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  • Sentenza Tribunale Pisa

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    N. 1842/2021 SENT. Emessa in data REPUBBLICA ITALIANA 08/11/2024 IN NOME DEL POPOLO ITALIANO N. 46/2021 RG TRIB. §. 169412020 NR PM N. ROG Deta del deposta IL TRIBUNALE DI PISA In composizione monoeratica ‘Nella persona di: dott.ssa Lina Manuall Alla pubblica udienza del 08 Novembre 2021 Dota inevocadiita Ha pronunciate ia seguente SENTENZA Fata scheda ne} confronti ci: Repertorto. ato inf met 8 residente inc Soo © Recupero Credit elettivamente domiciiato presso fe studio del Ditensore di N- Fiducia Aw. del Foro di Pisa LIBERO ASSENTE AS mato In “ . wee * residente a Cc an ~ y A . eletlivamente domicillato presso io studio dei Difensore di Fiducia Av. I det Foro i Pisa LIBERO ASSENTE RAE ay mato « Moy chek elettivamente domiciliato presso !o studio det cifensore di Fiducia Aw. HE ic! Foro di Lucca LIBERO ASSENTE Agli odierni prevenuti é, infine, contestata, ai sensi deif'art. 850 cp, la violazione delordine imposte can DPCM de''#03/2020, per ragioni di igiene @ sicurezza publica, di non uscie se non per motivi di lavoro, salute © necessita. In mento a tale reato si ritengono sussistenti | presupposii per la pronuncia di assoluzione nella formula pitt ampia e favorevole al feo, perché il fatto non sussiste 6 non perché il fatto non é pil previsto dalla legge come reato, can trasmissione degli alti al Prefetto, in quanto non si reputa ii DPCM 08.03.2020 costituente provwedimento legaimente dato dallAutoril2, come per contro richiesto dallart. 680 cp. Si rileva che a causa della epidamia da COVID-19, al fine di tutelare la salute publica, sono state emanate disposizioni che hanno comporiato la sespensione e compressione di aloune liberta garantite dalla nostra Carta Cosfituzionale, come previsti dagli artt. 13 e sequent della stessa Si trata di liberta che concernono i diriti fondamentali dell'uomo © costituiscone i ‘nuclee duro’ della Costituzione stessa, tanto che, secando fa dottrina maggioritaria (Cfr. C. Mortati, in “Una e indivisiste", Milano, Giutfré 2007, p. 216; G, Azzarifi, in Revisione Costituzionale e rapporto tra prima e seconda parte della Costituzione, in Nomos, Quadrimestrale di teoria generale, diritlo pubblico comparato e storia costituzionale, n, 1-2018, p. 3.) fon sono rovisionabill nemmene con if procedimento di cui ail'art. 138 Cost, - Revisione della Costituzione, ragion per cui accorre verificare se, a quali condizioni ¢ con quali modalita, in situazioni emergenziali tall diritti possano essere compressi a tutela di altri dirtti anch’essi costituzionaimente previsti Si deve evidenziare che !'Ordinamento Costituzionale Italiano, non contempia né fo stato di eccezione, né lo stato di emergenza, che @ una dectinazione dell'eccezione, al di fuori della stato di guerra, previsto allart. 73 della Cost Lo stato di emergenza @ una condizione giuridica pa attivata ai verificarsi di eventi eccezionali, olare che pud essere ‘Quosta particclare situazione emergenziale richiede, pertanto, un intervento ‘urgente e con poter. straordinari al fine di tutelare i cittadini e porre rimedi act eventuali danni. 18 oh Tultavia, per fronteggiate una tale situazione gii strumtenti idonei a cui si fa Ticorso devono tovare, comungue, un fondamente di rango costituzionale, specie per quanto attiene ai presuppesti, qualore incidano 2 impattino su diritti costituzionalmente garantit Crbene, ta Costituzione italiana non prevede afcun articole che disciplini to stato d’emergenze/d'eccezione, valto 2 ricomprenders tutte quelle situazioni diverse (purché interne) che non si riferiscano al vero @ proprio ‘stato di guorra prevista ex art, 78 Cost. (inerente canfitti bellici estemni}, Per altro, la situazione attuale causata dal Covid 19 non é nammeno giuridicamente assimilabile allo "stato di guerra”, per cui non @ possibile far ricerso all'appiicazione analogica dellart. 