148 Estudos de Contratagio Piibica — Itt das respectivas propostas, e nao 0 tendo feito (ou nao o tendo feito adequadamente) por motivo que Ihes é exclusivamente imputavel, aplica-se ainda o disposto na referida alinea a) do n2 2 do artigo 103. do CPA ®, 9.3. Se for prevista no relatério preliminar a exclusao de propostas com fundamento em os pregos serem anormalmente baixos, por os esclarecimentos justificativos nao terem sido apresentados ou nao terem sido considerados, a audiéncia pré- via, nesse especifico aspecto, deve limitar-se & promincia dos concorrentes interessados acerca, consoante os casos, ou da razao da nao apresentaco das justificagdes, ou do fundamento projectado para a exclusao & luz dos esclarecimentos (insuficien- tes ou insatisfatérios, na perspectiva da entidade adjudicante) anteriormente apresentados pelos concorrentes. (6) Neste sentido, Pepro Macuers, A audiéncia prévia..., cit., Ag, 463, que, para sustentar esta interpretacio extensiva dos pressupos- tos de aplicacao da alinea a) do n.* 2 do artigo 103.° do CPA, recorda que «a disciplina do procedimento administrativo no parece conciliar-se com jogos e técticas dilatérias. Os proprios deveres gerais de colabora- io dos interessados a que se referem os dois niimeros do art, 60." do CPA apontam nesse sentido» © waters Kluwer Portugal | Coimbra Etora ALTERAGAO DE CIRCUNSTANCIAS E MODIFICACAO DE PROPOSTAS EM PROCEDIMENTOS DE CONTRATACAO PUBLICA Sérvuto Correia Lixo Torcat Pepro FenwAnnez SAnewez SUMARIO: § 1° Introducio; § 2° A administrativizagio do instituto da alteragdo das circunstdncias; 2.1. Origem do instituto: notas breves; 2.2. A aplicacdo do instituto ao Direito Administrativo e sua adaptacio pela teoria da imprevisio; § 3° Aplicagao do instituto da alteragio das circunstancias & fase pré-contratual; 3.1. A alteragéo de circunsténcias durante a fase de formacdo de um contrato piiblico; 3.2. A alteragao de circunstancias no ambito de procedi- ‘mentos concorrenciais. §1 INTRODUCAO” 1. & sabido que, ao cabo de uma significativa evolugio politico-legislativa registada nas tltimas duas décadas, a que ‘0 presente estudo tem origem num trabalho profissional tema- ticamente mais vasto, efectuado pelos Autores, em Dezembro de 2009, a propésito da bem conhecida recusa pelo Tribunal de Contas de con- cessio de visto a um conjunto de contratos de subconcessio de langos de auto-estrada celebrados, em 2008, porventura no auge da crise eco- némico-financeira mundial, entre as Estradas de Portugal, S.A., e diver- sos particulares. Apesar de se ter efectuado agora uma ampla reelabo- ragio, de teor “generalizante”, do texto que, sobre esta matéria, se escreveu originalmente, 0 presente ensaio revelard certamente marcas (© Woiters Kluwer Portugal | Coimbra Etora150 Estudos de Contratagio Piblica Mm no foi seguramente alheia a adeso de Portugal a (hoje) Unio Europeia e a consequente adaptacdo do nosso ordenamento aos seus objectivos, designadamente a realizacio do mercado interno e, em especial, das liberdades comunitarias de circula- sao de pessoas, mercadorias, servigos e capitais, a celebracio de um contrato publico pressupée a prévia observancia de um “«degrau» procedimental” que, “tendo por objecto a decisio unilateral da Administracdo sobre 0 «se» da contratacao, o «com quem» e, pelo menos, as linhas gerais do contrato”, serve “para realizar interesses ptiblicos e, também, para salvaguardar interesses dos particulares” ®, Assim é, desde logo, porque, desse modo, se retinem as “melhores condigdes para a prossecucao do interesse piiblico, gracas a necessidade de intervencao de varios érgaos, do con- fronto de pareceres, da expressao e publicitagdo dos motivos, da sujeicao a controlos” ®, Além disso, ¢ conhecido que a adopsao de um procedimento de contratacao publica permite, a partida, que a competicao suscitada entre os interessados em contratar com a Administracio incremente 0 nivel da atracti- vidade da proposta seleccionada e, assim, a eficaz satisfacdo do dislogo cientifico que, a partir de dados concretos, se pretendeu estabelecer com as teses veiculadas pela referida instancia judicial, isto relativamente a um tema cardinal do direito da contratacéo publica. E, portanto, de certo modo, ainda um estudo de caso aquele que ora se divulga publicamente, Cré-se, contudo, que, nio apenas pela grande televancia dogmatica e actualidade do tema abordado, como também pela manifesta caréncia de estudos especificos a este respeito, seria oportuna a respectiva publicagao no volume III dos Estudos de Contrata- sto Piiblia, colectanea em boa hora promovida pelo Centro de Estudos de Direito Pablico e Regulagio (CEDIPRE) da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, na sequéncia do também por si organizado Curso de Pés-Graduagio em Contratagdo Piblica, em cujas varias edigSes, de resto, os Autores tiveram ja a honra de, como docentes, prestar @ respectiva colaboraso. ® Cir. SénvuLo Correia, Legalidade ¢ Autonomia Contratual nos Contratos Administrativas, Coimbra, 1987, p. 579, © Cfr. Sémvuro Conreta, Legalidade e Autonomia Contratual, p. 579, (© Woters ouwer Pongal | Cama Extra Alteragio de circunstincias ¢ modificagfo de propostas. 151 do interesse pitblico visado com a decisao de contratar ; permite, por outras palavras, a maximizagao da eficiéncia na satisfagéo do interesse piiblico ©, conduzindo a optimizacao de recursos piiblicos. Alids, também se sabe que a regra de procedimentalizacao da actividade contratual da Administra- sa da cumprimento a um mandato constitucional que impende sobre o Estado: a alinea f) do artigo 81.° da Consti- tuigao arvora em “incumbéncia prioritaria do Estado” a tarefa de “assegurar 0 funcionamento eficiente dos mercados, de modo a garantir a equilibrada concorréncia entre as empre- sas” — sendo essa incumbéncia reforcada pelo constituinte na alinea a) do artigo 99° ©, Por outro lado, 0 cumprimento do referido “«degrau» procedimental” acautela também interesses dos préprios par- ticulares. Na realidade, e em sintese, “se é verdade que 0 contraente particular fica sujeito ao risco da anulagao do acto em que se materializou unilateralmente a vontade administra- tiva de contratar consigo”, também o & que, deste modo, aquele “ganha defesas de que de outro modo nao disporia contra a revogacao de uma decisdo de contratar jé adoptada e contra uma decisio que lhe imponha um teor de contrato diferente do devido” ”. Doutra perspectiva — a dos princi- pios da concorréncia e da néo discriminagao em raziio da naciona- lidade, que, consabidamente, constituem as pedras angulares das normas comunitirias da contratagéo publica —, € mani- festo que a procedimentalizacao da actividade contratual da © Cf, Mancanipa Casnat, O Concurso Piiblico nos Contratos Admi- nistrativos, Coimbra, 1997, pp. 111 e segs. © Cfr. Dioco Frettas