi admnistratiy-teritoriale, respectiv al unei autoritati publice sau _unei institutii_pul (cu personalitate juridica). Origare dirifze aceste persoane juridice de drept public va_ administra cel putin una dintre categoriile de bugete enumerate de art. 1 alin. (2) din Legea Tanjetor publice, de art. 1 alin.) din Le Finantélor publice locale sau Peatne conform art,3 pet. 2 din Legea responsabilititii fiscal-bugetare. Oo Criteriul principal pentru identiffearea fohdurilor publice: simpla aparte- nenfi a unor sume la patrimoniul unei ,,persoane juridice de drept public”! (autoritate publicd central sau locala sau institufie publica central sau local) va avea drept efect calificarea acestora ca fiind fonduri publice. in temeiul acestui criteriu, orice sume de ba in patrimoniul_persoanelor. juridice de drept public? vor fi calificate automat ca fiind fonduri publice, urmand a fi evidenfiate conform regulilor bugetaré aphicabile in wnul sau mai multe dintre bugetele administrate de persoana juridic respectiva. (O persoana juridicd de drept public nu_va putea avea niciodat in patrimoniul stu. vate, simpla apartenen{i a fondurilor la patrimoniul unei astfel de persoane determining calitatea lor de fonduri publice si aplicarea integral a regimului juridic al fondurilor publice, Acest criteriu principal, care acoperi in cea mai mare proportie fondurile publice, va fi completat de alte dou criterii secundare, aplicabile pentru identifica fondurile publice care, prin exceptie (aparent3) de Ia criteriul principal, nu se afl8 in patri- moniul unei persoane juridice de drept public, ci in patrimoniul unei persoane de drept privat’, care s-ar fi cuvenit statului, dar care in temeiul legit sunt incasate si ulterior administrate {ntr-un patrimoniu privat. ' potrivit art, 191 Ceiv., ,(1) Persoanele juridice de drept public se infiinteaza prin lege. (2) Prin exceptie de fa dispozigiile alin. (1), in cazurile anume prevazute de lege, persoanele juridice de drept public se pot infiinfa prin acte ale autoritatilor administratiei publice centrale sau locale ori prin alte moduri prevazute de lege”. Prin DCC nt. 249//2018 (M.OF. nv. 456 din 31 mai 2018), parag. 55, Curtea Constitu- fionala a statuat caracteral de persoana juridicd de drept public @ unei societati inflinfate de stat (Editura Didactic’ si Pedagogica): .,Curtea constata cé societatea constituitl, desi nu dispune de prerogative de putere public’, presteazi un serviciu public, situatie in care fi sunt aplicabile prevederile art, 191 alin, (2) din Codul civil, ceea ce o califie& drept 0 persoand juridica de drept public. in acest sens, Curtea constati cit art, 191 alin, (1) din Codul civil se refer’ la autorititile si institutiile statului [infiintarea Guvernului, ministerelor, autoritiqilor administrative autonome (spre exemplu, Consiliul Concurentei), Consiliu! Legistativ, Curtea Constitutionala etc.], la unitifile administrativ-teritoriale, toate acestea exercitand prerogati vele puterii publice, in timp ce alin. (2) al aceluiagi text legal se referd la operatorii economici, partidele politice etc,, respectiv la persoane juridice care sunt calificate de drept public prin prisma scopului si obiectului lor de activitate, prestind, spre exemplu, un serviciu de interes, public/general, admninistrand bunuri proprietate publica ete.” 2 fn toate cazurile in care sumele calificate ca bani publici se aff in patrimoniul unor persoane jutidice private, importanfa practic a unei astfel de calificari este data de excluderea acestor sume dintre bunurile aflate in proprietatea persoanei juridice respective. Banii publici sunt ineredinjati persoanei juridice private spre administrare in conformitate eu prevederilegy ad evdenter ats Sond, & wn ‘ rept financiar public. Nopiume. lzvoare. Norme 15 Si in aceste cazuri insé, criteriul principal nu este inlaturat complet, i doar atenuat in sensul_unei interpretari extensive (de aceea vorbim despre 0 exceptie apa- renta), deoarece) fondurile ingredintage cu destinatie speciala unei persoane private yor fi utilizate in