PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD PRESUPUESTARIA

Rama del Derecho: Derecho Financiero. Descriptor: Presupuesto Nacional.

Palabras Claves: Presupuesto Nacional, Derecho presupuestario, Principio de Universalidad

Presupuestaria, Contenido Necesario del Presupuesto, Equilibrio Presupuestario, Principio de
Integridad Presupuestaria, Artículo 5 de la Ley de la Administración Financiera de la República y
Presupuestos Públicos.

Fuentes de Información: Normativa, Doctrina y Jurisprudencia. Fecha: 14/02/2020.

Nombre del Investigador: Simons Salazar García.

Contenido

RESUMEN ...................................................................................................................................2

NORMATIVA ............................................................................................................................. 2
Principios Presupuestarios: El Principio de Universalidad Presupuestaria ...... 2

DOCTRINA .................................................................................................................................3
Sobre el Principio de Universalidad Presupuestaria ............................................3
El Principio de Universalidad ........................................................................................ 4
Principio del Contenido Necesario del Presupuesto .............................................4
El Equilibrio Presupuestario .......................................................................................... 7

JURISPRUDENCIA ................................................................................................................. 10
1. Respeto al Principio de Universalidad Presupuestaria ............................. 10
2. Otorgamiento de Beneficios Salariales en Contradicción de los
Principios Presupuestarios: Universalidad Presupuestaria ........................... 17

1
PRONUNCIAMIENTO DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA ....... 19
1. Exigencias del Principio de Universalidad Presupuestaria ..................... 19
2. Implicaciones del Principio de Universalidad Presupuestaria ............... 20

PRONUNCIAMIENTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA .... 20

El Destino Específico y el Principio de Universalidad Presupuestaria ........ 20

FUENTES BIBLIOGRÁFICAS .............................................................................................. 25

RESUMEN

El presente informe de investigación realiza una reseña sobre el Principio de

Universalidad Presupuestaria, para lo cual son considerados los supuestos normativos
del artículo 5 inciso a de la Ley de la Administración Financiera de la República y
Presupuestos Públicos y el criterio que alrededor de este principio han elaborado la
doctrina nacional, y la jurisprudencia tanto judicial (Corte Suprema de Justicia) como
administrativa (Procuraduría y Contraloría General de la República).

NORMATIVA

Principios Presupuestarios: El Principio de Universalidad Presupuestaria

[Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos]i

Artículo 5. Principios presupuestarios. Para los efectos del artículo anterior, deberán
atenderse los siguientes principios presupuestarios:

a) Principio de universalidad e integridad. El presupuesto deberá contener, de manera

explícita, todos los ingresos y gastos originados en la actividad financiera, que deberán
incluirse por su importe íntegro; no podrán atenderse obligaciones mediante la
disminución de ingresos por liquidar.

b) Principio de gestión financiera. La administración de los recursos financieros del

sector público se orientará a los intereses generales de la sociedad, atendiendo los
principios de economía, eficacia y eficiencia, con sometimiento pleno a la ley.

2
c) Principio de equilibrio presupuestario. El presupuesto deberá reflejar el equilibrio
entre los ingresos, los egresos y las fuentes de financiamiento.

d) Principio de anualidad. El presupuesto regirá durante cada ejercicio económico que

irá del 1° de enero al 31 de diciembre.

e) Principio de programación. Los presupuestos deberán expresar con claridad los

objetivos, las metas y los productos que se pretenden alcanzar, así como los recursos
necesarios para cumplirlos, de manera que puedan reflejar el costo.

f) Principio de especialidad cuantitativa y cualitativa. Las asignaciones

presupuestarias del presupuesto de gastos, con los niveles de detalle aprobados,
constituirán el límite máximo de autorizaciones para gastar. No podrán adquirirse
compromisos para los cuales no existan saldos presupuestarios disponibles. Tampoco
podrán destinarse saldos presupuestarios a una finalidad distinta de la prevista en el
presupuesto, de conformidad con los preceptos legales y reglamentarios.

g) Principio de publicidad. En aras de la transparencia, el presupuesto debe ser

asequible al conocimiento público, por los medios electrónicos y físicos disponibles.

DOCTRINA

Sobre el Principio de Universalidad Presupuestaria

[Contraloría General de la República]ii

Según el Principio de universalidad e integridad, “…el presupuesto deberá contener, de

manera explícita, todos los ingresos y gastos originados en la actividad financiera, que
deberán incluirse por su importe íntegro…”. De la revisión efectuada se constató que
se incluyeron todos los ingresos certificados por la Contraloría General, además de las
respectivas contrapartidas de gastos según dicho nivel de ingresos. No obstante,
referido a este principio, se mantiene la situación observada en presupuestos
nacionales de otros períodos, al no presupuestarse ciertos montos de destinos
específicos, sobre lo cual se comenta en otra sección del presente Informe, por lo
tanto este principio se cumple parcialmente. Adicionalmente, se omiten ciertas
obligaciones con la CCSS, como las derivadas de modificaciones en la contribución para
trabajadores independientes y para el seguro de pensiones. Eventuales ampliaciones,
de acuerdo con presiones originadas en las entidades perceptoras, o directamente de
las necesidades que establece la población por determinados servicios, podrían
significar que este principio esté más comprometido que en el pasado.

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El Principio de Universalidad
[Martínez-Carrasco Pignatelli, J.M.]iii

[P. 58] El principio de universalidad (o del presupuesto bruto, en su versión contable)

constituye también una derivación del principio constitucional de unidad
presupuestaria, si bien este tiene una naturaleza formal o documental, mientras que
aquel tiene una naturaleza sustancial o económica.

[P. 59] Este principio significa que en los PGE se han de contener todos los ingresos y
gastos en su integridad, en su montante total, sin que se produzcan minoraciones por
compensación entre unos y otros.

Todos los ingresos y gastos han de consignarse en la Ley del presupuesto

separadamente y sin disminución alguna.

Así, por ejemplo, los ingresos tributarios han de constar íntegramente en el

presupuesto sin previa deducción de los gastos necesarios para obtenerlos.

El art. 27.4 LGP proclama el principio de universalidad:

«Los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se aplicarán a los

presupuestos por su importe íntegro, sin que puedan atenderse obligaciones mediante
minoración de los derechos a liquidar o ya ingresados, sin que la Ley lo autorice de
modo expreso».

El principio de universalidad exige la presentación de económica de las finanzas

públicas con total fidelidad a la realidad, a efectos de su evaluación y control.

Principio del Contenido Necesario del Presupuesto

[Hernández Valle, R.]iv

[P. 224] Según el mismo artículo 176 de la Constitución, “El Presupuesto Ordinario de
la República comprende todos los ingresos probables

[P. 225] y todos los gastos autorizados de la Administración Pública durante el año
económico”.

Los ingresos probables son todos los provenientes de la recaudación de los tributos
nacionales, tales como los impuestos sobre la renta territorial, ventas, selectivo de
consumo, aranceles aduaneros, etc, así como también los ingresos de carácter no
tributario, como los que generan la venta de bienes y servicios a terceros, tales como
las rentas de la Fábrica Nacional de Licores, etc.

4
En cuanto a los gastos autorizados, es importante determinar el concepto, pues ello
incide, como analizaremos luego, sobre la posibilidad de incluir o no partidas
específicas dentro de los Presupuestos nacionales.

El contenido de los gastos autorizados por el Presupuesto, según la norma en

comentario, está constituido por “los gastos autorizados de la Administración Pública”,
es decir, los gastos que sean necesario para que los órganos que la integran puedan
adquirir los bienes y servicios y realizar los gastos' que fueren necesarios para el
cumplimiento de los fines asignados constitucional o legalmente a cada uno de ellos.
En otros términos, todo órgano público tiene asignado un fin constitucional o
legalmente, el cual debe satisfacer o cumplir, mediante la utilización de determinados
medios (actos jurídicos y actividades materiales). Para la realización de las actividades
autorizadas por el ordenamiento -jurídicas y materiales- requiere de personal
(funcionarios y empleados públicos) y de medios materiales (oficinas, vehículos,
muebles, etc).