78 Cost: de! resto, l'assenza di uno specifico diritto speciale per lo stato di emergenza é frutto di una consapevole scelta dei padi costituenti, infatti, la proposta di iatrodurre ta previsione dello stato ci emergenza per ipctesi diverse da event! bellicl {come ad esempio per motivi di ardine pubblico durante lo stato di assecio) non venne accolta, onde evitare che attraverso la dichiarazione dello stato di emergenza si potessero comprimere diritti fondamentali con conseguente alterazione dello stasso assetta dei poteri. L'allora Presidente della Consulta Marta Carabia, oggi Ministro della Giustizia, i! 28 aprile 2020 ebbe a dichiarare; «None un dititlo speciale, anche in emergenza. La Gostituzione sia bussola per tutti». Peraltra. in dottrina si riieva che alfinterno delcrdinamento costituzionale italiano sia comunque tinvenibile un “implicito statuto costituzionale delemergenza", quale espressione dei tradizionaii principi det primum vivere e del salus rei publicae, e costituite dai principi di unita ed indivisibilita della Repubbiica, di tutela detia salute publica e della pubblica sicurezza, da specifiche fonti sulla produzione nornativa determinata datla necessita ed urgenza e dallintangibilita dei principi supremi del vigenie ordine costituzionale, primi su tutti i dintti fondamentali, + quali ~ per espressa volonta dei padri costituenti — si travano tra loro in rapporte di integrazione reciproca e mai di prevalenza di uno rispetto agli altri: “dalla sentenza 83/2013 della Consulta si evince chiaramente che la tutela dei diritti non pud 40 ingigantiesi a tal punto da tiranneggiare sulla protezione di altri diritti di peri netura costituzionale.” in cui si rawisi la Pertanto, qualora emergane situazioni emergenciali necesita di dare attuazione ai principi precauzionali del primum vivere e del Salus rei publicas, cccorte sempre tener presente che non é possibile istituire non sussistendo una gerarchia tra le varie figure di dirt: foncamentali nell‘crdinamento costituzionale aicuna presunzione assoluta di prevatenza di un diritto su tutti gii aitr. Quindi, qualora fesercizio di un ditto comport, in caso di necessita ed urgenza, la fimitazione di allr, cid deve avvenire ne! rispetio dei principi della legalita, riserva di legge {assoluta o relativa), necessitd, proporzionalita, bilanciamento e temporaneita, in quanto, altrimenti, si determinerebhe Vinsorgere del cd. “diritto tianno" (avanti ai quale tutti gli altri diritti dovrebbero soccombere}, con conseguente non solo violazione della Costituzione, ma addirittura superamento del perimetro delineato dalla carta cestituzionale {non una incostituzionstita ma una “a-costituzionalita", Cfr. F.Giviimondi, ‘ia Costituzione ai tempi del coronavirus (sottacendo sulla “costituzione sospesa')", in Forosuropa, 2020, n. 2) Poiché nella situazione venutasi a creare con la diffusione del vius denominato Sars-Cov-z, si é ravvisata la necesita di contemperare fa tutela dei diriti fondamentali del singolo individuo con quella della salute pubtlica, garantita dall'art. 32 Cost,, non ¢ irrilevante, ai fini del decidere, verificare se la composita filiera normativa emergenziale posta in essere dal Governo - costituita dalla deliberazione della stato di emergenza e successive proroghe, dai decreti legge ¢ dai DPCM - rispetti o meno principi di legalita e di riserva di legge, di temporaneita, ragionevolezza, bilanciamento, e proparzionalita, cosi come sanctti dalla Cara Costituzionale, @ se, pertanto, le delibere emesse dal Consiglio dei Ministri, i decreti de! Presidente del Consiglio dei Ministri abbiano o meno una copertura normativa, Lo statuto dell'emergenza ad hee (come definito da autorevole dottrina, Cfr. M. Calano Specchia, A. Lucareli, F. Saimoni~ Sistema Normative delle fonti nel governo giuridice della pancemia. llegittimita diffuse e strumenti di tuteta in Rivista AIC 2021 n. 1), dalineate dal Governo, trae ‘origine” dalla Delibera 20 del Consiglio dei Ministri del 31 gennaio 2020 - emessa in forza det combinato disposto degli artt. 7, comma 1, lettera c), ¢ 24, comma 1 de! decreto legislative 2 gennaio 2018, n. 1 ~ con cui veniva dichiarato per sei mesi lo stato di emergenza nazionale “in conseguenze del rischio sanitario ‘connesso ai! insorgenza di patologie darivanti da agenti viral trasmissibili” 11 D.Lvo n. 1 del 02.04.2078 (ed. Godice della Protezione Civie), prevede, infatti, atart. 24, la daliberazione da parle del Consiglio dei Ministr! dello stato di emergenza, da pubblicarsi sulla Gazzetta Ufficiale, qualora ricorrano le *emergenze di rifievo nazionale cannesse con evanti calamitosi di origine naturale © derivanti dalfattivita deltuomo ¢i cul all'att, 7 lett o). Tale delibera rientra nel novero dei provvedimenti non avente forza di legge, i cui alla previsione di cui alla lett. a) dellart. 3 (Nome in materia di controllo della Corte dei conti) della legge n. 20/1994, @, come tale ~ anche par espressa previsione del comma 5 deil'art, 24 Digs n. 1/2018 -, essa é esciusa da qualsiasi contro'lo preventive circa la legittimita ¢ fondamento, mentre rimane soggelta al successive vaglio del! autorita giudiziaria Peranto, ai fin’ della sua giustiziabilta, si deve veriicare se la delibera de presupaosti qua sia stata effetivamente emanata sulla base di sussister normativi, Otbene, i O.lgs n. 1/2018 alfart. 