Do Amanat, Curso de Direito Administrativo, Il, com a colaboracdo de Lino Torgal, Coimbra, 2001, p. 594 ' Cfr, com desenvolvimento, JoXo AMARAL E ALMEIDA / PEDRO FerwAnpez Sancnez, "A Aplicacao do Regime de Contratacio Publica e a Protecgdo de Direitos Exclusivos”, in Temas de Contratagio Public, 1, Coimbra Editora, Coimbra, 2010, no prelo. Cfr. Séavuo Corneta, Legalidade ¢ Autonomia Contratual, pp. 579-580. (© Woters Kluwer Porigal| Coimbra Editors152 Estudos de Contratagho Piblica — Int Administragao se traduz numa garantia da igualdade dos pres- tadores no mercado ®, 2. A formagéo procedimentalizada dos contratos piblicos 6 porém, assaz multiforme. Sao bem heterogéneos os forma- tos e os contetidos dos procedimentos de contratacao ptiblica legalmente previstos. O Cédigo dos Contratos Publicos (CCP), na esteira da disciplina plasmada nas directivas comunitérias da contratagéo publica ©, prevé, na realidade, que, “para a formagio de contratos cujo objecto abranja prestacdes que esto ou sejam susceptiveis de estar submetidas 4 concorréncia de mercado, as entidades adjudicantes devem adoptar um dos seguintes tipos de procedimentos: a) Ajuste directo; b) Con- curso piiblico; ¢) Concurso limitado por prévia qualificagio; d) Procedimento de negociacao; e) Diélogo concorrencial” {artigo 16, n.° 1). O mesmo CCP, ainda na linha do direito europeu da contratacio piiblica, enquadra depois com acentu- ado pormenor os tramites a que se submete o desenvolvimento de todos e cada um destes métodos pré-contratuais e, outros- sim, enuncia 0 critério ou critérios que devem presidir 8 res- pectiva escolha pelas entidades adjudicantes submetidas a0 respectivo ambito de aplicagio. © Cfr, com desenvolvimento, Maxcasia Casrat, O Concurso Piiblico, p. 111 ® Designadamente da Directiva 2004/18/CE do Parlamento Euro- peu e do Conselho, de 31 de Marco de 2004, que, de um s6 passo, reviu © unificou trés fas europeias dos anos ‘90 sabre contratagio publica (: 92/50/CEE, sobre aquisico de servigos, 93/36/CEE, relativa a fomecimentos, e 93/37/CEE, respeitante a empreitadas e concessies de obras piblicas) que haviam sido transpostas, a titulo definitivo, para 0 ordenamento juridico portugués pelo Decreto-Lei n.? 59/99, de 2 de Marco (regime dos contratos de empreitada e concessio de obras piiblicas), e pelo Decreto-Lei n 197/99, de & de Junho (regime dos con- tratos de fornecimento de bens e de aquisigao de servigos). Cft. Lino Torcat, “Concessoes de obras piblicas e ajuste directo”, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral, Coimbra, 2010, no prelo, (© Woters Kluwer Portal | Coimbra Ectrs Allteragao de circunstincias ¢ modificagio de propostas. 153 Mais esclarece por outro lado o legislador portugués que se consideram “submetidas a concorréncia de mercado, desig- nadamente, as prestacdes tipicas abrangidas pelo objecto dos seguintes contratos, independentemente da sua designacao ou natureza: a) Empreitada de obras piiblicas; b) Concessao de obras piiblicas; c) Concessio de servigos pitblicos; d) Locagao ou aquisigao de bens méveis; e) Aquisigao de servigos; f) Socie~ dade” (CCP, artigo 168, n2 2), Corresponde este elenco, em geral, aquilo que se vem designando como os contratos comu- nitérios, ou seja, aquele leque cuja formacao é objecto de regu- lag&o especifica por parte do direito comunitdrio deri- vado ©, 9 Embora 0 termo “contratos comunitérios” tenha sido inicial- mente reservado para 0 conjunto de contratos que, originariamente, foram objecto de regulacio directa pelas directivas comunitarias de contratagdo publica — os contratos de empreitada e de concessdo de obras piiblicas, de aquisicao de bens e de prestagao de servicos, isto & apenas os contratos referidos nas alineas a), b), d) e e) do n° 2 do artigo 16° do CCP —, o juiz comunitario progressivamente atendeu & vultuosa relevancia econémica que os contratos de concesséo de servigos piiblicos e os contratos de sociedade vém assumindo no quadro do mercado interno comunitério, concluindo que a implementagao das liberdades comunitérias fundamentais poderia ser sabotada se estes dois Ultimos tipos contratuais ficassem excluidos do regime de contratacao piiblica, Por esse motivo, o juiz. comunitério langou mao de princfpios fundamentais do direito comunitétio originério — apelando, consoante 0 casos, isolada ou conjuntamente, ao contetido normativo dos princi- pios da igualdade de tratamento, da néo discriminacio, da transparéncia, do reconhecimento miituo e da proporcionalidade, consagrados no Tra- tado de Roma —, estabelecendo um regime adicional de procedimenta- lizagdo aplicavel ’ formagao de contratos que assumam relevancia eco- rnémica para o mercado comunitério, mesmo na auséncia de regulacdo expressa do direito comunitério derivado. Em iiltima andlise, esse apelo directo aos principios do Tratado de Roma chegou a conduzir o Tribunal de Justiga da Unido Europeia a concluir pela invalidade de contratos néo precedidos de procedimentos concorrenciais mesmo quando as Directivs Ihes nto sio aplicéveis. Cft, por todos, Processo C-324/98 (Telausiria), Processo C-231/03 (Coname); Processo C-458/03 (Parking Brixen). Sendo assim, embora a aprovacio do CCP se destinasse, em pri- meira linha, rigorosa transposigo das Directivas n° 2004/17/CE © ters Klower Portugal | Coimbra Eotora154 Estudos de Contratagio Piiblica — Itt Alteragio de circunstincias ¢ modificagio de propostas. 155 Nesta base, e consoante no apenas as circunstancias, 0 valor ou a complexidade inerentes a determinado objecto con- tratual cuja celebracao esteja em vista, mas também o contetido identitario tipico do acordo em questdo ou as especificidades do sector de actividade econémica em que o mesmo serd exe- cutado, a Administrago, dentro dos limites da lei, lancara, portanto, mao do método pré-contratual que melhor se ajuste aos interesses puiblicos a prosseguir com a execugio desse contrato. Sio varios, pois, os caminhos da procedimentalizacao da actividade contratual juridico-publica. 