Desde el punto de vista del principio presupuestario en análisis se concluye, que el

contenido necesario de los Presupuestos se refiere, única y exclusivamente, a los
gastos necesarios que debe realizar el órgano respectivo para satisfacer su cometido
mediante el ejercicio de las atribuciones jurídicas y materiales que le autoriza el
ordenamiento.

En otros términos, el contenido necesario de los Presupuestos viene dado por las
necesidades de personal, adquisición de materiales o la contratación de servicios
externos que requiere el órgano de que se trate, para el cabal cumplimiento de sus
cometidos. Por ejemplo, el Capítulo del Presupuesto relativo al Ministerio de Obras
Públicas y Transportes, debe contener todas las partidas necesarias para el pago de
personal, el mantenimiento del equipo y material, así como la

[P. 226] compra de bienes y servicios necesarios para la construcción y mantenimiento

del equipo y material, así como la compra de bienes y servicios necesarios para la
construcción y mantenimiento de carreteras y otras obras públicas, que es el fin
legalmente asignado a ese Ministerio. Por ello, el MOPT no podría presupuestar,
verbigracia, la adquisición de medidores de agua o de electricidad, porque dentro de
sus funciones no están incluidas ni la prestación del servicio de electricidad ni el
suministro del agua potable a los usuarios.

Con fundamento en lo anteriormente expuesto y en lo estipulado en el artículo 11 de

la Constitución, que consagra el principio de legalidad, según el cual el Estado y sus
instituciones sólo pueden realizar aquellas conductas autorizadas por el ordenamiento
jurídico, en términos tales que lo no autorizado está prohibido, así como de lo
dispuesto en el numeral 122 de la misma Constitución, según el cual “Es prohibido a la
Asamblea Legislativa..., así como reconocer a cargo del Tesoro Público obligaciones

5
que no hayan sido previamente declaradas por el Poder Judicial, o aceptadas por el
Poder Ejecutivo se concluye que no es posible, desde el punto de vista jurídico, incluir
partidas específicas en los Presupuestos que beneficien a particulares o a terceras
instituciones.

En efecto, la Asamblea Legislativa sólo puede reconocer obligaciones pecuniarias a

cargo del Erario Público cuando éstas hayan sido previamente declaradas por los
tribunales de justicia, o bien aceptadas por el Poder Ejecutivo. En esta última hipótesis,
sin embargo, todo pago de fondos públicos debe llevar el refrendo de la Contraloría,
según el artículo 184 inciso 2 de la propia Constitución. La Contraloría, por su parte,
sólo otorga el respectivo refrendo cuando la obligación tenga sustento en alguna ley
ordinaria vigente que la autoriza expresamente o en un fallo de los tribunales de
justicia.

Así las cosas, la aprobación de partidas específicas dentro de un Presupuesto por parte
de la Asamblea en beneficio de particulares o de entes u órganos que no forman parte
de la Administración Pública centralizada, implica una clara violación, por sus efectos,
de la prohibición contenida en el artículo 122 de la Constitución, puesto que las
partidas específicas son, ni más ni menos, que donaciones del Estado a favor de
terceras personas o de instituciones públicas diferentes de la Administración Pública
centralizada. Además, si la aprobación de tales partidas específicas, que jurídicamente
son do-

[P. 227] naciones a cargo de los fondos públicos para satisfacer necesidades que no
son propias de los órganos destinatarios del Presupuesto respectivo, es violatoria del
artículo 11 de la Constitución, dado que no existe ninguna norma ni principio
constitucional que autorice a los funcionarios públicos para donar fondos del Estado a
terceros.

En conclusión, las partidas específicas que se incluyen en los Presupuestos de la

República sólo pueden beneficiar a los órganos que integran la Administración
centralizada y se deben emplear en la satisfacción de sus actividades propias. Por
consiguiente, es inconstitucional el otorgamiento de partidas específicas a favor de
particulares y de otras instituciones ajenas a la Administración centralizada.

Sin embargo, la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha legitimado la inveterada

praxis inconstitucional de la Asamblea Legislativa de aprobar partidas específicas a
favor de órganos y entes públicos ajenos a la Administración Pública y de los
particulares (Votos 68-59-96, 4681-97 y 9192-98).

La única restricción al respecto, según la jurisprudencia de la Sala, estriba en que existe

“la imposibilidad constitucional de crear rentas o fondos con destino específico, si esos
fondos no son transferidos por la vía del presupuesto de la República, por la lesión que

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causa, directamente, al régimen estructurado en la Carta Política en el capítulo que se
refiere a los principios presupuestarios” (Voto 4691- 97).

El Equilibrio Presupuestario
[Villalobos Quirós, E.]v

[P. 207] "El principio del equilibrio del presupuesto constituía un axioma en las
finanzas tradicionales y aún cuando ese concepto también es aceptado por las teorías
modernas, la idea de un equilibrio puramente financiero -de cifras o contable- ha sido
reemplazado por un equilibrio económico, manifestándose de tal modo una evolución
de lo estático hacia lo dinámico", señala Fonrouge (1973,146).

Entre los llamados economistas clásicos (Mills, Ricardo y otros) se aconsejó que el
Estado no debía gastar en un periodo determinado más de lo que le permitían los
posibles ingresos. Por tanto, se condenaba el déficit presupuestario, es decir un
fallante de ingresos con relación a un exceso de gastos. “Sin embargo, bueno es tener
presente que los clásicos no rechazaban el déficit en forma absoluta; simplemente lo
consideraban -un mal admisible únicamente en situaciones excepcionales, de lo cual
resultaba que el uso del crédito público debía ser limita-

[P. 208] dísimo y concretado a esos casos especiales (de la emisión de moneda ni se
hablaba)", (ibídem, 149)

La Constitución Política en su artículo 176 se refiere al equilibrio presupuestario en

estos términos: “El presupuesto ordinario de la República comprende todos los
ingresos probables y todos los gastos autorizados de la Administración Pública,
durante el año económico. En ningún caso el monto de los gastos presupuestados
podrá exceder el de los ingresos probables". Igualmente señala las mismas reglas para
los entes descentralizados: “Las municipalidades y las instituciones autónomas
observarán las reglas anteriores para dictar sus presupuestos”.

Por su parte, la “Ley de la Administración Financiera de la República -LAF- señala en su

artículo 5 éste y otros principios, Es muy exhaustivo este artículo e incluye más
principios de los que originalmente contenía la anterior LAF. “Principios
presupuestarios. Para los efectos del artículo anterior, deberán atenderse los
siguientes principios presupuestarios:

a) Principio de universalidad e integridad. El presupuesto deberá contener, de manera

explícita, todos los ingresos y gastos originados en la actividad financiera, que deberán
incluirse por su importe íntegro; no podrán atenderse obligaciones mediante la
disminución de ingresos por liquidar.

7
b) Principio de gestión financiera. La administración de los recursos financieros del
sector público se orientarán a los intereses generales de la sociedad, atendiendo los
principios de economía, eficacia y eficiencia, con sometimiento pleno a la ley.

[P. 209] c) Principio de equilibrio presupuestario. El presupuesto deberá reflejar el

equilibrio entre los ingresos, los egresos y las fuentes de financiamiento.

d) Principio de anualidad. El presupuesto regirá durante cada ejercicio económico que

irá del 1 de enero al 31 de diciembre.

e) Principio de programación. Los presupuestos deberán expresar con claridad los

objetivos, las metas y los productos que se pretenden alcanzar, así como los recursos
necesarios para cumplirlos, de manera que puedan reflejar el costo.

f) Principio de especialidad cuantitativa y cualitativa. Las asignaciones presupuestarias

del presupuesto de gastos, con los niveles de detalle aprobados, constituirán el límite
máximo de autorizaciones para gastar. No podrán adquirirse compromisos para los
cuales no existan saldos presupuestarios a una finalidad distinta de la prevista en el
presupuesto, de conformidad con los preceptos legales y reglamentarios.

g) Principio de publicidad. En aras de la transparencia, el presupuesto debe ser

asequible al conocimiento público, por los medios electrónicos y físicos disponibles”.