7 individua le tipologie degli eventi emergenziali, fra te quali rientrano, lett. ), |e: “emergenze di rilievo nazionale connesse can eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dallattivita dell'uomo che in ragione dela loro intensita o estensione debbono, con immediatezza dintervento, ossere fronteggiate con mezzi e poteti straordinari da impiegare durante limitati e predefiniti periodi di tempo ai sensi dell'articato 24" Si traita a questo punto di verificare se it “tischio sanitario” connesso allinsorgenza di patologie derivanti da agenti viral trasmissibii, fondante la delibera de! Consiglio dei Ministri, rientri o meno negli “eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dallattivita delttuomo", di cui allart. 7 sopra citato, evidenziandosi she per tall si intandono te calamita naturali, quali terremoti, maremoti, alluvioni, vaianghe ed incend m4 Si deve ‘ilevare come fepidemia o la pandemia non rientrino in alcun modo neifambito detia calamita naturale, per il semplice motivo che sono dimension di crisi del tutto civerse ta di foro. infatti, la pandemia, 6 “una epidemia con tendenza a diffoncersi ovunque, cloé a invadere repidamente vastissimi territori ¢ continent. La pandemia pué dirsi realizzata soltemta in presenza di queste tre condiziont: un organisms altamente virulento, mancanza di immunizzazione specifica nel'uome € possibilté di trasmissione da uomo a uomo; l'spidemia ¢ una manifestazione coettiva d'una imalattia (colera, influenza ecc,), che rapidamente si diffonde fino @ colpie un gran numero di persone in un temitorio piti 0 mena vasto in dipendenza de vari fatton, si sviluppa con andamento variabilo e si estingue dopo una durate anche variabile.” La cafamita naturale si configura dinanzi ad “ogni fatto catastrofico, sagionevolmente imprevedibite, conseguente a eventi determinanti ¢ a fattort predisponenti tutti di ordine naturale, @ @ foro volta ragionevoimente imprevedibil’ La calamita naturale, pertanto, non ha nua a che fare con lepidemia- pandemia, provocata da agent virali o batterie Ul Legistatore, nel redigere un testo onnicomprensivo sulla Protezione civile come Ji d.lgs. 1/2018, non ha indicate il rischio epidernico fra quell: a causa dai quali eccore intervenire, previa dichiasazione di stata di emergenza comunale, regionale o nazionale. Ui Legislatore, ad esempio, cita nel dettaglio linquinamento marina alfart, 24, comma 8, d.igs. 1/2018, ma non fa alcun riferimento all'epidemia Certamente nen @ credibile inserire il plesso epideria-pandemia nella locuzione "rischio igienico-sanitario’, ex art. 16, comma 2, digs, 1/2018, UI fischio igienico sanitario ~ di competenza delle ASL — individua e valuta i faitori di rischio chimico e bioleglco, oltre le relative misure di prevenzione e protezione per la salute dei faveratori, dei consumatori e degli utenti, nonché le misure di sicurezza per la salubrit degit ambienti di lavoro e professionali, di ristorazione, intrattenimento e commercio, degli edifici ¢ delle strade a partire dalia raccalta ¢ gestione dei rifulie, infine, degit alimenti e dei prodotti eno-agro-gastronomie! 22 Dentro i piccoii argini del rischio igierico sanitario ~ di competenza legislativa esclusiva delle Regioni — non si passone far riantrare le dimensioni nazionali ed intemnazionali di una pandemla, ci spettanza normativa esclusiva dello Stato. Pertanto, je disposizioni normative poste a base deila dichiarazione dello stato di emergenza del 31.07.2020 nulla hanno a che vedere con situazioni di “rischio sanitario”, qual 6 quello derivato dal virus Sars-Cov-2 (certamente evento calamitoso), riguardando altri e diversi eventi di pericolo: “eventi catamitosi di origine naturale 0 derivanti daltativitaé deifuomo” (recia fart, 7 comme 1) left. C D.igs n. 1/18), vale a dire calamita naturali, quali tememoli, maremoti, alluvioni, valanghe ed incendi, con la conseguenza che viene mena il fondarenta giuridieo di rango primario detta delibera def 31.01.2020. Venendo meno la fonte normativa primaria, cccorre far ricorso alla Carta Costituzionale e, core gia sopra ampiamente argomentato, in essa non & iscontrabile alcuna disposizione che conferisca poteri particolari al Governo, tranne che venga deiiberato dalle Camere fo stato di guerra, net qual caso (le Camere) “conferiscono af Govema f poteri necessari” (art. 78 Cost). Manca, percid, un qualsivogia presuppesto legislative su