3. Eum dado da experiéncia comum que, para a forma- gio de contratos publicos de maior relevo econémico-finan- ceiro, cujo objecto pode envolver tanto a assuncao de elevados encargos para o erario pitblico como 0 acesso a beneficios patrimoniais de monta para 0 adjudicatario e para outros par- ticulares a este de algum modo associados (v. g., entidades financiadoras), como é tipicamente o caso das concessées esta- duais de obras piiblicas e de servigos piblicos estruturadas em regime de Project finance \, as entidades adjudicantes se socor- 1 2004/8/CE e, quanto a ese ambit, tl transposigo se pudesse bas- tar com a crag le regras que dscipinassem a formasio dos fpos de contatos nelas expressamente refeidos, 0 legislador portugues feve presente que, esea mera obediénca eo dirlte comuntario derivado Poderia erat nas Enidades Adjudicantes a convigdo de que nenhume SbrigasSo procedimental sobre ela impenderia quando formassem eon tratos no previstos nas mencionadas Directives ~ motivande Sua posterior invalidagio judicial Compreensivelmente, pois, 0 n*2 do atigo 169 do CCP alargou o fmbito de aplcagio do regime nacional de conraagio publics aos dois contratos nao ditectamentesbrangidos pelo Dieto Comunitaao Der. ‘ado cuja felevancia econdmiea tem contuzido a eageo de um regime procedimental de origem prtorans: ov contratos de concessdo de se ‘gos pblicos © os contatos de soiedade ae 1B Segundo 0 qual, basicamente, of captasinvestidos pelas enti dade fnntinoras © pelos sedorsin i sccedade promotes so remunerades pelos cash flous gerados pelo proprio project, nfo se (© Woters Kluwer Pongal | Coimbra Eatora rem de procedimentos complexos. Tal complexidade radica quer na respectiva estrutura — pois amitide tais procedimen- tos compreendem tanto uma fase de anélise e avaliago de candidaturas como de anélise e avaliacio de propostas — quer, nao raras vezes, na existéncia de um especial momento de iteragao dialégica com os participantes — pense-se, por exem- plo, na discussao de soluées no ambito do procedimento de didlogo concorrencial ou na negociacao de propostas no qua- dro de um procedimento de negociacao ou de um concurso piiblico com fase de negociagées. E, naturalmente, ai, as miiltiplas ponderagdes e decisdes interlocutérias que os drgdos administrativos tém necessaria- mente de fazer ao longo do iter procedimental ordenadas ao acto central de escolha da melhor “oferta” para o interesse piiblico a prosseguir com a execugao do contrato determinam que a respectiva tramitagdo, por maior que seja a diligéncia empregue pelos diversissimos intervenientes, ndo possa, ine- vitavelmente, ser breve. Alguns exemplos permitem ilustrar esta assergao. 4) Atente-se, desde logo, porventura a titulo extremo, na “pesada” tramitacdo prevista no CCP para 0 novissimo proce- dimento de didlogo concorrencial. Como é sabido, este ini- cia-se com uma fase de prévia qualificagao, na qual a entidade adjudicante solicita a apresentagao de candidaturas nas quais 0 interessados em contratar demonstram a sua aptidao técnica ¢ financeira para executar 0 contrato (cfr. alinea a) do artigo 205. do CCP); contudo, ao contrério do que sucede com os demais procedimentos pré-contratuais, aos candidatos ja qualificados nao é dirigido um convite & apresentacio de pro- ostas — porque uma proposta visa responder a um caderno de encargos que, nesse momento, ainda nao foi elaborado —, encontrando salvaguardados, ou estando-o apenas limitadamente, por garantias tradicionais — cfr, Lino Torcat, “Concessdes de obras publicas © ajuste directo”, e bibliografia ai referida. (© Woters Kuwer Pertugal| Coimbra Edtora156 Estudos de Contratagio Piiblica — IIT mas apenas & apresentagio de solugdes que visam ser debati- das com a entidade adjudicante para encontrar um modo satisfatério de prosseguir a necessidade que justifica a celebra- gio do contrato (cfr. artigo 209.2 do CCP); na sequéncia de um didlogo destinado a discutir todos os aspectos da execucao do contrato previstos ou omitidos nas solugées, a Entidade Adju- dicante aprova um caderno de encargos apenas caso tena sido identificada (pelo menos) uma solugo susceptivel de satisfazer as necessidades e as exigéncias subjacentes ao contrato, dando por concluido 0 procedimento caso tal nao suceda (cfr. arti- gos 2132 e 217.2 do CCP); no primeiro caso, os candidatos qualificados (tanto o autor da solucao escolhida como os auto- res das solucées preteridas) so convidados para apresentar uma proposta em conformidade com o caderno de encargos aprovado (cft. artigo 217.° do CCP); sé entao, & semelhanga do que ocorreria em qualquer concurso, cada proposta é analisada e avaliada de acordo com o critério de adjudicagao previa- mente definido, sendo adjudicada aquela que for ordenada em primeiro lugar (cfr. alinea c) do artigo 205. do CCP). Trata-se, pois, de um procedimento «trabalhoso», cuja tramitagao nao foi desenhada pelo legislador para decorrer muito celeremente, e que se revela, assim, incompativel com a formagao de con- tratos em situagées de relativa urgéncia, b) Nao é, por outro lado, muito mais ligeira a tramitacao a que obedece o procedimento de negociagio. Ela pode ser sin- tetizada do seguinte modo: primeiro, a entidade adjudicante publicita um aniincio em que permite aos interessados em contratar a apresentacdo de candidaturas para demonstrar a sua aptiddo técnica e financeira para executar 0 contrato; tais candidaturas sao depois apreciadas pelo jiri, que elabora um relatério preliminar a submeter a audiéncia prévia dos interes- sados; sem prejuizo de uma eventual modificacdo desse rela- t6rio e de realizagio de uma nova audiéncia, o jitri prepara depois um relatério final que submete a aprovacao do érgao que praticou a decisio de contratar (cfr. artigos 184° a 1882 do CCP); os candidatos qualificados so convidados a apre- (© Woters Kiwor Portugal | Coimbra Estora Alleragio de cireunstincias ¢ modifiagto de proposes. 157 sentar propostas que respondam ao caderno de encargos pre- viamente divulgado; porém, tais propostas constituem apenas verses iniciais que se destinam a servir de base para uma sesso de negociagies; seguidamente, o juiri analisa e avalia cada uma dessas propostas, determinando desde logo a sua exclusio se detecta a sua incompatibilidade com as pecas do procedimento ou com outras normas legais ou regulamentares; se 0 pro- grtama do procedimento previamente o tiver estabelecido, so apenas seleccionadas para a fase de negociagdes as propostas melhor classificadas (por exemplo, as duas melhores propos- tas); depois, o projecto de decisio de exclusao ou admissao de propostas consta de um relatério preliminar que é submetido a audiéncia prévia; subsequentemente, o relatério final é sub- metido a aprovacao do érgao que praticou a decisio de con- tratar (cfr. artigos 2002 146 a 148° do CCP); os autores das propostas seleccionadas so entao convidados para uma fase de negociagdes destinada a melhorar todos os atributos inte- grados no critério de adjudicacéo e que a Entidade Adjudicante tenha afirmado estar disposta a negociar (cfr. artigos 202.%, 119 e 120.° do CCP); enfim, no termo das negociacées, os concorrentes que nelas participaram sao notificados para apre- sentar a verso final da sua proposta ("BAFO — Best and Final Offer"), a qual é novamente submetida 4 mesma sequéncia de elaboragao de um relatério preliminar, de realizagao de audién- cia prévia e de elaboracio do relatério final para a pratica do acto de adjudicagao pelo mesmo érgao que praticou a decisio de contratar (cfr. artigos 202.°, 203.°, 121.° e 152.2 a 154.