La mayor parte de los ingresos del presupuesto provienen de los impuestos, tasas y
contribuciones especiales. Sin embargo, estos ingresos no bastan para cubrir todos los
gastos previstos. Por eso, para cubrir el déficit se suele utilizar el crédito interno y los
empréstitos internacionales.

Pese a la indicación de estas dos citas de nuestra Constitución y la LAF sobre el

“axioma del equilibrio presupuestario", la realidad es que la doctrina moderna
considera “que en determinadas circunstancias el equilibrio de conjunto de la
economía

[P. 210] nacional sólo puede lograrse mediante el déficit presupuestarlo y de aquí su
denominación de teoría del déficit sistemático, sin que ello signifique pretender que el
presupuesto siempre deba estar en déficit ni que éste siempre resulte conveniente”,
explica Fonrouge (1973, 151).

Dos célebres economistas, Keynes y su discípulo Beveridge, desarrollaron la idea de

que el Estado tiene no sólo la posibilidad sino la obligación de suprimir una serie de
lacras sociales (insalubridad, desempleo, Ignorancia) mediante los gastos públicos y
debe incrementar los gastos antes que los impuestos y cubrir el déficit con
empréstitos, "porque de tal manera aumenta la demanda global de bienes de los

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particulares y es posible realizar inversiones productivas, lo que facilitará el desarrollo
de las empresas y el aumento de la producción”, Fonrouge (ibídem, 151).

Esta idea a escala local se pretendió aplicar a escala mundial, para desarrollar las
economías de las naciones empobrecidas. Estados Unidos, por medio del llamado
“Plan Baker", presentó en 1985, en el seno del Banco Mundial, su propuesta de
reactivar las economías estancadas de los países subdesarrollados. Perseguía dicho
plan una inyección grande de capital de los países industrializados a los pobres para
elevar la demanda de bienes y servicios, reducir el desempleo, combatir la pobreza y
ayudar a pagar la enorme deuda externa. Ese plan no llegó a cuajar, por las críticas que
le hicieron y por la reticencia de los países desarrollados a prestar más dinero.

[P. 211] En Costa Rica durante los gobiernos social-demócratas de don José Figueres y
don Daniel Oduber (1970-78), el entonces Ministro de Planificación, Dr. Oscar Arias,
hoy Expresidente de la República, encargado de la preparación del presupuesto, acuñó
la frase de que los presupuestos presentaban “un déficit manejable”, en el sentido de
que este no era excesivo y se cubría su faltante con bonos y con empréstitos que no
debían pagarse de inmediato. Tal política en el gasto público se siguió en el gobierno
de don Rodrigo Carazo (1978-82), no obstante que se introdujo la novedad de la “sub-
ejecución del presupuesto”, es decir, que pese a estar aprobado el gasto no se
ejecutaba en su totalidad, sino en cierta proporción. El porcentaje de "sub-ejecución”
oscilaba alrededor del 10%, pero ya en la gestión del Presidente Luis Alberto Monge se
puso más orden en parte debido a la creación de la Autoridad Presupuestaria y a la
contención del Gasto Público, que estudiaremos más adelante. Otra causa podría estar
en la exigencia del Fondo Monetario Internacional -FMI- que no permite un déficit
excesivo en el presupuesto si el país desea seguir recibiendo ayuda financiera de ese
organismo. En el presupuesto de 1986 el total del déficit a financiar fue de casi
04.500.000.000 (cuatro mil quinientos millones de colones), es decir, un poco más del
10%, con relación al total de casi 037.000.000.000.00 (treinta y siete mil millones).

De ese déficit de cuatro mil millones, tres mil novecientos se financiaron con bonos de
deuda interna y una cantidad ínfima con recursos externos. En los sucesivos gobiernos,
la proporción de gastos financiados con deuda interna ha ido creciendo hasta alcanzar
el 45% del mismo en el presupuesto del 2012, que se financió con títulos valores, lo
que provoca que la deuda interna haya ido creciendo como una bola de nieve.

[P. 212] Esta deuda pública representó en el 2010 un monto equivalente al 42, 9% del
producto Interno bruto (La Nación, 16 de marzo 2011, 23 A), Para paliar un tanto el
déficit fiscal, la Presidenta Chinchilla emitió una directriz juntamente con el entonces
Ministro Fernando Herrero, en la que ordenaba a los ministerios reducir los gastos en
un 20%, lo que lograría un ahorro de 040.000 millones, ahorro que no es significativo
frente al enorme déficit de miles de millones. (La Nación, 7 de marzo 2011, 28A).

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El presupuesto del 2013 no fue la excepción a esta tendencia de financiar los gastos
con deuda. El total de gastos del Gobierno será de 12.888 millones de dólares (0 6.4
billones), que es superior en un 7.7% al presupuesto del 2012. El 57% de los ingresos
está financiado con ingresos corrientes y el 43% con deuda. El 47% de los gastos se
destinarán a atender necesidades sociales: educación, protección social, salud,
vivienda, servicios recreativos y cultura. El déficit está calculado en un 4.5%, un tanto
menor que en años anteriores. Fuente: agencia Efe, 31 de agosto del 2012.

JURISPRUDENCIA

1. Respeto al Principio de Universalidad Presupuestaria

[Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI]vi

Voto de mayoría:

IV. SOBRE LA DISPONIBILIDAD PRESUPUESTARIA EN MATERIA DE CONTRATOS

ADMINISTRATIVOS Y LOS ALCANCES DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
PRESUPUESTARIA, RESPECTO AL EJERCICIO DE LAS POTESTADES FISCALIZADORAS DE
LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA CONFORME AL INCISO 2 DEL ARTÍCULO
184 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. Este Tribunal considera necesario hacer las
siguientes consideraciones previas: a) De conformidad con lo dispuesto en los artículos
176 de la Constitución Política y 5 de la Ley de Administración Financiera de la
República y Presupuestos Públicos, el presupuesto ordinario de la República
comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados de la
administración pública (principio de universalidad e integridad), durante el año
económico que va desde primero de enero al treinta y uno de diciembre (principio de
anualidad). En ningún caso, el monto de los gastos presupuestados podrá exceder el
de los ingresos probables (principio de equilibrio presupuestario); b) En consecuencia,
los presupuestos ordinarios y extraordinarios constituyen el límite de acción de los
Poderes Públicos, para el uso y disposición de los recursos públicos (artículo 180 inciso
1 de la Constitución Política y 5 inciso f) de la Ley de Administración Financiera de la
República y Presupuestos Públicos); c) De lo anteriormente expuesto, se desprende
que “...la Constitución Política establece en sus artículos 176 y 180 el principio de
legalidad presupuestaria, dado que en razón de lo que dispone la primera norma, la
Administración no puede ejecutar un gasto que no esté "autorizado" y, por la segunda,
el presupuesto ordinario y los extraordinarios "constituyen el límite de acción de los
Poderes Públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado". De allí, entonces,
que la Administración solamente puede gastar lo que expresamente le autorice la Ley
de Presupuesto y, además, que le sea imposible, jurídicamente hablando, sobrepasar
los montos expresamente autorizados (...) este principio rige tanto para la formulación