cui fondare la delibera del Consiglio dei Ministr' del 31.1.2020, con consequenziaie ilegittimita della stessa per essere stata emessa in violazione del'ar. 78, non rientrando tra i poteri del Consiglio dei Ministri quello di dichiarare lo stato di emergenza sanitaria In conclusione, la delibera dichiarativa dello stato di emergenza adottata dal Consiglio dei Ministri if 31.1.2020 ¢ illegittima per essere stata emanata in assenza dei presupposti legislativi, in quanto non @ rinvenibile alcuna forte avente forza di legge, crdinaria o costituzionale, che attribuisca al Consigiio dei Ministri i] potere di dichiarare lo stato dt emergenza per rischic sanitario. A fronte della illegittimita della delibera de! CoM del 31.07.2020, devono reputarsiillegittimi tutti i successivi prowvedimenti messi per Il contenimento ¢ la gestione delfemergenza epideriolagica da COVID 19, nonché tutte le successive proroghe dello stesso stato di emergenza. Peraltro, ote all'acclarata ilegittimita della dichiarazione dello state di emergenza, si ravvisano violati i principi di legalita e di riserva di fegge, in 23 oh quanta - nei modello emergenziale costruito dal Governo - |e liberta fondamentali sarebuero state limitate fermalmente de norme di sango Primaria (owero dai vari decreti legge fin in qui adottati) ma nella sostanza sono state compresse dai DPCM, alti di natura amministrativa. Con la dichiarazione della stato di emergenza, il Governe assume la gestione Geffemergenza sanitaria da Covid 18, mediante il ricarso alla decretazione dlurgerza, di cut all'art, 77 Cost., a sua volta posta alla base dei DPCM, con i quali sono state adottate misure pid stringenti e limitative dei diritti fondamentaii degli individui, anche rispetto a quanto previsto negli stess! decret! ~ legge, primo tra tutti decrate legge n. 6 de! 23 febbraio 2020. Invero, il D.L. n. 6/2620 costituisce una ‘delaga in bianco” a favore del governo, dotando sé stesso ¢ lo stesso Presidente del Consiglio dei Ministri Gi poteri extra ordinem. Difatt, i! DL. n. 6/2020 conferisce al Governo ed in paricolere al Presidente del Consiglio - all'art. 4 - ampi poteri con delega in bianco, con il limite del fispetto dei criteri dell'adeguatezza e della proporzionalita, laddove si dispone che ‘le autorita competenti possono adottare ogni misura di contenimento @ gestone adeguata ® proporzicnata all'evolversi della situazione epidemioiogica’, noncha - all'art, 2 - una delega in bianco, senza limitazione alouna, laddave si dispone che “le autorta compstenti possono adottare ulterior! misure di contenimanto ¢ gestione dell'emergenza, al fine di prevenire la ciffusione dellepidemia da COVID-19", senza specificazione alcuna in ordine alla tipologia e alle misure atipiche, anche fucri dai casi disciplinati dalfarticaio 1, comma 1 e, dunque, diverse da quelle previste net decreto tegge in questione, con cid eludende sia la riserva di legge posta a livello costkuzione, sia fl principio ¢i fegalita non solo formale ma anche sostanziale. Quindi, ogni misura di contenimento di gestione deilemergenza, dettata daltevolversi della situazione epidemiologica, & adottata, sulla base delia suddetta procedura, nella forma giuridica del dpem, owvero di un atto monocratiog, di ttolarita @ sesponsabiita politica del presidente del consiglio dei ministn, come tale sottratto al vagiio del Presidente deila Repubbiica, del Parlamento, delta Corte Costituzionale e della etessa Corte dei Cont! 24 In tal modo - come affermato da autorevole datirina cui sh intende aderire (ctr. A. Lucareili - Costituzione, fonti del diritto ed emergenza sanitaria, in Rivista AIC 2020 r. 2) - il fondamanto giuridico, costituito dai decreti legge, si presenta a ‘“magiie larghe’, consentendo ai dpem un eccesso di discrezionalita, non proporzionata ed adeguata. Essi, pertanto, esplicano, di fatto, la loro carica e funzionalita emergenziale con una portata extra ordinom, tale da violate riserva di legge assolula @ principio di legalita sostanziale. Difatti, i govero nan perimetra, né limita \'azione dei dpcm Nef caso di specie, si tratta di un ampio trasferimento di poteri a favore det presidente del consiglio dei ministri che, con discreztonalita, ogni qualvatia tenga che la misura sia adeguata e proporzionata per affrontare la crisi epidemiclogica, pud adottare atti emministrativi, e finisoe per innovare Tordinamento giuridico. Di fatto, la riserva di fegge assoluta che, a determinate condizioni, legittima ia limitazione det diriti fondamentali, a partire dalla liberta di circolazione, si tasforma in una fiserva