° do CCP). Bis, pois, também um exemplo de um procedimento estruturado e de tramitaco morosa, ©) Igualmente complexo se revela o normal desenrolar do concurso limitado por prévia qualificacéo, que é, ao lado do concurso piblico, um dos procedimentos preferenciais apon- tados pelo legislador as entidades adjudicantes. Trata-se, na realidade, de um procedimento significativamente mais com- plexo e moroso do que o “normal” concurso publico. E isto porque, em sintese, estando aquele procedimento dotado de (© Woters Kluwer Perugal | Combra Etre158 Estudos de Contratagto Piiblice ~ Itt uma fase de prévia qualificagao, a entidade adjudicante néo pode fazer um apelo imediato ao mercado para a apresentacéo de propostas; pelo contrario, requer que os interessados em contratar apresentem candidaturas nas quais demonstram a sua aptidao técnica e financeira. Ao proceder & cuidadosa apreciacao dessa aptidao, o jtiri ndo pode deixar de cumprir todas as formalidades a ela inerentes, tais como a preparacdo de um relatério preliminar, a realizagao da audiéncia prévia, a eventual modificacao desse relatério e a realizacio de nova audiéncia, a preparacao de um relatério final, a sua submissao para aprovacio pelo érgio que praticou a decisao de contratar (cfr. artigos 184.° a 188.° do CCP) — nao se descartando tam- bém a demora inerente & interposicSo de recursos administra- tivos ou de impugnagées contenciosas da decisio de qualifi- cacao. Sé depois de concluidas estas formalidades, pode a entidade adjudicante dar inicio aquela tramitacao que também teria lugar num concurso publico: a realizacio de um novo apelo ao mercado (desta vez apenas aos candidatos ja qualifi- cados), agora para a apresentacao de propostas. E, novamente, a apreciagao de propostas sucede o cumprimento das forma- lidades j4 descritas: a elaboracao de um (ou mais) relatério(s) preliminar(es), a realizagao de uma (ou mais) audiéncia(s) dos interessados, a elaboracao do relatério final e a aprovacao da decisio de adjudicagéo. Nao se duvida, em suma, que a op¢ao por um concurso dotado de uma fase de prévia qualificacao acarreta uma muito considerdvel complexificacao e morosidade do procedimento. 4) Enfim, nao seré também temporalmente muito mais célere a tramitagao do procedimento adjudicatério que, nos liltimos 15 anos, e ao abrigo de legislagao especial (embora 0 mesmo tenha sido posteriormente «recebido» e «afinado» no vigente CCP), tem sido tipicamente utilizado em Portugal em matéria de celebracio de contratos de concessio de obras publicas, designadamente no sector rodoviério — 0 concurso puiblico com fase de negociagdes. Na realidade, “a pratica contratual portuguesa relativa & execucao de auto-estradas nao (© Woiers Kuwer Portugal | Combra Esra Alteragio de circunstincias e modifiengto de propostas... 159 seguiu exactamente o figurino delineado pelo legislador por ‘tugués de 1999 (nem pelo de 1993) em matéria de formacio de contratos de concessao de obras piblicas. Varios foram, na verdade, os contratos que, na esteira do definido em legislacao dos anos 90 (relativa a novas concessées de auto-estradas com portagem real, conhecidas como «Brisinhas» — cfr. Decreto-Lei n° 9/97, de 10 de Janeiro —, e em regime sem cobranca de portagens ao utente, conhecidas como SCUT — cf. Decreto-Lei n 267/97, de 2 de Outubro), foram precedidos de concurso piblico, sim, mas nao do definido no regime entio vigente — seguiram, antes, 0 modelo do concurso piiblico com uma {fase de negociagao das melhores propostas. Mais recentemente, foi esse 0 caso, também, das subconcessées rodovidrias cele- bradas pela EP — Estrapas pe Portucat, S.A. (EP), com diversas subconcessionarias a partir de 2008” “), Ora, também neste tipo de procedimento, que, no fundo, se caracteriza, nao 86 por no integrar uma fase de qualificacdo destinada a ave- riguar a capacidade técnica e a capacidade financeira dos operadores econémicos, mas também por prever uma fase de negociacio das propostas melhor avaliadas, se verifica que no expectavel que a respectiva tramitagéo esteja concluida com brevidade; pelo contrario, frequentemente ela chega mesmo a ser superior a um ano. €) Existe, pois, no contexto da formagio de contratos de relevante dimenséo econémico-financeira e que jogam com interesses que transcendem os das préprias partes, como & claramente 0 caso das concessGes estaduais de obras piblicas e de servigos ptiblicos, e isto qualquer que tenha sido a alter- nativa procedimental efectivamente seguida pela entidade adjudicante, um inelutavel «tempo administrativo» para que aquela, ao cabo de percorrer as sucessivas fases em que se desdobra um procedimento de contratacio publica, possa © Cf. Lino Torcat, “Concessdes de obras puiblicas e ajuste directo", cit © Woes Kluwer Portugal | Coimbra Etora160 Estudos de Contratagao Piiblica — 1m) ponderar e decidir qual a proposta que, & luz da metodologia de avaliacao previamente divulgada, melhor serve o interesse publico que presidiu 4 deciséo de contratar (isto, sem esquecer que esse tempo podera ser prolongado por factores externos, designadamente em fungao de impugnacdes administrativas ou de intervenges judiciais). Numa palavra, a (necessdria) formago procedimentalizada dos contratos puiblicos de maior relevo econémico-financeiro envolve, por razes legais ¢ facticas, o dispéndio de um tempo consideravel, nao raras vezes superior ao estalao anual. Dito de outro modo, a celebracdo dos mais significativos contratos da hodierna Administracao de infra-estruturas é antecedida de procedimentos de longa duragio. 4. Ora, assim como a possivel exposicéo dos contratos duradouros a situacdes de alteragao anormal das circunstin- cias com base nas quais as partes alicercaram as respectivas decisdes juridico-patrimoniais levou o legislador, tanto Civil como Administrativo, em nome de principios cardinais do ordenamento juridico, a criar mecanismos viabilizadores da respectiva modificagao ou, mesmo, extincao prematura ", 6 manifesto que os mesmos principios deverdo iluminar uma composicao adequada dos diversos interesses em presenga em procedimentos de contratacao piiblica de longa duracdo nos quais sobrevenha uma situagio de alteracio anormal das cir- cunstancias. Como é evidente, o Direito da Contratagdo publica nao € nem pode ser perspectivado como uma ilha imune a matriz. axioldgica que, irradiada a partir da Constituigio, deve perpassar por todo o ordenamento juridico-adminis: trativo e por toda a actividade administrativa. Assim, é seguro que este dominio circunscrito, partindo embora das ponderacées que Ihe so préprias e especificas, deve pro- ©) Cfe, por tiltimo, A. Menezes Conpeino, Tratado de Direito Civil, IL-4, Coimbra, 2010, pp. 259 e segs. (© Wore Kluwer Portugal | Colma Extra “Alteragio de circunstincias ¢ modifiagio de propostas. 