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original del presupuesto anual, como para cualquier cambio que se pretenda introducir
durante el ejercicio económico respectivo...” (ver sentencia número 2000-05500
dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a las catorce horas
treinta y tres minutos del cinco de julio del dos mil y en sentido similar, las sentencias
número 2001-07023 de las diecinueve horas cuarenta y cuatro minutos del diecisiete
de julio del dos mil uno; 2005-000477 de las quince horas cuarenta y ocho minutos del
veinticinco de enero del dos mil cinco); c) Ahora bien, las Municipalidades, las
instituciones autónomas, así como el resto de la Administración descentralizada, las
instituciones semiautónomas y las empresas públicas, deberán observar las anteriores
reglas para dictar sus presupuestos, conforme a lo dispuesto en los artículos 184 inciso
2) de la Constitución Política, 53 de la Ley de Administración Financiera de la República
y Presupuestos Públicos, 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República; d) Los presupuestos de las Municipalidades, instituciones autónomas,
semiautónomas, el resto de la Administración Descentralizada y las empresas
públicas, serán examinados, aprobados o improbados por la Contraloría General de
la República, órgano que también le compete fiscalizar su ejecución y
liquidación, conforme a lo dispuesto en los artículos 184 inciso 2) de la Constitución
Política, 53 y 54 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos
Públicos, 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República; e) Todas las
entidades que por ley están obligadas a presentar presupuestos a la Contraloría
General de la República, lo harán a más tardar el 30 de setiembre y presentarán la
liquidación correspondiente a más tardar el 16 de febrero de cada año. La
presentación tardía o incompleta de los presupuestos o sus liquidaciones, a la
Contraloría, podrá dar origen a la aplicación de las sanciones por desobediencia,
establecidas en el Capítulo V de esta Ley, según corresponda en cada caso (artículo 19
de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República); f) En el caso de los
procedimientos de contratación administrativa, constituye un requisito previo de
carácter esencial, contar con recursos presupuestarios suficientes para enfrentar la
erogación respectiva. En casos excepcionales y para atender una necesidad muy
calificada, a juicio de la Administración y previa autorización de la Contraloría General
de la República, podrán iniciarse los procedimientos de contratación administrativa,
para lo cual se requiere la seguridad de que oportunamente se dispondrá de la
asignación presupuestaria. En estas situaciones, la Administración advertirá,
expresamente en el cartel, que la validez de la contratación queda sujeta a la
existencia del contenido presupuestario. En las contrataciones cuyo desarrollo se
prolongue por más de un período presupuestario, la Administración se encuentra
obligada a señalar esa circunstancia en la decisión inicial y por ende deberá adoptar las
previsiones necesarias para garantizar el pago de las obligaciones (ver artículo 8 de la
Ley de Contratación Administrativa y 10 del Reglamento General de Contratación
Administrativa, Decreto Ejecutivo número 25038-H, vigente al momento en que se
dieron las conductas impugnadas); g) Si bien es cierto, lo anterior implica que

11
conforme a lo dispuesto en los artículos 15 de la Ley de Contratación Administrativa y
17 del Reglamento General de Contratación Administrativa –vigente al momento en
que se dieron las conductas impugnadas-, la Administración Contratante está obligada
a cumplir todos los compromisos adquiridos válidamente en la contratación
administrativa; también lo es, que si la Contraloría General de la República no aprueba
la partida presupuestaria contenida en el presupuesto ordinario o extraordinario que
el ente descentralizado, presentó de manera oportuna a efecto de cumplir las
obligaciones que adquirió por medio de un procedimiento de contratación
administrativa, no puede sostenerse –en principio- que nos encontramos ante un
supuesto de incumplimiento contractual, dado que en aplicación del principio de
legalidad presupuestaria, la vigencia y prórroga del contrato estaría condicionada al
requisito de aprobación presupuestaria, condición de legalidad que debe establecerse
tanto en la decisión inicial, como en el cartel y en el contrato, de acuerdo con lo
dispuesto en los artículos 8 de la Ley de Contratación Administrativa y 10 del
Reglamento General de Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo número 25038-
H, vigente al momento en que se dieron las conductas impugnadas; h) En
consecuencia y conforme a lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley de Contratación
Administrativa y 13 del Reglamento General de Contratación Administrativa, la
Administración Contratante podrá –en principio- rescindir unilateralmente del
contrato, cuando la Contraloría General de la República no le apruebe la partida
presupuestaria necesaria para el pago de las obligaciones contraídas, eso sí, debiendo
liquidar en forma exclusiva al contratista, la parte efectivamente ejecutada y los gastos
en que haya incurrido razonablemente en previsión de la ejecución total del
contrato; i) En síntesis, la Administración Contratante está en la obligación de
adoptar oportunamente las previsiones presupuestarias, a efecto de garantizar el
pago de las obligaciones contraídas a consecuencia de un procedimiento de
contratación administrativa. Por ende, la vigencia y prórroga del contrato quedarán
supeditadas a que la Contraloría General de la República –en el caso de los entes
descentralizados- apruebe o no el contenido presupuestario respectivo. En caso
negativo, la Administración podrá ejercer la potestad de rescisión unilateral del
contrato, sin que ello implique reconocer el pago a futuro, de un servicio contratado
que no puede continuarse por una no aprobación presupuestaria, razón por la cual,
únicamente se liquidaría la parte efectivamente ejecutada y los gastos en que el
contratista haya incurrido razonablemente en previsión de la ejecución total del
contrato. Con base en todo lo expuesto, se analizarán lo argumentos de las partes, a
efecto de determinar si las pretensiones de la parte actora resultan o no procedentes
conforme a derecho.

V. SOBRE EL INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL DEL INSTITUTO DE DESARROLLO

AGRARIO Y LA FALTA DE LIQUIDACIÓN DE LA PARTE EFECTIVAMENTE EJECUTADA
POR LA ACTORA. Este Tribunal considera que la actora lleva razón al alegar, que el

12
Instituto de Desarrollo Agrario incurrió en un incumplimiento contractual contrario a lo
dispuesto en los artículos 8, 11, 15 y 17 de la Ley de Contratación Administrativa, por
las siguientes razones: 1) Se ha tenido por demostrado que en el Pliego de Condiciones
de la Licitación Restringida número 001-2005, que el Instituto de Desarrollo Agrario
(IDA) promovió para la Contratación de Servicios Profesionales de un Odontólogo, se
indica en el punto 2.3 referente al Presupuesto que: “Para la realización de esta
contratación existe disponibilidad presupuestaria para el período 2005, según
requisición No. DFA-030 de fecha 9 de febrero 2005. Para los siguientes períodos la
contratación queda sujeta a la asignación del respectivo presupuesto que la
administración asigne. De acuerdo al Oficio No DFA-077-2005 de fecha 1 de marzo del
2005, punto dos, la contratación será por tres años a partir del 1 de julio 2005, y la
Administración se compromete en los siguientes presupuestos ordinarios a
contemplar el respectivo contenido presupuestario...”. Respecto al plazo de vigencia
del contrato, el Pliego de Condiciones establece en el punto 9.3 que “...La vigencia de
la contratación, será de tres años, por lo que la administración se compromete en los
siguientes presupuestos ordinarios contemplar el respectivo contenido
presupuestario...” (ver documento de folio16 a 22 del expediente judicial y 15 a 21 del
expediente administrativo del Área de Contratación y Suministros Licitación Restringida
75 folios). Asimismo, que en la cláusula novena del Contrato de Servicios Profesionales
en Odontología suscrito entre las partes, se estableció que “... el Instituto queda
obligado a aportar todos los elementos necesarios para que la Contratista pueda
cumplir las condiciones pactadas dentro de los términos de este contrato. Los precios
serán revisados y ajustados, contemplando los ajustes de precios en el precio anual, de
acuerdo con los honorarios mínimos regulados por la Ley, según el Colegio de Cirujanos
Dentistas de Costa Rica...” (ver folios 9 a 11 del expediente judicial). Y por último,
que el primero de julio del dos mil cinco, el Director de Asuntos Jurídicos del Instituto
de Desarrollo Agrario, refrendó el contrato de servicios profesionales suscrito entre el
Instituto de Desarrollo Agrario y la actora, que tuvo como base la Licitación Restringida
número 001-2005 e indicó que “...mediante requisición número DAF-127 de fecha 29
de junio de 2005, el Área de Presupuesto le da contenido presupuestario, asimismo se
indica que la presente contratación ha cumplido con todos los requisitos de Ley, y que
existe disponibilidad de fondos suficientes y existentes a la fecha de la solicitud con
los cuales se pretende cubrir el respectivo compromiso...” (hecho no controvertido, ver
folios 8 y 23 del expediente judicial); 2) El artículo 8 in fine de la Ley de Contratación
Administrativa, claramente dispone que “...en las contrataciones cuyo desarrollo se
prolongue por más de un período presupuestario, deberán adoptarse las previsiones
necesarias para garantizar el pago de las obligaciones...”. En razón de lo anterior y si
de conformidad con lo dispuesto en los artículos 176, 184 inciso 2 de la Constitución
Política, 53 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos
Públicos, 18 y 19 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, y 18
inciso ch de la Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario, el demandado