di atto amminsirativa (dpom), con un evidente wulnus al principio di legalita sostanziate Linnovazione ordinamentale, intradotta dai dpem, si palesa laddove la norma (decreto-legge}, che si atleggia nebulosamente quale fondamento- attribuzione del potere, ron delinea né limiti formaii, né sostanziali alVesercizio di tale potere, al di fuori della focuzione «adozione di atti adaguati e proporzionati per aftrontare la cris». Sitratta, dunque, dl atti amministrativi capaci di incidere potenzialmente ed in ‘effetti incidono su tutta la prima parte della Costituzione, con violazione della riserva di legge assoluta @ cel principio di iegatit Pare evidente come sia stata conferita ab Presidente del Consiglio una delega generale, sia in viclazione delfart. 76 Cost. (rilevandosi che una siffatta delega non pottebbe nemmeno essere conferita al Consiglio dei Ministri, senza indicazione da parte del Legistatore (rectius Parlamento) de| limiti € degli ambiti in oul esercitare fa funzione legislativa delegata), sia in vivlazione deifart. 78 Cost. in quanto la situazione di emergenza sanitaria nen rientra nelia previsione di tal narma costituzionale (ove, per altro, si parla di conferimento al Governa, quale organo collagiale, dei poteri necessari e non di certe qualsiasi potere) {n aitri termini, viene delegato al Presidente del Consiglio dei Ministsi il potere di attuare misure resifttive, molto ampio e senza indicazione di alcun limite, nemmeno temporale, con compressione di dirit! fondamentali garantitt dala Costituzione, quali fe liberta personale (art. 13 Cost), fa liberta di movimento e di riunione (art. 18 € 17 Cost), il dirtto di professare tiberamente la propria fede religiosa, anche in forma assaciata (art. 19 Cost.), il ditto alla scuola (art, 34 Cost), if diritte at lavore (art, 36 Cost), i dirt alla liherta di impresa (ast. 41 Cost.) e tutte cid, si ribadisce, non con legge erdinaria, ma con un decrelo det Presidente del Consiglio, che risulta inficlato da illegittimita per diversi motivi, tra oul: a) mancanza di fissazione di un effettive termine di efficacia; b) eleneazicne meramente esemplificativa delle misure di gestione deitemergenza adottabili dat Presidente dei Consiglio dei Ministr; ©) omessa discipiina dei ralativi poten Pertanto, alla luce delle deduzioni sopra svolte, si deve rlievare, a parere di questo giudice e non solo, come da argomentazioni di eminenti costituzionalisti ed ex presidenti, vice president! e consiglie della Corte Costituzionale (Cassese, Baicassarre, Marini, Cartabia, Onida, Maddalena), oltre che da decisiont df giudici di merito (Frasinone, Roma, Reggio Emilia), la indiscutibile illegittmita del DPCM de! 8/2/2020 (come pure di quell successivi emanati dal Presidente del Consiglio dei Ministr), ove viene stabilito al'art. 1 che, allo scopo di contrastare © contenere il diffendersi del virus COVID-16 nella regione Lombardia e nelle province di Modena, Parma, Piacenza, Reggio nelEmilia, Rimini, Pesaro e Urbino, Alessandria, Asti, Novara, Verbano-Cusio-Ossoia, Vercelli, Padova, Treviso e Venezia, sono adottale le misure volte ad evitare ogni spostamenta delle persone fisiche in ‘entrata @ in uscita dai territeri di cui al presente articolo, nonché alfinterno dei medesimi terrtori, saivo che per gli spostamenti motivati da comprovate esigenze lavorative ¢ situazioni di necesita ovvero spostament! per motivi di salute, consentendo | rientro pressa || gropris domicilio, abilaziane o residenza," e ove, all'art. 4, rubricata Manitoraggio delle misure, il mancato 28 Tispetto degl obblighi di cui al DPCM de quo viene punito ai sensi del art. 650 ca, Risposizione poi estesa a tutto il territorio nazionale per effetto det DP .C.M. § marzo 2020, recante misure urgent di contenimento del contagio sullintero territorio nazionale, innovande lordinamento giuridico con misure sempre pit stringent’ ¢ fimitative dalle liberta, Difatti, con tali provvediment, aventi natura meramente amministrativa, si & stabilito un divieto generale e assoluto di spostamento, salvo alcune eccezioni; divieto che si configure, percié, in un vero e proprio obbligo di permanenza domiciliare @ come tale limitativo del diritto di bert personale, rilevandes| come la possibilta di spostamento ver comprovate esigenze lavoratve veniva riconosciuto unicamente ai lavoratori che esplicavana la propria attivité nell'ambito del ed. servizi essenziali, mentre tutte le restanti altivita economiche erano state sospese. Per la nostra Costtuzione uno dei diritti fondamentaii, pit importante, € costituite dalla liberta