161 porcionar, em linha com a mencionada matriz. principols- gica, uma resposta adequada e equilibrada perante super- veniéncias radicais que ai venham a ocorrer e que tenham, de modo comprovado, alterado de modo abrupto os dados de partida nos quais a Administraco e os concorrentes assentaram as suas decisdes de contratar (respectivamente, Iancando 0 procedimento e apresentando, nele, de forma vinculativa, propostas). 5, Nao tem sido todavia incontroverso entre nés 0 Teco- nhecimento e/ou alcance da aplicagao do instituto da alteracao das circunstancias 4 tramitacdo de contratos publicos de ele- ‘complexidade. aK jurisprudéncia do Tribunal de Contas de finais de 2009, tirada a propésito dos contratos de subconcessio celebrados pela EP na sequéncia de procedimentos de concurso piiblico com fase de negociagées, ilustra bem essa situagio. Recordemos, em sintese, os termos em que a questo se colocou ¢ a resposta que para ela foi dada por aquele érgio jurisdicional. 6, Em concretizagao do novo modelo de gestdo e finan- ciamento do sector das infra-estruturas rodoviarias instituido pela Resolugio do Conselho de Ministros n.# 89/2007, de 11 de Julho, 0 Decreto-Lei n* 380/2007, de 13 de Novembro“, aprovou as bases da concessio da concepcio, projecto, cons- trucio, conservagao, exploracdo, requalificacao ¢ alargamento da rede rodoviaria nacional, a qual foi atribuida a EP. Foi no Ambito dessa concessio que, através de diversas Resolugdes do Conselho de Ministros, o Estado determinou que a EP adoptasse procedimentos de concurso publico internacio- nal, dotados de fase de negociagdes, para a formagio de varios contratos de subconcessao de infra-estruturas da rede rodovia- ria nacional, em regime de parceria puiblico-privada — outras 4 Alterado pelo Decreto-Lei n2 110/2009, de 18 de Maio. (© Woters Kwer Portugal | Coimbra Era162 Estudos de Contratagdo Piblica — my > —______Etes de Contratagio Piibtica ~ iy resolugdes se sucederam a esta visando a celebracio de outras subconcessies rodovidrias 9, Sucedeu, entretanto, que a crise financeira mundial ini ciada em 2007 se avolumou particularmente num momento ‘em que, nos concursos piiblicos com fase de negociagées ten. dentes celebracdo de varias das subconcessdes em causa, jé haviam sido apresentadas as versdes iniciais das propostas, mas ainda no as respectivas propostas finais, Ora, como é sabido, o primeiro e mais imediato efeito da crise consistiu na substancial diminuigdo das disponibilidades de liquidez. das instituigées financeiras, penalizando drastica. mente as condicdes de contracedo de empréstimos. Os con- correntes naqueles procedimentos foram, assim, levados a apresentar propostas finais menos atractivas do que as iniciais para a entidade adjudicante — as quais, por isso mesmo, acar- retaram a diminuicéo da pontuacio previamente obtida, Pretendendo celebrar os referidos contratos, a EP acabou por escolher, a final, propostas cujas condicdes contratuais seriam menos atractivas do que as condigdes constantes das respectivas verses iniciais e veio a celebrar, depois, os corres- pondentes contratos. Sucede que tais actos de adjudicacao foram praticados com derrogagao de uma regra concursal que vedava que a escolha reca{sse em propostas finais menos atractivas do que as das. versées iniciais das propostas. Regra essa cuja filosofia, diga- mo-lo numa palavra, se percebe muito bem. Prima facie, a adjudicacéo de uma proposta que degrada as condigdes con- tratuais previamente oferecidas na sua versio inicial contende "Com as Resolugdes clo Conselho de Ministros n° 177/2007, de 10 de Dezembro, n® 181/2007, de 11 de Dezembro, n* 56/2008, de 26 de Marco, © n 1062008, de 7 de julho, a EP foi incumbida de adoptar procedimentos de concurso publico para a formagiio de contratos, em regime de parcetia piblico-privada, para as novas Subconcessdes i) do Douro Interior, i) da Auto-Estrada Transmontana, il) do Baixo Alentejo, ic) do Litoral Oeste, 2) do Algarve Litoral, xi) do Baixo Tej, wi) das Auto-Estradas do Centro, ii) do Alto Alentejo e ix) do Pinhal Interior (© Woters Kluwer Ponuga! | Comba Editors “Alteragio de circunstincias e modificagio de propostas... 163 com 0 conteiido normativo dos prinefpios da concorréncia e da prossecusio do interesse piblico. Por um lado, do ponto de vista abjectivo, a adopcao de uma fase de negociagdes tem em vista 0 incremento da atractividade contratual de cada proposta; nesse sentido, a adjudicagao de uma proposta con- tratualmente menos atractiva contraria a propria finalidade das negociagées e ofende o principio da maximizagao da satisfagao do interesse publico que 0 procedimento pré-contratual visa satisfazer. Por outro lado, do ponto de vista da tutela subjec- tiva dos interesses dos operadores econémicos privados, a hipétese de os concorrentes seleccionados para a fase de nego- ciagdes apresentarem condig6es contratuais menos atractivas corresponde, & partida, a um privilégio ou beneficio procedi- mental de que os demais concorrentes nio puderam dispor. Justifica-se assim a razoabilidade da aludida regra concur- sal (9; a0 impedir a degradacéo das condigdes apresentadas nas verses finais das propostas, a entidade adjudicante pro- curou assegurar a protecgo maxima aos valores da concorrén- cia e da prossecucao do interesse piblico. . Ora, como pacificamente se reconhece, as “vinculagdes estabelecidas directamente pela lei [acresce] uma obrigacdo © Com um indiscutivel mérito, esta regra antecipou mesmo a solo quo Cgo dos Comtats Pils impos par 9 deur das regociagdes tanto em procedimentos concursais como em pro- Ceaimento nepeiissnos termes previtos non 3 do su ago To28 “quando seja adoptada uma fase de negociacao restringida aos concor- rentes cujas propostas sejam ordenadas nos primeiros lugares, 0 ji deve ainda propor a exclusio das versbes finais cuja pontuacao global seja inferior a das respectivas versdes iniciais”. Sendo certo que a tais procedimentos era aplicivel o Regime Juridico das Empreitadas das ‘Obras Piblicas (“RJEOP"), aprovado pelo Decreto-Lei n.* 59/99, de 2 de Marco, e nio 0 Cédigo dos Contratos Piiblicos, foi a prépria entidade adjudicante que, in cnsu, com o disposto no artigo 28. do Programa do Concurso, se auto-vinculou a respeitar um regime mais exigente do que aquele que Ihe era legalmente imposto, pasando, a partir desse momento, a disciplina por si aprovada a vigorar com 0 mesmo grau de imperatividade de que as normas constantes de acto legislative vigoram, (© Woters Kluwer Portal | Coimbra Estora164 Estudos de Contratagiio Piblica if principal: a de auto-vinculago" , Se a Administragao faz nor. mas que nao tinha a obrigagio de fazer, mas fez, entio deve obediéncia a essas normas, e se as violar comete uma ilegalidade — €0 principio da inderrogabilidade singular dos regulamentos, expressao do principio geral legem patere quam ipse fecisti 09, Neste quadro, dir-se-ia légica a recusa (também), com este fandamento material, pelo Tribunal de Contas da concessio do visto a varios dos mencionados contratos de concessao de auto-estradas. Haveria uma quebra da mencionada obrigagio de auto-vinculagao e, dessa forma, uma violagdo pelos actos de adjudicacao praticados do principio da legalidade. 