numele si pe seama statului”Sat WiUlSUiL administrativ-teritoriale, (G2) tondurite tnéasate de intreprinderite publice din administrarea domeniului public Si privat al stafului nu au mai tranzitat prin patrimoniul persoanelor de drept public, in temeiyllegii, care a considerat c& este mai eficient un astfel de mecanism de inca- sare, was intreprinderile publice care nu isi pot acoperi cel putin 50% din costurile de productie sunt incluse de normelé europene, din punct de vedere financiar, in structura administratiei publice. Criteriile secundare pentru identificarea fondurilor publice in ea ion persoanelor de drept privat sunt: I : O[Criteriut destinatiet fonduritor Aasrredyed oedans ‘in cazul transferului unor sume de bani din patrimoniul unei persoane juridice de drept public in patrimoniul unei persoane private, pentru a determina in ce masuri sumele respective isi pastreaz& caracteristica de fonduri publice va trebui analizata destinatia transferului— Astfel, daci transferul se face cu titlu de imprumut sau drept contraprestatie pentru indeplinirea-unor-obligatii de citre persoana privata (cum’ar fi plata de cAtre persoana de drept public a unor servicii prestate sau a unor bunuri livrate sau lucrri executate de c&tre persoana privat’, realizarea de citre persoana de drept public a unui aport fa capitalul social al unei persoane private in schimbul dobandirii de parti sociale sau acfiuni ete.) gumele incasate de persoana privati igi pierd caracterul de fondusi-publiee!_ Be Beiioandde drept:publie transfera sume de Bani unei persoahe: private pentru ca persoana privatd sd le cheltuiascd in numele si pe seama persoanei de drep{ public sau {isoand privatd primeste direct de la finangatori far in oricare dintre aceste cazuri sumele asifel transferate/incasate au desti- nage predeterminati care corespunde SaMRJCEMT ti teres pubic 37 este rege. mentate , sumele respective isi pastreazs caracteristica dé fonduri publice. in conditiile existenjei unei destinatii obligatorii a fondurilor publice dupa trecerea lor intr-un patrimoniu privat, persoanele de drept public din al caror patri- moniu au fost transferate sumele transfer unor persoane private administrarea si, in ultima instangi cheltuirea banilor publici pentru atingerea unot seopuri (de unde destinatiile obligatorii s1 exclusive) care {in de interesul public, in consecintd, sumele tegale gi contractuale aplicabike, dar ei nu vor putea fi supugi executarii silite prin poprire. In acest sens, prevederile art. 781 alin. (5) lit. b) C.proc.civ. si ale art, 236 alin, (2) C.proc.fisc. consaera expres acest efect, fir si fied insa referire expresé la notiunea generica de fonduri publice, ci la modalitatite concrete in care acestea sunt incredinjate persoanelor private. "Cu exceptia cazului in care persoana privat care primeste aceste sume este inclusa, din punct de vedere financiar, in structura administrajiei publice, conform Regutamentului (UE) nr. 549/2013. / J P16 Drept financiar publie astfel transferate isi vor pastra caracterul de bani publici, urmand a fi chettuite si administrate de fapt in numele si pe seama statului (sau, dupa caz, a unitafii adminis- trativ-teritoriale)! Prin aplicarea criteriului destinatiei fondurilor transferate dintr-un patrimonin public sunt eliminate practic toate transferurile cltre patrimonii private care nu sunt ino ite de obligati legate de destinatii exclusive ale fondurilor astfel, transferate, bj Criteriul administrafiel publice extinse’’ hw. Brae LRnoxt In situatia intreprinderilor publice (regii autonome, indiferetit de subordonare — centrala sau local, societati nationale, companii nationale, societati la care statul sau cel putin o unitate administrativeritorialt au cafitatea de actionar majoritan), vor tea de fondurt publice: care nu es a 4, Pua co Dub» aye Tea, a j ~~ a * x eS es ‘Altos he oe a (2 ais na i aR i * Lipsa contrapreStafiet pentru fondurile pu an astfel transferate unei persoane private, pe de o parte, si absenta vreunei obligatii de rambursare a sumelor respective, la care se adaug’ obligajia imperativa a utilizarii fondurifor exclusiv pentne destinatiile stabilite prin actele juridice pe care se imtemeiazd transferul, cu consecinfa sa cea mai importanta gi anume dreptul statului de a recupera sumele folosite cu nerespectarea acestei obligatit, sunt argumente semnificative pentru a considera ca fondurile astfel transferate rimin bani publici. Persoana Juridica de drept privat va dispune de aceste fonduri in numele si pe seama statului, Existenta acestei situafii este confirmata atat direct de prevederi exprese ale legii care incredinteaza astfel de fonduri publice spre a fi utilizate in numele si pe seama statului cat si indirect de O.G. nr. 119/199 privind controlul intern/managerial si controlul financiar preventiv, republicata (M.Of. nr. 799 din 12 noiembrie 2003) care stabileste in art. 26 c& dispoziiile sale se vor aplica nu numai autoritatilor si institufiilor publice, ci si oricaror persoane juridice care gestioneaza fonduri publice cu orice tit. ? Cum ar fi, de exemplu, sumele transferate din bugetele publice intreprinderitor publice pentru realizarea de investitii sau ca subventii pentru diferite tipuri de activititi, in conditiile permise de lege (e.g, compensajia pentru obligafii de serviciu public) ort pentra desfigurarea de activititi determinate in numele si pe seama statului (cum ar fi sumele incredinfate EximBank sau fondurilor de garantare pentru emniterea de garantii in numele gi pe seama statului). * Cum ar fi, de exemplu, sumele incasate ca rovignetd, taxe de pod (CNAIR), sume inca- sate pentru utilizarea spatiului aerian (Romatsa), sumele ineasate din taxa radio etc. * Aceste intreptinderi publice care mu si-ar putea continua activitatea in conditiile pietei libere in absenfa sustinerii financiare acordate de stal sats de unitatea administrativ-teritoriala, care le-a infiintat si le transfert in diverse modalitati fondurile nevesare acoperirii pierderilor, sunt vezumate de Regulamentul (UE) nr. 549/2013 — act cu aplicare directa in dreptul roméan ~ ca ind incluse din punct de vedere financiar in sectorul administratiei publice. in mod corespunzittor, art. 3 pet. 2 din Legea responsabilitatii fiscal-bugetare include bugetele acestor intreprinderi publice in bugetul general consolidat, concept care reuneste toate bugetele publice.| Capitolul 1 Bugetele publice. Ordonatorii de credite Sectiunea 1, Bugetul public. Notiune. Sistemul unitar de bugete publice $1. Notiunea de buget public Componenta principal a regimului juridic al fonduritor publice este planificarea utilizarii lor prin intermediul unui pian al veniturilor si cheltuielilor, care s& orienteze si in acelagi timp s@ organizeze utilizarea acestor fonduri, Existenta unui asemenea plan, intocmit anual, prin care sunt estimate (i) itu ile ce pot fi colectate i oriale si (i destinatiile pentru c iza ee ee é prin care fon frte cotectte desta si strats gi utlizate oe care me fi adusi Ia cunostinta publicului si care poate permite contribuabilifor si inteleagd destinatiile alocate fondurilor pe care le-au pus la dispozitia statului. Documentul, planul, in care sunt evidentiate veniturile si cheltuielile statului (in sensul cel mai larg al acestui concept ~ care include toate autorititile publice si institutiile publice, atat la nivel central, cat si la nivel local) ~ poart’ denumirea de ‘buget public! =~ Un astfel de document permite evidentierea si prezentarea veniturilor publice aflate la dispozitia statului, in temeiul legilor care it indreptatesc la colectarea aces- tora, si a modului in care urmeaza a fi folosite, find parte a procesului de legitimare a colectirii acestor fonduri de la contribuabili? si in acelasi timp un mod de asumare a raspunderié autoritatilor publice pentru modul de folosire a banilor publici, ...... Din aceasta perspectiva, bugetul public — ca plan de yenituri $i cheltuieli ~ este wt'plan ,, prealabil” colectérit veniturilar $i utilizdrii lor prin efectuaréa cheltiielitor, intocmit si aprobat inainte de tnceperea anului_ in care veniturile vor fi colectate gi apoi