13
constituye una de las entidades que por ley están obligadas a presentar los
presupuestos ante la Contraloría General de la República para su aprobación o no, en
este caso concreto, el IDA en aplicación de los principios de universalidad e integridad,
anualidad y legalidad presupuestaria, tenía la obligación de incluir en el presupuesto
ordinario para el año 2006, la partida para dar contenido económico al contrato de
servicios profesionales suscrito con la actora por el plazo de un año prorrogable por
dos años más, presupuesto debió presentarse a más tardar el 30 de septiembre del
dos mil cinco; 3) Si bien es cierto, en el artículo 9 adoptado en la sesión número 012-06
celebrada por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, el veintisiete de
marzo del dos mil seis y mediante el cual, se rescindió el contrato de servicios
profesionales en odontología suscrito con la actora, se indica en el punto cuatro
que “... este Instituto incluyó en el presupuesto ordinario para el período 2006
sometido a aprobación de la Contraloría General de la República, la partida
presupuestaria respectiva...”; también lo es, que del punto 2. a. ii contenido en el oficio
número 3274 del seis de marzo del dos mil seis, suscrito por el Gerente del Área de
Servicios Agropecuarios y de Medio Ambiente de la División de Fiscalización Operativa
y Evaluativa de la Contraloría General de la República, no se desprende que el Instituto
de Desarrollo Agrario haya incluido en el presupuesto ordinario para año 2006, la
partida presupuestaria respectiva para cubrir los egresos derivados del pago de
servicios profesionales en odontología, a favor de la actora, conforme al contrato
suscrito por ambas partes con base en la Licitación Restringida número 001-2005 (ver
punto a del considerando II de esta sentencia). La anterior afirmación se sustenta en
dos razones fundamentales: 3.a) Que la Contraloría General de la República afirma
que “...la circunstancia de que se hubiera suscrito un contrato con un tercero sin contar
con el contenido presupuestario debidamente aprobado por esta Contraloría General,
no debe tenerse como un motivo para proceder con la aprobación de esos egresos...”
(folio 3 del expediente administrativo de la Contraloría General de la
República); 3.b) Que el primero de febrero del dos mil seis, ingresó a la Contraloría
General de la República, la solicitud de Modificación Externa número 01-2006 al
Presupuesto vigente del Instituto de Desarrollo Agrario, que presentó la entidad
demandada y en la cual se incluía el contenido presupuestario de la partida “servicios”
que comprendía tanto lo referente a los gastos de alimentación de la Junta Directiva,
como los servicios médicos en odontología (ver folios 1 y 3 del expediente
administrativo de la Contraloría General de la República); 4) Que en razón de lo
anterior, este Tribunal considera que el Instituto de Desarrollo Agrario incurrió en un
incumplimiento contractual que resulta contrario a lo dispuesto en los artículos 176 y
180 párrafo primero de la Constitución Política; 53 de la Ley de Administración
Financiera de la República y Presupuestos Públicos; 18 y 19 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República; 18 inciso ch de la Ley de Creación del Instituto de
Desarrollo Agrario; 8 y 15 de la Ley de Contratación Administrativa, 10 y 17 del
Reglamento General de Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo número 25038-

14
H, vigente para ese momento. Ello por cuanto, no incluyó en el presupuesto ordinario
para el año 2006, la partida presupuestaria que daría contenido económico al contrato
de servicios profesionales que había suscrito con la actora, a partir del primero de julio
del dos mil cinco y por el plazo de un año prorrogable a dos años más. La situación se
agrava, porque no es sino hasta el primero de febrero del dos mil seis, y por medio de
la solicitud número 001-2006 para la Modificación Externa del Presupuesto vigente de
esa entidad, que el demandado incluyó la partida presupuestaria respectiva, para
gastos que incluso ya estaban ejecutados o ejecutándose, puesto que la actora prestó
sus servicios durante los meses de enero, febrero y marzo del dos mil seis, lo cual,
resulta contrario a lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Administración Financiera
de la República y Presupuestos Públicos; 5) Cabe resaltar que si bien es cierto, en
aplicación del principio de legalidad presupuestaria, los presupuestos aprobados –en
este caso- por la Contraloría General de la República- constituyen el límite de acción de
la entidad demandada para el uso y disposición de los recursos públicos, y por ende, la
vigencia y prórroga del contrato quedan supeditadas a que la Contraloría General de
la República –en el caso de los entes descentralizados- apruebe o no el contenido
presupuestario respectivo; también lo es, que de conformidad con lo dispuesto en el
artículos 8 y 15 de la Ley de Contratación Administrativa, el IDA estaba en la
obligación de adoptar oportunamente las previsiones presupuestarias, a efecto de
garantizar el pago de las obligaciones contraídas a consecuencia de un procedimiento
de contratación administrativa, lo que no ocurrió en este caso, ya que el IDA no incluyó
en el presupuesto del 2006 la partida respectiva para cubrir esos gastos, con el
agravante de que no fue sino hasta febrero del dos mil seis, que trató de incluirla a
través de una solicitud de modificación externa al presupuesto ordinario, a pesar de
que la actora continuó prestando sus servicios profesionales en odontología durante el
primer trimestre del dos mil seis y para los que no había contenido presupuestario
previamente aprobado por la Contraloría General de la República (ver folios 30 del
expediente judicial; 1 a 3 del expediente administrativo de la Contraloría General de la
República); 6) Ahora bien, este Tribunal ha tenido por demostrado que la actora
prestó los servicios profesionales en odontología por los que fue contratada por el
IDA, durante los meses de enero, febrero y marzo del dos mil seis y que cumplió la
obligación de presentar ante el Área de Recursos Humanos del IDA, los informes
mensuales de sus labores durante esos tres meses (ver folios 10 y 30 del expediente
judicial). En virtud de lo anterior, este Tribunal declara que la actora cumplió el deber
de verificación que le imponen los artículos 21 de la Ley de Contratación
Administrativa y 23 del Reglamento General de Contratación Administrativa –vigente
en ese momento-; 7) No obstante lo analizado en los puntos 4, 5 y 6 de este
considerando, este Tribunal ha tenido por un hecho no demostrado, que el Instituto de
Desarrollo Agrario haya cancelado a la actora, la parte efectivamente ejecutada del
contrato, que corresponde a los meses de enero, febrero y marzo del dos mil seis (ver
punto b del considerando II de esta sentencia), a pesar de que por acuerdo adoptado