7. Decerto que uma andlise meramente literal das regras especificas levaria a concluir, linearmente, pela ilegalidade do acto de adjudicagto praticado nos referidos procedimento. Porém, a questdo nao pode ser perspectivada ou resolvida com a apreciagao isolada de um bloco de regras extraido de uma area compartimentada ou estanque do sistema juridico, mas, antes, da anélise da aplicabilidade do instituto da altera- ao das circunstancias aos referidos casos. Nesta base, um acto de adjudicacio praticado nas condigées acima referidas sera legal ou ilegal consoante se conclua que um Instituto juridico geral fornece ou nao fornece & entidade adju- dicante a habilitagao juridica para desaplicar uma regra de con- tratacao piiblica a que ela propria se havia auto-vinculado. Mas, mesmo nao resultando essa eventual habilitacdo directamente do texto normativo de qualquer preceito legal especifico ™, nao pode deixar de concluir-se que a afericao da (i)legalidade do acto de adjudicagao deve resultar de uma complexa tarefa que pres- supde o cumprimento de trés passos: primeiro, deve esclarecer-se ‘em que termos um instituto originariamente desenvolvido no © Chr, Mancanioa Casat, O Concurso Piiblico, p. 79. GS Cfr, Frertas Do Astaral, Curso de Direito Administratico, Il, p. 198. (9 No caso, © Tribunal repudiou, a nosso ver mal, a aplicagio do artigo 198.* do RJEOP, (© Whiters Kuwer Portal | Coimbra Estra Allteragio de circunstincias € modifieagio de propostas... 165 Direito Civil é adaptado — hoje por expressa determinacao legal — ao seio do Direito Administrativo; segundo, deve verificar-se até que ponto um instituto primariamente vocacionado para a modificagio de contratos jé celebrados (isto é, para a fase de exe- cugio do contrato) pode ser aplicado a uma fase pré-contratual; terceiro, deve ainda verificar-se em que medida a aplicacéo desse instituto a uma fase pré-contratual — mesmo que admissivel em abstracto — pode ser concretizada no Ambito de um procedimento concorrencial em que parte dos respectivos participantes ja foram excluidos. ‘A eventual confirmagao, a final, da validade do acto de adjudicagao depende da realizacao desta tripla tarefa. Sendo inegavel a sua complexidade, nem por isso o intérprete é auto- rizado a contornar a sua realizacao através do pretexto, neces- sariamente simplista e redutor, de que a situago concreta que esteja em apreco nao se enquadra na previsao literal de um determinado preceito, Sob pena de contrariar as mais elemen- tares regras da Teoria da Interpretacio Juridica, ao intérprete € requerido 0 apelo a todo o sistema juridico: “perante um problema a resolver, nao se aplica, apenas, a norma primacial- mente vocacionada para a solucdo: todo o Direito ¢ chamado a depor. Por isso, ha que lidar com os diversos ramos do Direito, em termos articulados” E a essa mais basilar regra de metodologia juridica a que cumpre, perante casos como os referidos, dar cumprimento. § 2° A ADMINISTRATIVIZACAO DO INSTITUTO DA ALTERACAO DAS CIRCUNSTANCIAS 8. Como se antecipou, a depreciagao das condicées finan- ceiras constantes das propostas apresentadas em concursos que 9 Cft, Antéx1o Menezes Corpeino, Introdusio a edigdo portuguesa = Pensamento Sistematico e Conceito de Sistema na Ciéncia do Direito (de (Claus-Wilhelm Canaris), Lisboa, 1989, p. CX,16 Estudos de Contratagio Piiblice — 1p antecederam a celebracio de contratos de subconcessio nao se tera devido a uma suposta intengao de deturpar 0 disposto nas pecas do procedimento ¢, reflexamente, no regime legal de contratacao piiblica. Pelo contrério, essa depreciagio cone- tituiu um resultado da verificagéo de um conjunto de circuns, tancias externas ao procedimento e que tiveram um impacto directo no préprio conteiido das propostas. Perante um tal cendrio, é inevitével averiguar qual a res- Posta que o ordenamento juridico fornece para uma tio acen- tuada modificagao dos pressupostos em que assentaram as declaracdes negociais dos operadores econémicos, Para esse efeito, deve reconhecer-se que, & partida, a ordem juridica estabelece uma conexao directa entre o estabe- Iecimento de uma relagio juridica valorada pelo Diteito eo inevitavel risco que dessa relacao pode decorrer. No ambite da generalidade das relagdes juridicas, a mais-valia obtida numa esfera patrimonial tem uma correspondéncia directa numa menos-valia provocada na esfera oposta, Neste sentido, o risco inerente a uma relacio juridica jus- tifica a formulagao da regra geral segundo a qual as circuns- Fincias que se repercutem na esfera juridica de uma parte devem ser ror esta suportadas ®, Essa regra é justificada, em primeira linha, pela necessidade de proteccéo de uma outra regra que a antecede: a regra pacta sunt servanda, De facto, dificilmente Poderia obter-se uma relacio contratual estavel se cada parte fosse livre de desvincular-se logo que uma circunstancia ines. perada Ihe sobreviesse. A teoria do risco é, assim, um instru. mento essencial para a Teoria Geral da Relacdo Juridica 9. Todavia, a ordem juridica tio-pouco pode comportar a possibilidade de cada parte contratual ficar irremediavel. mente vinculada a execucéo do contrato independentemente OF Lit Feanz Witaceer, “Gemeinschaflicher Irtum der Vertrags- Partner und Clausua rebus sic stantibus. Ein Beitrag zur Geschaftsgranel. lage”, Festschrift fir W. Willurg, Graz, 1965, pp. 250 e segs, (© Wolters Kiuwer Portal | Coimbra Extra Alteragio de circunstincias e modificagto de propostas 167 do tipo de circunsténcias que the sobrevenham: o contrato existe enquanto consequéncia de um conjunto de representa- 85 que as partes conceberam da realidade. Pode, por isso, ser suprimido quando esse conjunto de representacdes falece em razdo de uma superveniéncia que excede os riscos normal ‘ou razoavelmente associados ao negécio. Nisto consiste, originariamente, a clausula rebus sic stanti- bus, cuja formulagao inicial coube a Bartolo: cada obrigacdo contratual depende da manutengo substancial das circunstan- cias em que as partes fundaram a sua decisdo de contratar, sem a qual a regra pacta sunt servanda pode ser afastada ®, Como é manifesto, esta vilvula de escape do sistema juri- dico explica-se, em primeiro lugar, pela prépria exequibilidade da actividade econémica: ninguém aceitaria-iniciar uma relagio contratual se soubesse que jamais dela se poderia desvincular, por mais graves, radicais ou danosas que fossem as circuns- tancias que supervenientemente surgissem. 