personale. Infatti, dopo Tart. 3, che sancisce la pas dignita sociale di tutti i cittadini, ta Carta Costituzionale indica una serie di diritti inviolablli, ra i quali pone al primo posto quello della libertad personale, Fart. 13, il quale nei primi tre commi dispone: “La fiberta personale é inviotabile Non &@ ammessa forma alcuna di detenziore, di ispezione o perquisizione personate, né qualsiasi altra restrizione della liberta personale, se non per atto motivate dalfautorité gludiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge. ’n casi eccezionati di necesita ed urgenza, indicati tassativamente dalla jegge, Yautorita di publica sicurezza pud adotare prowedimenti prowisori, che devono essere comunicati entro quarantotio ore allgutovita giudiziaria e, se questa non fi convalida nelle successive quarantotto ore, si infendona revocati e restang privi di ogni effete, [...]", sancende cosi Vinviolabita della persona (habeas corpus) nei confronti di potenziali abusi delle pubbliche autorité e richiedendo la sussistenza di precisi presupposti giuridici per poterne fimitare Ia liberta. 2 Esso si presenta, ioe, non “come ilimitato potere di disposizione della persona fisica, bensi come diritlo a che Fopposto potere di coazicne personale, di cui Io Stato @ titolare, non sia esercitato se non in determinate circostanze e co! rispetto ai talune forme" (Corte Cost. sentenza n, 11/1956). Net nostro ordinamento giuridics, Tobbligo di permanenza domiciliare configura una fattispecie restrittiva della liberta personale e, in quanto tale, Puc essere irrogata solo dat Giudice con atto motivato nei confront di uno specifica soggetlo, sempre in forza di una legge che preveda "casi e modi’. Quindi, "in nessun caso luomo potra essere privato o limitato nella sua liberta se questa privazione o restrizione non risulti astrattamente previsia datla legge, se un regolare giudizio non sia a ta! fine instaurato, se non vi sia provwedimento dell'autorita givdiziaria che ne dia Ie ragioni* (Corte Cost sentenza n. 1% del 19 giugno 1986), avendo if Costituante poste a tutela della inviolabilta personate le garanzie: a} la riserva di legge assoluta, per cui solo i! legislatore pud Intervenire in materia e porre dei limiti: b) la riserva di giurisdizione, potendo solo lautorita giudiziaria emettere Provvedimenti restrittivi della fiberta personale, c) Fobbligo di motivazione, dovenda essere esplicitate le ragioni alla base dei provvedimenti restrittivi. Peicié, ii vietare ad una persona fisica ogni spostamento anche aiinterno del tertitorio in cui vive © si trova, configurandasi quale vero e propric obblige di permanenza domiciliare, a mente del'art. 13 Cost, richiede una specifica dispasizione legisiativa ¢ un atto motivato dell’autorita giudiziaria, Consegus, allora, che un DPCM, fonte meramente secondaria, non ato nermativo, non pud disporre limitazioni delia liberta personale, come invece disposto dal DPCM del 8/3/2020, ove sono adottate te misure volte ad evitare ogni spostamento delle persene fisiche in entrata e in uscita dat tetritori previsti dal medesimo decreto, nonché alinterna dei medesimi Jerritori, ¢ successivamente ‘stese a tutto ii territorio nazionale dal DPCM 09.03.2020, saivo che per gli spostament! motivati da comprovate esigenze lavorative o situazioni di necessita ovvere spostamenti per motivi di salute” ed une siffatta previsione viole all'evidenza il citato art. 13 Cost. 28 Altro ditto che risulta violato @ quello defta liberta di circolazione, di cul allart. 16 Cost, in forza de! quale “Ogni cittadino pud circolare & soggiomare beramente in qualsiasi parte de! territorio nazionale, salve le limitaztoni che la legge stabilisce in via generale per motivi di sanita ¢ di sicurezzal... Lait. 16, come @ dato leggere, afferma e tutela la liberta di circolazione dei cittadini, cioé la liberta di muoversi Iiberamente da un iuogo ad un altro, senza necesita alcuna di richiedere permessi o render conto ad alcuno dei motivi del proprl spostamenti, e, nel far salve fe limitazioné a tale liberta, pone dei limiti alla ciscrezionalita del legislatore, predeterminando gia alcuni orcata, contenuti che la legge deve avere, ¢.