cheliaite— ar nw un bilant, 0 evident a veniturilor colectate si a cheltuielilor efectuate. ) Conform art. 2 alin, (1) pet. 6 din Legea finanfelor publice, bugetu! este definit ca un document prin care sunt prevazute si aprobate in fiecare an veniturile si cheltuielile sau, dupa caz, numai cheltuielile, im funetie de sistemul de finantare a institutiilor publice; in acelasi sens, art. 2 alin, (1) pet. 6 din Legea Finanfelor publice locale. > Bugetul este un plan care permite aprobarea de catre Parlament a modului in care vor fi cheltuite fondurile colectate prin impozitele si taxele plaitite de coniribuabili, tiind astfel 0 Componenti a aplicarii principiului consimgimantului la impozit {legalitatii impozitului). Contribuabilii accepta (prin adoptarea de catre Parlament a legilor prin care sunt stabilite impozite si taxe, deci de ettre reprezentantii alesi ai contribuabililor) s& pliteascd impozite gi pentru cd tot reprezentantii lor (Parlamentul) vor aproba modul ia care sumele astfet colectate vor fi cheltuite (prin adoptarea in fiecare an a bugetului),18 Drept financiar public Fiecare persoani juridics de drept public trebuie, in mod obligatoriu, si alba un buget, un astiel de plan al veniturilor si cheltuielilor sale sau, in masura in care persoana respectivaé nu realizeazi deloc venituri, ci este finanfaté integral din fondurite transferate de alti persoan& juridic& de drept public (deci din alt buget), bugetul stu va fi de fapt un plan al cheltuielilor. Aceste bugete vor constitui sistemul unitar de bugete publice, ea plan al tuturor venituritor gi cheltuielitor publice la nivel national. Adoptarea bugetului public produce trei efecte semnificative: i) tabileste o éstimiare; 0’ previztune! a veniturilor si cheltuielilor publice pentru antHin legatura cu care este adoptat? (bugetul se adopta anual); iw) tora ineagared Venifulrilor (fondurilor) publice astfel estimate pentra anu zespeetiv’, \ >) hutorizeazi cheltuirea foriduritor astfel autorizate a fi colectate pentru desti- nafiilé gi in limita valorilor aprobate prin buget’. §2. Sistemul unitar de bugete publice Art. 138 alin. (1) din Constitutie face referire la bugetul public national, compus din trei bugete, doua la nivel central ~ bugetul de stat si bugetul asigurarilor sociale de stat — si, la nivel local, bugetele locale, in sensul c& fiecare unitate admi- nistrativ-teritoriald va avea propriul buget. in plus, si subdiviziunile administrativ- teritoriale — sectoarele municipiului Bucuresti ~ au fiecare buget propriu. Desi Constitutia face referire la cele trei mari categorii de bugete care compun bugetul public national, privit ca un plan de ansamblu al tuturor veniturilor i chel- tuielilor publice, atét legile finanjelor publice — Legea finantelor publice si Legea finanfelor publice locale ~ cat si Legea responsabilitifii fiscal-bugetare fac referire ta mai multe categorii de bugete, reunite intr-un sistem de bugete publice (sistem bugetar sau sistem unitar de bugete’). ‘Sistemul de bugete publice asifel consacrat de Legea finantelor publice, de Legea finantelor publice locale gi de Legea responsabilitatii fiseal-bugetare include: bugetul de stat; 4 ugetul asiguririlor sociale de stat, cuprinzand: (Or: Tbugetul asiguririlor sociale de stat aferent sistemului public de pensii®s Ki ~ bags asiguenrfor dR Somay an (le ca ss a ' in sensul de vedere pentru viitor”, indreptata spre viitor, o pre-vedere, estimare anterioard, prealabila, colectarii veniturilor permise de lege si cheltuirii for in conformitate cu legea. ? E, Oliva, op. cit.. p. 114. 2M. Bouvier, M-C. Esclassan, J.-P. Lassale, op. cit.,p. 270, 281-282. * Ibidem, > Conform att. 2 pet. 38 din Legea finanjelor publice. © Reglementat de Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice (M.OF. ‘nr. 852 din 20 decembrie 2010), cu moditicarile si completarile ulterioare. 7 Reglementat de Legea nr. 76/2002 privind sistemul asiguraritor pentru gomaj si stimu- area ocuparii fortei de munci (M.OF. nr. 365 din 30 mai 2012), cu modificarile si comple- tarile ulterioare.