7 Mas, além disso, independentemente de quaisquer razdes de praticabilidade ou de eficiéncia dos negéctos juridicos, tal regra residual existe, sobretudo, pela tutela que a ordem juri- dica reconhece a um dos seus pilares centrais: a bon fé, concre- tizada, neste ambito, na vertente da tutela da confianga legitima. De facto, quando a expectativa que um agente cria se alicerca em elementos razodveis, susceptiveis de provocar a adesio de uma pessoa comum, a ordem juridica protege o investimento que tal agente legitimamente realizou. Assim, quando a alte- aso dos pressupostos em que a decisio de contratar se fun- dou ofende substancialmente esse investimento de confianca, © cumprimento das obrigages contratuais torna-se inexigi- vel © ® Para uma anélise desenvolvida da génese deste instituto, 2. A. Menezes Conpeino, Da Boa Fé no Direito Civil, Coimbra, 2001, reim- ressdo, pp. 941 e sey PNNa>’ ‘Cle A. Mratzrs Conon, “Contratos Pblicos — Subsdios para a Dogmatica Administrativa, Com Exemplo no Principio do Equi- brio Financeiro”, Cadernos O Direito, n# 2 (2007), pp. 91 e segs.ane Estudos de Contratagio Pica — my 10. Esta apreciagao prévia do contexto em que su instituto da alteragao das eircumstancias & decisive para ‘cena um Pressuposto inicial: 0 de que a regra geral prevista no ae 437.* do Cédigo Civil, que exemplificaria a “(...) pene- qaue de um pensamento ético e jusnaturalista no plano do ‘0 positivo”, nas palavras de Mora Pinto, ndo constitui 2 expressio de um parametro concretamente aplicdvel aos ‘egscios juridico-privados, mas sim uma mera concretizagéo De Principio geal de boa féconformador de todo o ordenamento, ‘acto, o referido preceito limita-se a esclarecer que 0 con- frato pode ser modificado ou resolvido quando sejam “afecta- dos gravemente os principios da boa fé” e a situacao nao seja ‘coberta pelos riscos préprios do contrato”. faquilo que estritamente releva para o tema do pre- sente estudo, isso equivale a dizer que, caso o ordenamento juridico-administrativo jamais tivesse previsto expressa- mente uma regra de alteracdo de circunstdncias, nem por isso as partes de um contrato administrativo estariam impe- didas de invocar esse instituto quando “os princfpios da boa £6" assim o legitimassem; entender o contrario seria conce- ber 0 Direito Administrative como um “ghetto de excepcao” no sistema juridico, impermeavel aos vectores essenciais do ordenamento — entendimento que hoje é completamente afastado pela propria Constituigo de 1976 (cfr. n.2 2 do artigo 266.9) Portanto, se as normas que disciplinam a execugio dos contratos administrativos passaram, desde bem cedo, a consa- Brat um tal pardmetro geral do ordenamento, tal no se pode ter devido a intengao de criar inovadoramente uma determinada disciplina juridica — a qual, pelo sumariamente exposto, jé estava, no seu travejamento basico, consolidada —, mas, antes, 4 inten¢ao de adaptar essa disciplina as especificidades dos contratos administrativos. — ° Clr, Teoria Geral do Direto Civil, 3 ed., Coimbra, 1985, p. 607. (© Wolters Kluwer Portugal | Coimbra Eatora Alteragio de circunstincias e modificagio de propostas 169 11, Justifica-se a necessidade de proceder a tal adaptacao: no Ambito do Direito Civil, a alteragao das circunstancias podia justificar, desde logo, que a parte afectada se desvinculasse da obrigacao juridica que & partida sobre ela impendia. Em con- creto, nos termos previstos no referido artigo 437.° do Cédigo Civil, a alteragao das circunstancias constitui, em primeira linha, 0 fundamento para a resolugio do contrato, podendo a contra-parte requerer a simples modificagao contratual se tal for ainda possivel de acordo com a equidade. Ora, como se compreende, tal hipétese é, sem mais, incomportavel no Direito Administrativo: quando 0 contra- ente privado tenha assumido 0 encargo de satisfazer uma necessidade de interesse geral, a mera sugestéo de permitir a sua posterior desvinculagéo pode ser altamente prejudicial para os interesses da comunidade — por mais vultuosas que fossem as circunstancias supervenientes por ele invocadas. Mas, obviamente, se a sua desvinculagio nao poderia ser admi- tida, t30-pouco a manutengfo rigida das condigées contratuais poderia constituir uma solucao plausivel: a execucdo do con- trato em condicdes ruinosas acabaria igualmente por destruir a sustentabilidade do contraente privado — pelo que, de uma forma ou de outra, a satisfaco das necessidades colectivas seria ameacada ). A solucio para uma ponderacio harménica entre os interesses publicos e privados em presenca s6 poderia por isso consistir: por um lado, na vinculagao do contraente pri- vado a preservagho da relacio contratual; mas, em simultaneo, uma vez que ¢ a Administragao a principal interessada na manutengdo da relagdo contratual, a ela cabe partilhar os prejuizos que 0 seu co-contratante sofreu com a alteracéo das circunstancias, compensando-o por “impreviséo” dos danos que Ihe foram causados na satisfacdo de uma necessidade colectiva. © Chr. Jean Rivero, Direito Administrativo, Coimbra, 1978, pp. 148 © segs. © Were Kier Portal | Coimbra Editora170 Estudos de Contratacio Piiblica m 12, E nestes termos que se formula a Teoria da Imprevisao: surge um caso imprevisto quando se verifica um facto estranho a vontade dos contraentes que modifica as circunstancias em que se fundou a decisio de contratar e que torna a execucao do contrato muito mais onerosa para uma das partes do que se poderia prever no Ambito do risco contratual normal 9, ‘Como se sabe, essa Teoria foi formulada primeiramente pelo Conseil d'Etat perante a circunstancia de a I Guerra Mundial ter provocado uma tao acentuada subida do prego do carvao que os concessionarios de gés ficariam arruinados se manti- vessem as tarifas previstas nos contratos ®, No ambito do Direito Privado francés (¢ ao contrario do que entao ja sucedia nos ordenamentos italiano ou, sobretudo, alemao), essa altera- Go das circunstancias ndo relevava para efeitos de modificagio contratual. Porém, no ambito do Direito Administrativo, a ruina do co-contratante da Administracdo era igualmente nefasta para 0 interesse piblico, jé que a continuidade das prestagées de servico publico ficaria ameagada. O juiz admi- nistrativo afastou, porém, essa solugao rigorosa: “pensou que a ruina do contraente, consequéncia inelutavel desse rigor, era de molde a comprometer a necessdria continuidade da satis- facdo das necessidades puiblicas’. E, em consequéncia, ditou 4 Administracao o dever de indemnizar «por imprevisio» 0 seu concessiondrio dos prejuizos por este sofridos com a manu- tengio da relacéo contratual °®. Nesse cenario, o cumprimento das obrigades contratuais é ainda possivel — pois, caso assim nao fosse, poderia invo- car-se um caso de forca maior que destruisse a obrigacao; toda- via, tal cumprimento torna-se economicamente desastroso, pondo em perigo a continuidade do servico puiblico. 