¢. principio di riserva di legge Jn quanto ta liberta di circolazione @ saggiomne pud essere impedita solo in via generale, nel senso che T'inciso “iimitazioni che ta legge stabilisce in via generale” “debba essere applicabile alla generaiité dei citfadini, non a singoie categorie” (cfr. Corte Cost n, 2/1986), e per motivi di sanita e sicurezza, principio che comunque impedisce restrizioni stabilite sulla base di atti aventi natura diverea daila legge statale Le limitazion! sono dunque garantite da una risewva di legge, con la conseguenza che sdio atti aventi valore primavio possono prevederte (legge, decreto legge € decreto legistative) e non prowedimenti aventi natura amministrativa, quali sone per fappunto i PCM. Per altro, come gia in precadenza rilevato, Il Decreto Legge del 23.02.2020 n. 6, converte, con modifiche, dalla legge del 05.03.2020 n, 13, nelWattribuire alie autorita competent il potere di adottare ogni misura di contenimente e gestione adeguata e proporzionata allevoivers! della situazione epidemiologica.", faceva tiferimento ad alcune zone specifiche. alle zone ¢.d, “rosse’, € non gid allntero territorio nazionale e, né in sede di conversione del decreto, né con altra fonte primaria, & dato rinvenire alcuna estensione, tanté che it DPCM delf'08.03.2020 si appticava solo alla nella regione Lombardia e nelle province di Modena, Parma, Piacenza, Reggio nelEmilia, Rimini, Pesaro & Urbino, Alessandria, Asti, Novara, Verbano- Cusio- Ossola, Vercelli, Padova, Treviso e Venezia, mentre solo con il DPCM dei 09.03.2620 venivano estese le disposizioni del primo DPMC a tutto 1 territorio nazionale. 2a Consegue, allora, che le misure imitative alla liberta di circolazione di cul ai successivi DPCM risuitano essere prive di fondamento legislative di rango primario, in patente violazione, quindi, della stessa riserva di legge di cul ail'art. 16 Cost. Né pud costituire fonte di rango primario Fart. 2 dei decreto DL n. 6/2020 (‘Uteriori misure di gestione delfemergenza -1. Le autora competenti possono adottare ullerior misure di contenimento e gestione deitemergenza, al fine di prevenire la diffusione dellepidemia da COVID-19 anche fuori dai casi di cui alfartigolo 1, comma 1} ove quel semplice rinvio a “ulteriori misure’, senza specificazione afcuna in ordine alla tipologia, misure atipiche diverse da quelle previste dal'art. 1, costituisce di fatto un vuinus ed elusione alla riserva di legge imposta datlart, 16 Cost, Non pud invooarsi, al fine di attribuire efficacia @ legittimita dei DPCM 08.03.2020 € 09.03.2026, la clausola di salvezza degli effetti prodotti ¢ ali atti adottati sulla base dei decreti e dalle ordinanze emanate ai sensi del OL n 6/2020, contenuta nell'art 2 comma 3 del DL det 25.03.2020 n. 19, prevista a fronte dell'espressa abrogazione del DL n, 6/2020, gid convertito oon fa L. §.03.2020 n. 13, ad eccezione degli articoli 3, comma 6-bis, e 4, ma comprovante la carenza della disciplina dettata dal/art. 2 de! DL n. 6/2020, in merito aila mancata specificazione contenutistica del DPCM. Difatt, benché l'art. 2 comma 3 del D.L. n. 19/2020 faccia salvi gli effetti prodotti e gli atti adottati sulla base dei decreti e delle ordinanze emanate ai sensi del DL n, 6/2020, si ritiene che tale clausoia non possa incidere sulla invalidita derivata di cui sono, comunque, affetti provvedimenti nel frattempo ‘emanati, tra cul per |'appunto i DPCM e i conseguenziali atti ammiristrativi, considerato che if principio di lagalta presuppore che la norma abilitante preceda © non segua quella abilitata © che ii nesso tra la situazicne ‘omergenziale e le misure adottate deve essere rigorosamente individuato, in modo che possa essere rispettato il criterio di proporzionailta e adeguatazza a superare femergenza ¢ a fipristinare la normalité sociale e costituzionale. D’altra canto, proprio la salvezza degli effetti di att! invalidi, in quanto derivanti da fonte normativa (DL n. 6/2029) costituzionalmente itag ttima (per violazione csi principi di riserva di legge e di legalita) determina Ja stessa 30 of iNegittinita costtuzionale del'art. 2 comma 3 del DL n. 18/2020, cid in quanto esso si fone in rapporto di reiterazione implicits del OL n. 6/2020, che continua cosi a fungere da base legale (non conforme alla Costituzione) dei DPCM emanated emmandandi Peraltto, si deve notare come nel corso della gestione della situazione emergenziale, il Governo abbia proceduto a ripetute e successive proroghe dello stato di emergenza, che hanno previsto ad oggi come termine ultima it 31.03.2022, il che dimostra, in realta, il passaggio dalle stato di emergenza epidemioiogico alla gestione ordinaria dettepidemia, con il conseguente venir meno dei presupposti di temporaneita e, dunque, di straordinarieté giustificativ! det'adozione dei decreti legge e conseguentemente dei DPCM. Non si pud non evidenziare come, con il protrarsi del’emergenza, si sia assistito al continuo riutlizzo della decretazione di necesita ¢ di urgenza, benché tale “modus operandi’ non possa pill essere assolutamente considerato una situazione straordinaria © temporanea, determinando una lesione delle prerogative del Pariamento, @ cui viene di fatto assegnato il tuolo d: mero ufficio di conversione in legge dei decreti del Governo. Peraltro, occorre rievare come, a distanza di due anni de! suo inizio, une stato di emergenza prorogalo per accordo politico - anzi per negoziazione fra parti delio Stato - & una contraddizione in termini, in quanto "normalizza" Veccezianatita, par cui non servono pil situazioni Impreviste ed event fuori dalvordinario e hasta il principio della precauzione per invocare noteri special e non pit: emesgerziati Pertanto, al netto di tutte le considerazioni gid svolte in merito alta iegittimita della dichiarazione di emergenza a far data dat 31.01.2020, inficiante tutte te successive proroghe, non pud non evidenziarsi il venir mene dei presupposti di femporaneita, straordinarieté. e necesita, postl a base dolla ‘concatenazione normativa e amministrativa posta in essere dall'Esecutive, 4 Govemo ha deliberato lo stato di emergenze in forze delf art. 24 del D.Lvo 1. 1/2018, iI quale — nel prevedere in modo esplicite il termine di durata dello stato di emergenza di rillevo nazionale — dispone, al quarto comma, che esso non pud superare i 12 mesi ed é prorogabile per non pit’ di ulteriari 12 mesi at Sennoncha, lo stato di emergenza é stato dichiarato (nella cua prima fase genetica per la minor durata di sei mesi) dal 31.01.2020 al 31.07.2020, per pol essere prorogato con deliberazione det Gonsigiio dei Ministi del 29.07.2020 (quale primo atlo di proroga}, cul sono seguite le successive proroghe sine al 18 ottobre 2020, pol al 31 gennaic 2021, poi al 30 aprile 2021, al 31 fuglio 2021, al 31.12.2021 e infine al 34.03.2022, Da cid si deduce che il termine massima di proroga di 12 mosi previsto dal codice delta protezione civile & spirato il 37.07.2021 e che il DL n, 105/2024 (che ha proragato le stata di emergenza al 31.12.2024) ed il DL n, 21/2021 {che ha prorogate lo stato di emergenza fino al 37.03.2022), nonché tutti | mministrativi medio tempore emessi a far Decreti legge © provvedimenti data da} 31.07.2021, si pongono al di fuorl det * offerta dalla dichiarazione di emergenza” ed eludora il disposto dal su citato ircuito di legittimazione art, 24 comma 3 O.Lvo n. 1/2018 (Cir. M. Calamo Specchia, relazione scritta audizione det 06,10.2021 in Commissione Affari Costituzionali de! Serato della Repubblica) Peraitra, anche qualora si dovesse interpretare !a norma de qua nel senso di attribuire alle stato emergenziale nazionale la durata massima di 24 mesi, i termine decorrente dal 31.01.2020 giunge comunque a scadenza il 31.01.2022, con il ché Ia prorage ultima al 31,03.2022 si pone comunque in contrasto con la norma succitata - eludendola - evidenziandosi come nel nostro ordinamento givridico non sia ammessa lintrocuzione di un diritia speciale del dirtto speciale. nfine, va da se che ii requisito della temporaneita risulta facilmente aggirabile attraverso il meccanismo della reiterazione del decreto-legge, ron coperte dalla dichiarazione di emergenza, evidenziandosi come la mancanza detia stessa dichierazione di emergenza determini il venir meno del presupposto giustificative della deroga ai diritti fondamentali Diattro canto tale deroga non pud proseguire oltre, anche alla luce dalla sentenza n. 213/202 della Corte Costituzionale, la quale in tema di proroga det blooco degli sfratti per morosifa, riconosce che, irattandosi di una misura dal carattere intrinsecamente temporaneo in quanto destinata ad esaurirsi entro i! 31 dicembre 2027, non vi é possibilita di ulteriore proroga, atteso che 32 fa compressione de! diritto di proprieta ha raggiunto il mite massimo di tollerabilita, our considerando [a sus funzione sociale (articolo 42, secondo comma della Costituzione). Ma se si € pervenuti ad una tale enunciazione con riferimento at diritto di propriet’, riconosciute dall'art. 42 Cost , a maggior ragione, deve pervenirsi a siffatta conclusione in merito aie liberta ed agli altri dirt fondamentali, evidenziandosi come — in questo periods emergenziale - tutte Je tiberta costituzionali siano state trasformate in liberté autorizzate (cit A. Mangia in iisussiaiario, net} Con il susseguirsi - spesso in sovrapposizione tra foro — di decrati legge & DPCM, si é assistito alfinroduzione di sempre pil stringenti restrizioni e limitazion’ nelesercizio dele Iberta e dei

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