15
desde el veintisiete de marzo del dos mil seis, tuvo por rescindido el contrato de
servicios profesionales en odontología suscrito con la actora, por motivos de fuerza
mayor. Sin perjuicio del análisis que se realizará en el considerando VI de esta
sentencia, tanto respecto al acuerdo de rescisión del contrato adoptado por el IDA por
no habérsele aprobado el contenido presupuestario, como a la pretensión
indemnizatoria que plantea la actora sobre los montos que debió haber percibido si se
hubiera prorrogado el contrato por el plazo máximo establecido, este Tribunal
considera que resulta contrario a los principios de intangibilidad del patrimonio, de
razonabilidad, proporcionalidad y justicia, y a lo dispuesto en los artículos 56 en
relación al 33 in fine de la Constitución Política, 8, 11, 15 y 18 de la Ley de Contratación
Administrativa y 10, 13.3.5, 17.1.1, 20, del Reglamento General de Contratación
Administrativa –vigente a ese momento-, que el IDA no le haya liquidado a la actora la
parte efectivamente ejecutada del contrato, que corresponden a los meses de enero a
marzo del dos mil seis conforme se desprende del documento visible a folio 30 del
expediente judicial, no sólo porque de conformidad con el punto 9.4 del pliego de
condiciones de la licitación restringida número 001-2005, se establece que la forma de
pago se hará por mes (ver folio 17 del expediente administrativo del Área de
Contratación y Suministros Licitación Restringida 75 folios), sino también, porque la
rescisión del contrato se debió a causas no imputables a la contratista; 8) Dado que
por todo lo expuesto, este Tribunal ha tenido por demostrado que el IDA incurrió en
un incumplimiento contractual, contrario a lo dispuesto en los artículos lo dispuesto en
los artículos 176 y 180 párrafo primero de la Constitución Política; 53 de la Ley de
Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos; 18 y 19 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República; 18 inciso ch de la Ley de Creación
del Instituto de Desarrollo Agrario; 8 y 15 de la Ley de Contratación Administrativa, 10
y 17 del Reglamento General de Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo
número 25038-H -vigente para ese momento-, y que la parte actora cumplió el deber
de verificación que establecen los artículos 21 de la Ley de Contratación Administrativa
y 23 del Reglamento General de Contratación Administrativa –vigente en ese
momento-, ya que presentó los informes de trabajo correspondientes a los meses de
enero, febrero y marzo del dos mil seis, tal y como se lo imponía la cláusula quinta del
contrato de servicios profesionales en odontología suscrito con la entidad
demandada (folios 10 y 30 del expediente judicial); este Tribunal ordena al Instituto de
Desarrollo Agrario, pagar a la actora el monto correspondiente a los meses de enero,
febrero y marzo del dos mil seis, conforme a los parámetros establecidos en la cláusula
novena del Contrato de Servicios Profesionales en Odontología suscrito entre el IDA y
la actora, suma que deberá fijarse e indexarse -de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 123 del Código Procesal Contencioso Administrativo- en la fase de ejecución
de sentencia de lo contencioso administrativo y civil de hacienda, una vez que quede
firme esta sentencia. Dicha indexación se calculará, conforme al índice de precios al
consumidor, emitido por el Instituto Nacional de Estadística y Censos, para las

16
obligaciones –como en este caso- establecidas en colones, vigente desde el mes de
abril del dos mil seis –fecha a partir del la cual, era exigible la obligación de pago de los
tres meses laborados- hasta su efectivo pago tal y como lo establece el inciso 2 in fine
del artículo 123 del Código Procesal Contencioso Administrativo, y no con la
presentación de la demanda, tal y como lo solicitó la accionante.

2. Otorgamiento de Beneficios Salariales en Contradicción de los Principios

Presupuestarios: Universalidad Presupuestaria

[Tribunal de Apelación de Trabajo del II Circuito Judicial de San José]vii

Voto de mayoría

V. SOBRE LOS AGRAVIOS DE LA PARTE ACTORA: Es importante para el dictado de un

fallo acertado en este proceso, tener muy claro cuáles son los hechos que sirven de
fundamento a la presente demanda. Producto del estudio salarial aprobado en el
Consejo Ejecutivo del SINART en el año 2010, los actores quienes trabajan para el
Sistema Nacional de Radio y Televisión (SINART) en diferentes áreas pretenden se les
pague el percentil 25, para compensar los salarios entre trabajadores que reciben
salario único y los que lo reciben compuesto (quienes ya reciben las diferencias), desde
la entrada en vigencia de la Ley n.8346. La demora ha creado graves perjuicios
económicos según la demanda. Los trabajadores desde el 2003 han solicitado se
cumpla con lo pertinente pese a que desde el primer semestre de 2014 se ha venido
cancelando de forma gradual hasta alcanzar el 100% de ese percentil 25 aprobado.

Ahora, fue aprobada por unanimidad, según acta 481-2014del 06 de mayo de 2014, el
estudio de 2011 aplicado por la empresa PricewaterHouseCoopers, que sirvió de base
para la adopción de políticas salariales aplicables al salario único. Ahora, según el
artículo 51 de la convención colectiva que entra en rigor el 03 de julio de 2013, una vez
homologado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, establece que “El SINART
SA, elaboró una nueva escala salarial mediante el estudio técnico denominado
“realización de análisis y descripción de los puestos de trabajo del SINART SA,
estableciendo un sistema de clasificación y valoración de puestos y diseño de un
sistema de remuneración”, realizado por la empresa PricewaterHouseCoopers y
conocido por el Consejo Ejecutivo en la sesión 335-2011 del 08 de abril de 2011, el cual
será implementado en los siguientes 8 meses a partir de la firma de la presente
Convención Colectiva. Dicho estudio tiene como objetivo efectuar un reajuste salarial a
cada puesto, para que la remuneración percibida por el personal del SINART SA guarde
relación con la realidad salarial del mercado laboral, de acuerdo con las capacidades
económica de la empresa”. Ahora, dicha Convención colectiva entro en vigencia el 03
de julio de 2013; es decir, Había un compromiso de empezar a pagar esas diferencias a
más tardar el 03 de marzo de 2014, y según consta en autos, dichas diferencias se
empezaron a pagar retroactivamente a enero de 2014; es decir, no hay diferencias que

17
conceder tal y como se resolvió en primera instancia, por lo que deben rechazarse los
agravios formulados en esta instancia (ver documental adjunta al escrito de
contestación incorporada el 17 noviembre 2015).-

Finalmente, se debe señalar que el aumento en salario de forma retroactiva no se hizo

efectivo, supuestamente, por restricciones presupuestarias como en políticas salariales
es usual. El argumento de la parte debe ser rechazado pues, en materia de empleo
público, por el principio de legalidad y de legalidad presupuestaria, la administración
sólo puede disponer de aumentos salariales cuando se cumplen los requisitos legales.
Esto es así, porque los pagos de aumentos de salarios con base en equiparaciones
salariales tienen que provenir de un estudio de puestos que tenga ese resultado, sea
aprobado por la autoridad competente y además que provea del contenido
presupuestario necesario, esto por el principio de legalidad presupuestaria, pues todo
acto administrativo de esa naturaleza necesariamente tiene que prever la formulación
presupuestaria que lo respalde para la entrada en vigencia. Sobre ese principio, la Sala
Segunda en resolución n° 394 del 31 de mayo de 2006, dispuso: “Las estructuras
salariales adquieren carácter normativo, al formar parte de un presupuesto público, en
el cual habrá un código para cada destino. Por eso, las modificaciones de las
situaciones particulares -la condición de un determinado empleado- se hacen sujetas a
una real disponibilidad presupuestaria, y siempre hacia el futuro, a partir de
determinado momento, que ya está reglado. Dicho conjunto de herramientas, más las
que provengan de una ley o de otra disposición normativa aplicable, funcionan como
parte del denominado bloque de legalidad, para el caso, sectorial, y, del que la
Administración específica, no puede apartarse” (fallo 692-2016 de las 9 horas 40
minutos del 07 de julio de 2016). Dicho en otras palabras, la decisión que generó los
cambios en los percentiles pretendidos por los actores, no adquirió vigencia sino a
partir del momento en que se cumplió el requisito de disponibilidad presupuestaria
que dependía de los estudios técnicos pertinentes, y por ende, esta previsión no
podría hacerse en el caso bajo estudio, sino hasta que la estructura de puestos de la
JPS estuviese adaptada a la distribución de clases anchas contenida en las resoluciones
de la Dirección General de Servicio Civil. Toda esta situación se cumplió hasta finales
del año 2012, momento en que se programó el respaldo presupuestario y el manual de
puestos fue modificado para adaptarlo a la resolución de marras, ya que el anterior no
permitía su equiparación con la resolución del Servicio Civil. (citas encontradas en la
sentencia 2017-816 de las diez horas cinco minutos del veintiuno de junio de dos mil
diecisiete).