6 Cf. Marcetio Cartano, Manual de Direito Administrativo, 1, 102 edigao, 9.* reimpressio, Almedina, Coimbra, 2007, p. 625. " Cft, com major desenvolvimento, Diogo FRErrAS Do AMARAL./ Lino ‘Toncat, Estudos sobre Concessies e Outros Actos da Administragio, Coimbra, 2002, p. 329 e segs. 8” Cfr. Jean Rivero, Direito Administrativo, p. 150. (© Wolters ouwer Porial | Coimbra Estos io de circunstincias e modificagto de propostas rN Em suma: 0 ordenamento juridico-administrativo acolhe, a propésito da execugio de contratos administrativos, o insti- tuto da alteragao das circunstancias como vector essencial do sistema juridico; contudo, adapta-o as especificidades préprias das actividades de satisfago de necessidades colectivas, atra- vés de um regime que, por um lado, nao permite que 0 con- traente privado se desvincule da relacdo contratual, mas, por outro lado, determina que a Administracao o auxilie na parti- Iha dos prejuizos que, a partida, sé a ele caberia suportar. De resto, é interessante notar que a imprevisdo adminis- trativa precedeu até a consagracao em termos formais do instituto da alteragao das circunstancias no Direito Civil (entre nés, apenas em 1966, com o artigo 437.° do Cédigo Civil). Na verdade, e como o primeiro autor deste escrito escreveu vai para muitos anos noutro local: “a teoria da pressuposicao, esbogada por Windscheid, sé muito lentamente ganharia a aceitagao de que hoje goza, expressamente reconhecida como esta em cédigos civis como 0 italiano e o portugués. Pode pois citar-se este (0 principio da impreviso) como um dos exem- plos de inovagées que a maior flexibilidade dos quadros dog- miticos do Direito administrativo tornou possivel e que, radicados neste cho por natureza mais adaptavel 4s novas necessidades, puderam depois comunicar-se ao sistema mais imobilista do Direito Civil” ®. Essa especificidade do ordenamento juridico-administra- tivo justificou portanto a consagracao (para as empreitadas e as concessdes de obras pitblicas), no plano do direito legislado, da regra de alteracio das circunstancias no artigo 198.° do RJEOP, aplicével 4 data da adopcao dos procedimento que antecederam a celebracao dos contratos de concessio de obras publicas acima referidos, e na alinea a) do artigo 312° do Cédigo dos Contratos Piblicos, hodiernamente vigente. Ai se diz, na realidade, que o contrato administrativo pode ser modi- © fr Sénvuto Connesa, “Contrato Administrativo”, in Dicionério Juridico da Adminisragio Piblica, I, Lisboa, 1972, p. 86. (© Woters Kluwer Portugal | Combra Estos172 Estudos de Contratagio Piiblica ~ It ficado, “quando as circunstancias em que as partes tenham fundado a deciséo de contratar tiverem sofrido uma alteracao normal e imprevisivel, desde que a exigéncia das obrigacdes por si assumidas afecte gravemente os princfpios da boa fé ¢ 1ndo esteja coberta pelos riscos préprios do contrato”. Em con- sequéncia dessa situagao, 0 co-contratante tera direito & modi- ficagéo do contrato “ou a uma compensagao financeira, segundo critérios de equidade” (artigo 314.°), §3* A APLICACAO DO INSTITUTO DA ALTERACAO DE CIRCUNSTANCIAS A FASE PRE-CONTRATUAL 3.1. A alteragdo de circunstancias durante a fase de forma- Gio de um contrato publico 13. Nao obstante este enquadramento, é manifesto que nem 0 citado preceito do artigo 198.2 do RJEOP nem, hoje, a alinea a) do artigo 312.° do Cédigo dos Contratos Pablicos se referem expressamente ao caso em que a alteracdo de circuns- tancias se verifica na fase de formagio do contrato. Isso mesmo foi sublinhado nos arestos do Tribunal de Contas tirados no contexto acima referido como fundamento para justificar a desconsideracio deste instituto no ambito dos casos ai sub judice: 0 artigo 1982 do RJEOP refere-se A modifi- cacao do contrato jé celebrado, como nele mesmo expressa~ mente se prescreve; ademais, insere-se sistematicamente no Capitulo VII do RJEOP, relativo ao “ndo cumprimento e revi- sio do contrato”; nos casos em apreco, nao havia contratos celebrados. Ora, sendo certo que a aplicagdo deste instituto a fase pré-contratual nao é expressamente acolhida no texto desse Preceito, também ja se adiantou que tal circunstancia sé seria concludente e decisiva se o RJEOP tivesse previsto a possi lidade de modificagao dos contratos administrativos enquanto solugio inovadora no sistema juridico e constitution de uma posi- Go subjectiva que, de outro modo, nio seria juridicamente (© Woters Kuwer Pongal | Coimbra Extra Alteragio de circunstancis e modifiagio de proposta. 7 reconhecida. $6 entéo se poderia admitir que, logo que se confirmasse que uma situacdo concreta nao se inscreve na previsio normativa do artigo 198° do RJEOP e, hoje, na ali- nea a) do artigo 312° do CCP, se concluisse imediata e legiti- mamente que, a contrario sensu, a modificagao das condigées contratuais nao poderia ser obtida. ‘Mas € exactamente isso que jé se confirmou nao suceder: a teoria da impreviséo adapta — mesmo entre nés, ao nivel jurisprudencial, jA hd muitos anos © — o instituto da alteracdo das circunstancias a0 ordenamento administrativo, limitando-se a concretizar uma mera decorréncia do principio da boa fé que conforma toda a actividade administrativa ®; 0 entendimento segundo o qual aquele instituto nao seria plena e generica- mente aplicével ao Direito Administrative corresponderia a transformar a actividade administrativa num reduto imune aos principios fundamentais que a prdpria Constituiggo enumerou no seu artigo 266.2 Bem pelo contrario, aquilo que ao intérprete se requer é que verifique se as razées justificativas da possibilidade de modificagio dos contratos ao longo da sua execugto podem valer em igual medida para 1 fase pré-contratual. Isto 6, cabe confirmar se 0 contetido norma- tivo dos prineipios da boa fé e da tutela da confianga — aos quais acresce o principio da prossecugao do interesse piiblico no ambito dos contratos administrativos — justifica a alteragio das condigées contratuais na fase de formagio do contrato na mesma medida em que ela é admitida ao longo da sua execucio, 29 No que conceme a jurisprudéncia, é nos anos 20 do século XX que descobrimos aquela que julgamos ser a primeira sentenca judicial portuguesa apoiada na teoria da imprevisio — 0 Acérdao do STJ de 28 de Novembro de 1922 (transcrito na Gazeta da Relagio de Lisboa, ano 378, p. 142). Mais, recentemente, importa salientar, entre outros, os Acérdios do STA de 29 de Novembro de 1984 e de 12 de Janeiro de 1988 (publicados, respectiva- ‘mente, no Boletim do Ministério da Justga, n 342, p. 420, e no Boletim do Ministrio da Justca,n2 373, p. 576), bem como 0 Acériio do STJ de 3 de Maio de 1990 (publicado no Boletim do Ministério da Justia, n° 397, p. 471), Chr. Frertas po Amanat, Curso, I, pp. 636 € 637; ¢ Manezes Conpetno, Da Boa Fé, pp. 941 e segs. (© Waters ouwer Portal | Coimbra Eatora