Nótese que conforme la cita anterior, a los actores no podrían reconocerse ajustes
salariales con efectos retroactivos y no podrían otorgarse cual si fueran un derecho
subjetivo incorporado plenamente a su patrimonio, otorgar beneficios salariales sin
contar con requisitos técnicos, es violatorio del principio de legalidad presupuestaria,
pero también de los principios de universalidad e integridad, gestión financiera,

18
equilibrio presupuestario, programación y de especialidad cuantitativa y cualitativa
(canon 5 Ley Administración Financiera y Presupuestos Públicos). Es decir, toda partida
económica debe tomar en cuenta los estudios técnicos que sostienen su procedencia,
así como la solidez que ésta pueda tener en el tiempo. Ello fomenta la seguridad
jurídica y no depende solamente de un acuerdo entre las partes. Nótese que según
estos principios, el presupuesto deberá reflejar el equilibrio entre los ingresos, egresos
y fuentes de financiamiento, expresar con claridad los objetivos, metas y productos
que pretenden alcanzar, así como los recursos necesarios para cumplirlos. Es por esta
razón que los agravios no son de recibo, impartiendo confirmatoria del fallo recurrido.

PRONUNCIAMIENTO DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

1. Exigencias del Principio de Universalidad Presupuestaria

[Contraloría General de la República]viii

ii. Principios de universalidad y de anualidad. Tampoco, se cumplen los principios de

universalidad y anualidad, contenidos en ese orden en la norma 2.2.3 inciso a) e inciso
d) de las NTPP, pues exigen que se incluyan de manera explícita en el ejercicio
económico (del 1 de enero al 31 de diciembre de cada año) todos los ingresos y gastos
probables originados en la actividad financiera de la entidad. Sin embargo, en el
presupuesto analizado, como se indicó, no se incluyó la totalidad de los gastos
necesarios para la operación del 2019, por la suma de ₡34.736,4 millones por compra
de energía; esto, de acuerdo con la información contenida en la Certificación del
bloque de legalidad y la consignada en el Anexo 17 del presupuesto inicial 2019, en las
cuales se indica que existe un monto pendiente por concepto de compras de energía
por dicha suma, que representa el 16% de las necesidades de compras estimadas por
esa Administración para 2019. Además, el monto no presupuestado por compra de
energía no cuenta con financiamiento asegurado, pues la petición tarifaria respectiva
se encuentra en trámite en la ARESEP. Al respecto, este principio de universalidad
deriva del artículo 176 de la Constitución Política, el cual indica que “El presupuesto
ordinario de la República comprende todos los ingresos probables y todos los gastos
autorizados de la Administración Pública durante el año económico. En ningún caso el
monto de los gastos presupuestos podrá exceder el de los ingresos probables […] Las
municipalidades y las instituciones autónomas observarán las reglas anteriores para
dictar sus presupuestos.” En cuanto a este mismo principio, el artículo 5 inciso a) de la
Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos n.° 8131, refiere a “El
presupuesto deberá contener, de manera explícita todos los ingresos y gastos
originados en la actividad financiera, que deberán incluirse por su importe íntegro…

19
 2. Implicaciones del Principio de Universalidad Presupuestaria

[Contraloría General de la República]ix

i. Principio de universalidad Se infringe este principio dado que el mismo exige que los
ingresos que financien un presupuesto sean probables o posibles de realizar, lo cual no
se alcanza en este caso; sin embargo, en el presupuesto analizado se evidencia la
necesidad de ingresos para dar contenido económico a los gastos relacionados, entre
otros, a Dietas, Servicio de energía eléctrica, Servicio de telecomunicaciones, Servicios
generales, Seguros, Servicios médicos y Otras prestaciones a terceras personas,
relacionadas con la previsión para incapacidades; erogaciones que en principio se
consideran necesarios para la gestión de ese Consejo.

PRONUNCIAMIENTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

El Destino Específico y el Principio de Universalidad Presupuestaria

[Procuraduría General de la República]x

B. DESTINO ESPECÍFICO Y PRESUPUESTO. Para el ejercicio de sus potestades, la Ley

otorga a ICAFE un patrimonio propio y mecanismos de financiamiento que reflejan el
interés del legislador en la protección de la producción. Importa lo dispuesto en el
artículo 108 de la Ley:

“Artículo 108.- El Instituto del Café de Costa Rica, para el cumplimiento de sus
funciones, contará con los siguientes recursos:

a) El producto de un impuesto hasta de un uno punto cinco por ciento (1.5%) del valor
FOB del café que se exporte, por cada unidad de 46 kilogramos de café oro o su
equivalente. De este monto, se destinará un uno por ciento (1%) al mantenimiento
administrativo y a las investigaciones del Instituto del Café de Costa Rica; el porcentaje
restante se utilizará, de manera exclusiva, para realizar actividades de promoción,
diversificación y de desarrollo sostenible de la actividad cafetalera nacional. La Junta
Directiva de este Instituto está facultada para decidir el destino que se les dará a los
superávit que se produzcan.

El exportador pagará este impuesto, el cual no podrá transferirse a los productores. A

los exportadores que incumplan con la disposición anterior se les cancelará la licencia
de exportador.

20
(Así reformado este inciso por el artículo 2, inciso b), de la ley No.7551 del 22 de
setiembre de 1995)

b) Las sumas que llegare a establecer el Instituto, de conformidad con las facultades
establecidas en esta Ley.

c) Los intereses, dividendos y eventuales utilidades que pudiere obtener de sus

inversiones y operaciones, y del cobro de las tasas por servicios prestados.

d) Cualquier otro recurso que por ley se le asigne”.

El financiamiento proviene fundamentalmente de un impuesto sobre la exportación

del café. Se trata de recursos producto del ejercicio del poder coactivo del Estado. Por
consiguiente, de un recurso de naturaleza tributaria, pero cuyo destino es una entidad
pública no estatal.

La Ley establece los elementos esenciales de ese impuesto: el sujeto pasivo es el

exportador, se grava la exportación del café por cada unidad de 46 kilogramos de café
oro o su equivalente; la tarifa es un cinco por ciento del valor FOB del café que se
exporte.

Ahora bien, el tributo tiene como objeto financiar a ICAFE, tanto en sus gastos
administrativos como para que realice actividades de promoción, diversificación y de
desarrollo sostenible de la actividad cafetalera nacional. Estos conceptos son muy
amplios. Por consiguiente, el financiamiento puede abarcar diversos programas,
proyectos, tareas, actividades, en el tanto tiendan a promocionar, a diversificar y
desarrollar en forma sostenible la actividad cafetalera. Es por ello que cabe considerar
que el tributo no sólo beneficia la actuación del ICAFE y concretamente, su
funcionamiento, sino que financia el desarrollo de la actividad cafetalera, propiamente
dicha. Financiamiento a la actividad que puede estar referida a cualquiera de sus
etapas, incluida, claro está, la productiva.

Es por esa amplitud que en el dictamen N° C-275-2001 de 4 de octubre de 2001,

consideramos que:

“Al respecto, debe tomarse en consideración que conforme el artículo 102 de la Ley
2762, el ICAFE tiene amplia “capacidad para celebrar contratos y dictar actos de
conformidad con las atribuciones que señala la presente Ley”, así como el hecho de que
el artículo 108 señale como destino parcial de los fondos generados por el impuesto de
un uno punto cinco por ciento (1.5%) del valor FOB del café que se exporte, por cada
unidad de 46 kilogramos de café oro o su equivalente, el financiamiento de actividades
de “promoción, diversificación y de desarrollo sostenible de la actividad cafetalera
nacional”. Y una actividad destinada a la promoción y desarrollo sostenible de la

21
actividad cafetalera es, precisamente, el otorgamiento de una garantía para el
financiamiento de las actividades de los beneficiadores y de los productores del café.
Ello por cuanto es la siembra del café, el cuidado de las plantaciones y en su momento,
la recolección del grano lo que permitirá el mantenimiento de la actividad”.

En igual forma, la Contraloría General de la República, en oficio N° FOE-AM-0209 de 23

de marzo del presente año, ha considerado que la donación a los productores de
almácigo de café de alto rendimiento dentro del programa de renovación de cafetales
está comprendida dentro de los conceptos utilizados por el legislador. El
pronunciamiento del Órgano Contralor indica:

“…si el programa de renovación de cafetales pretende la sustitución de plantas

consideradas improductivas por especies de mejor rendimiento o mejor calidad del
grado para aumentar con ello la producción, a criterio de esta Contraloría General la
venta de plantas a menor costo a los productores a quienes está llamado a proteger, se
enmarca dentro del mandato legal dispuesto, se trata en esencia de una intervención
proteccionista de la actividad productiva que persigue un fin público por medio de la
instancia llamada al efecto, siendo claro que la realización de tales actividades que van
desde la compra de semillas, la siembra y el cultivo hasta la entrega en venta del
almácigo pueden ser financiadas de forma exclusiva por el porcentaje de los impuestos
que percibe el ICAFE del 1.5 % del valor FOB del café que se exporte”.

En la medida en que el legislador determina en qué rubros y porcentaje podrán

utilizarse los recursos generados por el tributo, se sigue que está destinando tales
recursos a un fin determinado. Por ende, puede hablarse de un destino específico. Un
destino que, por tanto, no puede interpretarse como concreto. Ello en el tanto, como
se vio, se destina un medio punto por ciento del tributo al financiamiento de la
promoción, diversificación y desarrollo sostenible de la actividad cafetalera, conceptos
que son amplios y cobijan diversas actuaciones en torno a la actividad cafetalera.

Un tributo tiene un destino específico en el tanto en que la Ley determina que dicho
tributo financia con x porcentaje un organismo o actividad. Los recursos no pueden
destinarse a actividades que no se enmarquen dentro del destino fijado. En ese
sentido, el destino específico constituye una excepción al principio de universalidad, de
acuerdo con el cual todos los ingresos deben ser incorporados en el presupuesto, a
efecto de financiar los distintos gastos del organismo, sin que exista afectación de
recursos a gastos. Ergo, en buena técnica presupuestaria, cualquier recurso debe servir
para financiar cualquier gasto, sin que se establezca una relación de causalidad entre
ingresos y egresos. Fijar un destino específico a un tributo es establecer una relación
de causalidad entre ingreso y gasto, una afectación de recursos que contraría el
principio de universalidad presupuestaria que rige todo presupuesto, incluido el de los
entes públicos no estatales, como ICAFE

22
La Sala Constitucional ha considerado en diversas resoluciones que el legislador
ordinario puede asignar a los recursos tributarios un destino específico (así, por
ejemplo, resolución N° 4528-99 de las 14:54 hrs. del 15 de julio de 1999). Por
consiguiente, ha resuelto que los destinos específicos no son inconstitucionales.

Dado que los destinos específicos son creados por ley y de acuerdo con la Sala no son
inconstitucionales, se sigue como lógica consecuencia que la especificidad del destino
debe ser respetada al momento de presupuestar los recursos. El presupuesto no
puede desconocer el destino fijado por ley. Y ello aun cuando se trate de la Ley de
Presupuesto, que no es ciertamente el supuesto que nos ocupa.

Se sigue de lo expuesto que el presupuesto debe dar cabal cuenta del destino
específico del tributo. De modo tal que deben presupuestarse los recursos en el
porcentaje y objeto determinado por el legislador. De acuerdo con lo cual, el ICAFE
tendría que destinar un uno por ciento del tributo al mantenimiento administrativo y a
las investigaciones que realiza. En tanto que el medio punto porcentual restante debe
presupuestarse “de manera exclusiva” para actividades de promoción, diversificación y
desarrollo sostenible de la actividad cafetalera.

Ahora bien, los destinos específicos plantean un problema presupuestario no sólo

respecto de la inclusión en el presupuesto por los montos determinados por el
legislador, sino por la ejecución misma del presupuesto.

Este es doctrinariamente considerado una “autorización para gastar”.. De lo que se

deriva que, en principio, la autoridad administrativa posee discrecionalidad para
precisar la necesidad y conveniencia de efectuar el gasto autorizado. Bajo esa óptica,
competería al ICAFE decidir dentro del límite máximo autorizado por el presupuesto, el
monto efectivo del gasto por realizar y, por ende, cuáles son las partidas cuya
ejecución va a realizar. No obstante, debe tomarse en cuenta que aun cuando el
presupuesto sea una autorización de gasto, la autoridad administrativa carece de
facultad para no ejecutar los gastos ineludibles, como pueden ser los de gastos
razonables que permitan el funcionamiento continuo y normal del ICAFE o bien, las
partidas para atender compromisos anteriormente contraídos por la Institución. El
ICAFE no podría subejecutar su presupuesto en orden a los recursos con destino
específico, si con ello impide la concreción del fin que con dicho destino el legislador
pretendió financiar. Al efecto, cabría considerar que en el tanto el Instituto tenga un
deber legal de realizar las actividades que se financian con el destino específico, carece
de discrecionalidad para decidir si los realiza o no.

Se consulta si el presupuesto puede ser superavitario o deficitario. De acuerdo con el

artículo 5 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, el
presupuesto debe reflejar un equilibrio entre ingresos, gastos y fuentes de
financiamiento. Si hay un equilibrio entre esos elementos, no debería existir, en

23
principio, presupuestos superavitarios ni deficitarios. Si al final del ejercicio
presupuestario, esos fenómenos se producen, ello debe ser consecuencia de que el
tributo generó una mayor o menor recaudación que la establecida en la previsión de
los ingresos. En consecuencia, el superávit o déficit no debe ser la consecuencia de una
incorrecta formulación presupuestaria, de la falta de programación y planificación de
las actividades, al punto de que refleje un indebido incumplimiento de los cometidos
públicos a cargo del ICAFE. Este punto se aclara si consideramos el texto original del
proyecto de Ley en orden al superávit. El proyecto preceptuaba sobre este
punto: “quedando la Junta Directiva de este Instituto facultada para decidir el destino
que se dará a eventuales superávit que se produzcan” (cfr. Folio 9 del Expediente
legislativo). Redacción que mantiene el Dictamen Afirmativo (folio 100). Dicha
redacción es variada en la Comisión de Redacción, la cual le da la redacción que hoy
conocemos. A pesar del cambio, debe quedar claro, en virtud del antecedente, que a
norma no habilita para preparar presupuestos superavitarios o deficitarios. Su objetivo
es que en caso de que en caso de que el impuesto genere mayores recursos, el
superávit sea utilizado en la forma que se dispone.

No obstante, se consulta porque el artículo 108 no sólo crea un destino específico, sino
que se refiere a los superávit y otorga una facultad en torno a utilización.

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de utilizar el material indicado.

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FUENTES BIBLIOGRÁFICAS

i
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Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. Vigente desde
16/10/2001. Versión de la Norma 6 de 6 del 03/12/2018. Publicada en Gaceta No198 del:
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ii
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iii
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iv
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vii
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viii
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ix
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y
EVALUATIVA. Oficio 16678, DFOE-PG-0610 del 4 de noviembre de 2019. Disponible en la Web:
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x
PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Dictamen 150 del siete de abril de dos mil
dieciséis.

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